税收收入分配与财政失调中国增值税分享体制的重构

内容提要:区域财政收入分配不合理会造成财政失衡，缩小财力差距有助于建立财力协调、区域均衡的现代央地财政关系。本文利用2016年增值税分享改革研究了税收分享对财政失衡的影响，并提出了重构增值税分享比例的新方案。研究发现:增值税分享改革在一定程度上缓解了“营改增”造成的纵向财政失衡，但加剧了横向财政失衡，拉大了区域财力差距;横向财政失衡加深是由于增值税分享改革后区域财政能力分化程度扩大导致的;调整增值税征收原则和分享方式，有助于降低区域间财政失衡程度。本文的研究对于理顺政府间财政关系具有借鉴意义，有利于进一步厘清现代政府间财政关系的内涵，推进现代财政制度建设。

关键词:税收分享财政失衡政府间财政关系

一、引言

财政失衡会扭曲资源配置、造成辖区居民福利不平等，缩小财力差距，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系是解决财政失衡的关键(Fajgelbaum等，2019;Boadway和Tremblay，2006)。在财政分权体制下，财政失衡是世界各国普遍存在的现象，既包括不同层级政府的纵向财政失衡(VerticalFiscalImbalance，VFI)，也包括同一层级政府的横向财政失衡(HorizontalFiscalImbalance，HFI)(Hunter，1974;Sharma，2012)。财政失衡源于辖区内财政能力的差异(Boadway和Tremblay，2006;Bird和Vaillancourt，2006)，调整财权划分方式，提高地方政府的税收分享比例有助于缓解财政失衡(Qian和Zhang，2018;Kim，2014;Tsui，2005;Boadway等，2003)。大量研究考察了税收分享对财政纵向失衡的影响，但忽略了纵向财力调整所导致的地方间横向财力格局变化，本文着重研究了这一问题，并提出了旨在促进区域财力均衡的税收分享方案。

我国2016年的增值税分享改革为我们研究税收分享对财政失衡的影响提供了条件，厘清这一问题对于建立权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系具有积极意义。自分税制改革以来，地方政府财权不断遭到削弱，税收分享成为我国政府间财政关系的一项重要制度安排。2016年“营改增”后，为应对地方政府主体税种缺失对地方财政造成的压力，中央和地方的增值税分享比例由“75∶25”调整为“50∶50”，以求保持地方政府财力格局基本不变。在剔除“营改增”的效应后，本文发现增值税分享改革尽管在一定程度上缓解了纵向财政失衡，但这一改革加剧了区域间的财力分化，加大了区域间的横向财政失衡。为探究财政失衡的形成渠道，我们考察了分享改革后区域财政能力的变化，发现财政能力不均是横向财政失衡的原因。对增值税不同分配原则下地方政府收入进行模拟，发现调整增值税分配原则Ⓒ有利于实现区域财力协调，解决财政失衡问题。首先，本文发现相比于“营改增”和增值税分享改革之前的财力格局，增值税分享比例的调整缓解了“营改增”所造成的纵向财政失衡，但加剧了横向财政失衡。“营改增”极大地加剧了财政纵向失衡，而增值税分享改革缓解了“营改增”对地方政府财力的冲击，减轻了纵向失衡程度，但仍然没有使中央和地方的相对财力格局回到“营改增”前的水平。剔除“营改增”的效应后，研究发现增值税分享改革对纵向失衡的缓解程度在东部、中部、西部存在差异，东部省份在分享改革中获得了更大的收益，西部省份相对财力差距拉大;不仅如此，省际财力不均程度也在这场改革后有所加深。“营改增”的产业激励效应可能影响地方税收结构，导致本文的估算结果存在偏差，为解决这一问题，本文利用2012年各省份投入产出表的数据模拟了“营改增”后不同分享比例下各省份的相对财力状况，测算结果表明，增值税分享改革提高了东部省份增值税在全国范围内所占的比重，造成了横向财力差距拉大。

其次，本文探讨了增值税分享改革导致财政失衡变化的渠道。就纵向失衡而言，纵向失衡减轻源于财政分配规则的调整;就横向失衡而言，本文发现财政能力分化是造成分享改革后横向财政失衡加剧的重要原因，分享比例调整之后，东部省份财政能力上升幅度较大，西部省份较少。财政能力分化与产业结构密切相关，第三产业是造成财政能力不均的主要原因;分享改革后，东部地区第三产业的增长相对较快。

最后，我们提出了增值税分享制度的重构方案，以求缩小区域财政失衡程度，建立财力协调、区域均衡的政府间财政关系。以2017年数据为例，分别计算了在不同分享原则Ⓒ下各省份增值税收入占全国地方增值税总收入的比重，以此判断不同分享方案的财力均等化效果。总体而言，相比于我国当前增值税生产地原则的划分方式，按消费地原则、辖区人口、财政能力等原则或采取多种原则的组合方式均有利于实现区域财力协调，改善落后地区的财力状况。其中，引入财力原则或构建“消费+人口+财力”多种分配原则组合的方式能在最大程度上减轻财政失衡。为了兼顾分享规则对政府的激励效应，本文认为构建以“消费+人口+财力”为基础的增值税分享制度是我国解决财政失衡问题最佳政策方案。

相比于既有研究，本文有如下三方面的边际贡献。一是现有研究通常利用财政收入度量财政能力，如果财政努力存在差异，就会错误估计财政能力的影响(Garg等，2017)，在探讨解决财政失衡的政策时，忽视了财政能力的影响，可能诱发无效竞争，造成社会效率损失(Bellofatto和Besfamille，2018)，在本文的分析框架中，充分考虑了财政能力的作用。二是已有研究大多关注了财政失衡的后果，发现财政失衡会扭曲地方政府财政行为(Han和Kung，2015)，本文着重探讨了财力失衡的形成原因，考察分享改革后财力失衡的形成渠道，并利用我国目前可以公开获取的投入产出表模拟了分享改革的效应，在此基础上估计了不同分享比例下地方政府财力的相对状况。三是区别于从人口和消费角度提出增值税分享改进措施，进而改善政府财力格局的观点(刘怡、张宁川，2016;杨帆、刘怡，2014)，本文的政策方案引入了财政能力这一重要的因素，在很大程度上呼应了Bellofatto和Besfamille(2018)、吕冰洋和台航(2019)关于财政能力和政府间财政关系的研究。

本文的研究具有重要的现实意义，有助于从政府间财政关系的角度明晰现代财政制度的内

涵。现代财政的核心内容之一在于厘清政府间财政关系，改革中央与地方财政事权和支出责任划分模式，建立财力协调、区域均衡的现代政府间财政关系(高培勇，2018)。现行政府间财政关系面临的主要挑战在于解决生产性税基造成的资源错配和转移支付的资金配置不当带来的问题。本文的研究为理解央地政府间的财权配置提供了思路，对于厘清政府间财政关系、明确现代财政制度的内涵具有积极意义，这是新时代推进“中国之治”的重要命题，以“中国之制”助力“中国之治”。

二、制度背景和理论分析

(一)制度背景

长期以来，营业税和增值税是决定地方政府财力水平的重要因素，也是导致区域财政不均的主要原因。自分税制改革以来，中国地方政府财政自主性不断下降，尤其是2002年所得税分享改革之后，地方政府财权进一步遭到削弱，随之而来的是财政纵向失衡程度的不断加深。此后，我国央地财政关系基本稳定下来，中央和地方在重要税源上采用分享方式共享财政收入，地方则逐步形成了以营业税为主要收入来源的财力格局，以2014年为例，在地方政府税收收入中，营业税占比高达30%;次之是增值税分享收入，占比约为16.5%。Ⓒ两税合计占地方税收收入比重接近50%。然而，由于产业结构和经济规模存在差异，营业税和增值税的地区分布十分不均，东部地区两税规模远超中西部地区。表1利用按照财政预算收入的构成对省际政府财政收入的变异系数进行分解，结果表明包括营业税和增值税在内的两税收入是造成地方政府财力不均的主要原因，两税收入对财政收入不平等的贡献高达32%。

“营改增”后，在地方政府主体税种缺失的情况下，税收分享成为我国央地财政关系的重要环节。自2016年5月1日起，我国在全国范围内推开“营改增”试点，所有营业税纳税人改缴增值税。改革前，营业税是地方政府收入的主要来源，增值税收入按收入来源由中央和地方按照75∶25的比例进行分享，“营改增”的全面推开给地方政府造成了巨大的财政压力。为了缓解“营改增”对地方政府财政收入造成的冲击，我国调整了中央和地方增值税分享比例，试图以此谋求中央和地方财力的相对稳定。国务院确定以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数，中央和地方分别分享增值税收入的50%，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，在过渡期内，增值税分享收入成为地方的主要收入来源。Ⓒ国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中仍然保持这一比例不变。事实上，“五五分享”改革后，我国东部、中部、西部地区增值税收入的增长存在明显差异，东部地区的增值税收入增长速度较快，在改革后，以更快的速度增加。Ⓒ这可能导致东部和中西部地区财力差距进一步拉大，相比于东部地区，中西部省份财政纵向失衡可能会有比较大的波动。但增值税的这种趋势可能包含两种效应，一是“营改增”造成地方的增值税收入增加;二是地方增值税分享比例提高带来增值税的快速上涨，这是本文的研究重点。

(二)理论分析

理论上，国家内部不同辖区居民从政府公共服务中获得的效用水平相同时，就不会因为对公共服务的偏好而造成劳动力在区域间无效率流动，从而能够增进社会整体福利，这也是政府的目标所在。中央政府通过资助地方政府确保其政策目标的顺利实现，如果中央按照税收的来源资助地方政府，尽管这种措施能减轻地方政府支出压力，缓解地方政府的纵向财力失衡，但同时也会拉大不同地区的财力差距，导致横向财力分化。正如已有研究已经认识到的一样，中国财政纵向失衡的变化主要源于财政收入的调整(鲁建坤、李永友，2018)，不过很少有研究注意到这种政府间财政收入的调整也会带来横向财政失衡。直觉上，增值税“五五分享”方案对各省份公平，但容易忽视的是，“营改增”对地方财力造成的冲击在各省份之间存在较大差异，营业税的规模及税基构成都会影响“营改增”后的地方政府的税收。事实上，这种“一刀切”的分享方法本质上是按照收入来源重新分配财政收入，对各省份财政收入的影响具有较大的差异，各省份的财力水平可能在分享的过程中加快分化，财力匮乏省份的纵向和横向失衡程度可能都会因此而加深。

横向财政失衡产生的原因在于不同辖区所能汲取的财政收入不均等，更深层次的原因在于不同地区经济规模和产业结构存在差异，这决定了地方税收收入的总量和结构。大量研究已经发现地区财政能力的差异是形成财政失衡的重要原因(Boadway和Tremblay，2006;Bird和Vaillancourt，2006)。理论上，具有流动性的税基不应该由地方政府征税，将其分配给地方政府会造成地方政府提供的公共产品供给不足，降低对选民的负责程度，诱使地方政府为争夺财源而展开竞争，这可能会进一步加剧地方的相对财力差距。实证研究的结论与理论预期相符，一些研究发现税收分享所产生的财政激励效应会改变地方政府行为，Han和Kung(2015)的研究表明我国所得税分享改革改变了地方政府的发展策略，更多发展有利于地方税收的产业，以攫取更多营业税收入，这些行为在长期里会加剧横向财政失衡。

除此之外，税收的生产性征收原则所引致的税收收入转移也会对政府财力格局产生影响。我国的税制体系具有典型的生产性特点，地方的生产规模决定了地方的财力水平。但消费最终面向全国市场，商品以含税价格流向其他地区，这会导致其他辖区的居民承担了本辖区的税收。基于生产地的税收会存在税负输出问题，造成本应由一些辖区承担的税负转嫁给了另一些辖区，税收收入的流出地的财力会受到损害。消费型税收可以有效避免这一缺陷，对改善辖区内公共物品供给和消费环境具有积极意义，这可能是未来税制改革的重要环节。

我国增值税的两个特点决定了增值税分享会对政府横向财力格局产生影响。一方面，中国的增值税分享按照收入来源分配税收收入，中央根据各个辖区所筹集的增值税规模向地方返还增值税税收收入，增值税规模大的地区在分享中获得更大数量的增值税收入。另一方面，我国的增值税根据生产地原则征收，增值税税收收入的地区转移会影响一个地方的财政收入，对于流入地而言，纵向财政失衡程度可能会下降;对于流出地而言，财政失衡程度可能加深。

三、增值税分享改革与政府财力格局调整

(一)财政失衡的测度

财政失衡包括纵向财政失衡和横向财政失衡。财政纵向失衡(VFI)指的是中央和地方政府的财力相对状况不均衡，也称“财政缺口”或“转移支付依赖度”，当地方政府自有收入无法满足其支出责任的需求时，就会产生纵向失衡。财政纵向失衡的测度方法十分丰富，一些文献利用地方可以直接控制的收入占总支出的比重进行测度，还有一些文献将转移支付占地方总支出的比重作为其代理指标。本文基于现有文献的通行做法，利用财政支出中自有收入的比重构建财政纵向失衡的度量指标(Boadway和Tremblay，2006)。

Sown-Rown

VFIpt

ptptown

pt

(1)

其中，p表示省份，t表示时间，Sown表示财政支出，Rown表示自有财政收入;VFI的财政纵向失衡程度，衡量了该省份支出责任中无法由自有收入所满足的部分。

表示p省在t年

横向财政失衡(HFI)指的是同一级政府间的财力不均，文献中一般利用地方自有财政收入计算基尼系数、泰尔指数(Tsui，2005)。但这种做法导致财政收入中同时包含了财政能力和财政努力，据此提出的政策方案往往容易造成要素扭曲，甚至还会对政府行为产生反向激励(Bird和Vaillancourt，2006)。为了避免这些问题，DiLiddo等(2016)提出了基于财政能力的度量方法，认为辖区财政失衡的本质在于财政能力不均等，利用行政单元间财政能力的不均等作为横向财政失衡的度量指标。财政能力衡量了辖区筹集财政收入的能力，一般认为财政能力是财政收入中剔除了财政努力之后的部分，取决于一个地区经济规模和产业发展程度。早期研究一般利用人均GNP、人均GDP或人均收入等宏观经济指标度量财政能力，但这些指标忽略了财政努力的影响。因此，越来越多的研究引入了回归的方法测量财政能力，利用社会经济变量对财政收入进行回归，预测一个地区财政能力的大小(Bird等，2008;DiLiddo等，2016);相应地，财政努力反映了政府对其现有税基和税收能力的挖掘程度，本文以财政收入作为被解释变量，将产业结构、人口、消费等变量作为控制变量，在控制双向固定效应的基础之上，估计各省份的财政能力和财政努力。Ⓒ