国家审计制度产生于公共受托责任关系, 又服务于公共受托责任关系, 是国家良治的安全网络, 对政府经济行为的合法性、真实性、效率性、公平性和环保性进行有效的评价和鉴证。国家审计在维护国家经济正常平稳运行、监督政府运用公共权力行为、推动宏观经济政策有效落实、防范金融风险等方面发挥重要作用。党的十九大报告中, 习近平总书记指出, 要实施乡镇振兴战略, 推动农业农村现代化, 坚持打好扶贫攻坚战。国家乡镇振兴战略围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求, 在宏观战略的指导下出台了一系列关于乡镇振兴的具体政策, 地方政府在落实具体政策以及实施具体措施过程中, 则需要国家审计的全局性、过程性参与, 国家审计通过监督乡镇政府具体政策的落实程度及执行效果, 利用其自身在财政方面的专业优势, 考察乡镇政府的作为意识和服务意识, 推动乡镇振兴战略的高效运行, 并进行有效的政策科学性的反馈。
国家审计是指, 国家审计机关根据相关的法律法规和审计准则对国家机关、行政事业单位和国有企业执行政府预算收支的情况和会计资料实施检查审核和监督的专门性活动。张家义指出, 国家审计是国家治理的“免疫系统”, 是国家治理的基石和重要保障。作为一种政府内部的法定审计, 它在促进国家法治、廉洁、公平、效率等各个方面发挥重要监督、评价及反馈作用。在新的经济形势下, 国家审计的“免疫功能”又得到了大大的增强, 《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出, 加大创新力度, 完善审计制度, 对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖, 做到应审尽审、凡审必严、严肃问责, 更好发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实方面的重要作用。国家审计开始向除财政之外的政治、文化、环境以及社会等一切领域的公权力进行全面覆盖;从微观领域向宏观领域延伸, 更加关注财政收支的真实性以及政策执行的有效性;;从批评性审计向服务型审计过度, 对违法行为进行预防、审查、惩治、反馈。
国家审计作为“免疫系统”, 其自身具有公认的四大作用机制:预防机制、威慑机制、揭示机制、抵御机制。一预防机制, 是利用自身先进的审计技术, 如大数据审计、云计算, 预测可能出现的问题, 并进行后期的持续跟踪审计;二威慑机制, 是国家审计建立了严厉的惩罚机制, 利用严重的法律后果对出现不合法操作权力、腐败苗头的官员进行威慑, 使其不敢腐;三揭示机制, 是国家审计拥有完善的审计公告制度, 将审计结果对外公示;四抵御机制, 核心是提供审计建议及实施, 对政策制度的优化进行反馈, 利于从根本上解决问题。
乡镇振兴战略是党的十九大报告中提出的国家重点工程, 是实现国家良治和国家振兴的重要课题, 在其推进过程中, 关键有两点:一是脚踏实地有效落实, 二是对落实中的每一个环节有效监督。我国现行的监督体系主要包括, 党内监督、人大监督、政府内部监督、政协监督、社会公众监督。而国家审计作为政府内部监督的一种重要形式, 在乡镇振兴战略推进落实过程的监督网络中占据重要的地位。区别于其他监督在出现问题后才能启动程序, 国家审计能够对政策落实进行持续性、动态化、常态化的监督。
国家审计在改善乡镇经济增长质量状况, 公平分配乡镇发展成果, 付出更小的生态环境代价, 合理高效利用自然资源等方面对乡镇振兴战略实施进程与效果进行评价与监督。而国家审计涉及的行业众多并且在财政预算及收支控制领域中具有独特的优势, 因此利用其自身的四大作用机制能够监督乡镇振兴战略有效落实, 对相关制度进行科学评价, 并对制度政策的合理性优化进行及时反馈。
一实施制度合理性审计, 从国家宏观层面对振兴战略的制度设计角度出发, 考察制度本身的科学性、合理性。国家审计在对乡镇振兴战略具体的落实进行过程性、全局性监督过程中, 发现存在的问题, 及时反馈给其他部门, 与其它监督机构密切配合, 相关机构从制度制定本身的合理性出发, 对制度进行优化, 从制度根源上解决问题。
二是政策执行效果审计, 乡镇振兴战略需要一系列具体政策来推进, 国家审计深入政策实施的每一个具体层面, 对政策的落实、政策实施效果及政策发酵的持续性进行动态审计, 通过评价政策执行的成果来监督乡镇政府的积极作为。
三是扩大绩效审计, 国家审计关注乡镇振兴过程中公共资源的耗费情况、投入与产出的效率性、资源合理利用的科学性, 在转变经济发展方式、提升经济增长的质量方面国家审计也发挥重要的监督作用。
四是付出的环境代价审计, 国家审计开始从财政性审计向环境、文化领域全覆盖, 建设美丽的生态环境也是乡镇振兴战略的一个重要方面, 乡镇振兴所付出的生态环境代价也是国家审计重点关注的领域。
五是审计结果公告制度, 国家审计将审计结果向社会公众进行公示, 减少政府与社会大众之间的信息不对称, 为乡镇居民提供更多的参与国家审计的渠道, 让乡镇居民深切感受乡镇振兴战略与其生活的紧密关联, 提高参与度。
乡镇振兴战略围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求, 着手于发展乡村经济、推动政治清明、打造乡村文化、建设美丽乡村、营造和谐社会五位一体的国家宏观发展战略, 落实于大力发展乡镇企业、推动现代农业、建设服务型政府、改善生态环境的一系列重要政策指标体系。国家审计通过作用于一系列政策指标的具体实施来科学推进乡镇振兴战略的进程。
腐败问题国家有效治理过程中最严重的问题, 是公共权力的非法运用, 会造成乡镇经济发展成果的严重流失, 在乡镇振兴战略部署落实过程中, 国家给予的扶持资金的合理使用更要落到实处, 国家审计主要运用两种方式来预防乡镇政府“苍蝇式”腐败问题, 一是对乡镇政府进行行政性问责, 运用严厉的惩罚机制来威慑地方官员, 使其不敢腐;二是利用国家审计自身在财政领域的专业优势, 通过大数据、云计算技术来深入分析预测腐败的因果联系, 审查制度制定或运行的漏洞, 从根本上打破创造腐败的“温室”。此外, 互联网为社会公众提供了更多参与国家审计的渠道, 让国家审计具有更广泛的群众基础。国家审计通过四大作用机制在与其他部门打好配合的基础上有效监督乡镇政府的积极作为, 提高政府的服务意识、人民公仆意识。
国家审计通过作用于国家宏观经济调控措施政及府政策执行措施, 帮助乡镇政府把控资金投入力度, 提升乡镇经济发展质量, 调整经济增长结构, 转变经济发展方式, 引导企业放远目光, 加大研发资金的投入力度, 鼓励企业进行管理体制的创新改革, 防范经济风险。国家审计通过审计监督能够收集到发展乡镇企业过程中的大量有用信息, 及时发现政策实施过程中出现的问题, 从而锁定监督目标, 突出审计重点, 及时解决战略实施过程中的问题。并且国家审计对乡镇企业发展策略执行效果预先评估、科学推断, 将信息分享给当地政府与企业, 以防止出现更大的缺陷。
农业机械现代化及互联网科学的发展降低了土地大规模集约经营的成本, 第三方交易网站的出现也大大开发了农产品的潜在销售市场, 国家审计监督地方政府推动农村土地承包生产从分散经营向集约化生产转型, 引导特殊自然环境地区因地制宜地发展特色农产品, 突出乡镇农业特色, 通过设计一系列审计指标评价土地集约化、产业化的经济效益, 有效降低土地经营的分散化成本, 并将审计结果发表公告, 让乡镇居民看到经济成果, 从而减小规模化生产的阻力, 引导乡镇居民自发走上集约化、产业化的发展道路。
建设和谐的生态环境是乡镇振兴战略的重要方面, 良好的生态环境是转变经济发展方式的一个重要的目标, 是提升经济质量的重要指标, 是乡镇经济可持续发展的重要前提, 因为“绿水青山就是金山银山”。国家审计将生态文明建设作为审计重点, 准确定位政府环境责任边界, 力促政府责任环境的落实, 监督政府对重大环境政策的贯彻落实, 评价环境公共政策的制定程序和制定结果, 监督环境保护责任人对政策的落实情况, 审计利用其预见性揭示生态文明建设的隐形矛盾及突出矛盾, 推进改善生态环境的乡镇振兴战略进程。
乡镇振兴战略新经济形势下国家治理的重大战略部署之一, 是一个系统性、长期性国家工程, 国家审计立足于充分发挥审计职权, 利用自身四大审计作用机制及先进的审计手段, 通过一系列具体审计策略, 对乡镇振兴战略的落地生根进行全局性、过程性的监督、评价及反馈, 有力地推动了乡镇振兴战略的有效落实及科学执行, 充分体现了国家审计是国家治理的“免疫系统”, 在国家治理过程中的基础性和保障性作用。当然, 毕竟国家审计具有较强的专业局限性和非全面性, 所以目前为止国家审计的潜力尚未被完全挖掘, 随着国家审计制度的不断完善、审计人员组织的壮大, 国家审计将在实现国家良治中占据更重要的地位及发挥更加重大的作用。
摘要：国家审计是国家良治的重要保障, 是国家治理的“免疫系统”, 而十九大报告要求落实的乡镇振兴战略是国家治理的重大战略部署, 通过考察国家审计四大作用机制在乡镇振兴战略落实过程中的重要地位及作用, 探索国家审计在乡镇振兴战略具体实施过程中的具体路径, 研究国家审计在推进政策的落地生根、监督建设廉政高效的服务型政府、建设美丽乡镇、大力发展乡镇企业、引动发展现代农业方面发挥的不可替代作用。
关键词：国家审计,乡镇振兴战略,免疫系统
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