武汉科技金融推动科技创新的政策

摘要：本文以武汉市出台的48份科技金融促进科技创新的政策文件为样本，运用内容分析法从政策工具和创新阶段二维视角对这些政策文件进行量化分析。研究表明：武汉市供给型和环境型政策工具部分运用不足，需求型政策工具普遍应用不充分，三类政策工具内部结构都存在不合理之处，且对科技创新各阶段缺乏针对性政策工具。最后，本文针对上述问题提出了优化武汉市科技金融和促进科技创新的对策和建议，以期推动科技创新高效发展。

关键词：科技金融;科技创新;政策工具;文本量化分析

一、引言

2020年党的十九届五中全会提出“要强化国家战略科技力量，提升企业技术创新能力”，并提出“关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列”的远景目标，可见推动科技创新对提高企业核心竞争力、保持我国国际竞争力具有重要战略意义。科技创新离不开金融的支持。在金融推动科技创新的讨论方面，熊彼特最早指出银行能通过鉴别和支持企业进而促进企业开展科技创新活动。King和Levine(1993)也提出金融系统能通过甄选最具发展前景的项目、提供项目资金支持、分散企业风险等方式来促进企业技术创新。赵昌文等(2009)则将“科技金融”定义为“促进科技开发、成果转化和高新技术产业发展的一系列金融工具、金融制度、金融政策与金融服务的系统性、创新性安排”。从以往的理论研究中可以看出，科技创新发展离不开金融的支持，并且科技金融已成为科技创新体系的关键组成部分。一方面，在科技创新过程中充足的资金基础是不可或缺的;另一方面，科技创新水平不断提高的同时也将对科技金融体系提出更高要求。在此背景下，研究科技金融促进科技创新的政策工具对充分发挥金融对创新发展的驱动效应具有重要意义和价值。

武汉市作为全国首个科技金融改革创新试验区，近年来连续出台一系列政策与措施，持续推进科技金融生态建设(范方勇等，2018)，构建多层次科技金融服务体系，在支持科技成果转化、高新技术产业化和产学研结合方面发挥了重要作用(耿宇宁等，2020)。因此，本文筛选了武汉市出台的48份科技金融促进科技创新的政策文件，基于政策工具和创新阶段两个维度，运用量化分析方法，研究武汉市科技金融促进科技创新政策的偏好以及政策工具选择的合理性和创新阶段的适用性，剖析其存在的问题并提出相应政策建议，以期为后续科技创新政策的优化提供思路。

二、文献综述

科技金融的发展有利于提高投资和贸易开放度，在高效开放的金融生态环境下，金融机构潜力释放，为研发机构决策提供技术保障，有利于提高机构创新研发的效率(王栋和赵志宏，2019)。同时，科技金融的信息技术能打破传统金融的边界，通过降低金融机构与企业的信息不对称程度来加快信贷审批程序，降低企业融资成本(唐松等，2020)，并提供丰富的金融产品，缓解创新型企业融资困境(张玉喜和赵丽丽，2015)，为科技创新发展提供坚实保障。也就是说，科技金融可以通过解决融资需求、信息归集和风险转移等促进科技创新活动(钱水土和张宇，2017)。但是，从已有研究成果来看，即使科技金融在一定程度上表现出对科技创新的促进作用，但效果仍受多方因素影响，主要集中在以下几个方面：一是不同的金融支持主体对企业科技创新能力的促进效率不同(芦锋和韩尚容，2015)，如政府支持和风投支持对制造业创新效率无显著促进作用，但科技信贷对制造业创新效率存在正向影响(郭燕青和李海铭，2019);二是科技金融对科技创新的促进作用存在长期滞后效应(刘金全等，2019);三是科技金融对地方创新的影响存在地域差异(何震，2019;侯世英和宋良荣，2020)，如在政府效率和初始创新水平相对较高的地区，创新效果更明显(马凌远和李晓敏，2019);四是由于门槛效应，只有经济发展水平(郭燕青和李海铭，2019)、互联网使用水平(魏成龙和罗天正，2021)达到一定程度时，金融才能显著促进科技创新;五是科技金融对不同生命周期企业的科技创新的支持效应不同(芦锋和韩尚容，2015;潘雅琼和方冰丹，2020)。

总体来看，上述研究虽然揭示了科技金融对科技创新的促进作用，但是并没有深入研究为什么该促进作用存在时间效应、门槛效应、地域差异等，即没有深入探讨科技金融在发挥促进科技创新作用的环节中存在哪些不足。从研究方法角度来看，现有文献大多采用实证方法，以企业创新投入(张玉喜和赵丽丽，2015;钱水土和张宇，2017)、财政科技支出(路启梅等，2019)、商业银行科技信贷和风投支持(王宏起和徐玉莲，2012)或多指标构建的科技金融指数(陶立祥等，2020;刘传哲和管方圆，2019)作为科技金融的替代变量。实证结果表明，科技金融可以促进科技创新。但这只能说明资金投入是促进科技创新的一种途径，并不能揭示出科技金融利用人才培养、创新服务等方式支持科技创新。因此有必要进一步研究科技金融促进科技创新的作用机制，讨论其中存在的问题。

随着学科发展的深化，公共政策文本路径研究实现了从描述性研究到解释性研究的跃迁(任弢等，2017)，并且利用量化分析方法，如编码统计分析(黄新平等，2020)、词频分析、中心性和语义网络分析(赵公民等，2019)等进行公共政策文本研究已经逐渐形成一种受欢迎的态势(傅广宛等，2009)。科技创新作为我国强化国家战略科技力量目标的关键组成部分，其相关政策的出台对国家和企业的创新发展至关重要。近年来也有部分学者利用公共政策文本量化研究方式为科技创新研究提供了新思路，如：结合时代背景与量化研究，总结科技创新政策阶段性演变特征(宋娇娇和孟溦，2020);从政策工具维度开展量化分析，指出创新驱动发展中需求型政策工具使用不足的问题(侯继虎，2019);基于政策文件量化分析，提出科技成果转化政策体系实操性不强等问题(孙龙和雷良海，2019)。从研究内容来看，学者在研究科技创新政策时，主要聚焦于从财政类型(孙龙和雷良海，2019)、创新主体、产业类型(宋娇娇和孟溦，2020)角度讨论政策特征，或笼统讨论政策存在的问题(侯继虎，2019)，并没有集中于科技金融视角讨论科技金融对科技创新政策实施情况的促进作用，这也是现有研究科技创新政策文献存在的空白。

鉴于上述分析，本文拟围绕科技金融助力科技创新这一问题，运用政策文本量化研究方法对科技金融促进科技创新发展政策实施情况进行全面分析，并以武汉市地方政策文件为样本，基于政策工具和创新阶段二维视角，研究科技金融促进科技创新作用工具的运用情况，探讨政策存在的不足并提出改进建议，以期为科技创新后续政策的设计与优化提供思路。

三、研究设计

(一)政策文本来源与选择

由于2010年12月国家科学技术部在《关于印发促进科技和金融结合试点实施方案的通知》中首次提出“促进科技和金融结合”，因此在政策文本筛选时选取2010年后发布的相关文件。但考虑到早期文件的可获取性，本文只选取了2014—2020年期间发布的政策文本。

鉴于官方网站会保留废止和失效的规范性文件，为保证获取文件的有效性和避免文件重复更新，本文不考虑从数据库中导出文件，而是通过直接访问武汉市人民政府、武汉市科技局、武汉市财政局、武汉市地方金融工作局、武汉市科学技术协会和武汉中小企业公共服务平台等官方网站，逐一浏览信息公开中的相关政策文件，初步收集2014—2020年武汉市政府发布的与“科技金融”“科技创新”“创新创业”“科技型企业”等相关的71份文件。对文件进一步筛选标准如下：(1)政策内容与科技金融和科技创新紧密相关，且能直接规定或体现科技金融促进科技创新的措施与政策态度;(2)政策标题虽不直接涉及“科技金融”“科技创新”字样，但是具体内容与其相关，如推行科技特派员实现产业发展、毕业生留汉政策、人才计划等;(3)剔除将科技金融与科技创新割裂开的政策文件，如仅涉及专项资金管理要求，仅涉及孵化器认定条件等;(4)剔除市级年度科技成果通报性文件。通过筛选，最终获得48项围绕科技金融促进科技创新的有效政策文本。

(二)研究方法

内容分析法是一种将文本进行量化，并通过统计分析揭露文本内在规律和本质的一种研究方法(Harwood和Garry，2003)。根据内容分析法的规范要求，本文研究科技政策文本的具体步骤为：(1)用编码表示选取的48项政策文件内容，并将其按政策工具和创新阶段归类;(2)对政策工具和创新阶段的编码频数进行统计，根据统计结果分析武汉市科技金融促进科技创新的现状;(3)针对现状中的不足，提出相关政策建议。

1.政策工具维度

政策工具是政府治理的手段和策略，是影响政策执行效果的关键因素(黄新平等，2020)。目前基于政策工具维度的政策文本研究方法涉及众多领域，如“一带一路”倡议政策(黄凯丽和赵频，2018)、大数据发展政策(李樵，2018)、智慧城市政策(郭雨晖等，2019)等，这些研究均采用Rothwell和Zegveld(1981)提出的最具代表性的政策工具分类方法：供给型、需求型和环境型。据此，本文涉及的政策工具也分为三大类：(1)供给型政策工具是指在资金、设备、人才等方面直接对科技创新提供科技金融支持的政策;(2)需求型政策工具是指以政府采购、鼓励研发外包等形式激发科技创新动力的科技金融政策;(3)环境型政策工具是指对科技金融进行总体规划，并通过鼓励社会资本参与、鼓励建设创新服务机构等途径为科技创新营造良好金融环境的政策。

政策工具二级划分根据三大政策工具的含义，在借鉴已有成熟研究(宋伟和夏辉，2019;范梓腾和谭海波，2017)的基础上进行。武汉市科技金融促进科技创新政策工具的具体类别和含义如表1所示。

2.创新阶段维度

由于政策工具只能表明政府政策发挥作用的形式和途径，并不能显示政策在科技创新不同阶段的作用情况，因此需要将政策工具与创新阶段结合起来进行二维分析。政策创新阶段根据科技创新过程划分为研究开发阶段、产业化阶段和市场化阶段(朱健和何慧，2020)。在政策文件编码过程中，考虑到部分政策可能适用于整个科技创新阶段，因此在设计创新阶段时除了上述三阶段，还包括全周期。其具体界定标准如表2所示。

政策工具类型和创新阶段的理论关系如图1所示。科技创新研究开发阶段往往需要投入大量人力、物力及财力，产业化阶段也离不开科技金融的支持，因此供给型政策工具通常作用于科技创新研究开发和产业化阶段;科技创新市场化阶段成本主要在于科技产品的生产、推广与销售，而政府采购和服务外包能拉动创新需求，内外贸易也能刺激科技产品的推广与销售，所以需求型政策工具较多作用于科技创新产业化和市场化阶段;良好的金融环境是科技创新各阶段不可或缺的外部因素，因此环境型政策工具通常贯穿于科技创新的全周期。

(三)政策编码

政策文本量化研究的基本单元是每一条政策条款(宋娇娇和孟溦，2020)。根据内容分析法步骤对政策条款进行编码，目的是将条款的文本内容转化成客观数据以便进行描述性统计，并在后续两次信度检验中查看不同编码和政策归类的异同，以保障内容的类目不交叉、不包含、互斥。本文在确定武汉市科技金融促进科技创新政策文件的分析类目时，按照Rothwell和Zegveld(1981)提出的供给型、需求型和环境型政策工具分类方法，弱化政策工具的强制性特点，突出其市场化特征，使政策工具类目与实践中的政策制定紧密联系，并在此基础上借鉴已有的研究(宋伟和夏辉，2019;范梓腾和谭海波，2017)，降低确立分析类目的主观性，以最大程度保证政策工具分类的互斥性。评估者的信度要求多位评估者按照统一分析标准对同一分析对象的评估满足一定范围和程度的一致性，其一致性系数计算方法见式(1)和式(2)。

本文依据“政策编号—章节—条款”规则对筛选的48份政策文本条款内容进行编码，对没有细分章节的政策文件，则依据“政策编号—0—条款”规则进行编码。将编码依据上述政策工具和创新阶段标准进行归类，得到政策文本内容分析编码表。若同一条款中包括多种政策工具则进行多次编码，若政策条款中未特指或表现出该政策适用于哪个阶段，则认为该政策作用于科技创新全周期。由于编号1和13的两份政策文本，分别属于没有细分章节而编码为0和具有章节、条款的两类政策，以及未明确但可推断出政策创新阶段和无法确定政策适用阶段的两类政策，能很好地体现编码和归类规则，因此将其作为典型样例进行编码举例说明，如表3所示。

(四)编码信度检验

内容分析法信度检验强调两方面，一个是类目信度，另一个是评估者的信度。类目信度要求分析其中，n表示政策工具编码者人数。根据现有研究，一致性系数在0.8以上则认为通过了信度分析，说明构建的类目系统可信度较高(位志广等，2020)。

本文对武汉市科技金融促进科技创新政策编码进行了两次信度检验，一致性系数为0.823和0.886，均大于0.8。说明政策文件的编码结果具有较高一致性，可为内容分析法提供量化支持。

四、政策文本量化分析

(一)总体统计描述

本文筛选的48项政策文本总体统计描述结论有：(1)从发文机构上看，包括武汉市人民政府34

份，武汉市财政局6份，武汉市科技局9份，武汉市地方金融工作局、武汉市发改委、武汉东湖技术开发区管理委员会、中国人民银行武汉分行营业管理部、中国保险监督管理委员会湖北监管局和中共武汉市委办公厅各1份，其中联合发文5份。(2)就政策文本类型而言，通知类30份，意见类14份，办法类3份以及政策清单1份。通知和意见主要是对政策实施的引导，涵盖总目标、主要任务、要求、规划、保障措施等，表明武汉市在科技金融促进科技创新上颁布了较多战略性和指导性政策，而在具体性和操作性政策文件上较为缺乏，办法类政策文件仅3份，规划类政策文件则没有。

从发文时间上看(见图2)，2014年武汉市颁布的政策文件较少，而随着武汉市政府开始密切关注科技金融与科技创新的联系，2015年至2017年政策颁布数量逐渐增多，分别为7项、8项和8项。2017年后相关政策文件颁布数量呈现下降趋势，这可能与2017年前大量政策的落实有关，因为政策实施存在一定滞后效应，2017年前的科技政策效应逐渐显现，使得武汉市2018年和2019年期间武汉科技创新能力飞速提升，因此开始降低科技政策的颁布数量。针对近年来科技金融促进科技创新政策实施现状，结合武汉市科技创新目标，市政府对科技政策做了进一步调整，2020年相关政策文件达到2014年来的最高点。

(二)政策工具维度分析

本文根据研究设计对48项有效政策文本进行编码，最终获得了252条政策条款，使用政策工具298次，其政策工具和创新阶段两维频数分布情况如表4所示。

从政策工具类型角度看(见图3)，环境型政策工具使用频率最高，共172条，占比57.72%;其次为供给型，共110条，占比36.91%;需求型政策工具使用最少，共16条，占比5.37%。由此可见，武汉市为科技创新提供了多元化科技金融政策支持，但三类政策工具使用程度存在着很大差异，尤其是需求型政策工具使用比例小，与其他两类相差较大。

从政策工具细分角度看，供给型政策中以科技资金投入与人才机制为主。其中，科技资金投入共51条，占比46.36%;人才机制共27条，占比24.55%。这表明武汉市政府在提供科技金融支持时，主要是以财政拨款、专项基金、研发经费、科技补贴等形式

投入研发资金，用来吸引和培养更多优秀人才，最终实现科技创新目的。同时也会提供一定科技奖励(20.00%)以激发创新热情。而研发基础设施、测试设备、软件等创新研发不可忽视的外在条件对科技创新具有直接的推动作用，企业往往会在这些方面投入大量资金。但武汉市政府在提供金融支持时，对于基础设施(9.09%)的供给方面还有所欠缺。

与供给型和环境型政策工具相比，需求型政策工具往往对科技创新具有直接拉动作用。但与前两类政策工具相比，需求型政策工具使用严重不足。这表明武汉市政府主要通过科技资金供给和营造良好科技金融政策环境这两方面来促进科技创新，却忽视了科技创新需求端的拉动作用。具体来看，需求型政策中政府采购、服务外包、内外交流和贸易管制几种工具虽然整体来说数量较少，但使用程度较均衡，占比分别为18.75%、18.75%、37.5%和25%。

在环境型政策中，目标规划、创新服务机构和社会资本参与等政策工具使用较多，占比分别为25.58%、27.91%和33.14%。这表明武汉市政府在科技金融促进科技创新上重视战略性和指导性的政策，鼓励企业、金融机构等社会资本参与科技创新环节，期望通过营造创新优良服务环境，为科技创新提供咨询、技术、信息和资金等多方面服务。税收优惠政策工具(3.49%)数量较少的原因可能与政策筛选相关，科技企业的税收优惠通常被包括在特定的税收政策中，而在科技金融和科技创新政策中体现较少。法规管制作为环境持续健康发展的重要约束条件，其应用却不充分。尤其是在科技金融环境参与主体众多、产品多元化、系统复杂化的情况下，法规管制的作用尤为突出，但武汉市政府还未在这方面给予足够重视(占比9.88%)。

(三)创新阶段维度分析

在政策适用科技创新阶段方面，政府在科技创新各个阶段都提供了科技金融政策支持。其中适用于科技创新全周期的政策工具最多，共241条，占总数的80.87%;其次为研究开发阶段的政策工具，共33条，占比11.07%;而产业化和市场化阶段的政策工具较少，分别为17条和7条，占比5.70%和2.35%。这表明武汉市科技金融促进科技创新的政策适用阶段较广，因为科技资金支持、人才供给、创新服务都可覆盖科技创新全周期。但是各阶段的针对性政策并不多，且对于研究开发阶段，政策内容也多为专项资金或研发经费规划，并没有过多体现出区别于全周期的独特阶段性特征。

在三类政策工具的基础上，本文加入创新阶段维度，统计得出武汉市科技金融促进科技创新政策的二维分布情况。如图4所示，供给型和环境型政策工具多用于科技创新的全周期，分别有77条和164条，因为科技资金、科技人才、创新服务往往贯穿科技创新的整个过程。需求型政策作用于科技创新全周期的工具数量为0，从侧面表明相比于其他两类政策，需求型政策工具虽然数量较少，作用范围较窄，但在科技创新各阶段更能发挥针对性作用。

除适用于科技创新全周期外，供给型政策工具多用于研究开发阶段(20条)，包括研发资金投入、基础设备支持和开发成果奖励。其次为产业化阶段(11条)，包括对科技成果推广时的资金投入与人才输送。环境型政策工具也较多用于研究开发阶段(5条)，主要是建设国家技术创新中心、重点实验室，以及公共创新服务平台，或是针对企业研发费用上的税收优惠。需求型政策工具在产业化阶段(4条)和市场化阶段(4条)的分布也较均衡，通过政府购买科技成果促进产业化发展，并通过优先应用创新产品等贸易管制来促进市场化发展。总体来说，武汉市政府在科技创新各阶段均采用了多样化的政策工具，但不同创新阶段应用的政策工具类型以及使用的具体政策工具有所差别。

五、研究结论

本文基于武汉市48份政策文本，对编码后的政策工具及其作用阶段进行量化分析，在一定程度上反映了武汉市科技金融促进科技创新政策工具的结构、体系和作用特征，从中得出以下结论：

1.整体来看，政策工具结构不均衡，缺少针对科技创新各阶段的相关工具。供给型和环境型政策工具较多，需求型政策工具严重不足，且政策工具较多作用于科技创新整个周期，针对创新研究开发阶段、产业化阶段和市场化阶段的政策工具较为缺乏。

2.供给型政策工具使用较多，呈现多元化特点。重点使用科技资金投入和人才机制政策工具，通过资金和人才的供给直接推动科技创新。同时还通过科技奖励政策工具对获得科技创新成果和提供创新服务的企业机构予以激励。但是基础设施作为影响技术创新效率和效果的重要因素，还未充分体现在武汉市的供给政策中。

3.需求型政策工具使用不足，但分布均衡。政府采购、服务外包、内外交流和贸易管制总体占比最少，但涉及科技创新研发、产业化和市场化的每一阶段，能通过政府采购，服务外包和开展内外技术交流刺激技术开发，通过政府采购和服务外包拉动科技成果产业化发展，及通过贸易管制促进科技成果的市场化发展。

4.环境型政策工具应用充足，但内部结构不合理。武汉市政府重视科技创新环境的目标规划，自上而下引导科技金融促进科技创新。为了营造良好环境，使用较多社会资本参与和创新服务机构，努力为科技创新全周期提供充足的社会资本、技术服务和信息服务。但是在营造良好金融环境时缺乏对法规管制的关注，没有完善的法规制度，无法保障科技金融环境的长期稳定繁荣，无法持续助力科技创新。

六、政策建议

基于以上研究结论，本文提出武汉市科技金融促进科技创新的政策工具调整和改善建议：

1.优化政策工具结构。根据科技金融促进科技创新的目标，调整政策工具结构，充分发挥供给型政策工具的持续推动作用、需求型政策工具的主要拉动作用以及环境型政策工具的间接引导作用，实现不同类型政策工具之间的协同效应。首先，调整供给型政策重心。不仅要注重科技资金的使用规模，也要强调科技资金的使用效率。如根据区域或行业经济发展情况和特点等，有重点、有目标地投入资金，适当提高基础设施供给，继续开放共享实验设施，做到研究设备使用效率最大化。其次，加强需求型政策工具使用频次。除通过政府采购形式拉动科技需求外，多鼓励企业技术研发外包，充分利用科研院校的科研能力。最后，合理调整环境型政策工具。减少战略性和指导性政策工具，增加法规管制、税收优惠等操作性强的政策工具的使用强度。

2.完善政策工具体系。一是补充科技信息支持的供给型政策工具，以科技资金补贴或奖励形式，鼓励建设信息网络与数据库，并建设信息化管理中心，为创新主体提供科技信息服务。二是引入知识产权保障政策，包括出台地方知识产权保护法规、建设知识产权保护中心、建立知识产权维护专业人才队伍等。三是考虑到武汉市政府虽然鼓励社会资本参与科技创新过程，但并没有形成稳定的风险投资机制，风险投资的进入、退出和补偿等机制等并不完善，因此政府相关部门在风险资本监管政策方面也要进一步完善。

3.重视政策工具与技术创新阶段搭配组合，发挥整体效应。一方面要针对技术创新不同阶段提供不同科技金融支持政策，通过实施与阶段需求、阶段目标相适应的政策工具，提高政策使用效能;另一方面要关注激励政策在技术创新各环节的使用程度，避免出现“重成果，轻转化”现象，引导和规范科技金融使用，促进科技创新产业化和市场化的整体推进。

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