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“十二五”时期我国财政社会保障支出的现状分析
摘要：自改革开放以来，政府对财政支出中的社会保障支出的投入逐年增加，在保障人民基本生活、社会稳定和促进经济发展方面起到了重要作用。在“十二五”时期，政府对社会保障支出提出了新的目标，通过分析社会保障支出的现状，找到我国财政社会保障投入与国民对社会保障需求的差距，提出完善的建议。
关键词：“十二五”时期;社会保障支出;财政
一、社会保障支出的重要性
社会保障支出是指政府通过财政向由于各种原因而导致暂时或永久性丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临困难的社会成员提供基本生活保障的支出。作为政府财政支出中重要的一项，同时也是社会再分配的一种重要方式，可以维护社会稳定，也是保证社会公平的一种重要方式。公平地对待每个国民并确保其基本生活权益，政府通过再分配保护困难群体的利益，缩小贫富差距，促进经济持续发展。
社会保障支出能弥补市场失灵和缺陷，对社会有“安全阀”和“稳定器”的功能。据英国政府的一项调查资料显示，1982年通过税收和社会保障收徒的调整，使最高收入者与最低收入者家庭的收入差距由1：116变为1：4。其次，能建立现代企业制度，促进市场健康发展。最后社会保障支出能筹集建设资金，增强宏观调控能力。
二、“十二五”时期我国财政社会保障支出的现状
1.财政社会保障支出绩效良好
推进财政社会保障支出绩效考评工作，是财政科学化、精细化管理的必然要求，是强化资金管理、提高财政资金使用效益的重要抓手。财政部对2010年10个省区部分财政社会保障专项资金绩效考评结果显示，总体评价为绩效优秀和良好的占86.81%。2011年，财政部启动社会保障资金绩效考评工作，由财政部社会保障司与投资评审中心共同组织实施，对河北、黑龙江等10个省(自治区)的新型农村社会养老保险试点、农村最低生活保障、基本公共卫生服务等10个项目的财政补助资金实施绩效考评。
2.中央企业支出用于社保占比继续降低
财政部《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》显示，2012年中央国有资本经营支出为929.79亿元，其中调入公共财政预算用于社会保障等民生支出为50亿元，国有股减持收入补充社保基金支出17.21亿，二者合计占中央国有资本经营支出的7.23%。其中2013年中央国有资本经营支出为1083.11亿，其中调入公共财政预算用于社会保障等民生支出为65亿，虽然额度同比增长30%，但是国有资本经营预算补充社保基金由17.21亿，降低为11.34亿，缩水35%，二者合计占支出的7.05%，占比继续降低。
3.社保基金支出增速明显高于收入
社会保险基金预算已试编三年，今年首次提交全国人大审议。财政部提请十二届全国人大一次会议审议的预算草案报告显示，汇总中央和地方预算，2013年全国社会保险基金收入3.28万亿元，支出2.79 万亿元，收支结余4915 亿元，年末滚存结余40943亿元。这一余额比2007年整整多了3 万亿元。不过，支出与收入的增长并不平衡。今年社保基金收入比2012年预计执行数增长9.9%，而支出比2012年增长16.8%。
三、“十二五”时期我国财政社会保障支出的不足
1.社保基金面临建立长期规划、防止资金缺口的紧迫任务
社保基金一般包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等五项。从地方财政预算报告披露的情况来看，约20个省份仍未在预算报告中体现社保基金预算编制情况。安徽省编制的省级2013年社保基金收支预算草案中，仅有基本养老保险、基本医疗保险和生育保险基金收入三项。从全国社会保险基金收支预算表来看，2012年企业职工基本养老金支出1.40万亿元，收入有1.74 万亿元，扣除财政补贴收入，仍有近1.50万亿元，收入可以覆盖支出。结余扩大，但挑战也日益凸显。由于全国各地区发展程度不一，各项基金并非全国统筹，部分省份出现结余，有的省份则收入无法覆盖支出。 例如，宁夏2013年全区社会保险基金预算草案显示，虽然全区社会保险基金预算可以实现收支平衡，但是企业职工基本养老保险基金预算收入96.1亿元，支出106.2亿元，缺口10.1亿元。而养老保险中大量的财政补贴也是造成其结余的重要原因。中国社科院去年年底发布的《中国养老金发展报告2012》指出，在32个统筹单位中(31个省加上新疆生产建设兵团)，如果剔除财政补贴，2010年有17个收不抵支，缺口达679亿元;2011年收不抵支的省份虽然减少到14个，但收支缺口达767亿元，高于2010年。
2.社保资金未纳入财政专户管理，经办机构多头开户、违规开户现象突出，各地实行的保障政策尚不完全统一
审计报告显示，从缴费政策看，截至2011年底，全国实际执行的企业职工基本养老保险单位缴费比例共有16种，最高为22%，最低为10%，有的省份缴费比例多达12种。
四、现阶段完善社会保障支出的建议
社会保障支出水平的高低体现着一个国家的实力。完善的社保制度和福利政策能提升百姓的幸福感.“十二五”期间，主要的任务是完善制度，实现更好的保障功能。在完善社会保障制度建设方面，中国拥有的基础和条件非常有利。首先，社会保障制度作为基本的收入再分配政策，制度建设和实施需要强有力的政府动员能力，中国在这方面有独特优势;其次，改革开放以来，中国在社会保障制度的各个领域都进行了积极的改革实践和体制建设，各种社会救济制度、社会保险制度以及社会福利制度的体系框架已经基本形成;第三，改革开放以来国家经济能力特别是政府财政能力的大幅度提高为社会保障制度建设和发展奠定了坚实的经济基础。
社会保障制度的完善是很重要的一方面，但同时也不能忽略其他方面。第一，不断扩大社会保障的覆盖范围、扩大社保基金的来源。要做到每个人都享受到社保带来的好处。因此我国社会保障发展的大趋势应该是向农村地区发展。不断提高农村地区社保水平，将广大的农民都纳入我国社保体系，完善农村社保项目。第二，拓宽社会保障资金筹集渠道，加大社保基金筹资力度。社会保障基金是社会保障支出的源泉。
参考文献：
[1]财政支出学，上海财经大学出版社，2009.[2]财政学，经济科学出版社，2011.
[3]《社会保障“十二五”规划纲要》.
作者：郭杰琳 陈苗苗
摘要：“十二五”时期是我国推进产业结构优化升级、实现经济发展方式转变的关键时期，财税政策作为一国政府调节产业结构的有效手段，在产业结构优化升级中扮演着重要角色。本文从分析国际金融危机之后全球产业深度调整，及绿色能源革命给我国产业发展带来的压力与动力入手，立足于我国产业结构现状与发展方向，分析美国、日本在产业结构调整升级中的政府作用，提出促进我国产业结构优化升级的税收制度改革措施与财政支出对策。
关键词：产业结构升级；税收政策； 财政支出政策
The Fiscal Policy Choice for Bettering and Upgrading Industrial Structure in“the Dozenth Five-Year Plan” Period
ZHANG Hai -xing1, LIU De- quan2
(1. School of Public Finance and Taxation, Dongbei University of Finance and Economics,
Dalian 116025, China; 2.School of Finance, Harbin University of Commerce, Harbin 150028,China ）
Key words:upgrading of the industrial structure; taxation policy; fiscal expenditure policy
“十二五”時期是我国从工业化中期向工业化后期转变的过渡时期，也是我国推进产业结构优化升级、实现经济发展方式转变的关键时期，我国产业结构调整重点将从过去部门比例关系的调整，转向以强化产业薄弱环节为主的功能性调整，围绕提升国际分工地位，重点突破研发、设计、营销、品牌培育、技术服务、供应链管理等制约产业结构优化升级的关键环节，推进新型工业化（王岳平，2009）。财政政策是一国政府调节产业结构的有效手段，如何在“十二五”时期构建适应我国产业结构优化升级的财税政策支持体系，发挥其产业导向作用是一个迫切需要研究的现实课题。
一、产业结构优化升级与转变经济发展方式
（一）世界经济调整与我国经济结构转型
2008年爆发的国际金融危机是世界经济失衡接近极限而出现的一次强制性调整，势必推动全球经济进入再平衡的调整过程，它表现为以美国为代表的负债消费型增长模式和以东亚国家为代表的过剩生产型增长模式都将面临深度调整。此次国际金融危机对我国实体经济的冲击如此之大，主要是既有经济增长模式积累的结构性矛盾加剧，这不仅表现在需求结构上，内需和外需增长不平衡，投资与消费关系不协调，消费对经济增长的贡献率偏低，而且也表现在供给结构（产业结构）上，低附加值产业比重过大，自主创新能力不强，科技进步和创新对经济增长的贡献率偏低。这些结构性矛盾在金融危机爆发后更加突出地表现出来，也必然要通过新一轮调整和转型逐步加以解决。
（二）低碳经济与绿色能源革命使我国产业发展面临更大的竞争压力
从国际上看，加快产业结构调整是应对后危机时期激烈国际竞争的关键举措。历史上每一次全球性经济危机都极大地促进了科技进步，从而培育出新的产业。在应对金融危机过程中，发达国家推行了“绿色新政”，大力开发节能环保和清洁能源技术，在率先推进信息技术革命和发展知识经济后，又掀起发展绿色能源和低碳经济的热潮。我国正处在工业化加速期，科技发展和人力资本条件相对落后，能源资源消耗和排放总量巨大，绿色科技革命使我国在信息技术扩散尚未完成的情况下，就要面临绿色能源革命的严峻挑战；在传统产业节能减排技术改造尚未完成的情况下，就将面临发展低碳经济的巨大压力。
（三）发达国家“再工业化”增大了我国产业转型和优化升级的动力
国际金融危机促使西方发达国家对过去那种“去工业化”发展模式的反思，出现了“再工业化”和重归实体经济的发展趋势，这将挤压我国产品的市场空间。“再工业化”不是回归传统工业部门，而是通过政府扶持，实现传统产业在新技术基础上的复兴，并加快发展绿色能源、生物医药、新材料、航空航天等新兴产业部门，我国既要增强在传统产业领域的国际竞争力，又要在新兴产业领域争取市场空间，只有改变依靠要素投入的产业发展模式，着力增强自主创新能力和提升劳动者素质，才能推动新兴战略性产业发展，提升我国产业的国际竞争力。
二、后危机时期中国产业结构状况与发展方向
21世纪以来，我国经济呈现高速增长的态势，产业发展的基础、规模、技术水平都得到明显提升，有100多种产品产量居于世界前列，出口规模列世界第二，但产业结构性矛盾日益突出：（1）经济增长过度依赖以投资和数量扩张推动的第二产业。第二产业内部(主要是工业)高度依赖能源原材料型重化工业，以部门结构变化为标志的名义高度化较快，而以附加价值、技术含量为主要特征的实际高度化水平较低，许多行业出现了严重的重复建设和产能过剩①。（2）服务业仍然不适应国民经济发展的要求，尤其是有利于提升现代工业和现代农业的研发与科技服务，设计、营销、金融、供应链管理、现代物流等生产性服务业发展滞后。（3）农业的基础地位仍然比较薄弱，耕地、水资源等对增加农产品有效供给的约束不断强化。特别是农业信息化、良种化以及农产品加工、营销、检测、监测体系建设步伐远远落后发展的需要。综合来看，我国产业结构矛盾由过去部门之间的不协调转向研发、设计、营销、品牌和专业化等关键环节滞后的制约（王岳平，2009）。
根据我国目前经济的实际发展阶段、资源和环境约束条件，结合我国经济社会发展的战略目标，“十二五”时期我国产业结构优化升级的方向应以高新技术产业为驱动力，以现代服务业和现代制造业为发展的两个车轮，带动产业结构的整体升级（何德旭，2009）。在这个过程中要以转变经济发展方式和推动技术创新与管理创新为核心，使高新技术和现代管理制度在现代服务企业和现代制造企业中广泛运用。为此，应针对不同的产业选择不同的发展方向：（1）对于传统产业、劳动密集产业，如农业、纺织、轻工、生产生活服务业等，应着眼于提升技术含量，形成特色工艺和知名品牌，提高附加值。（2）对于资本或技术密集型的高科技产业、装备制造业，则要通过国家政策引导，支持自主创新，形成自主知识产权，不断提高国际竞争力。（3）对于有利于形成国际竞争新优势的战略性产业，如航空航天、生物技术、高性能计算机芯片、新能源和新材料等产业，不仅要加强政策引导，甚至需要国家直接投入。
三、政府在产业结构优化升级中的作用
产业升级是动态的发展过程，需要有生产技术和生产方式的改进、经济运行规则的调整，更离不开政府的适当干预与积极引导。
（一）日本的产业结构调整政策
日本是第二次世界大战后第一个成功地实现经济赶超战略的工业化国家， 通过非均衡发展模式对资源进行最佳配置， 以主导产业部门带动整个国民经济起飞， 奠定了日本第二经济大国的国际地位。
1.实施以产业政策为核心的政府规制体系。在实施“赶超战略”的过程中， 日本政府频繁而大量地制定和实施产业政策，并配合以财政投融资政策支持， 在此基础上形成政府规制体系。在50年代前半期， 日本政府制定了以钢铁、煤炭、电力和造船四大产业为重点的“产业合理化政策”；20世纪60年代开始确立了“贸易立国”的战略，以重化工业推动产业结构的升级；20世纪70年代将更多的注意力转向知识密集型产业的发展。从20世纪80年代开始， 日本政府一方面提出了产业结构知识密集化的要求， 另一方面大幅度增加科技投资， 建立企业、大学、政府三位一体的科研体制， 以期促进知识密集型产业的发展。日本政府根据每个时期经济发展的需要和有关产业的地位及作用来确定不同时期的重点产业，把产业结构的变化、经济结构的调整和经济发展纳入一个系统中，以促成整个产业结构的合理化与高度化。
2.采用引进、吸收、再创新的技术发展模式。在实现工业化的过程中， 日本选择了以积极引进国外先进技术为基础的吸收型科技发展战略和工程性技术创新。日本政府通过税收优惠和财政贴息等方式鼓励企业从国外引进先进技术成果，并在吸收中改造和二次创新， 从而建立起本国自主的科学技术体系，以较快的速度和较低的成本缩短了与欧美主要国家的技术差距。据统计， 1950-1975 年25年间， 日本共引进了26 000项先进技术， 而为此支付的外汇总额不到60亿美元， 所付代价仅为国外研究和开发这些技术成本费用的1/30。据日本测算，直接利用国外的新技术 使日本节约了2/3的时间和9/10的研究开发费用， 对日本的工业化起到了极大的促进作用。
3.大力扶持新能源与环境产业发展。日本是个能源资源匮乏的国家，近年来对发展能源开发技术予以全方位的政策支持：一是财政补贴鼓励采用高能效技术产品。在日本国内投资生产节能产品能得到节能方面带来的经济效益；家庭购买太阳能发电装置一半的费用也由政府来补贴。二是政府在开发高能效技术方面舍得投入。在替代能源和节能技术的研发上，推出“新阳光計划”，每年拨款570多亿日元研究再生能源技术、能源输送与储存技术等。三是对于能源效率技术的购买采取按30%加速折旧的办法。
在环境保护方面，日本在2000年制定了《绿色采购法》，并于2001年4月实施，该法规定了国家机关和地方政府等单位有优先采购环境友好型产品的义务。税制刺激也是政府支持环保产业的重要措施，日本的《环境保护法》第22条指出，对降低或增加环境负荷的活动，实行必要而适当的经济资助或惩罚，并从2001财年起实施清洁化汽车税制。近年来政府用于环境保护的投入不断增加，2009年该项支出占政府财政总支出的5%。
（二）美国的产业发展政策
美国在经历了第二次世界大战后几十年的高速发展后， 遭遇了20世纪60-70年代的经济“滞胀”、1979-1981年的经济衰退以及日本制造业强劲竞争力的挑战。美国政府通过全方位的产业政策调整，以重大技术创新引发的产业革命来带动产业结构的升级。
1.积极的产业干预政策是促进产业结构升级的重要推力。克林顿政府上台后， 为了实现产业结构的调整和提高产业的国际竞争力， 美国政府制定了一系列中长期科学技术发展规划，通过促进高新技术的发展来引导产业结构的升级和换代。最著名的“信息高速公路”计划的实施，强有力地推动了美国高新技术产业特别是信息产业革命飞速发展；积极干预对外贸易， 为美国的高新技术产业开拓国际市场；注重军事技术向民用技术的转移，并利用高新技术改造传统制造业。联邦政府还直接与汽车等传统制造业合作， 利用新技术合作开发高端产品， 以提高这些企业的国际竞争力。这些在20世纪90年代实施的产业调整， 使得美国在代表21世纪发展方向的一系列产业中，重新夺回了新技术革命的领先地位， 把竞争者甩到后面， 取得了全球的技术竞争优势。
2. 应对产能过剩的产业结构调整政策。20世纪90年代以来，美国政府为应对有效需求不足与生产过剩，采取大力发展服务业、利用高新技术改造传统制造业、提高产业科技水平以及积极开拓国内外市场等措施来促进产业结构的高级化，这些政策措施在应对产能过剩方面大都取得了成效。为了解决企业生产规模过小而导致的过度竞争和产能过剩问题，1998 年以来，美国政府一直在积极鼓励企业兼并重组，提高集中度和建立规模经济体制，这一方面是应付经济全球化的新格局，使一国的生产真正贴近于全球市场的实际容量与需求结构；另一方面也是为了对现有生产能力与产业配置进行调整，消除过剩生产能力，进而改善供求关系。
3．推出新能源计划与“绿色新政”。为了抢占后危机时期国际产业发展的制高点，奧巴马政府实施了以新能源的技术创新、产业培育和技术推广与应用为核心的“绿色新政”，全力推动经济增长方式的转变和新经济模式的构建。根据这一新政的基本规划，美国政府将给予新能源技术开发、应用与推广以巨额的财政支持，仅在《美国复苏与在投资法》中，美国政府就将拨款970亿美元用于新能源技术革命相关項目。2010-2012年间又将大力投资可再生能源，推动可再生能源产量翻一番；从2010-2019年的10年中，美国政府还将向可再生能源基础研究和应用研究上再投入1 500亿美元，並采用综合性的引导手段，将传统的制造中心转变为绿色发展和应用技术中心。
4．保护环境的产业发展政策。
第一，环境资源税费政策。美国于20世纪70年代开征环境保护税，已经形成了一套相对完善的环境资源税费体系，涉及能源、日常消费行为和消费品等多方面。具体包括对损害臭氧层的化学品征收汽油税、开采税、固体废物处理税、环境收入税等，并对产业发展的环保行为实施直接税收减免、投资抵免和加速折旧等税收优惠措施。早在20世纪60年代，美国就对研究污染控制新技术和生产污染替代品予以减免所得税；1986年又规定对企业综合利用资源所得减免所得税；1991年起，23个州对循环利用投资给予税收抵免扣除，对购买循环利用设备免征销售税，对净化水、气以及减少污染设施的建设援助款不计入所得税税基，同时规定对用于防治污染的专项环保设备可在5年内加速折旧完毕。
第二，财政援助和激励性补贴政策。美国政府对工业部门主动治理环境采取补偿政策。企业无论是新建还是扩建，只要寻求使新的污染排放水平低于原来的水平，它在这方面的耗费都将得到政府的补偿，包括减税、贷款优惠、补助等。从20世纪90年代起，政府对农业实施“绿色补贴”，要求受补贴农民定期对自己农场所属区域的野生资源、森林、植被进行调查，定期向有关部门提交土壤、水、空气的检测报告，并据此决定对是否给予农户补贴以及补贴多少。
第三，政府绿色采购政策。1991年美国发布总统令规定了政府采购绿色产品清单，陆续制定实施了采购再生产品计划、能源之星计划、生态农产品法案、环境友好产品采购计划等一系列绿色采购计划。美国在1999年公布了《环境友好型产品采购指南》，2000年又颁布了《通过在环境管理中的领导来绿化政府》的行政命令，要求行政机关将环境管理制度融入机关的日常决策和长期计划过程。目前，美国绿色采购主要措施有:一是提出采购价格优惠办法，再生制品的价格可高于同等功能的非再生制品的5%-15%；二是提出年度采购比例，明确每年采购再生制品的比例为50%。
通过对美国、日本了两个产业发展强国的考察，不难发现政府扶持是其产业结构优化和升级的重要保证，这些扶持手段包括税收优惠（减免税、加速折旧、投资抵免等）、资金投入、财政补贴、政府采购和市场保护等多方面，而且在产业发展的各个时期运用的侧重点不同。因此，实践证明财税政策在产业结构调整与产业竞争力提升中扮演着重要角色。
四、推动产业结构优化升级的财税政策建议
财政政策工具包括税收与财政支出，前者主要包括税种选择、税率确定、税收优惠等，后者主要是政府投资和转移支付。财政支出直接作用于总需求，其政策力度较大；税收则通过改变企业和居民可支配收入间接作用于总需求，其乘数效应虽弱于财政支出，但在调解供给上有独特的功效。财政政策推进产业结构调整应坚持市场调节与政府引导相结合，充分发挥市场配置资源的基础性作用，加强对产业发展的合理引导，并从鼓励和限制两方面发挥作用，把支持产业优化升级作为“十二五”期间财税改革的一个方向。在操作层面上，我国应立足于产业发展的现实基础，借鉴国外的经验做法，明确财政支出与税收政策各自的作用范围与作用力度，适时适度地加以选择。
（一）税收政策的着力点
1.完善增值税的产业优化功能。
第一，有选择地扩大增值税的抵扣范围。我国从2009年1月1日起在全国范围内实施的增值税转型，虽允许外购的机器设备所纳税款从销项税额中全额抵扣，但仍非完整意义上的消费型增值税。从促进产业结构优化升级方面建议对拥有自主知识产权，掌握核心技术的创新型产业或企业，允许其将房屋、建筑物投资纳入抵扣范围，同时取消2009年10月以来国家发改委等十部门公布的产能过剩行业（包括钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备、电解铝等）的税收优惠。
第二，拓宽增值税的覆盖行业。与发达国家相比，我国增值税的实施范围还显狭小②。为发展现代服务业，提高第三产业的竞争力，应逐步扩大增值税的征税范围，可先将与工业生产和商品流通密切相关的交通运输业、建筑业、代理业、无形资产转让等纳入增值税的征税范围，待条件成熟时再将增值税推广到其他交易领域，以全部取代营业税，以利于解决重复征税和保持增值税税收链条的完整性③。
第三，增加对高科技企业的税收优惠。（1）减免高科技企业初创期的增值税负。高科技企业初创期投入大，产品市场不确定，企业将承受较大的经营风险，在尚未进入盈利阶段应不予征税，鼓励其新产品研发。（2）为解决低物耗、高附加值产业的增值税负担偏重问题，应将其无形资产研制或购买费用列入进项税扣除，以减轻高科技产业流转环节的实际税负，促进技术密集型与知识密集型产业的发展④。
第四，进一步降低小规模纳税人的征收率。目前，我国中小企业（小规模纳税人较集中）是吸纳劳动力就业最多的地方，也是生产技术比较落后的企业。从世界范围看，实行增值税的国家对小规模纳税人或是给予免税或是确定较低的征收率，比如韩国为2%，我国台湾地区为1%。建议将小规模纳税人征收率进一步调低为1%，以平衡其与一般纳税人的税收负担，促进小企业技术改造与产业升级。
2．明确企业所得税的产业导向功能。
第一，增强税收优惠的产业链针对性。围绕提升国际分工地位，对制约我国产业结构优化升级的研发、设计、营销、品牌、技术服务、专门化分工等高附加值的关键环节，采取税率式优惠（仿照目前高新技术企业，减按15%征收）和税基式优惠（采用加速折旧、税前扣除、投资抵免、亏损结转等）相结合的方式扶持，同時取消产能过剩的加工环节的税收优惠。
第二，扩大企业技术研发费加计扣除范围，可以规定凡企业在一个纳税年度中发生的开发新技术、新产品、新工艺发生的费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，可按照研究开发费用的80%加计扣除；形成无形资产的，按无形资产成本的200%摊销。
第三，支持环保、低碳产业发展，对采用清洁生产、污染控制技术或利用废弃物排放物再生产企业以及环保示范工程项目，允许加速折旧；对企业购进的节能节水、防治污染和促进循环利用的专利技术等无形资产允许一次性摊销；对专门生产国家公布的环保产业目录内设备的企业，减征或免征所得税。
3. 强化营业税的产业调节作用。服务业发展滞后是影响我国产业结构升级的主要因素之一，“十二五”期间我国服务业发展的重点是优化结构，提升产业竞争力，即大力发展提供中间投入需求的生产性服务业，重点发展信息、科技、金融等现代服务业，积极发展以物流管理、旅游、社区服务为代表的新兴服务业（何德旭，2009）。现代服务业的发展需要将适用的营业税改为增值税，以减少服务业的重复征税。目前，我国营业税对金融保险业、旅游业和生产性服务业缺乏扶持力度。这些行业按照营业额全额（而非净额）以5%的税率征收营业税（其他征收营业税的项目税率大多为3%），实际上承担了营业税和增值税的双重税负，从而使生产与生活服务业的发展滞后，极大地抑制了消费升级与投资需求。因此，建议对上述行业的营业税率适当降低到3%，并对所有金融业务按利差收入征税，在条件成熟时将金融保险业、物流业纳入增值税范围，既有利于规范税收制度，又可以降低金融服务和公路收费价格，刺激消费需求。
4．采用增强进出口产业国际竞争力的关税政策。根据WTO的规则，成员国有权在规则允许的条件下自行制定本国鼓励进出口的税收政策。与发达国家相比，我国出口产业的自主创新能力较低，出口产品大多为贴牌生产，没有享受到国际产业链“微笑曲线”两端的好处。建议通过优惠的关税政策，扶持拥有自主品牌、核心技术的产品出口；对我国已有能力制造的设备，停止减免进口关税；提高成套设备、主机的进口关税税率，降低或取消关键零部件、关键原材料的进口关税税率，拉大成套设备、主机、关键零部件进口关税税率梯度，加快技术装备的国产化进程。应进一步推进出口退税改革⑤，取消对“两高一资”商品出口退税，限制低端产品的出口，加快淘汰落后产能，促进经济发展方式的转变。此外，征收营业税的第三产业，在出口环节无法按照增值税实现退税，降低了服务业产品价格的国际竞争力，一定程度上阻滞了服务贸易向国际市场的扩展。为了支持我国新型服务业态（信息传输、软件、咨询等）大力开拓国际市场，建议增值税向第三产业的扩围改革可先行考虑出口行业。
5．逐步建立促进低碳产业发展的环境税收体系⑥。作为重要的环境政策工具，环境税收既有利于优化产业结构，也有利于促进节能减排技术的发展，还符合我国发展低碳经济的方向。目前，发达国家普遍建立了以碳税、硫税等环境税种为核心的绿色税制。优化我国与环境保护相关的税种，逐步建立独立的环境税收体系已势在必行，当务之急应明确各税种的功能定位，对其改革或开征作统筹考虑，整体安排，以避免重复征税。据此，“十二五”时期，对涉及环境税制建设的税种做如下改革：
第一，突出消费税产业调节和生态税收功能。在2009 年进行燃油税费改革的基础上，将对资源消耗量大，可能对环境造成破坏的消费品和消费行为，如含磷用品、高档家具、高等建材、原浆纸、一次性塑料包装物、电池等纳入消费税征收范围；对使用不可再生资源、稀缺资源生产的消费品以及超过国家能源消耗标准的产品从重征税，使消费或生产的外部性内部化。
第二，进一步深化资源税改革。针对现行资源税所存在的问题⑦，借助新的西部大开发战略，我国新的资源税改革于2010年6月首先在新疆启动，对原油、天然气资源税由此前的从量计征改为从价计征，税率为5%；7月又将此项改革扩大到西部12省（区市），并且在征税范围上增加了煤炭资源（根据各省情况确定地区差别税率）。下一步应抓紧时机，尽快同步推进全国范围内的资源税改和资源价改，完成从试点地域到列入税目范围的所有矿产资源的双重覆盖。待条件成熟时进一步扩大征收范围，加入必须保护开发及利用的资源，如海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等。调整计税依据，由现在按产量征收改为按资源可采储量征收；调整征收办法，将税率与资源回采率和环境修复程度挂钩。通过资源税的改革在一定程度上理顺我国资源和能源的价格形成机制，在适度提高有关化石燃料税率水平的同时，还应考虑为后续的碳税改革留下一定的税负空间。
第三，择机开征碳税。碳税是对化石燃料的碳排放量征收的一种税，适度的碳税制度有利于鼓励企业探索与利用可再生能源，加快淘汰耗能高、排放高的落后工艺，促进产业结构的调整和优化。考虑资源税改革刚刚出台，尚需一段时间来消化化石燃料价格上涨的影响。所以，应将碳税的开征时机应确定在两年之后（大约2013年中期左右）比较合适，这个时间节点也符合我国根据国际气候变化谈判需要，而适时出台二氧化碳减排政策的策略。
碳税开征之初可作为一个独立的税种，以明确其调控目标，通合理的制度设计减少出台阻力。一是初期实行低税率，以后再逐步提高，根据各部门的能源需求价格弹性和能源效率水平实行差别税率。二是对参与国际竞争能源密集型行业，实行低税率与税收返还制度；对积极采用减排技术回收CO2 ，并达到一定标准的企业给予减免税优惠；对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的CO2暂不征税。三是遵循税收收入中性原则，应结合整个税制结构的调整，按照有增有减的税制改革方案，尽量以其他税种的调整为限度来开征碳税。
第四，建立完善的环境税收体系。依据碳税实施的具体情况和其他环境税种的改革情况，按照“污染者付费”原则，向排放污染物的单位和个人征税。西方发达国家开征环境税时，不是将一切可能产生污染的排放物都纳入征税范围，而是将征税对象和资源优势、工业竞争力结合起来考虑，对影响本国资源优势和竞争优势的环境税缓征、少征或不征，而对资源优势和工业竞争力影响不大的早征和多征。据此经验，我国“十二五”期间，适合开征的环境税收还应包括水污染税、二氧化硫税、垃圾税和碳税（此时取消独立的碳税税种，并将其作为环境税的一个税目）。
6. 实施社会保障资金筹集“费改税”。产业结构的调整，必然涉及到企业的兼并重组和淘汰落后产能，职工下岗分流不可避免。对此，除了开展必要的再就业服务工程以外，更重要的是要解决好下岗职工的社会保障问题，降低破产企业退出的社会成本。改革开放以来中国社保基金一直采用收取“社保费”的形式筹集。在实践中，一些企业欠费、社保基金被挪用，覆盖率不足等问题凸现，特别是随着中国步入老龄化社会，社保基金的缺口巨大，2009年已达11万亿元。建议通过国有股转让、国有企业收益分红等手段，在补足养老金缺口的基础上开征社会保障税，借助税收的强制性和规范性，为社保制度提供稳定的资金来源，实现社保基金的国家统筹，为企业的正常退出消除后顾之忧。由于社保税具有“累退性”（有效税率随收入增加而递减），建议将新税种的开征与个税改革相结合，在适当时期建立惠及低收入阶层的“负所得税制”。
（二）财政支出政策的着力点
财政支出包括政府投资支出与转移支出两大类。政府通过投資政策为拥有自主品牌和核心技术的产品提供市场空间，提升产业竞争力；通过财政转移支出政策，可以解决结构调整、企业转制中的历史遗留问题。
1.调整国债投资结构，加大财政贴息的产业扶持力度。为了应对国际金融危机对我国实体经济的冲击，2009年我国陆续出台了汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶工业、电子信息、轻工、石化、有色金属产业和物流业等十大产业调整和振兴规划。为了推动十大产业技术改造和加快淘汰落后产能、促进战略性新兴产业的发展，建议适当调整国债投资结构与支持力度，资金使用可采取三种方式：对增强产业国际竞争力的重大项目，实行资本金注入方式，由中央财政统借、统还；对生产具有自主知识产权并替代进口的高附加值产品，实行比照西部地区国债100%贴息政策；对上述项目和产品同时给予按技术改造资金规模70%的国债转贷政策，对开发新能源和研制低碳产品所需流动资金贷款给予一定的财政贴息，从而达到“四两拨千斤”的功效。
2. 运用政府绿色采购政策，为环保产业发展提供市场保证。绿色采购是政府部门在政府采购过程中，购买和使用符合国家绿色认证标准的产品和服务的活动。目前，政府绿色采购已成国际趋势，许多国家已将该项政策作为实施可持续发展战略的重要措施。如美国、丹麦、加拿大等国都制定相关法律，要求优先采购经过环境认证的产品。我国也应提高绿色办公用品的采购比例，加强绿色公共工程和绿色装修采购，推行绿色产品的协议供货制度，实行绿色产品的政府集中采购模式。对那些需要政府给予一定扶持的环保产业或项目，在政府采购招标方案安排中多包含它们的产品，既可形成财力的注入，又可产生示范效应，鼓励加快发展。
3. 建立产业结构升级的研发基金。制约企业自主创新的一个重要因素是技术研究与开发资金投入不足，“八五”期间我国对电力、铁路、邮电等重点行业设立了专项建设基金，有力地支撑了这些产业的发展，成为我国扶持产业发展的一项成功经验。考虑我国产业升级的紧迫性和艰巨性，建议设立由中央与地方共同出资的国家重点产业产品研发基金，主要用于开发关键技术、自主知识产权以及用信息技术改造传统产业，以增强民族工业的核心竞争能力；支持以企业为主体的产学研相结合的技术创新体系，对于基础性、原创性技术的研究开发工作，给予必要的补贴。
4．建立支持产业结构调整的专项财政转移支付。财政转移支付是世界上许多国家用于缩小地区差距的一项重要财政政策手段，转移支付从功能上看可分为一般性转移支付和专项转移支付，前者主要致力于区域间财力和公共服务水平的均等化，实现公平的目标，而后者在体现上级政府的政策性意图和实现既定政策目标等方面，有其突出功效，可用于解决老工业基地产业调整与转型的历史负担问题。
第一，设立解决企业历史债务问题的专项转移支付。为改善老工业基地发展的金融环境，建议实施处置国有商业银行不良贷款的优惠政策，对政策性不良贷款，由国家一次性核销；对国有老企业体制性和机制性不良贷款，建议四大国有商业银行用每年拨备前利润的一定比例来逐年处置。
第二，设立淘汰落后产能的专项转移支付，通过专项转移支付方式，对经济欠发达地区淘汰落后产能给予财政支持和奖励；同时要求地方政府安排配套财政资金，加快企业兼并重组，改善产业组织结构，引导产业结构升级和转变经济发展方式。
注释：
① 2009年10月国家发展与改革委员会等十部门举行的信息发布会，指出钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和风电设备等为产能过剩的行业。
② 西方许多国家对公共交通、广告服务、娱乐、电信等劳务均开征增值税，目前我国对这些行业征收营业税。
③ 增值税征收鏈条的不完整，在第二产业体现为不鼓励生产企业的分工细化；对第三产业而言，则是大大挤压了生产型服务业的生存发展空间。如果各企业因此自主发展仓储、金融、运输等生产服务业，虽可避免重复征税，但必然会降低生产服务业的发展空间和总体专业化水平。
④ 科技含量越高的产业，直接材料成本不断降低，间接费用如研发费用、技术转让费用、科技咨询费用等往往大于有形资产投入，能抵扣的进项税越少，实际税负越重。即使实行了消费型增值税，可解决有机构成比较高的资本密集型产业税负偏高的问题，但不能解决知识密集型产业税负偏重的问题，因此现行增值税存在对资源消耗型企业的激励，对知识密集型产业的抑制。
⑤ 2010年7月15日我取消了部分钢材、有色金属等6大类商品出口退税，此次出口退税调整是国家力促产业结构调整，推进节能减排的重要举措。
⑥ 环境税收是为实现一定的环境保护目标而征收的所有税种的统称，主要涉及消费税、资源税、碳税、硫税、水污染税等税种。有些国家的环境税收中还有能源税，它是对各种能源征收的所有税种的统称，包括燃油税、电力税以及我国征收的成品油消费税等各个税种。
⑦ 课税范围太窄，税收调控功能无法发挥到位；计税依据不合理，造成资源积压与浪费；税率偏低，财政收入不能随资源价格上升同步增长；税费并存，对资源的征收行为不规范等。
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（责任编辑：关立新）
作者：张海星 刘德权
摘 要：发展低碳经济是黑龙江省政府经济社会协调发展的重大战略决策，该战略的实现需要黑龙江省财政克服不足，在明确支持低碳经济发展的目标定位、调整财政支出结构并加大对低碳经济发展的资金投入力度、构建多样化的财政支持政策工具体系等方面提供重要的支持保障作用。只有这样，才能提高黑龙江省经济的竞争实力，创造新的经济奇迹。
关键词：低碳经济;财政;支持政策
低碳经济发展有利于黑龙江省“十二五”发展规划总体目标的实现，有利于推进黑龙江省社会主义新农村建设和产业结构的升级转型。因此，研究黑龙江省低碳经济发展的财政支持政策有重要的意义。黑龙江省财政在支持黑龙江省低碳经济发展过程中只有确定长效稳定的财政支持政策，才能为黑龙江省低碳经济发展创造良好的环境和条件。
一、黑龙江省财政支持低碳经济发展存在的不足
近年来，随着我国公共财政框架的逐步建立，黑龙江省财政在循环经济、绿色经济、节能减排、生态环境建设等具有公共产品属性并且与低碳经济相关的领域进行了有益的探索，并取得了一定的进展。但是黑龙江省低碳经济的发展需要从多个方面入手，除了上述低碳项目外，还包括可再生能源的开发、低碳技术的研究、消费者消费行为的合理引导、碳交易市场的建立以及国际交流与合作的开展等等。虽然黑龙江省低碳经济发展的环境正在完善之中，但是仍然缺乏清晰的定位和长远的规划，黑龙江省财政支持政策的力度和产生的效果与当前黑龙江省低碳经济发展的迫切要求还有一定差距，在许多方面还存在一些不足之处。
(一)黑龙江省财政支持低碳经济发展的目标定位不够明确
目前，黑龙江省还没有制定出台有关黑龙江省低碳经济发展的战略规划。近几年，虽然黑龙江省政府也颁布实施了有关大力发展低碳经济，节约资源，控制排放的一些方案，但是这些方案的提出主要是基于减缓和适应气候变化的考虑，没有具体阐述黑龙江省低碳经济发展的具体策略措施。我们知道，黑龙江省政府已经实施的支持低碳经济发展的相关财政支持政策最初的出发点是为了完成国家制定的节能减排目标，并不是为了发展低碳经济。由于缺乏低碳经济发展战略规划的指导，黑龙江省低碳经济发展的财政支持政策难以形成明确的目标定位。
(二)黑龙江省财政支持低碳经济发展的资金投入较少
众所周知，低碳经济与我们的生活息息相关，牵涉的面非常广，甚至还包括一些经济效益较低或者产品具有准公共产品属性的新兴行业，如新能源、新材料、排污权交易等等。这些行业在发展的初期需要财政资金的大量投入，这样才能为黑龙江省低碳经济的发展创造良好的环境，才能为市场机制作用的发挥奠定坚实的物质基础。目前，虽然黑龙江省财政也设立了节能减排、生态环境建设的专项资金，但是安排的资金数额较少，而且支持的对象仅限于企业的节能减排、生态环境建设项目。近几年，虽然黑龙江省财政加大了产业升级改造的资金投入力度，但支持的对象大多是原有的重大项目，黑龙江省的财政预算安排对于低碳经济发展的资金投入却不多。
(三)黑龙江省财政缺少多样化的支持低碳经济发展的政策工具
目前，黑龙江省财政支持低碳经济发展采取的主要政策工具是财政补贴，而其他的政策工具，如转移支付、政府采购、财政贴息担保等政策工具则较少使用，说明黑龙江省财政支持低碳经济发展的政策体系尚未建立，财政支持政策工具比较单一，难以形成促进黑龙江省低碳经济发展的有效合力，难以发挥财政支持政策的激励引导效应。
二、黑龙江省财政支持低碳经济发展的政策建议
低碳经济发展是“十二五”时期以及未来相当长的一段时期内黑龙江省转变经济发展方式、实现黑龙江省经济社会可持续发展的战略重点，如果不能建立有效的财政支持政策体系，黑龙江省就难以抢占经济社会发展的先机，就难以突破传统经济发展方式的束缚。
(一) 进一步明确黑龙江省财政支持低碳经济发展的目标定位
黑龙江省财政支持政策要想在黑龙江省低碳经济发展中发挥更大的作用，就必须明确目标定位。自振兴东北老工业基地战略实施以来，经过多年的不懈努力，黑龙江省的市场经济体制日趋成熟。黑龙江省财政作为黑龙江省政府调控经济的手段，最终不能也不应该替代市场在黑龙江省低碳经济发展过程中的作用，关键是要发挥好黑龙江省财政支持政策的激励引导作用，积极创建有利于黑龙江省低碳经济发展的经济社会环境，做到不缺位、不越位。发展低碳经济对黑龙江省经济社会发展提出了更高的要求，有些方面甚至超出了黑龙江省经济社会发展阶段的要求。目前，黑龙江省正处于现代工业化和城市化的中期发展阶段，黑龙江省政府既要保障民生，又要促进经济建设，财政资源有限，在低碳经济发展过程中不可能也没有必要做到面面俱到。黑龙江省财政在支持黑龙江省低碳经济发展过程中，要把握住财政支持的重点，对低碳经济发展的不同领域要做到区别对待。一方面，对黑龙江省低碳经济发展的关键领域或者公共物品属性较强的领域，要加大财政支持力度;另一方面，对黑龙江省低碳经济发展的一些非关键领域或者具有明显经济效益的领域，可以交给市场，充分发挥市场机制在黑龙江省低碳资源配置方面的基础作用。此外，黑龙江省财政在支持低碳经济发展中还要根据黑龙江省经济活动的具体内容，做到有保有压。黑龙江省财政支持政策既要保障社会就业和消费者的合理消费需求，又要压缩落后产能和消费者的奢侈消费需求，从而为黑龙江省低碳经济发展创造良好的发展空间和条件。
(二)调整黑龙江省财政支出结构，加大对低碳经济发展的资金投入力度
黑龙江省财政支出重点应放在支持低碳经济发展的关键领域，加大对现代服务业、高新技术产业、节能减排、生态环境建设、新能源开发、低碳技术研究等领域的财政资金投入力度。其具体措施包括：一是将促进低碳经济发展的财政支出纳入黑龙江省财政预算支出范畴，增设相应的低碳预算支出项目。在黑龙江省财政的经常性预算中，增设低碳经济发展支出科目并安排相应的财政支出预算额度，以此建立黑龙江省财政预算支持低碳经济发展的长效机制。在黑龙江省财政的建设性预算中，加大对低碳经济发展的投资力度，逐步提高黑龙江省财政支持低碳经济发展投资占预算内投资的比重，充分发挥黑龙江省财政政策的导向作用，促进黑龙江省低碳技术水平的提高。二是由黑龙江省财政牵头设立低碳专项基金。在黑龙江省财政原有的节能减排专项资金基础上进行整合，设立用于支持节能减排、环境保护、新能源开发、低碳技术研究等低碳项目的专项基金，加大对黑龙江省低碳经济发展的资金投入力度。三是充分发挥黑龙江省财政科技专项资金的引导和带动作用，在条件相同的情况下，优先满足黑龙江省低碳项目的资金需求。
(三)构建黑龙江省财政支持低碳经济发展的多样化政策工具体系
1.合理有效地运用财政补贴和财政担保政策工具，支持并保证低碳项目的实施。对于竞争性强、市场能够充分发挥作用的低碳经济领域，黑龙江省财政不宜进行直接的资金投入，可以考虑运用财政补贴(包括价格补贴、投资补贴、亏损补贴等多种方式)、财政担保等政策工具，支持这些领域低碳项目的建设与实施。财政补贴应根据低碳项目的具体情况来确定，这样可以直接增加低碳企业的收益，而且补贴方式灵活，针对性强，引导和鼓励作用明显。财政担保应根据低碳项目贷款的具体情况来确定，这样可以减轻低碳企业的经济负担，鼓励低碳企业将更多的资金用于低碳项目的开发和低碳技术的研究。
财政补贴能够更有效地促进黑龙江省低碳经济的发展。其具体措施有：一是黑龙江省财政应对低碳企业从事低碳技术研发投资和建设提供财政补贴，吸引低碳企业积极进行低碳技术的研发，尤其是风能、太阳能、生物能等可再生能源的开发利用。二是黑龙江省财政应增加重点节能减排工程等低碳项目的财政补贴。一方面，黑龙江省财政要充分利用低碳企业的技术改造财政贴息资金，对低能耗、低污染、低排放、资源节约、资源综合利用等低碳项目予以重点支持;另一方面，黑龙江省财政应将循环经济企业技术改造建设项目优先列入财政贴息计划中，予以重点支持。三是进一步调整黑龙江省外贸出口和利用外资的财政补贴范围。黑龙江省财政要将低碳性产品出口和低能耗、低污染外资引进项目纳入财政补贴的范围。
2.完善黑龙江省政府的绿色采购制度，扩大采购低碳产品的数量和范围。黑龙江省政府已经建立的节能产品和环保标志产品的优先采购制度，虽然在推进节能减排和环保方面发挥了重要作用，但是，未来还需要进一步完善黑龙江省政府的绿色采购制度，扩大对低碳企业以及低碳产品的支持力度。可以采取的支持措施有：一是黑龙江省财政要将低碳经济发展作为黑龙江省政府绿色采购制度的特定目标，建立低碳认证标准，不断增加对符合低碳认证标准的节能、环保产品的采购数量和范围。二是黑龙江省政府要制定科学合理的低碳采购标准、清单和指南，增加政府各部门对低碳产品的强制性购买规定，逐年提高低碳产品采购的比例，实行动态管理模式，指导政府各部门采购低碳产品的行为。三是完善黑龙江省政府绿色采购的绩效考评和监督机制，确保政府绿色采购制度的贯彻和实施。
3.黑龙江省财政要积极争取中央财政对黑龙江省低碳经济发展的转移支付额度。与低碳经济发展的巨大资金需求相比，一省的财力十分有限。黑龙江省财政可以建议中央财政设立节能减排、环境保护等支持低碳经济发展的专项拨款和资源开发保护专项拨款项目，加大中央财政对黑龙江省低碳经济发展的转移支付力度，以此支持黑龙江省低碳经济的快速发展。黑龙江省财政也要制定科学、规范的分配方案，安排相关的促进低碳经济发展的配套资金，并制定合理的资金使用计划，提高资金的使用效率。
[责任编辑 杜 鹃]
作者：杨忠海 乔榛 张少杰
“十二五”时期全市财政工作总体目标
今后五年，是我市加快振兴老工业基地、全面建设小康社会的关键时期，也是深化财政改革发展的重要时期。展望“十二五”，我市财政改革发展有许多有利条件和发展机遇，但也依然面临着不少困难和挑战，财政收支矛盾十分突出，全市财政部门将牢牢把握新阶段的新特征，更加科学地谋划发展，更加有效地破解难题，更加奋发有为地推进全市财政事业。
“十二五”全市财政工作的指导思想是：深入贯彻科学发展观，紧紧围绕“推动跨越发展、建设美好徐州”这一主题，突出加快转变经济发展方式这一主线，着力支持经济结构战略性调整，着力支持推进“三重一大”，着力支持城乡协调发展，着力保障和改善民生，全力以赴推动徐州老工业基地振兴和小康社会建设，更好地服务经济、城市、生态和社会“四大转型”，不断壮大财政实力，优化收支结构，深化财政改革，加强干部队伍建设，构建完善的公共财政体系，努力开创我市财政科学发展、跨越发展的崭新局面。
“十二五”全市财政工作的发展目标：“十二五”期间，全市一般预算收入年均增长20%，到2015年，达到500亿元。一般预算支出年均增长20%左右，到2015年达到750亿元。要顺利实现这一战略性发展目标，全市财政工作要着重把握好以下五项基本原则：
——更加注重抓好增收节支。要把增收节支摆在重要位置，始终抓紧、抓实。既要千方百计抓增收，做到应收尽收，又要积极主动落实支持发展的各项政策，促进企业发展，涵养培植税源。既要切实保障运转等重点支出需要，又要大力压减一般公用经费，确保收支预算平衡。 ——更加注重发挥调控作用。要综合运用财政政策、税收政策、金融政策、经济政策、产业政策、政府采购政策等，创新工作、支持发展;积极发挥调控作用，整合资金、完善政策，支持“三重一大”项目建设，支持经济、城市、生态和社会四大转型，促进区域协调发展水平不断提升。
——更加注重保障改善民生。坚持把改善民生民计作为财政工作的重中之重，以保障和改善民生为重点，优化财政支出结构，加大对教育、“三农”、社会保障、医疗卫生、住房保障等民生方面投入，支持各项社会事业发展，让人民群众深刻感受到发展带来的新变化。
——更加注重财政改革创新。要把改革创新作为不断提高科学理财水平的重要抓手，紧紧围绕加快形成有利于科学发展的财政体制、机制和管理制度，进一步解放思想、创新思路，更加深入地推进财政体制、财政管理、财政监督等各项改革，不断提高财政管理的科学化精细化水平。
——更加注重财政资金绩效。要改善资金使用方式，扩大财政支出的乘数效应，争取“少花钱、多办事”。建立健全绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的管理机制，实施全过程预算绩效管理，最大限度地提高财政资金配置和使用效益。乡政府2014年工作思路 2014年全乡工作的总体要求是：深入贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，全面落实科学发展观，以招商引资为动力，以民营经济为基础，以集镇建设为载体，以富民兴乡为根本，加速推进新农村建设，深入实施“123工程”建设，着力创建“五个贯塘”，即“发展贯塘、平安贯塘、畅通贯塘、宜居贯塘、美丽贯塘”，努力在新的起点上实现贯塘经济社会和谐发展。 主要抓好八个方面的工作：
(一)坚持经济为重，着力打造“123”工程。充分发挥我乡区位、人力和资源优势，抢抓机遇，积极打造“一个枢纽”、“两个市场”、“三个示范区”三大工程，即结合潭衡西高速公路互通口开通为契机，科学规划省道314线沿线区域发展，发挥枢纽作用;全力推进岳北建材大市场、鑫塘物流大市场开发建设，将之打造成为辐射后山片及周边县乡的新型建材产业基地和物资流通基地;创建“新塘、板仓、五星”三个示范区，按功能形成板块特色经济，发挥工业集聚效应，全力推进贯塘工业小区建设。同时，加大招商引资力度，争取更多企业落户贯塘。
(二)坚持农业为根，实现富民强乡新突破。进一步抓好粮食生产。确保种植面积，提高产量，大力引进农业龙头企业，提高农产品的附加值。进一步发展特色农业产业。整合米业资源，对田源米业、大丰米业、迎龙米业等三大优质米加工厂进行提质增量;按照“基地+合作社+农户”的模式，大力扶持迎丰、晓冲、腾飞等苗木基地，力争把贯塘建设成为衡山最大的苗木基地;利用贯塘茶场改制机会，整合贯塘茶业资源，重塑岳北大白茶这一优质品牌;以朝阳金银花专业合作社为基础，做强朝阳金银花产业，精心打造金银花之乡;以枫林药材种植基地为起点，做大药材种植加工。进一步完善基础设施。加强农田水利、乡村道路等设施建设，加大水库除险加固工作力度，提高防洪抗旱能力。
(三)坚持旅游旺乡，努力打造四大品牌。依托我乡背靠南岳衡山景区，身处曾国藩、唐群英故居要道，自身历史底蕴深厚的优势，对接南岳旅游经济，着力打好四张牌。打造青陶牌。做好古窑址的恢复性开发，生产青陶系列旅游纪念品，吸引游客参与青陶制作过程，体验青陶工艺独特魅力;打造名人牌。开发清朝中兴第一名臣曾国藩训练水军遗址——军台滩，修复原岳北农工会秘书长、红军师长李实行故居;打造生态牌。挖掘贯塘绿色生态茶园资源，继续办好贯塘“采茶节”，大力开发生态体验游;打造休闲牌。大力开发“乡村俱乐部”、“开心农场”、“农家乐”等休闲项目。
(四)坚持建设为源，树立集镇农村新面貌。抓好生态文明集镇建设，进一步完善集镇规划，加快配套设施建设，加强集镇主干道美化、绿化、亮化，提升集镇品位。切实改善村容村貌，重点治理影响村容村貌的不文明行为，坚决制止非法乱占乱建行为，营造优美环境，提升对外形象。
(五)坚持民生为本，谱写社会和谐新篇章。进一步扩大农村养老保险覆盖面，加大扶贫帮困力度，落实好五保户、低保户各项政策。加快乡村医疗卫生建设，进一步完善农村医疗卫生条件，改善服务态度，解决群众治病难的问题。大力推进乡村公路建设，解决百姓出行难问题。抓好教育与卫生事业，继续加大教育投入，逐步改善办学条件，提升教学质量。
(六)坚持统筹为要，构建和谐稳定新局面。抓好抓实计生工作，促进计生工作整体水平提高。强化社会管理综合治理工作，加强社会治安防控，严厉打击各类违法犯罪活动。畅通信访渠道，推行干部下访制度，做好矛盾纠纷排查调处工作，落实稳控措施，努力把矛盾化解在萌芽状态。强化安全生产工作，落实责任机制，确保全年无重大安全事故发生。加大交通整治力度，对损毁严重的村级道路进行维修，改善道路出行环境。
(七)坚持民意为先，夯实基层工作基础。换届年坚持工作早部署、财务早清理、问题早排除，积极做好村支“两委”换届选举工作;严格遵循换届选举工作原则，规范工作程序，严肃工作纪律，确保换届选举工作依法依规、有组织有步骤地平稳顺利进行;抓好新一届村干部的培训工作，进一步提高村干部的整体素质。同时，要结合第二批群众路线教育实践活动，加强统筹协调、业务培训、督促检查，做到换届选举和活动开展两手抓、两不误、两促进。
(八)坚持服务为基，打造勤政务实新形象。面对新形势、新任务，我们必须坚持依法办事、为民做事、务实成事、团结共事、廉洁干事，全力打造“勤政为民、务实高效、团结奋进、清正廉洁”的政府。一是解放思想激活力。要进一步解放思想，勇于放开思想谋事、敢于放开手脚干事、能于敞开胸襟成事。二是沉下身子抓落实。要实现既定的目标任务，我们必须身子沉下去，重心往下移。坚持深入群众解民忧、帮民富，扎扎实实把群众最现实、最直接、最紧迫的事情办好。三是惩防并举保清廉。加强廉政教育，从思想上筑牢反腐倡廉防线，做到对组织负责、对人民负责、对家人负责、对自己负责。倡导勤俭节约，降低行政成本，最大限度把资金用于促发展、保民生上，做到干部清正、政府清廉、政治清明。“十二五”时期全市财政工作总体目标 今后五年，是我市加快振兴老工业基地、全面建设小康社会的关键时期，也是深化财政改革发展的重要时期。展望“十二五”，我市财政改革发展有许多有利条件和发展机遇，但也依然面临着不少困难和挑战，财政收支矛盾十分突出，全市财政部门将牢牢把握新阶段的新特征，更加科学地谋划发展，更加有效地破解难题，更加奋发有为地推进全市财政事业。
“十二五”全市财政工作的指导思想是：深入贯彻科学发展观，紧紧围绕“推动跨越发展、建设美好徐州”这一主题，突出加快转变经济发展方式这一主线，着力支持经济结构战略性调整，着力支持推进“三重一大”，着力支持城乡协调发展，着力保障和改善民生，全力以赴推动徐州老工业基地振兴和小康社会建设，更好地服务经济、城市、生态和社会“四大转型”，不断壮大财政实力，优化收支结构，深化财政改革，加强干部队伍建设，构建完善的公共财政体系，努力开创我市财政科学发展、跨越发展的崭新局面。
“十二五”全市财政工作的发展目标：“十二五”期间，全市一般预算收入年均增长20%，到2015年，达到500亿元。一般预算支出年均增长20%左右，到2015年达到750亿元。要顺利实现这一战略性发展目标，全市财政工作要着重把握好以下五项基本原则：
——更加注重抓好增收节支。要把增收节支摆在重要位置，始终抓紧、抓实。既要千方百计抓增收，做到应收尽收，又要积极主动落实支持发展的各项政策，促进企业发展，涵养培植税源。既要切实保障运转等重点支出需要，又要大力压减一般公用经费，确保收支预算平衡。 ——更加注重发挥调控作用。要综合运用财政政策、税收政策、金融政策、经济政策、产业政策、政府采购政策等，创新工作、支持发展;积极发挥调控作用，整合资金、完善政策，支持“三重一大”项目建设，支持经济、城市、生态和社会四大转型，促进区域协调发展水平不断提升。
——更加注重保障改善民生。坚持把改善民生民计作为财政工作的重中之重，以保障和改善民生为重点，优化财政支出结构，加大对教育、“三农”、社会保障、医疗卫生、住房保障等民生方面投入，支持各项社会事业发展，让人民群众深刻感受到发展带来的新变化。
——更加注重财政改革创新。要把改革创新作为不断提高科学理财水平的重要抓手，紧紧围绕加快形成有利于科学发展的财政体制、机制和管理制度，进一步解放思想、创新思路，更加深入地推进财政体制、财政管理、财政监督等各项改革，不断提高财政管理的科学化精细化水平。
——更加注重财政资金绩效。要改善资金使用方式，扩大财政支出的乘数效应，争取“少花钱、多办事”。建立健全绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果运用有机结合的管理机制，实施全过程预算绩效管理，最大限度地提高财政资金配置和使用效益。2014年市公安工作要点 2014年，全市公安机关将以党的十八大、十八届三中全会、中央政法工作会议、全国公安厅局长会议、全省政法和公安工作会议以及省委十三届四次、市委十一届六次全会精神为引领，以“为巩固党的执政地位、维护国家长治久安站岗放哨，为全面深化改革、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦保驾护航”为总要求，以推进社会治理体系和社会治理能力现代化为总目标，坚持解放思想、改革创新，坚持主动警务、民意主导，紧紧围绕“维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”三大任务，紧紧围绕平安杭州、法治杭州、过硬杭州公安队伍“三大建设”，以克难攻坚的新实绩、科学发展的新成效开创杭州公安工作和队伍建设的新局面。重点抓好6个方面： 一是认真履行职责，坚决维护国家安全和社会政治稳定。二是将保障人民安居乐业作为根本目标，持续推进立体化社会治安防控体系建设，主动及时有效防范打击犯罪，确保杭州始终是全国最安全的城市之一。三是建立健全分类管理、分级负责、防范有力、应急有效的公共安全管理体系，确保公共安全保障能力明显增强。四是持续推进法治公安建设，确保杭州公安机关法治化水平始终走在全国前列。五是大力改进公安行政管理工作，推进户籍管理制度改革，深化行政审批制度改革，创新公安行政服务举措，使公安服务更优质、群众更满意。六是围绕“杭州公安队伍始终是人民群众公认的一流公安队伍”的目标，按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，更加突出理想信念和职业良知培养，更加突出职业素质和职业能力培养，更加突出职业纪律和职业作风培养，坚持不懈推进“敬业、专业、公正、廉洁”现代杭州公安队伍建设。
一、社会救助与社会保障
1、城镇低保在“十二五”期间随着城镇人口增加覆盖面逐步扩大，做到应保尽保，由现在占城镇总人口的11.5%逐步扩大到15%，保障标准由现在的每人每月225元提高到270元，年保障标准达到3240元,月人均领取补助金由现在的158元提高到200元;农村低保覆盖面由现在总人口的8.6%达到11%，
做到应保尽保，保障标准由现在的年870元达到1200元，人均每月领取补助金额由52元提高到75元。
2、五保供养做到应保尽保，“十二五”期间，在张北镇、公会镇、二台镇再建三所中心敬老院，加上现有的四所，共建七所中心敬老院，全县十八所敬老院床位由现在的707张达到1500张，集中供养率达到50%以上;对于分散供养的农村五保老人，在居家供养的基础上，再以村或连村为单位建立五保供养服务站，由政府出资，采取一帮
一、一帮多、多帮一等形式解决农村分散供养的五保老人生活问题，在全县形成一所没有围墙的“敬老院”。
3、随着我国社会形式的发展，老龄化趋向日益严重。目前全县60岁以上的老年人已达到45793人，占总人口的13 %，预计在“十二五”期间比例将会更高。为了妥善解决社会养老问题，采取政府主导、社会集资、民办公助的形式，规划在县城建立三所老年公寓，其中一所建在民政局西南角，另两所建议建在北辰路和察哈尔大街(建议规划部门进行具体规划，预留空地)，可安置360张床位。此外，继续完善“三院合一”(光荣院、儿童社会福利院、县敬老院)的供养机制，“十二五”期间，在民政局光荣院西侧再扩建3600平方米，增加床位80张，主要解决孤老孤残孤儿群体、城镇“三无”(无生活来源、无劳动能力、无抚养人)人员的基本生活保障问题。
4、在“十二五”期间，加大对社会流浪乞讨人员的救助能力，在县城建立一所救助站(具体位置建议由规划部门安排)，设置管理人员6人，全部纳入事业编制，工作人员和救助所需经费由县级财政部门解决，救助能力达30人。
5、在“十二五”期间，全县所有城乡低保户、五保户参加城镇居民医保、新农合保险的资金全部由政府买单，资金来源主要靠民政城乡医疗救助资金。
二、救灾、救济
1、在“十二五”期间，在县城再建一处救灾物资储备库，建筑面积为280平方米，用于储存救灾物资。加上现有的528平米，救灾储备库可达到808平方米。每乡镇自建一处100平方米左右的救灾物资储备库。
2、完善县、乡、村三级救灾应急预案，搞好应急救灾预案演练工作。建立县级自然灾害救助应急基金，每年由财政安排不少于30万元的救灾应急资金。
三、殡葬管理和殡葬服务
1、按照“十二五”期间我县30万人口的规划，搞好县殡管所硬件建设，在现有两个告别厅的基础上再建两个告别厅。
2、在县城西部筹建公墓一处，占地面积达300亩左右。“十二五”期间，主城区内一律不得保留坟头。
3、“十二五”期间，建议取消火化费，火化费基础部分资金由政府出资解决，每年政府预计出资100万元。
四、优抚工作
1、进一步完善重点优抚对象医疗保障办法，提高医疗救助补助标准，切实解决重点优抚对象的看病难问题，从根本上解决由此引发的信访稳定问题。
2、进一步加强苏蒙烈士陵园的基础建设，打造我县爱国主义、国际主义教育基地。一是再建一个100平方米的展厅，二是翻新管理工作人员的用房，三是把现有的石头围栏改成铁艺围栏约4000米，四是对烈士塔进行整体修缮，五是在原有单一绿化基础上，栽植部分观赏树种。以上规划需投资500万元，由县政府和争取省厅支持解决。
五、社区建设
适应城镇人口增加的需求，全面发展社区服务体系，加快社区组织和队伍建设，由现有的12个社区扩大到16个社区。每个社区办公服务设施应达到200平方米以上，配备一定数量的办公人员和办公用具。
六、慈善事业
加快慈善事业的发展步伐，完善慈善机构的设立，配备专业的慈善工作人员。加大宣传力度，提高全民对慈善福利的积极性，大幅度增加社会捐资的数额，强化福利彩票工作，进一步提高对光荣院、敬老院建设投资和对失学儿童、贫困大学生资助的力度。
计划
综合财政所工作总结和“十二五”工作计划
2010年综合财政所各项工作在县局党委的正确领导下，在管理区的关心、支持下，以及在各单位的密切配合下，通过学习“科学发展观”以为民服务的宗旨，紧紧围绕党建和作风评议为中心，加强管理，强化监督，提高素质和服务水平，各项工作取得显著的成绩，及时、圆满地完成了上级下达的任务和指导。 “MsoNormal” style=““>
一、2010年工作总结
“MsoNormal” style=““>
1、加强党建工作，提高整体素质
“MsoNormal” style=““>一年来，通过开展党建工作，不断深入贯彻落实各项工作制度和政策。进一步提高工作效率和服务水平。积极组织干部职工认真学习政治理论和业务知识，以提高政治素质和服务态度，努力创造“五型”和谐财政所，推动农场财政工作不断向前发展。 “MsoNormal” style=““>
2、深入细致工作，规范财政、财务管理水平
“MsoNormal” style=““>在做好自身财政工作的同时，根据场党委的要求，结合管理区的实际情况，坚持“增效益，促发展，强管理，促规范”的原则，全面开展管理区“双代管”的工作，同时按照省农垦厅的要求，对管理区的债权债务进行锁定。通过我所干部只工深入细致、扎实努力的工作，使得“双代管”和债务锁定工作平稳接交和认定，受到场党委和各界的好评。
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3、行风民主评议
“MsoNormal” style=““>今年是行风民
主评议年，为此我所加强管理，提高工作水平，特别是加强纪律建设，在廉政勤政上面下功夫，深入基层，深入群众，积极工作，刻苦钻研业务，形成一支政治过硬、业务精练、作风优良的队伍。 “MsoNormal” style=““>
二、“十二五”工作回顾
“MsoNormal” style=““>在即将过去的“十二五”期间，我所工作不断蒸蒸日上，不断健全完善各项工作制度和措施。 “MsoNormal” style=““>
1、在“十二五”期间进行了财政改革，实行了“乡财县管”的模式，加强了资金的管理。实行了“以钱养事”制度，对于“以钱养事”的单位进行财务帐务管理，保证资金安全走向。 “MsoNormal” style=““>
2、“十二五”期间发放粮补、能繁母猪补贴、耕牛补贴等涉农惠农资金累计730多万元，扎扎实实地解决了农户生产发展，提高农户生产积极性方面起到主导作用。
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3、“十一五”期间收取新型农村合作医疗基金150万余
元，对于管理区体制改革起来了极大的促进作用。合作医疗的覆盖面在农场达到了90%以上，极大的解决了农户得病难需要解决的问题。
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4、专项资金方面，库区移民、扶贫资金总计160万余元。对于稳定农场群众生活，安居乐业，改善基础设施起来了决定的作用。
“MsoNormal” style=““>通过对这些资金的管理和发放，大大解决了农户看病难、引水难、生产难甚至是生活困难等实实在在的问题。
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三、“十二五”计划
“MsoNormal” style=““>总结过去，展望未来，我所为了更好地工作和管理，准备从以下几个方面着手。
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1、加强队伍建设，提高整体素质教育，进一步学习和深入实践科学发展观，牢记心系群众，服务为民的宗旨，进一步提高工作效率，廉政作风建设，加强政治理论和业务知
识的学习培训，努力形成政治优良、业务精湛、作风良好的和谐财政队伍。 “MsoNormal” style=““>
2、提高服务水平，进一步完善涉农惠农管理职能，及时准确地发放各项惠农资金，加强农户信息的登录、查询、咨询工作，强化服务便民意识的学习，刻苦钻研业务，全面提高干部职工自身素质和业务操作技能，树立高效、廉洁、勤政的财政队伍。 “MsoNormal” style=““>
3、健全完善会计电算化管理工作，进一步规范财务管理，根据上级部门和自身工作特点的要求，逐步实行会计电算化工作管理，着手从会计人员培训学习，提高业务水平和加强制度管理上下功夫，严肃财务纪律，使财务管理工作上一个新台阶。 “MsoNormal” style=““> “MsoNormal” style=““>
“MsoNormal” style=““>综合财政所 “MsoNormal” style=““>二0一0年十二月一日
栖霞区民政事业发展“十二五”规划
(初定稿)
为进一步推进全区民政事业发展，根据区委、区政府和上级民政部门工作部署，在评估总结全区民政事业“ 十一五”规划完成情况的基础上，结合工作实际，制定栖霞区民政事业发展“十二五”规划。
一、“十一五”时期栖霞民政事业发展回顾
“十一五”期间，全区民政工作坚持以党的十七大精神和科学发展观为统领，牢固树立“以民为本、为民解困、为民服务”的核心理念，不断强化“解决民生、落实民权、维护民利”的核心职责，努力发挥维护稳定、促进和谐的基础性作用，闯出了一条符合区情实际、具有鲜明特色的民政事业发展之路，为推动区域经济社会发展做出了积极贡献。2008年被省民政厅表彰为民政工作先进集体。
(一)保障民生，社会救助效益充分彰显。
“十一五”期间，在全区构筑了“以低保制度为基础、专项救助为重点、慈善事业为补充”的社会救助体系，有效保障困难群众基本生活。城乡低保应保尽保，经过多次提标扩面，城乡低保标准分别达到每月400元和300元，城镇低保标准与主城区实现接轨，保障范围覆盖全区8328户13030名困难群众。06年以来，全区累计发放低保金1.14亿元，在区域内全面消除“日人均生活费低于1美元”的绝对贫困家庭。专项救助成效显著，慈善救助共救助困难群众5312人次，救助金额达360余万元;大病救助共救助困难群众2316人次，救助金额达550万元;临时救助共救助困难群众20500人次，救助金额达510 万元。在经济适用房社区开展了“关爱困难
1 老人，共建和谐社区”的主题活动，数年来平均每月有近4000位老人享受到这一补助，累计投入资金1647余万元。加大住房救助力度，投入资金249万元改造农村特困家庭危房415户1245间，初步改善困难群众居住条件。建立重残救助机制，根据《南京市无固定收入重残人员生活救助暂行办法》要求，2008年以来共向全区654名重度残疾人发放生活救助金386万元，进一步提高残疾人生活水平。按照普惠原则，大规模开展困难群众节日走访慰问活动。2006年以来，共慰问城乡困难群众16万人次，发放慰问资金6100万元。与此同时，各有关部门也纷纷依托低保制度，结合自身职能制定专项救助、优待措施，使低保对象等困难群众充分享受子女就学救助、就业扶持、生活费用减免等多项救助政策。“十一五”期间，全区自然灾害救助能力进一步提升。编制出台《南京市栖霞区自然灾害救助应急预案》，及时做好洪水内涝、冰雪灾害、冬令春荒等救灾工作，拨付救灾资金50万元，救助受灾群众1461人。此外，通过大力发展慈善事业，充分动员社会力量参与扶贫济困和抗震救灾，区慈善总会筹资能力和救助水平进一步提升，2008年一次性募集慈善基金1.62亿元、募得汶川地震赈灾善款655万元，为做强社会救助事业、支援灾区重建提供了坚实的资金保障。
(二)适应形势，优抚安置工作稳步推进。
“十一五”期间，全区以提高优抚对象保障能力为宗旨，以深化退役人员安臵改革为目标，健全保障体系，出台激励措施，开启培训工作，切实维护了优抚对象和退转人员的合法权益。认真贯彻执行优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，建立复员军人死亡后配偶生活补助制度，确保优抚保障水平随社会经济水平同步提高，使全区500多名重点优抚对象生活得到有效保障。2006年后，进一步
2 规范农村义务兵家属优待金发放工作，逐年提高优待金标准，目前标准为7893元/年 。“十一五”期间，坚持市场导向作用，深入推进退伍安臵改革。通过不断提高自谋职业补偿标准，严格落实自谋职业优惠政策，实行“先办多得”限时奖励措施，举办专场招聘活动，充分调动安臵对象选择自谋职业的积极性，五年来自谋职业率平均为88%，有效减轻政府指令性安臵压力，圆满实现退伍安臵预期改革目标。面对国际金融危机对退役人员就业产生的不利影响，2009年制定出台《栖霞区退役士兵职业技能培训办法》，启动退役士兵免费职业技能培训工作。目前，首届短期培训班已经结业，第二届短期培训班正在开展，退役士兵实际参训率达100%。 “十一五”期间，随着接收的军队离退休干部人数的增加，针对老干部的实际需求，适时成立了栖霞区军队离退休干部休养所，改善了服务条件，提高了服务质量，使离退休干部的政治待遇和生活待遇得到有效落实。
(三)促进和谐，城乡社区建设统筹发展。
“十一五”期间，为了适应栖霞城市化进程的快速推进，全区坚持把社区建设作为承接城市基层管理、营造基层和谐氛围的重要环节来抓，相继出台《关于在全区经济适用房社区开展创建新市民和谐家园活动的实施意见》、《栖霞区创建新市民和谐家园活动考核办法》、《栖霞区关于加强社区干部队伍建设的意见》、《栖霞区社区经费管理办法》、《区政府关于统一社区专职工作者工资补贴待遇的实施意见》、《关于进一步加强和规范社区建设的实施意见》、《区委、区政府关于实施社区提升工程，加快建设和谐家园的意见》等文件，为社区建设向纵深发展明确了指导方针、措施标准和激励措施。在发展模式上，确立了城乡一体的社区发展战略，着力在农村社区引
3 入城市社区建设的理念、标准和方法，为促进城乡统筹发展提供了重要推力，栖霞区2007年被民政部命名为全国首批农村社区建设实验区，目前，全区正在争创全国农村社区建设实验全覆盖示范单位。在建设标准上，与经济社会发展相适应，到2009年底，全区城市社区办公和服务用房全部达到300 m以上面积，并按“五室、三站、两栏、一校、一场所”配臵基本服务功能;到2010年底，全区农村社区办公和服务用房全部达到600 m以上面积，并按“一点、两栏、两站、九室”配臵基本服务功能。在社区服务上，大力推进城乡社区公共服务均等化，积极推行集劳动就业、文化娱乐、体育健身、卫生保洁、医疗计生、治安民调等服务项目为一体的社区“一站式”服务，使社区群众不出社区就能享受高效便捷的社区服务，有效提升了基层和谐程度。在社工队伍建设上，积极开展社区干部队伍培训、社区工作者培训，先后开发了低保协理员、大学生社工等岗位，精心组织在职社工参加全国社会工作者资格水平认证考试，努力推进社会工作人才队伍建设。近年来先后有1个社区获得了“全国和谐社区建设示范社区”称号，3个社区获得了“省和谐示范社区”称号， 65个社区获得了“南京市和谐社区”称号。全区被确立为全国社会工作人才队伍建设试点区，截至2009年底，取得全国社会工作师资格5人，助理社会工作师50人。
(四)维护民权，基层民主进程不断加快。
“十一五”期间，全区以深化村务公开民主管理为契机，不断健全村民自治长效管理机制。基层民主深入推进，村(居)委会历经两次换届，选举的民主化程度不断提高，全面实现村委会“无候选人一次性直接投票选举”和社区居委会居民直接选举，充分保障了城乡村(居)民的民主权利。及时完善村(居)务公开内容，2008
22年，制定出台了《栖霞区村务公开目录》，进一步规范了村务公开的内容、形式和程序。村务公开民主管理工作组织领导进一步加强，“十一五”期间，区委、区政府专门成立了村务公开民主管理工作领导小组，在全区广泛开展村务公开民主管理、民主法治示范创建活动，全面提升了基层民主管理水平。目前，全区有1个村获得了“省村务公开民主管理示范村”称号，三个街道被评为“市村务公开民主管理示范街道”。
(五)依法行政，公共服务水准攀上新高。
面对纷繁复杂的社会行政事务，“十一五”期间，牢牢把握依法行政这条主线，建立了依法行政框架下的社会管理和公共服务体系。区划地名工作科学严谨，积极稳妥地完成街镇区划调整与社区整合工作，全区由 8个街道84个社区37个村调整为10个街道74个社区34个村，优化区域资源，整合发展优势，有力地促进了城乡统筹发展和栖霞城市化进程。顺利完成第二次地名普查，地名数据更加详实，地名服务更趋完善。依法管理社会组织，落实双重管理制度，不断完善登记、年检和日常监管措施，确保了各类社团、民办非单位严格在法律和批准章程确定的范围内活动。婚姻、收养登记工作严格规范，通过建设多功能服务大厅、推行网络化办公实现服务效率的有效提升。福利彩票发行规模持续扩大，五年来实现销售2亿元，筹集公益金1405万元，为促进社会公益和福利事业发展提供了有力的资金保障。殡葬改革深入推进，有效杜绝乱葬乱埋现象，遗体火化率、骨灰正确处理率年年保持100%。 福利企业管理与服务工作稳步推进，720多名残疾职工的合法权益得到切实维护。
(六)共享成果，老龄事业全面协调发展。
针对全区日益严峻的人口老龄化趋势和老年人日益增长的养老
5 服务需求，制定出台《栖霞区老龄事业发展“十一五”规划纲要》和《栖霞区关于开展争创全国老龄工作先进单位活动的实施意见》，着力完善以“六个老有”为目标的老龄工作体系。大力推进敬老院规模化、集中化发展，不断提升五保供养档次和水平。五年来，先后对敬老院进行新建或扩建，敬老院数量整合至8所，床位数增长至452张，五保集中供养率达71.6%。严格落实社会福利机构优惠扶持政策，不断提高社会力量兴办老年福利事业的积极性。“十一五”期间，全区共新增民办社会福利机构9个，新增床位719张;民办社会福利机构总数达到14个，床位总数达到967张。初步形成了高、中、低门类齐全的养老服务机构，全区平均每千名老人拥有机构床位数达22张。积极发展居家养老、动态养老等新型养老模式，不断提高社区养老服务能力。近两年，全区共建设了10个街道居家养老服务中心、53个社区居家养老服务站，组织2000多名老人外出游览，为230名高龄独居老人提供生活照料、精神慰藉、代购物品等居家服务，有效提升了老年人的生活质量。“十一五”期间，全面建立了90周岁以上老人的长寿营养补贴制度，进一步完善长寿营养补贴体系，区、街、村三级发放高龄老人长寿营养补贴超过225万元。大力推进老年文体教育事业发展，着力丰富老年人精神文化生活。目前，全区已开办老年学校4所，建成老年活动中心10个、室外健身场所120多个，成立老年文体活动队102支，老年人在学习娱乐的过程中，精神得到充实，心情得到愉悦，晚年生活丰富多彩。
二、“十二五”时期栖霞民政事业发展的指导思想和奋斗目标
(一)指导思想
以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，按照十七届四中全会提出更加注重保障和改善民生的要求，
6 围绕栖霞建设“南京副城、液晶光谷、智慧新区、和谐家园”、加速推进“三个发展”的目标，以“惠民、强基、善政”为着力点，进一步彰显“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨，强化基础民生保障，深化基层社会管理、优化基本公共服务，维护和发展人民群众基本生活和政治权利，促进社会公平、社会稳定和社会进步，为构建和谐栖霞做出积极贡献。
(二)奋斗目标
一是完善惠及困难群体、特殊群体、老年群体的民生保障机制。推动社会救助和慈善事业全面发展，加强孤残儿童养育、残疾人和流浪乞讨人员救助工作，促进各项救助保障机制有机衔接，有效保障困难群众基本生活。
二是健全涵盖优待抚恤、退伍安臵、双拥共建的为军服务体系。严格落实优待抚恤政策和军休干部“两个待遇”，“十二五”期间，实现“重点优抚对象保障水平不断提高、城乡优抚优待补助标准逐步一致”的目标，认真开展退役士兵免费职业培训工作，维护涉军群体稳定。
三是努力形成依法规范、高效便捷、统筹兼顾的管理服务格局。依法开展婚姻登记、儿童收养、福利机构、社会组织登记审批工作，科学研制行政区划建议，深入推进殡葬改革，繁荣福利彩票市场，促进福利企业发展。加对社会组织、殡葬设施、殡葬市场的监管，优化婚姻、地名、殡仪服务水平，确保民政专项事务管理依法规范、民政公共服务高效便捷，促进社会安定有序。
四是着力构建功能完善、内容丰富、覆盖城乡的社区服务网络。进一步推进城乡公共服务均等化，积极培养社区服务组织，着力发展社区服务产业，建立覆盖全体社区成员、内容丰富、方便快捷的
7 区、街、村三级联动的社区服务网络，构建“15分钟生活圈”，促进社会发展进步。
五是全力塑造素质过硬、作风优良、勤政廉洁的民政干部队伍。加强社会工作人才队伍建设，深入开发民政系统社工岗位，大力推进社会工作专业化进程。深入推进民政系统作风建设，强化民政干部服务意识和服务能力，实现“办事提速、服务提质、工作提效、能力提升”的目标，使基层和群众得到更加优质、更加高效、更加便利的服务。坚持从筑牢思想防线入手，有针对性的开展党性、党风、党纪教育，切实增强干部职工拒腐防变的能力，保持民政部门和民政队伍亲民为民良好形象，促进民政事业更好更快发展。
三、“十二五”时期栖霞民政事业发展的主要任务
(一)社会救助和扶贫济困
——完善最低生活保障制度。严格落实低保标准自然增长机制，不断提高最低生活保障标准。加快推进城乡低保标准一体化进程，逐步缩小城乡低保标准差距，并与苏南地区接轨，有效保障困难群众基本生活。在应保尽保的基础上，更加注重对低保对象中在校学生、老年人、残疾人、重大疾病患者等特殊群体的救助，提高分类施保的针对性和实效性。按照动态管理的要求，加强对低保家庭的核查，全面准确掌握低保人员信息，为完善低保退出机制提供依据，促进低保管理更加科学规范。加强与人保部门的衔接，减少有劳动能力者对低保的依赖，充分体现低保制度的公正性。
——切实提升专项救助实效。着力规范无固定收入重度残疾人生活救助工作，及时做好重残救助金与低保金联动调整。切实做好城乡困难群众住房救助工作。按照“有一改一”的原则，在严格质量和工期的同时，加快推进农村危房改造步伐，改造资金重点向无
8 自救能力特困户倾斜，“十二五”期末，消除农村特困户危房现象。严格按程序、按标准做好城市低收入住房困难家庭认定、审核工作，为政府改善低收入困难家庭居住条件提供科学准确的依据。进一步完善临时救助机制，科学确定救助标准，解决困难群众遭遇突发性、临时性变故陷入暂时困难的问题，维持困难群众短期基本生活，杜绝临时救助的随意性。
——做好困难群众慰问帮扶。“十二五”期间，继续按照普惠原则，组织开展节日期间对困难群众的走访慰问活动。建立部门协调机制，统筹全区慰问资源，统一制定慰问标准，综合安排慰问活动，避免“多头慰问和重复慰问”现象发生，确保慰问活动惠及城乡所有困难群体，切实改善困难群众节日生活，维护节日期间社会稳定。全面掌握困难群众详实信息，积极协助区委组织部、区级机关工委和全区党员干部对困难群众开展帮扶、帮带活动，更加有效地帮助困难群众摆脱贫困。
(二)五保供养和防灾减灾
——推进敬老院规模化发展。按照新建、改建同步推进的指导思想，加大政策资金扶持力度，调动街道改扩建敬老院的积极性，推动敬老院规模化、标准化、现代化发展。进一步加快敬老院改扩建步伐，重点支持靖安、八卦洲等敬老院改扩建计划，继续对部分老、旧敬老院进行整合，进一步完善服务功能，美化生活环境，提升供养档次，为五保老人提供安全、舒适、便捷的养老环境。
——提高五保供养档次水平。加强五保供养机构运行管理，在严格按标准落实运营经费、配备工作人员的基础上，加快引进专业服务人才，着力健全服务管理制度，继续开展省级文明敬老院争创活动，进一步提高敬老院规范化管理、专业化服务能力。落实五保
9 供养标准与低保标准联动制度，强化分散供养对象服务责任，确保五保供养对象生活高于农村低保水平。
——建立防灾减灾联动机制。加强防灾减灾工作组织领导，建立防灾减灾联席会议制度，健全完善街道、社区自然灾害救助应急预案，形成区、街、村三级联动应急救助体系。深入推进防灾减灾示范社区创建活动，加大防灾减灾宣传力度，推广防灾减灾经验，提升社会防灾减灾意识，提高居民防灾减灾技能。加强社区灾情信息员队伍建设，做好管理培训工作，提高信息员职业化水平，确保上报灾情信息准确规范。
(三)社区建设和基层民主
——完善社区服务设施。遵循交通便捷、满足服务需求和方便居民的原则，依托现有办公服务场所，实施必要的改建、扩建或新建，建立以社区综合服务中心为主体，各居民小组活动阵地为支撑点，室内外专项设施相配套的社区服务设施体系，着力构建“15分钟生活圈”，确保居民不出社区就能享受公共事务、教育培训、家政服务、文体活动等公益性、福利性公共服务。到“十二五”末，全区所有城乡社区建成一站式的社区服务中心，60%以上城市社区服务中心面积达到每百户30平方米以上，各街道社区综合服务中心面积不少于1500平方米。
——健全社区服务网络。依托区、街、社区三级社区服务中心，建立为老、为少、助残、帮困等为主体，服务功能较完善的社区服务项目体系。加强城乡社区就业、救助、养老、医疗、教育、文体、安全等服务，推动城乡公共服务均等化，使城乡居民共享区域经济社会发展成果。基层社区公共服务站全面推行“为民服务全程代理制”，为居民提供便民服务卡或服务指南。整合社区信息化资源，逐
10 步搭建为居民提供信息咨询、网上办事、民主议事的信息化平台。“十二五”期末，使每个社区的服务类社会组织达到10个以上、每个街道形成1—2个社区服务品牌。
——提升社区管理水平。创新社区管理机制，按照十七大提出的“政府行政管理与基层民主自治有效衔接与良性互动”的要求，进一步理顺社区党组织、自治组织及社区公共服务站的关系，探索委、居、站一体化联动运作，有效承接政府转移到社区的公共职能。完善民主决策机制，城乡社区所有重大事项都必须按照“四议两公开”的决策程序组织实施。同时，采取召开民主议事会、民主听证会等形式，群策群力，广泛征求党员代表、居民代表、社会组织负责人、以及普通群众的意见和建议，使社区决策事项更加科学化、民主化。
——加快社区组织发展。始终坚持社区党组织是社区组织和社区各项工作的领导核心地位，社区党组织和自治组织分别采取“公推直选”和“居民直选”的方式产生“两委”班子，提倡社区“两委”班子成员交叉任职。坚持培育发展和监督管理并重的方针，优先发展服务类、重点扶持慈善类、农村专业经济类，规范引导活动类，探索建立社区社会组织孵化器。进一步放宽登记条件，降低准入门槛，简化登记和备案程序，完善政府购买服务、部门对口培育、社区牵头组织、居民广泛参与的培育发展体制。
——建设社区人才队伍。不断完善和创新社区人才引进机制，面向社会公开招聘社区工作者，吸引大学毕业生、企业管理骨干、军转干部、致富能人等各类优秀人才加入社区工作者行列，鼓励区、街机关选派优秀干部到社区任职，不断优化社区工作者队伍结构。“十二五”末，所有社区45岁以下专职社工全部获得社会工作者职
11 业资格并基本达到本科以上学历。建立社区工作者工资待遇自然增长机制，确保社区工作者月收入不低于区域城镇职工平均水平。
——优化社区工作机制。完善共驻共建机制，采取有效措施，鼓励和支持驻社区单位的服务设施向社区居民免费或低偿开放。健全社区运行机制，按照中央关于“创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求，以政府职能转变为契机，理顺政府部门与社区的关系，积极推行政府部门工作进社区的准入制度;强化社区“两委”组织在社区建设中的主体地位，积极发挥社区社会组织、业主委员会、物业管理机构的积极作用，形成协调配合的工作关系，不断健全和完善党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社区主办、社会参与的社区建设工作机制。
(四)优待抚恤和退伍安置
——提高优抚保障水平。进一步突出政府在优抚工作中的主体责任，继续巩固和完善抚恤补助标准自然增长机制，在有效保障优抚对象基本生活的基础上，确保重点优抚对象生活水平与经济社会发展同步提升。认真贯彻《栖霞区优抚对象医疗保障实施办法》，继续施行重点优抚对象住院医疗保险，适时提高门诊、大病、住院报销比例，努力解决重点优抚对象“看病难”问题。
——丰富军休服务内涵。以充分落实军休干部政治待遇和生活待遇为基础，积极发展军休文化，定期开展活动，不断满足军休干部精神文化生活需要。鼓励支持军休干部融入社区、贴近邻居，借助社区养老服务设施和居家养老服务网络，切实提升军休干部养老保障水平。加强军休服务队伍建设，增强军休服务人员大局意识和敬业精神，努力构建“安臵常态化、保障制度化、管理规范化、服
12 务社会化”的军休服务工作新格局。
——继续深化安臵改革。充分发挥市场导向作用，在逐渐减少政府指令性安臵计划的同时，制定更为有效的自谋职业激励措施，出台更为优惠的创业扶持政策，进一步调动退役士兵选择自谋职业积极性。高度重视退役士兵职业技能培训工作，着力探索退役士兵岗前“订单式”定向培训，及时开设“就业前景良好、所学技能实用”的培训专业，确保退役士兵应训率保持100%。加强与劳动部门合作，拓宽退役士兵就业渠道。适时举办退役士兵专场招聘会，积极向用人单位推荐退役士兵，切实提高退役士兵就业率，努力解决退役士兵“就业难”问题。
——维护涉军群体稳定。进一步重视涉军群体在社会稳定大局中的重要地位，积极协助区维稳部门、信访部门做好涉军群体稳定工作，实现优势互补，形成工作合力。严格落实各项优抚安臵政策，全力保障优抚对象的合法权益。认真做好优抚安臵政策的宣传和解释，正确对待优抚对象、复退人员的合理诉求，尽力帮助优抚对象解决实际困难。严密掌握不稳定人员动向，对于一些不切实际，违法群访、越访的行为，在切实维护国家政策严肃性的前提下，及时做好思想教育和劝导、劝返工作，努力化解突出矛盾和不稳定因素。
(五)社会福利和社会事务
——发展社会福利事业。“十二五”期间，研究制定全区推进社会福利社会化的实施意见，出台更加优惠的扶持激励措施，并通过民办公助、公办民营等方式，充分调动社会力量兴办公益性社会福利设施的积极性。大力发展以生活照料和医疗护理为主要功能的老年福利机构，全面形成高中低档相互补充的机构养老服务体系。“十二五”末，每千名老人床位数达到40张。
13 ——拓展婚姻服务领域。推进婚姻登记信息化建设，积极探索实现部门之间数据共享的方式方法，充分发挥婚姻信息对于加强社会管理的促进作用。加强婚姻档案管理，实行电子档案和纸质档案双存档，确保档案真实完整，为群众提供方便快捷的婚姻档案查询服务。切实按照《婚姻法》、《婚姻登记条例》、《收养法》的要求，严格规范各项登记程序，认真履行各种登记手续，确保婚姻登记、收养登记合格率保持100%。
——加强社会组织监管。依法开福利机构、社会组织登记审批工作，确保行政审批合格率达100%。探索设立社会组织孵化器(培育中心)，进一步创新社会组织培育发展模式，在办公场所、办公设备、能力建设、资金补助等方面对各类社会组织，特别是农村专业经济社会组织、慈善类、公益性社会组织进行扶助，为社会组织发展营造良好环境。着力优化社会组织管理方式，在坚持双重管理体制的前提下，健全完善社会组织评估管理机制，组织成立相对独立的评估机构，制定公平有效的评估标准，定期对社会组织进行评估，并将评估结果作为政府部门授权委托事项、向社会组织购买服务的主要依据。确保婚姻登记、收养登记和行政审批合格率达100%。
——深入推进殡葬改革。继续保持火化率、骨灰正确处理率100%。探索骨灰多样化处理方式，大力推行塔葬、壁葬、生态葬等绿色环保葬法。加强殡葬管理，严格控制公益性公墓收费标准，严厉查处公墓违规销售豪华墓、家族墓、超标墓现象。加强殡葬市场监管，进一步规范殡葬用品销售，维护正常的市场秩序和群众合法利益。落实上级有关殡葬惠民文件精神，争取政府出台财政为困难群众购买基本殡仪服务的政策，扩大群众受惠面。提高殡仪服务水平，积极发展选择性殡仪服务项目，满足多层次殡葬服务需求。利
14 用各种形式，广泛宣传殡葬法规，引导人民群众树立科学文明的丧葬习俗。
——提升福彩公益形象。利用各种载体，通过各种方式，大力开展福彩宣传活动，提高福利彩票的群众知晓度和品牌认可度。继续做好“电脑票专营店增量”工作，积极开展“即开票”小卖场销售活动，推动“视频彩票”健康发展。围绕“扶老、助残、济困、赈灾”发行宗旨，广泛开展福彩公益资助活动，改善城乡困难群众和特殊群体的基本生活，树立福彩公益形象，扩大福彩社会影响。“十二五”期间，全区福利彩票销售总收入突破5亿元，募集福彩公益金3500万元。
——促进福利企业发展。进一步加强对福利企业的服务，严格做好福利企业资格认定和年审工作，积极协调税务等部门，落实福利企业税收优惠政策，促进福利企业健康快速发展。鼓励社会力量兴办福利企业，支持福利企业进行技术创新，提高产品市场占有率和企业效益，扩大企业规模，为残疾人创造更多的就业机会。严格督促福利企业按照《劳动合同法》规定，与残疾职工签订劳动合同，切实落实残疾职工工资、福利待遇，有力维护推动残疾职工合法权益。
(六)行政区划和地名管理
——适时开展区划调整。针对上一轮街镇区划调整、社区(村)整合遗留的问题以及现行部分行政区划布局不合理、园区开发造成的行政管理模糊、混乱的情况，根据全区产业布局、街道发展和园区开发需要，深入调研、科学论证，适时提出更加科学合理的区划参考方案供领导决策，到“十二五”期末，逐步解决区划历史遗留问题，理顺关系，化解矛盾，实现资源优化配臵，进一步优化重点
15 地区行政区划格局，切实增强区域经济社会发展活力。
——提升地名服务水平。深入挖掘全区地名历史文化底蕴，实现地名的民族性、传统性、现代性有机结合，提高地名的文化品位和知识含量。坚持依法行政，加大对不规范地名和地名违法案件的查处力度，提高地名服务管理法制化水平。依托第二次地名普查，开展地名信息化服务，为社会各界提供标准、完善的地名公共服务。“十二五”期间，根据栖霞经济社会发展和区划调整情况，适时更新出版《栖霞区地图》，为社会交往和群众生活提供准确的基础信息。
——加强界线维护管理。认真宣传和贯彻国务院《行政区域界线管理条例》，不断提升全民依法治界意识。继续推进平安边界创建任务，健全完善行政区域界线维护责任制，落实长效管理机制，防止和克服界线管理工作的随意性和盲目性。持续提高界线管理水平，扎实做好界线管理任务，维护边界地区社会稳定，为全区经济社会发展提供保障。以建设“和谐边界”和“平安边界”为目标，研究出台区域界线纠纷应急处理预防，提高矛盾防控和调处能力，防范破坏边界稳定事件发生。
(七)老龄事业和养老服务
——提高养老保障水平。不断提高老年人养老保险待遇，进一步健全失地老人生活补助金、农村老人和城镇无固定收入老人养老补贴制度，逐步提高发放标准。加大对贫困老人的救助力度，继续完善五保供养标准、低保老人保障金、计划生育家庭奖励金自然增长机制。建立激励机制，鼓励和支持有条件的街道和社区建立健全集体养老补助金制度。“十二五”期末，在全区基本建立政府、社会、社区、家庭和个人相结合的养老保障体系，确保老年人的基本生活随经济社会发展而得到相应提高。
16 ——健全居家养老网络。按照《居家养老服务中心(站)评估指标体系(试行)》标准，加快建设居家养老服务平台。制定资金、场地等优惠扶持政策，引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业进驻居家养老服务中心(站)，参与居家养老服务。继续实施“人寿民安”关怀工程，加大紧急呼叫援助系统推广力度，提升独居老人生活质量。不断丰富居家养老服务内容，在为老年人提供家政等生活服务的基础上，进一步为老年人提供日间照料、助医助餐、学习交流、健身锻炼、心理慰藉、文体娱乐、政策咨询等服务，让广大老年人既不脱离家庭，又能获得专业化的社会服务。
——提升老年社会优待。大力发展普惠型老年社会福利，进一步健全“尊老金”发放制度，逐步提高“尊老金”标准。制定鼓励措施，探索街道和社区向低龄老人发放“尊老金”。进一步完善农村部分计划生育家庭奖励扶助和特别扶助制度，严格落实企业持独生子女光荣证的职工一次性奖励制度，制定出台《栖霞区老年人社会优待办法》，提高老年人在养老、医疗、出行、学习、旅游、娱乐等方面的福利水平，让老年人充分感受到尊重和优待，提升老年人的满意度和幸福指数。
——重视老年精神关爱。大力发展老年教育事业，通过创建新学校、延伸办学点等方式，加快完善老年教育网络，“十二五”期末，老年人入学率达20%以上。精心组织老人节庆祝活动，继续办好老人节专场文艺演出和老年文艺骨干培训班，引领带动基层老年文体娱乐活动广泛开展。积极发展异地休闲养老服务，“十二五”期间每年组织“千名老人外出旅游”活动，不断提升老年人生活品质。充分利用老年人才资源，培育发展老年社会团体，设立“老有所为人物奖”，鼓励和支持老年人参与公民道德建设、公益事业、社会治安、
17 移风易俗、民事调解等社会事务和社区工作，发挥老年人在教育下一代中的重要作用。
(八)慈善事业和慈善工作
——健全慈善组织网络。加强区慈善总会自身建设，细化工作职能，引入专业人员，招募慈善义工，充实工作力量。依托区房产、工商联等行业协会、慈善超市、高校团委等机构平台，进一步健全慈善网络，“十二五”期末，在区相关部门、各街道、开发园区、驻区高校、各社区普遍建立慈善分会和协会，并明确专(兼)职人员，形成区、街道(园区)、高校、社区上下衔接、左右贯通的慈善工作体系。
——完善慈善工作机制。立足服务社会大局，建立慈善紧急募款预案，提升慈善总会在重大灾害或紧急事件下的募款组织能力。建立常务理事会制度，坚持依法、自律的财务理念，积极配合有关部门审计，定期通过网站、刊物、新闻媒体公开慈善资金使用和慈善项目运作情况，接受社会和理事会监督，切实提升慈善总会的社会公信力。进一步创新慈善超市运作模式，积极探索通过义卖等方式，破解资金难题，激发内在活力，推动慈善超市良性发展。
——加大慈善宣传力度。精心设计宣传载体，以贴近群众、喜闻乐见的形式，开展慈善文化进企业、进机关、进社区、进校园活动，积极培育“人人皆可慈善”的公益理念，营造浓厚的慈善文化氛围。借助新闻媒体平台，适时推出“慈善之星风采”和“慈善爱心榜”栏目，大力宣传先进人物和先进事迹。
——推进慈善社会募捐。在运用和发挥好“慈善一日捐”、“慈善冠名基金”等现有筹款形式的基础上，深入挖掘慈善潜力，大力推进慈善募捐社会化进程，积极探索义演、义卖、义诊等慈善活动，
18 设立“个人冠名基金”，努力将募捐触角深入到社会各个层面，不断提高社会各界和普通群众参与慈善事业的积极性，逐步改变慈善募捐主要集中在少数人群和少数企业的局面，实现由“富人慈善”向“全民慈善”的转变。
——实现慈善项目援助。广泛在救灾、安老、助孤、支教、助学、扶残、助医等领域设立专项慈善基金和援助项目，有针对性的开展慈善救助和资助活动，逐步改变以“发钱”为主要形式的简单援助方式，不断增强受助群众的自我救助、自我发展能力，切实发挥慈善事业完善全区社会保障体系、促进区域和谐稳定的重要作用。
(九)社工队伍和自身建设
——壮大社工人才队伍。按照中央建设宏大的社会工作人才队伍的要求，大力推进全区社会工作人才队伍建设。加大宣传动员力度，鼓励支持民政系统干部职工、城乡社区工作者和社会领域从业人员参加社工职业资格考试，不断提高民政队伍和社区干部的专业化、技能化、职业化水平。根据社工队伍发展情况，及时做好事业单位社工岗位设定和聘用工作，研究出台社工人才激励保障机制，健全社工管理体系，提高社工人才待遇。充分发挥社工人才作用，建立健全社工服务平台，完善社工介入评估机制，广泛开展志愿服务活动，不断增强社工实务能力，提升社会工作的针对性和实效性。“十二五”期末，社工岗位专业人员配备率达100%。
——加强民政法制工作。加强对干部职工的法制教育，提高干部职工依法行政的意识和水平，确保工作人员熟练掌握本职范围内的法律法规和业务政策。全面落实行政执法责任制，进一步健全行政执法考核评议、过错责任追究制度，深入推进网上审批和政务公开，强化监督制约机制。广泛向基层和群众开展民政普法活动，提
19 高民政服务对象依法维护权益的能力，增强基层群众自觉遵守法律意识，为民政事业科学发展创造良好的法制环境。
——进一步推进信息化。进一步加大硬件投入，以数字化为手段，以网络化为依托，大力推进民政信息资源和业务系统的整合，“十二五”期末，建设一支精通民政业务、适应工作需要的信息化队伍，提高干部队伍的信息化技术应用水平，使软件系统与干部队伍的有机融合，不断提高全区民政系统信息化水平。
——深化作风行风建设。深入推进机关作风建设，重点抓好重点科室和窗口单位的服务管理，坚决治理和纠正损害群众利益的不正之风，使广大服务对象得到更加“便利、优质、高效”的服务，进一步树立诚实守信、依法行政、廉洁勤政、务实高效、服务优良的部门形象。按照提高行业形象和群众满意度的要求，重点从“制度建设、规范管理、办事公开、优质服务、社会监督”等方面入手，不断加强局系统行风建设。认真组织实施行风评议活动，做到及时发现问题、及时整改落实，并实现以党风带行风，以学风促行风，以作风树行风，以纠风保行风，推动全系统行风建设持续化、长效化。
四、推进“十二五”时期栖霞民政事业发展的保障措施
(一)抢抓机遇，建立民政事业发展的社会支持机制。 以政府职能转变为契机，进一步完善“政府主导、部门协作、社会参与”的民政工作运行机制。切实将民政事业发展纳入区街两级区域经济和社会发展规划，及时研究、完善和落实推动民政工作发展的各项措施，进一步提高各级、各部门对民政工作的重视程度，逐步从体制上、机制上理顺关系，从政策、规划上给予支持，从监督、投入上加大力度，努力形成推动民政事业又好又快发展的联动
20 效应和整体合力。积极鼓励和扶持民间资本参与发展民政事业，加强福利彩票发行和开展慈善捐助活动，强化志愿队伍建设和专业社工队伍建设，以改革民政行政体制和资金投入机制为主要内容，建立完善民政事业发展的社会支持机制。
(二)依法行政，完善民政工作管理的运行机制。
以民政相关法律、法规为依据，进一步加强普法教育，充分运用法律、行政、经济等手段加强管理，确保民政工作依法行政。提高民政队伍法制意识，，强化民政执法监察，使民政工作朝着法制化、规范化方向发展。完善民政工作管理的运行机制，加快民政信息建设进程，促进管理现代化，在现有社区信息平台开发的基础上，在城乡救助、优抚安臵、福利彩票、民间组织管理等方面尝试信息技术融合，在民政系统进一步完善办公自动化系统，推行低碳环保概念，实现民政系统办公现代化、信息资源化、传输网络化，使民政工作形成网络型及动态化的管理机制。
(三)夯实基础，健全民政队伍机构的人才管理机制。 进一步加强民政工作机构建设，不断强化民政干部业务培训，提高民政队伍依法行政和服务管理的整体水平;加强对年轻干部的任用培养，有计划的将他们充实到艰苦岗位、一线岗位、重要岗位进行锻炼，调动他们的干事积极性;加大人才引进力度，重点加强对文字写作、信息技术、财会法律、专业社工等实用人才的招用，提高科室工作综合能力，更好地满足民政事业科学发展的需要。协调人事、编制、财政等部门，加强各街道民政办公室工作，配齐、配强、配全街道、社区等基层民政部门工作人员，落实好基层民政人员的政治待遇和生活待遇。有计划地开发民政社会工作者岗位，并实行定岗定位，发挥牵头作用，统筹协调全区社会工作人才队伍
21 建设。
(四)强化监管，建立民政高效廉洁的自我发展机制。 一是进一步加强民政行风建设。全体民政干部自觉做到“五不让”、“勤三洗”，即：即不让法规政策在我手中走样;不让经办事项在我手中积压;不让差错在我手中发生;不让服务对象在我这里受到冷遇;不让政府形象在我这里受到损害; “勤洗头”，彻底洗掉头脑中因循守旧、不思进取的旧思想、旧观念;“勤洗耳”，洗掉耳朵中的“污垢”，确保听得到人民的意见和呼声，听得进逆耳忠言;“勤洗脚”，洗掉脚上的“懒”字，把群众呼声作为工作第一信号，多深入基层，深入群众。以推进建立服务型、责任型政府为重点，切实解决民政系统少数工作人员服务意识差、责任心不强、效率不高问题;以建设 “和谐栖霞”为重点，切实减少影响社会和谐的不稳定因素;以推进健全制度、加强管理、严肃纪律为重点，切实解决不作为、乱作为的问题。二是进一步加强民政资金管理。对民政资金实行专户管理制度，并建立内审监督机制，杜绝挤占、挪用现象，杜绝人情救助、关系救助的发生。深入基础进行调研和监察，确保各项民政资金发放到位，切实做到应保尽保、应救尽救、应拨尽拨。三是进一步加强民政工作作风建设。大力弘扬改革创新和求真务实的作风，继续坚持“进千家门、问千家情、解千家忧”的民政“三千”特色活动，了解民情，倾听民意。要敢于向党委、政府反映真实情况，使工作决策更加符合实际;要根据实情，创新工作方式和手段，有效解决制约民政事业发展的各个“瓶颈”。
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财源建设始终是财政经济工作的基础和重要环节，加强财源建设是突破我区财政困境，增强财力保障，全面实现可持续发展的根本之路。做好“十二五”规划，对推进全区财源建设，壮大财政实力，有着十分重要的指导意义。
一、区财政状况及财源特征
“十一五”规划实施以来，我区持续实施“工业强区、三产兴区、城建拉动”战略，采取多种有效措施化解和减小金融危机带来的严重冲击与影响，做大做强经济总量，提高发展水平，强化税收征管，促进了区级财政收入的快速增长，财政收入取得较大发展，为全区人员经费的按时足额发放、机构正常运转、社会稳定及经济发展提供了基本保障，作出了较大贡献。
(一)地方财政一般预算收入年均增速高于gdp增速。从到，全区地方财政一般预算收入由41,360万元增加到54,396万元，实绩增收13,036万元，年均增长14.68%。在同一时期内，全区gdp由122.28亿元增加到152.71亿元，年均增长11.75 %。地方财政一般预算收入的年均增幅比gdp年均增幅高出近3个百分点。
(二)三产对财政增收起到了重要支撑作用。“十一五”规划以来，我区实施“三产富区”战略，按照“拓展南部，延长东部，改造旧城”和“城郊建市场，城区建商场”的思路，以房地产业、商贸流通业为重点，采取多种措施加快推进第三产业发展。到辖区第三产业生产总值90.8亿元，占全区地方生产总值152.71亿元的近60%。无论是经济总量还是纳税金额，都在三次产业中居于榜首地位。
(三)部分税种逐步成为财政收入的支柱。随着我区工业和商贸流通业、文化娱乐业、服务业等行业发展，进一步夯实了增值税、营业税、城市建设维护税、个人所得税、房产税等税种的税源基础，使这些税种获得较大数额的实绩增收，对全区财力的持续、快速增长有不可忽视的作用。
二、区财源建设和财政保障主要存在的问题及面临的艰难
(一)财政收入结构不合理，支柱财源缺乏。一是从财政总收入占gdp的比重看，全省是20 %，全市是16 %，而我区仅为 5.47%，明显低于省、市水平。说明我区国民经济的产出率还比较低，各项产业对财政的贡献不高。二是非税收入占地方财政一般预算收入的22.39 %，比重过高，地方有效财力受阻，财政收入质量有待大幅提高。三是辖区内无大企业、大税收，税源零散，缺乏支柱财源。
(二)投入产出效益不佳，新兴财源贡献不多。，我区固定资产投资增幅为22%，而地方财政一般预算收入增幅为13%，没有达到以投资增长拉动经济发展，加快培植和夯实地方财源的预期目标。
(三)财政收支矛盾异常突出和尖锐。一是财源建设面临的减收因素较多。市区税收体制和财政收入分享体制存在不尽合理之处，导致我区财源建设推进乏力，经济持续快速发展举步维艰;受国家增值税转型、小规模纳税人征收率和企业所得税适用税率下调等国家税收政策调整影响，相关主体税种税基缩减，-，我区增值税、企业所得税、城镇土地使用税等税种均未完成预算任务,收入增量大幅减小，直接影响了我区中央转移支付补助和既得财力。二是由于政策性增支因素较多,区财政除了保障全区人员工资性增资因素、社会保障支出、维持机构运转等财政刚性支出以外，还要支持地方基础设施建设和各项事业的发展,支出压力迅增。地方财政收支差额除依赖税收返还外，大量的政府性基础设施工程和经济建设发展所需资金要依托举债和上级补助,因此,财政收支矛盾异常突出和尖锐，财政平衡如履薄冰。
(四)政府性债务负担重、偿债压力大。从1998年至今，我区为加快城市基础设施步伐，推进经济社会各项事业发展，通过政府性贷款进一步满足群众对社会公共产品的需要，有效刺激经济又好又快发展发挥了一定的积极作用。但是，随着我区政府负债规模日益增大，政府债务已达14.7亿元，从起开始进入还贷高峰，2011年就需还本付息近2.7亿元，偿债压力过大，政府性债务运作风险已凸现。
三、“十二五” 财源建设的指导思想和奋斗目标
指导思想：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十七大和省十次党代会精神，深入贯彻落实科学发展观，切实把握中央实施积极财政政策和适度宽松货币政策及西部大开发的历史机遇，紧紧围绕市委市政府推进“八大建设”和“中部崛起”战略部署，以加快发展和转变发展方式为主线，以推进城镇化和新型工业化为主攻方向，以扩大投资和促进消费为立足点，着力增强自主创新能力，着力推进经济结构调整和经济增长方式转变，着力提高经济增长的质量和效益，着力促进城乡区域协调发展，全力加快财源建设步伐，在全市提升承载能力、加速工业化进程、壮大第三产业、发展现代农业四个方面率先取得突破，为在全市率先实现全面建设小康社会夯实基础。
奋斗目标：按照省市对我区经济发展的要求，经济增长速度要略高于全市13%增速水平，因此“十二五”期间我区预期目标是：财政总收入、地方财政一般预算收入年均增长13.5%以上。
类 别
计划目标(万元)
年均增长速度
2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 13.5%
地方财政一般预算收入
71000 80585 91464 103812 117826
财政总收入
113964 129349 146812 166631 189126
四、加强财源建设的基本思路和具体措施
经济决定财政，推进经济的持续发展是不断开辟和壮大财源的基础。只有加快财源建设步伐，才能确保收入稳定增长。一是要大力发展区域经济，培植新兴财源，增强地方财政实力，加快做大财政“蛋糕”。二是要建立和完善财源建设“奖、贴”激励机制，着力提高全区招商引资、发展经济、培植财源的积极性;三是要壮大融资平台，增强融资能力。以存量资产为依托，财政投入为引导，在风险可控的前提下广泛吸引社会资本参与重大基础设施建设，有效放大政府投资效应，整合投资资金，形成资金合力，保障重点项目建设的资金需要，拉动我区的gdp增长。四是要推进新型工业化发展，创新财政资金投入方式，加强政府与银行的合作，发挥财政资金对金融信贷的“放大”作用，支持非公有制企业，中小企业和个体工商业等经济组织的发展，做大以工业经济为支撑的主体财源。五是要积极争取中央和省市的项目投资，加强对财源建设项目政策体系、激励机制、市场环境的法制保障，确保财政收入稳定增长。六是加强财源建设工作的组织领导，细化目标任务，分解落实责任，统一部署调度，全区齐抓共管，确保财源建设推进扎实有效。
(一)突出三产主导地位，优化和巩固支柱财源。做优三产，使我区成为黔北重要的物流集散中心，基本建设成为集商品、资金、技术、信息、旅游、娱乐、服务为一体，功能齐全，结构合理、覆盖面广、辐射力强、较为统一和完善的商贸流通体系，形成以物流带动人流，以人流带动资金流、信息流的良性循环机制和商贸流通繁荣局面。
1、大力发展楼宇经济。“楼宇经济”是一种“隐藏”在商用楼宇中的高级经济形态，产生的财富效应非常突出。着力盘活闲置的楼宇，通过政策和资金支持，引导楼宇业主更新经营理念，以出让、租赁等方式引进有实力的开发商来开发，引导楼宇业主“腾笼换鸟”，增大楼宇经济总量;着力在南部新城开发和老城片区改造中，优先打造高档商务楼宇，并在特色品牌上进行规范引导，发展专业楼宇，形成规模效应;着力引进现代商务会所、高科技高附加值企业、大型建安房地产开发公司及广告策划、信息网络公司、律师事务所、会计师事务所、金融机构、证券公司等现代新兴服务业和国内外知名企业(集团)总部或品牌总代理机构、营销中心、财务中心和研发中心;要设立楼宇经济发展引导资金，增强发展楼宇经济的引力，并为楼宇经济发展营造良好的服务环境。
2、积极发展现代服务业。依托遵义市中心城区地域优势，积极发展由通信、网络、传媒、咨询等组成的信息服务业，打造遵义中部地区最大的信息服务中心;应在各类企业比较集中的地方，高档商务楼宇里，发展由会计、审计、评估、法律服务等组成的中介服务业;应以物流为中心，进一步推动现代物流业的发展，围绕杭州至瑞丽高速、黔渝快速铁路、中心城区绕城高速公路的建设在新店子、南宫山、外环路、忠庄片区大力发展物流基地。以体育文化中心为核心，依托遵义“转折之城、会议之都”城市名片，大力发展商务会展、特色会展等会展业，同时力争在城区引进规模大、档次高的会展中心;积极发展教育培训、国际商务等组成的新型服务业。
3、改造和提升商贸餐饮等传统服务业。按照区委、政府“拓展南部、开发东部、改造旧城、发展集镇、建设新村、服务新区”的指导思想，大力发展商贸业。一方面是要立足构建现代物流体系，着力打造全市商业中心。重点是继续推动大型商贸企业扩张规模，支持老城步行商业街扩容提质，加快南部新城道路延长线的建设，加快新城区商业网点布局和专业市场建设。围绕构建大市场、促进大流通的思路，加速物流产业向前发展，积极建设和培育“一个中心、五个商圈、六个专业市场带”。加快建设遵义新世纪建材大市场、遵义特色食品大市场、遵义物流中心工程及物流资源共享服务平台、黔北蔬菜中心批发大市场建设，加快坪丰农副产品批发市场、启动南宫山集装箱物流基地建设前期准备工作。另一方面是要立足树立特色和品牌，按照“一街一特、一区一品”的要求，积极支持餐饮休闲业做大做强。以民俗名食等特色资源进行整合，打造形成类似“上海城隍庙” “南京夫子庙”一样集餐饮、旅游和娱乐一体的特色品牌，并争取组建一家集吃、住、行、游、购、娱为一体的股份制餐饮旅游公司。全面整合全区的酒吧、歌厅等文化资源，鼓励这些企业组织行业协会，并通过“政府引导，协会指导，市场调节”的方式，形成龙头企业，推进连锁经营。三是随着城市空间的拓展，建设一批上规模、上档次的星级宾馆，完善城市功能，留住游客，真正为我区旅游经济发展、消费增长和财税增收带来实质效应。
4、加快发展旅游业，努力建设旅游强区。按照“突出一条主线、实施两翼展开”的思路，大力发展旅游经济，突出内容特色化、方向城郊化、管理规范化、景点精品化四大特点，着力开发一批特色明显，吸收力强的旅游产品，大力推进旅游基础设施和配套设施建设，不断完善旅游功能和服务接待水平，注重把资源优势转化为产业优势，把旅游业培育成新的经济增长点。一是强力推进红色旅游，配合推进遵义会议会址景区基础配套设施建设和老城长征文化体验园建设，进一步拓展遵义会议会址红色旅游发展空间，力争把区打造成国家5a级旅游区，把老城建设成遵义地域文化特色的休闲旅游区。二是大力发展乡村旅游，着力推进忠庄勤乐水果示范基地、巷口镇观光游憩区开发。同时，大力发展农业生态观光和田园农耕体验，自然山水观光和温泉度假、历史文化和宗教文化以及节会活动等旅游产品, 推进农业观光旅游板块开发。三是加快推进金谢海通乡油路、金鼎山集镇和景区配套设施、大板水国家森林公园游客接待中心、农具陈列馆、龙泉村乡村全国旅游示范区、金鼎山镇莲池休闲庄和黔北风情街等旅游文化项目建设。四是彰显精品旅游，围绕凤凰山国家森林公园和大板水森林公园实施“六个一”工程(一山：金鼎佛教名山，一园：大板水森林公园，一湖：海龙生态湖，一镇：金鼎山特色旅游集镇，一村：龙泉黔北民居村落，一泉：海龙温泉)。根据城市文化和品位，围绕“食、住、行、游、购、娱”六要素，科学定位和布局，实施一批休闲服务旅游项目，发展和提升城市旅游，形成布局合理、特色鲜明、优势突出的旅游产业格局和旅游产品体系。力争至2015年，旅游年游客接待量达到1290万人次，旅游综合收入达到48亿元，年均增速分别达到21%和25%。
5、围绕交通枢纽大力发展交通运输业。深化运力结构调整和企业组织结构调整，全面整合交通资源，逐步扭转货运市场“小、散、弱”的局面。重点发展快速货运，促进大型物件、危险货物、冷藏保鲜货物等运输，逐步实现专业化、规模化、现代化，引导道路货运企业发展第三方物流服务。变单一运输方式为多种运输方式，拓展客运站场服务功能，做到资源共享;加强和完善以城市为中心、乡镇为节点、连接城镇、辐射农村、干支相连、长短结合的客运网络。基本实现道路旅客运输市场规范化、干线客运高速化、城乡客运公交化、运输主体规模化。
(二)大力发展新型工业，壮大和增强工业财源。做强二产，财政每年安排1000万元资金，引导工业发展，加快工业经济结构战略调整，壮大以资源节约型、轻工业为主的特色产业，实现工业经济重新崛起。
1、培育壮大支柱产业，构建多元化工业经济结构。根据区的区位优势和产业基础，优先发展以生物工程、现代中药制药、中药材成品加工为主体的医药工业;巩固和提升以钛、镁、铝为主的深加工企业;做大做强以精细化为主的化工工业;加快发展以新型建筑材料为主的建材工业及新材料产业;着力发展以农副产品、特色食品深加工及综合利用为主的食品工业。力争在2015年，初步形成多元化工业经济支柱，增强工业经济抵御风险能力。
2、引导产业合理布局。充分利用较好的区位、资源优势，抓住国家科技部批准我区为全省两大新材料基地之一的契机，将我区的工业发展向坪桥新型材料基地、忠庄高新技术产业园、忠深大道湘江工业园、忠深大道农民工创业园及小商品加工和食品加工园集中，形成新的发展极，壮大经济总量。其一，按照“主业突出、一区一业”的思路，形成“一园一特色，一园多板块”的格局。抓好忠庄工业园和坪桥工业园规划建设，做好下游产品的开发和延长产业链。其二，大力实施“退二进三”、“退城进园”战略，引导企业向工业集聚区搬迁。通过搬迁与技改的结合，调整工业内部结构，延长产业链，形成新的生产力，培育新的经济增长点。
3、推进产业优化升级，大力发展循环经济。加快调整不符合循环经济发展要求的产业，严格控制并淘汰资源开采型产业，限制并淘汰落后工艺与装备，积极运用以信息技术为主的高新技术和先进适用技术，改造提升传统产业，提升传统技术产业的科技水平，实现产业升级。同时，以循环经济基地为载体，依托优势资源和现有产业基础，着力打造一批循环经济龙头企业，促进资源的高效利用和循环利用。
4、以迅速壮大中小企业为目的，积极扶持中小企业上市。一家优秀的上市公司就意味着一个高速增长的主体财源，同时还将吸引一大批的配套企业，并具备着较强的口碑效应。区委、政府要制定一些鼓励和扶持企业上市的政策，重点激励和帮助如：遵义氯碱股份有限公司、贵州董酒有限公司、百花药业等符合条件的好企业尤其是非公中小企业积极上市，使其成为区内财源建设的新亮点。争创一批国家级、省级名牌产品和中国驰名商标，全面提升企业竞争力。力争到2015年，全区中小工业企业达到300家，实现产值300亿元。
(三)发展现代农业，推进新农村建设。做实一产，应依托区位优势，紧紧围绕遵义城市需求，面向城市的“菜蓝子”、“餐桌子”，以“四在农家”为载体，坚持以城带乡、以工促农，促进农民增收，缩小城乡差距，努力发展城郊型、科技型、效益型、带动型农业，围绕龙头企业，重点抓好商品蔬菜、特种养殖和经果林基地建设，大力发展特色农业、生态农业、观光农业和休闲农业，做实做稳农村经济。力争到2015年，全区农民基本参与并受惠于“四在农家”创建活动;50%以上的行政村达到小康型，6个以上的镇进入市列经济强镇行列。
1、调整结构，千方百计增加农民收入。围绕城市市场和龙头加工企业需求，按照“一村一品、一点一特”的思路，创建一批具有示范效应的特色产业带，推进农产品加工园和聚集带建设，使原来以种植业为主的单一经济结构逐步多元化。因地制宜，引导农民顺应城市消费需求调整养殖结构，建设标准化规模养殖场(小区)，发展奶牛、生猪、肉牛、羊、禽等规模养殖业，力争畜牧业产值占农业总产值的比重提高到50%以上。做大做强蔬菜、中药材、茶等特种种植产业，如：发展海龙、金鼎、忠庄葡萄和草莓基地，巷口、长征镇糯玉米基地和特色花卉盆景基地，在西线四镇发展无公害蔬菜和订单蔬菜，力争经济作物占农物的比重在50%以上。扶持农业龙头企业，积极推进土地承包经营权流转，力争全区三分之一的生产用地向大户经营者和有能力的生产者流动。探索集体用地流转机制，发展1至2家龙头企业，打牢“公司+基地+农户”模式的农业产业化经营链条。壮大农村集体经济组织实力，加大农民专业合作社培育和扶持力度，全面推进“农超对接”，“农校对接”，发展农业经济，力争2015年，农民人均纯收入达到9000元以上。
2、夯实基础，抓好基础设施建设。切实强化“四有五通三改三建”工作措施，加大农村基础设施建设，改善农村生产生活条件。加强农村道路建设，重点加快村组公路的提升改造和硬(油)化，提升村组公路的技术标准，确保村组公路的硬化率达50%以上，为乡村旅游的发展和改善农民生活水平夯实基础。积极抓住市政府实施“六个一百”工程的契机，加快农业产业化经营步伐，深入开展农业综合开发和扶贫开发，使我区农业综合生产能力有一个较大的飞跃。突破农田水利基础设施建设滞后的瓶颈问题，全面完成病险水库治理和农村人均半亩口粮田水利建设，确保农村人均保灌农田面积达0.5亩以上。抢抓政策机遇，坚持工业反哺农业、城市支持农村，采取集团帮扶、部门帮扶、社会帮扶等多种形式，吸纳社会闲散资金，支持农业和农村经济发展的投入，多渠道多层次筹措资金，有效解决对农业农村的投入问题。每年财政安排1000万元，引导社会资金，以遵松路两侧为重点，打造海龙、金鼎山“四在农家”示范带，形成乡村旅游亮点，力争每村有2-3户农家乐。
3、推广科技，发展“科技型”农业。坚持以市场为导向，实施科技增收，有针对性地抓好科技推广应用，向科技要效益，用现代科学技术改造农业，提高农业机械化、信息化水平，培养懂技术、善经营、会管理的新型农民。区财政安排创业资金300万元，鼓励各镇因地制宜建设农民工创业园(带、点)，促进农民工创业。重点扶持遵义市乳业制品有限公司、遵义黔兴有限责任公司、仁和科技有限责任公司、金鼎饲料有限公司、遵义祥星绿色食品有限责任公司等龙头企业做大做强，扶持龙头加工企业向集团发展，提高企业综合开发“精、高、新、深”系列产品能力，提升产品档次，扩大市场占有份额，带动全区农业产业化发展。
(四)提高城市综合承载能力和综合竞争力，为财源建设夯实基础。
1、高标准、高品位完成重点区域规划编制。完成贵州钢绳集团、遵义发电厂等6大企业原址片区和忠庄立交桥片区、桃溪寺片区等片区规划，进一步完善银河路片区、忠庄片区、南岭公园东片等的控制性详规、修建性详规，委托和敦促供电、供水、电信、园林、水电等部门尽快编制相关专业规划，逐步建立区城市建设的规划体系。
2、进一步完善交通基础设施建设，提升城市承载力。积极配合省、市政府完成杭州至瑞丽高速、中心城区绕城高速公路、黔渝快速铁路和其他高等级公路建设。加快区内交通运输公路网络建设，依托贵遵高速、崇遵高速、g210国道、g326国道、s205省道、拟建的杭瑞高速、绕城高速大骨架网络，建设一批以经济路、旅游路为重点的骨架干线和联络线，进一步完善公路骨架网络结构。力争把新南路(302)、龙礼路(304)改造提升为城市干道，把遵松路(301)、高乐路(303)改造提升为一级或二级公路，改造提升较为落后的县乡公路。
3、加大以南部构建为中心城市核心区的拓宽力度。结合南部区位优势，继续推进忠庄立交桥片区、桃溪寺片区、忠庄片区、银河片区等组团片区开发和贵州钢绳集团、遵义发电厂等6大企业搬迁后原址开发。完成南部“三纵九横”道路建设，以及供水，供电等基础设施建设和河道、环境整治，高品位全面推进南部城区建设，完成南城体育中心、遵义市南部会馆区和东联线的改造及片区开发。结合棚户区改造，加快旧城改造步伐。完成北京路片区、南门关片区、凉水片区棚户区改造，配合市政府完成万里路改造、官井片区开发。结合片区开发，打造宜居环境，建设宜商区域，以有利于中心区域产业向南部转移为重点，完成官井隧道(南、北)复线建设，努力构建交通便捷、服务完备、环境优良的中心城区。
4、加快推进以特色产业为支撑的集镇建设，提高城镇化水平。加快推进西线旅游开发及基础设施建设;提高深溪镇工业服务性集镇建设;支持长征镇、南关镇发展物流、仓储等现代服务业;推进和完成长征镇、忠庄镇、南关镇城乡统筹示范区建设。规划建设一批新型农民集中居住区，不断完善集镇道路、供水、供电、污水、绿化、公厕及垃圾处理等公共设施及配套设施条件，加速农村人口向集镇集聚，力争农村劳动力转移取得新突破，城镇化率提高到更高水平。
(五)强调招商引资质量，尽快和尽多培植新兴财源。针对我区引进的财源项目多数产出效益不甚理想的状况，继续坚持扩大招商引资，而且更要强调招商引资质量，使我区新引进的项目能够尽快产生财源且能贡献较多的财源。一是突出招商重点，把好入口关。引进一批关联度高、带动能力强、对财源贡献多的项目，促进产业配套发展。二是强化招商的后续跟踪和服务。力促投资履约，建立一个项目、一名领导、一套班子、一抓到底的项目服务机制，加强项目调度，做好相关服务，促进招商成果的尽快转化，并能产生较多的财源。
(六)创新体制和机制，激发和挖掘街镇财源。一是创新财政管理体制。按照“比例共享，各有侧重”的收入划分原则，建立健全区、镇(街)两级财政收入稳定增长机制，对街镇新上项目区级税收部分的分成奖励实行区少镇(街)多，充分调动各街镇建设财源、组织收入的积极性，构筑出具有特色的梯级财源。二是创新财源建设激励机制。按照“谁发展、谁受益，发展快、多受益”和“下管一级、综合奖励”的原则，尽快建立增动力、强活力的奖励机制，变“要我增收”为“我要增收”。三是创新财源建设资金扶持机制。按照税收受益和分级负担的原则以及贡献与奖励挂钩的办法，建立纳税大户奖励专项资金，对财政贡献大的纳税户，大幅度提高奖励标准，促进企业通过技术改造做大做强，增强发展后劲。
(七)加强支出管理，抓好替代税源。树立节流也是开源的思想意识，加强支出管理，调整支出结构，变重点压缩支出规模为重点提高支出效益，建立规范、科学的公共支出机制，完善财政支出的决策行为，实现决策制度化和科学化。积极稳妥推进预算绩效考核制度，进一步完善政府采购制度，逐步提高政府采购效率和采购行为的规范性。积极贯彻公共财政理念，尽量运用市场化手段，切实解决财政供给范围过宽问题，真正使替代财源发挥效益，减轻财政支出的压力。
区民政局2010年及“十一五”工作总结和
2011年及 “十二五”工作打算
一、2010及十一五民政工作总结
“十一五”时期，民政工作始终围绕区委、区政府重大决策部署，抢机遇、克难题、重创新、求突破，各项民政事业发展取得显著成效。
1、社会救助体系全面建立。《关于建立和完善城乡社会救助体系的实施意见》顺利出台，灾害救助、社会救助、社会互助三大救助体系趋于完善。受灾群众生活保持平稳。稳妥落实“7〃10”洪灾、雪灾、“6〃5”风灾等应急救助，圆满完成“汶川”、“玉树”等地震灾区等社会捐助，自然灾害救助应急机制得到建立和施行，春荒、冬令救助机制全面规范。困难群众生活得到保障。城市低保“应保尽保、分类施保”全面推行，保障标准提升到月290元，人均补差达到月201元，有关优惠政策先后出台和有序落实。农村低保取代农村特困救助，保障标准提升到月100元，月人均补差达到79元。农村五保供养渠道全面理顺，供养标准大幅提升，分散和集中供养对象资金补助分别达到1560元、2400元，实际发放超标准20元。重点对象住房条件改善。全面启动以农村敬老院建设为主体的农村安居工程，相继建设了12所乡镇敬老院，农村五保对象集中供养比例达到40%。完善了敬老院管理机制，连续3年开展了重点对象危房改造工程。城乡医疗救助走向一体化。2010年顺利实现城乡医疗救助一体化，年度救助资金200万元。救助方式由“医后”向“医前、医中”逐步推开，“应助尽助”全面推行，最高救助比例提高到65%，最高救助额提升到1万元。
2、基层民主水平全面提升。积极推进农村和社区居委会建设，群众民主权益得到有效保障。村民自治水平明显提升。依法开展了第七届村民委员会换届选举，科学落实村级规模调整，将全区119个村居整合为79个，调幅为31.9%。扎实开展了“村务公开民主管理示范单位”创建活动，
1支持和引导80%以上的村新建或升级改造了综合楼，开展了村务公开栏规范化建设。设立了村务公开民主管理规范化建设“观测点”，开展了财务帐目流水公开试点，联合落实了7个“难点村进行重点管理，完成了六期万家图书室图书援建工作。社区建设水平日益增强。认真指导各社区进一步完善和落实居民自治制度，设立了“畅言堂”，顺利完成城市社区第三届居委会换届选举。扎实开展标准化社区和示范社区创建活动、和谐社区建设活动，一批社区受到国家、省、市表彰。筹建了社区志愿者协会，设立了芙蓉慈善超市，完成了《社区建设志》编撰，参与了11个农村社区建设。
3、优抚安置双拥政策全面落实。先后出台了一系列保障措施，优抚群体优待权益得到有效保障。优抚安置群体稳定。认真落实抚恤补助政策，按时发放重点优抚对象抚恤补助款和优待款，抚恤补助标准实现自然增长。多渠道解决优抚对象“三难”问题，重点优抚对象医疗保障水平稳步提升，重点优抚对象危房得到全面改造。全面落实货币化安置政策，安置保障金逐年增长。双拥创建内容丰富。扎实开展“拥军优属合格单位”创建活动，涌现一批拥军优属先进典型。结合“八一”建军节等，开展了“军民鱼水情深”文艺晚会等系列活动。积极解决驻地部队的实际困难，帮助武警中队落实了办公和训练设施建设。建立了区直部门与困难优抚对象进行“一对一”结对机制，实施了区烈士陵园升级改造工程，修缮了相关6座烈士墓。
4、社会事务规范全面加强。充分发挥管理和服务职能，为全区经济社会快速发展保驾护航。殡葬管理取得新突破。开展了持续3年的殡葬专项整治，共整治各类坟墓11100余穴。建设了79处村级公益性公墓和1处经营性公墓，孟山公墓实现严格管理和逐步封停，文明祭祀观念进一步普及，鲜花祭祖等祭祀风尚逐步形成。地名区划落实新格局。实施了乡镇区划调整，全区19个乡镇整合成14个乡镇。全面完成边界年检，相继签定平安边界共建协议，解决了相关边界纠纷。民间组织管理进一步规范。全面推行
社会组织免费登记，培育发展了24家社会组织，加强了行业管理和年检，社会组织带动发展成效明显。其他事务全面推进。及时劝返、资助返乡流浪乞讨人员，完成了婚姻登记大厅建设，基本解决公民私自收养子女问题。经常性开展各种敬老爱老活动，认真落实90岁以上老年人保健金政策。福彩发行量稳步上升，福彩公益金规范使用。福利企业宗旨进一步凸显，社会捐赠接收站运转良好。
二、2011年及十二五民政事业工作规划
2011及“十二五”期间全区民政工作基本思路是：“服务大局、保障民生、促进发展、加强管理、健全体系”，继续坚持“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨，紧紧围绕“保民生、保发展、保稳定”这一中心，充分发挥“政府主导、社会参与”两种力量，切实解决困难群体、优抚群体、三孤特殊群体的实际困难，在“解决民生、落实民权、维护民利”上下工夫，求成效。
1、完善社会救助体系，提升社会保障能力。一是完善城乡最低生活保障制度。进一步健全政策制度和操作规程，建立最低生活保障标准和资金投入自然增长机制;进一步加强政策整合，认真做好城乡低保与相关保险政策衔接。继续加强城乡低保动态管理，分类施保，应保尽保。城市低保在“十二五”期间最低生活保障线提高到360元以上，月人均补差提高到200元以上;农村低保保障线提高到1800元以上，初步实现城乡低报一体化。二是进一步提高农村“五保”供养能力。农村“五保”在落实应保尽保基础上，十二五再建三至五所敬老院，床位数由达到800张以上，使集中供养率达到60%，2011年建设2所;对分散供养的农村五保老人，按月足额发放五保供养金,发动群众采取一帮
一、多帮一等形式解决农村分散供养的五保老人生活问题。三是进一步提升救灾救济能力。进一步健全救灾工作应急机制，全面加强救灾应急队伍组建、救灾物资储备、救灾装备配置、紧急救援、灾情监测、预警、救助捐赠等工作体系建设。进一步完善区、乡、村三级救灾应急预案，搞好救灾应急演练工作，不断提高
灾害救助能力。每年财政要安排不少于60万元的救灾应急资金，确保灾民得到及时有效救助，保障受灾群众的基本生活。四是要进一步完善大病医疗救助办法。努力推行“一站式”服务管理模式，简化救助手续。资助全区农村五保、农村低保、农村重点优抚对象参加新型农村合作医疗，支持城镇低保、城镇重点优抚对象加入城镇医疗保险。对农村和城镇患大病的困难群众，及时予以救助，救助总额每年递增10%以上。
2、健全基层政权建设体系，构建和谐社区和村镇。一是健全社区管理体制。进一步理顺区、乡、社区管理关系，明确社区组织职能职责，落实“权随责走，费随事转”的规定。进一步加强社区基础设施建设，着力提高社区自治能力，增强社会和谐基础。大力发展社区服务，加强社区人才队伍建设，服务组织建设。二是加强农村基层组织建设。进一步加强农村基层政权建设，完成新一届村委会换届选举，全面落实以“四个民主”为核心的村民自治制度，进一步规范村级事务的民主决策、管理和监督程序，全面推行村务公开和村民的知情权、参与权、决策权、监督权，大力促进基层民主政治建设。
3、健全双拥优抚安置体系，提高服务能力和水平。一是稳步推进双拥优抚工作。进一步强化国防意识及爱国主义教育，强化双拥工作领导机制和工作体系建设，广泛动员人民群众大力支持人民军队建设，协调军地开展军民共建活动，全面推进“全国双拥模范城”和“拥军优属拥政爱民”创建工作。落实抚恤、补助、优待等政策规定，切实解决重点优抚对象的“三难”问题。二是深化退役士兵安置改革。多渠道、多形式安置退役士兵，加强对退役士兵的技能培训和就业中介服务，有组织、有计划地开展育才、荐才、用才一体化服务。
4、健全事务管理体系，提高规范化法制化水平。一是加快培育发展新社会组织。积极培育市场需要、社会需求、群众欢迎的各类新社会组织。在农村，培育和发展一批具有本地特色、效益好、作用发挥突出、对当地经济有影响的农村专业经济协会;在城市，重点扶持、发展公益性民间组
织、行业协会和社区民间组织。二是推进婚姻登记规范化建设。着力在婚姻登记服务模式上创新，在服务质量上提高，探索建立便民、利民的服务措施，确保婚姻登记合格率达到100%。三是推进地名管理规范化建设。加强对边界线联合检查。完成地名数据库管理系统数据管理工作，整理完善地名工作档案，使地名工作管理进一步规范。四是推进福利企业行业管理。全面开展服务企业活动，切实维护好企业的合法权益。加大对企业的监督检查力度，着重加强福利企业安全生产工作督查，切实消除各类不安全因素。全面落实政策，切实保护好残疾职工的合法权益。五是加强收养登记服务规范化建设。提高收养登记人员业务能力，促进收养登记服务依法、规范、便民，使登记合格率达到100%。六是加大殡葬管理工作。“十二五”期间，要集中力量对乱埋乱葬现象进行突击整治，切实保护耕地和林地;要强化为民服务理念，提高公墓使用率;要不断提高殡葬服务质量和水平，积极推进火葬改革，完成火化设施配置。
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