村级公共服务需求制度创新
[内容摘要]本文以成都村级公共服务改革实践为例，首先初步分析了成都市村级公共服务供给现状，然后以农村居民对村级公共服务的实际需求为研究视角，重点分析了成都市在推进村级公共服务需求制度创新方面所取得的成效。最后在总结成都村级公共服务改革实践经验的基础上，进一步提出了完善我国村级公共服务需求制度的对策与建议。
[关键词]村级公共服务;实际需求;制度创新
推进社会主义新农村建设，是我国一项长期的重要战略任务。近年来，中央政府与地方各级政府在农村公共服务方面的投入不断加大，但主要的投入方向却集中在县、乡(镇)两级层面，受益区域也主要体现在县城与乡(镇)所在地及其周边地区，最基层的村级层面的公共服务体系建设仍是一片空白。农村公共服务体系缺失一直是我国社会主义新农村建设的薄弱环节与制约因素。基于此，江苏、重庆等省(市)进行了有益的探索，在建立和完善村级组织活动场所后，开始大力推进村级公共服务中心建设，以此打造村级公共服务的新平台。然而，从江苏、重庆等地的实践经验来看，更多地将其精力放在了村级公共服务中心等硬件建设方面，在创新与完善村级公共服务需求制度等软件建设方面仍略显不足。
村级公共服务体系建设是一项庞大的系统工程，推进村级公共服务中心建设固然是我国当前破解农村基本公共服务缺失的有效手段。然而，在笔者看来，建立和完善村级公共服务需求制度是解决农村基本公共服务缺失的关键所在，同时也是完善村级公共服务体系与推进社会主义新农村建设的关键所在。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在推进村级公共服务需求制度改革创新方面开始了大胆有益的探索，在村级公共服务需求制度安排与设计上走出了一条符合自身发展特点的道路。
一、引言：研究文献综述
从宏观层面来看，近年来我国在城乡基本公共资源配置决策中，尽量考虑到农村实际而采取了系列惠农政策，这对扭转城乡差距起到了不可估量的作用。然而，从微观层面来看，却依然存在忽视农村居民对农村基本公共服务的实际需求偏好这一问题。
由于管理体制和决策机制方面的原因，在我国农村地区，许多公共服务内容严重背离农户的实际需求，由此形成了目前农村基本公共服务供给规模不足与结构失衡。我国农村基本公共服务供求结构失衡主要表现为农村基本公共服务需求差异日趋明显，但农村公共服务的供给机制却比较单一(林万龙，2007)。[1]长期以来，我国农村基本公共服务供给主要体现的是基层政府及其职能部门的需求偏好，而不是有效地体现农村居民对农村基本公共服务的实际需求(王小林，2007)。[2]由于需求表达机制不畅，农村基本公共服务决策并未形成“自上而下”与“自下而上”的良性互动，由此造成了我国农村基本公共服务供求错位这一普遍现象(顾严，2010)。[3]政府提供农村基本公共服务，一方面由政府公共服务能力, 即供给方面的因素决定;另一方面也受农村居民对农村基本公共服务的需求程度, 即需求方面的因素决定。需求因素与供给因素的共同作用，决定了农村基本公共服务的供给效率(安体富，2010)。[4]农村基本公共服务的根本目标应该是充分满足农村居民的实际需求，因此，当前应如何保证农村居民最需要的基本公共服务供给才是最重要的。
如果把村级公共服务看作一项制度，那么从制度的参与角度来看，需要充分考虑“制度参与主体”，也就是作为目标群体的行动者。实际上，制度的目标群体并非同质性，不同主体对村级公共服务在可行能力和参与程度上，存在着千差万别。“制度”与“参与”是一个问题的两个侧面。目标群体并不是被动接受制度设定或者给定的东西，他们可以用脚投票式地不参与，或者在既定框架下对村级公共服务没有能力参与。从理论层面来看，在村级公共服务供求关系中，农村居民理应是村级公共服务需求表达的主角。然而，从农村基本公共服务供给现实情况来看，农村公共服务需求表达者和农村公共服务供应主体常常是同一的。这种远离服务主体的利益表达机制与公共服务供应机制，显然不能体现农村居民的实际需求。因此，必须通过一定的制度安排，为农村居民反映其实际需求与偏好提供适当的平台和激励，并且让农村居民的这种“声音”能够真正地影响或被纳入到政府公共资源配置的决策中。
成都市在深入推进城乡统筹发展、实现城乡一体化进程中，农村居民对村级公共服务的实际需求呈全面快速增长趋势，并且表现出不同的阶段性特征。成都市如何抓住改革的有利契机，构建以农村居民的实际需求为导向的村级公共服务体系，更好地满足农村居民日益增长的公共服务需求，进而提升村级公共服务水平与实现城乡基本公共服务均等化，已成为成都市深入推进城乡统筹发展的一项重要而又紧迫的现实课题。本文以成都为例，以期在分析总结成都村级公共服务改革实践经验的基础上，为进一步完善我国村级公共服务需求制度的提供思路借鉴与对策建议。
二、成都村级公共服务制度创新：以农村居民的实际需求为导向
根据有效需求理论，衡量村级公共服务供给效率的主要标准在于其供给能否有效满足社会需求。农村居民是村级公共服务的建设主体与受益主体，农村公共服务的提供要以农村居民的实际需求为导向。根据新公共管理理论，“以需求为导向”的公共服务模式，不同于以往的“以政府为导向”和“以市场为导向”的公共服务模式，其特征主要表现在以下几个方面：一是从动力机制来看，主要以需求信号为导向;二是从运作程序来看，主要表现为自下而上、由内向外;三是从组织模式来看，主要表现为民主制;四是从相互关系来看，主要表现为参与合作的关系;五是从资源配置来看，主要表现为多样化与个性化;六是从评估手段来看，主要表现为以群众满意度为手段。
由此看来，创新村级公共服务制度，必须高度关注农村居民对村级公共服务的实际需求及需求表达方式。基于此，成都市政府制定并出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》等文件，[5]初步提出了推进村级公共服务与社会管理改革的五大机制，其中，健全民主管理机制在一定程度上就是从农村居民对村级公共服务的实际需求角度着手进行改革。结合成都市统筹委在《村级公共服务和社会管理改革工作手册》中提出“六步工作法”，笔者认为在村级公共服务与社会管理改革中，收集民意这一步是最关键的。因为农村居民对村级公共服务的需求意愿以及需求表达就来自这一步，后面的讨论、决议以及项目执行等都是来自于对民意信息的收集与汇总。从目前成都市村级公共服务改革实践来看，已初步建立起以村民议事会为核心的新型村级治理机制，即已基本建立起农村居民参与的民主议事、民主评议、民主监督与民主管理制度，这是目前成都市村级公共服务改革实践的主要制度创新。
在村级公共服务改革实践中，双流县积极探索出了三个“由群众说了算”，让农村居民为自己作主。一是服务项目“由群众说了算”。通过开坝坝会、走访农户、分户发放《意见征求表》等方式，挨家挨户征求农村居民对村级公共服务的需求意愿。然后，通过召开社议事小组会议，把本组带有普遍性的问题筛选出来并报给村议事会;村议事会再根据全村总的经费情况和项目的轻、重、缓、急，从各组上报的建议中筛选出群众反映最普遍、最迫切的意见。最后，召开村民代表大会，对村议事会提出的建议逐项“过堂”，由群众签字、盖手印，形成决议后上墙公示。二是过程监督“由群众说了算”。当项目确定下来后，农村居民还是有点不放心，担心这些事情最终不能落实。为了让群众放心，村社议事会和群众民主选举出一些德高望重的村民代表组成监督小组，按照农村居民自己制定的监督办法，对项目启动、实施过程及实施结果等进行全程监督。三是服务效果“由群众说了算”。由当地群众制定评议的标准与办法，并由群众对服务人员、服务效果进行“满意度”评价打分，监督小组拥有绝对的“权威”。第一次得分在80分以下的，给予一次整改机会，由监督小组与服务人员“集体谈话”;第二次得分在80分以下的，扣划工程款的10%-20%;第三次得分在80分以下的，就取消来年的竞标资格。
农村居民是村级公共服务的直接受益者，农村公共服务的提供应以农村居民的实际需求为导向。例如，温江区开始探索建立起以需求为导向的公共服务决策机制与信息反馈机制。温江区在6个试点村(社区)确定村级公共服务内容时，首先对农村居民进行了入户调查，以充分了解农村居民对村级公共服务的实际需求，确保农村居民参与公共服务项目的论证与选择。在广泛征求民意的基础上，对公共服务项目依据多数村民的意见提出初步方案，并将其方案公诸于众以进一步征求意见。经过多次“自下而上、自上而下”的反复酝酿后，提交村民大会投票表决。温江区创新以需求调查为重点的村级公共服务决策机制，初步改变了政府惯有的“自上而下”为民提供公共服务的供给模式，切实转变到按群众需求什么就提供什么，充分尊重和发挥了基层群众的创造精神，较好地实现了村级公共服务供给“自上而下”与“自下而上”相结合，极大地提高了村级公共服务与社会管理项目的效率与农村居民的满意度。
成都市通过村级公共服务改革实践，使广大农村居民切身感受到：“以前干什么都是村干部定好了再来征求我们的意见，我们不同意他们照样干。这回有点不一样了，什么事都由我们说了算，我们真的当家作主了”。通过村级公共服务改革实践，改变了过去由政府大包大揽的做法，将村干部从传统的事务性工作中解脱出来，能有更多的精力投入到发展经济上去。这既显著地改善了村级民生、提升了农村居民的生活质量，又有效地促进了村级民主、优化了村级治理结构。由此看来，成都村级公共服务改革实践，为破解我国长期存在的城乡二元僵局、完善村庄治理模式进行了大胆而又有益的探索，并提供了一个切实可行的村级公共服务供给新模式。
三、村级公共服务需求制度创新路径思考
农村居民是村级公共服务的直接受益者，满足农村居民对村级公共服务的现实需求，是开展村级公共服务改革实践的宗旨所在。以农村居民的实际需求为导向，其实质就是将农村居民对村级公共服务的需求偏好、需求表达以及需求满意度评价等要素作为创新村级公共服务需求制度的核心内容，以此确定村级公共服务的供给结构、层次及内容，根据需求变化趋势适时作出调整并进一步优化，以达到最优供给目的。当然，从总体上来讲需要在以下两个方面有所创新：一是从需求方角度来看，农村居民要有显示或表达其对村级公共服务需求偏好的意愿;二是从供给方角度来看，政府要搭建供农村居民反映其需求偏好的平台和机制，而且还要运用各种手段激励农村居民主动反映其真实需求和偏好，最终实现公共服务决策由政府作主向政府与农村居民上下结合决策转变。将农村居民对村级公共服务的需求偏好纳入政府决策函数，不断创新更加科学合理的公共服务决策机制，是改善村级公共服务供给效率的关键所在。
1.创新农村居民对村级公共服务需求的偏好显示机制。农村居民能够反映其真实偏好是改进村级公共服务决策机制的重要内容，因此，如何获取农村居民对村级公共服务的需求信息，就显得至关重要。基于此，政府要运用多种激励手段，制定更多的激励政策，搭建更多的显示平台，鼓励农村居民客观、真实、大胆地反映其需求偏好。同时，政府还应对农村居民的需求偏好进行识别，深入了解农村居民对于村级公共服务的实际需求，吸引农村居民自愿参与到村级公共服务供给决策中来，让农村居民的真实意愿得以体现，并且让农村居民的这种“声音”能够真正被纳入到政府公共资源配置决策中来。
2.创新农村居民对村级公共服务需求的利益表达机制。农村居民对村级公共服务需求的偏好显示与意愿表达需要借助相应的表达机制。要创新村级公共服务需求制度，其前提是必须让农村居民充分、如实、准确地表达自己的需求意愿。根据调查资料显示，农村居民对村级公共服务的偏好显示与意愿表达较强，而且准确性也相对较高，但现有表达渠道却不畅通。因此，要更加注重通过农村基层群众的组织化，充分尊重村民自治，搭建农村居民的利益诉求表达渠道。成都市温江区探索建立的“民情信息中心”，为农村居民表达其对村级公共服务的实际需求提供了一个良好平台。
3.创新农村居民对村级公共服务需求的访谈调查机制。目前，各级政府应充分利用好现行的入户调查统计制度，充分了解农村居民对村级公共服务的实际需求，如县级政府可建立起采访民意的“调查研究”机制。同时，学术界对成都村级公共服务这一主题也比较关注，为此也作过大量实地调查研究，政府要合理运用这些调查研究资料。通过上述途径，合理界定村级公共服务供给范畴，并以此作为推进城乡基本公共服务均等化的现实依据。此外，各级政府还要积极探索建立对村级公共服务需求满意度进行定期调查的机制，充分了解农村居民对村级公共服务供给的满意程度。
4.创新农村居民对村级公共服务需求的动态供给机制。随着我国经济快速发展与农村社会变迁进程加快，农村居民对村级公共服务需求日益呈现出多元、多层及多目标的态势。与此同时，农村居民对村级公共服务的需求外延在不断扩大、需求水平也在不断提高，农村居民对村级公共服务需求始终处于动态变化之中。基于此，应从静态与动态两个角度把握农村居民对村级公共服务的需求偏好及偏好趋势，并有针对性地进行供给，这样才有利于公平配置城乡基本公共服务资源，进而提高村级公共服务供给效率。
5.创新农村居民对村级公共服务需求的参与决策机制。在村级公共服务供给决策方面，其决策程序应由“自上而下”向“自下而上”与“自上而下”相结合的方式转变。村级公共服务供给决策既要体现当前村级公共服务供给主要来自上级政府“自上而下”的特性，同时更要体现村级公共服务受益的地域性原则，即也要体现“自下而上”的特性。此外，还要积极探索建立村级公共服务需求与供给的信息联动与反馈机制，将对基层干部的政绩考核指标体系纳入村级公共服务供给评价机制。
主要参考文献：
[1]林万龙.经济发展水平制约下的城乡公共品统筹供给：理论分析及其实现含义[J].中国农村观察,2005(2).
[2]王小林.结构转型中的农村公共服务与公共财政[M].北京:中国发展出版社,2007.
[3]顾 严.“十二五”亟需理顺公共服务需求表达机制[J].中国经贸导刊,2010(12).
[4]安体富.地方政府提供公共服务影响因素分析及均等化方案设计[J].中央财经大学学报,2010(3).
[5]中共成都市委组织部.成都市构建新型农村治理机制的探索与实践[J].四川改革,2010(6).
An Innovation Research on the Village-level Public Service
Needs System: A Case from Chengdu
Zheng Zhou
Key words:Village-level Public Service; Actual Needs;Institue innovation
作者：郑洲
[摘要]以西藏自治区扶贫综合开发为研究视角，以扎囊县德吉新村村级公共服务为研究对象，在比较分析民主村村级公共服务的基础上，考察了政府通过扶贫综合开发进而在推动农牧区村级公共服务制度创新方面取得的初步成效，然后紧密结合西藏农牧区发展实际，客观分析了农牧区村级公共服务在基础设施供给、基础教育供给、医疗卫生服务、村组织建设及社会服务等方面存在的问题与不足，并在学习和借鉴成都等地村级公共服务制度改革实践的基础上，提出推进西藏农牧区村级公共服务中心建设，完善西藏农牧区村级公共服务供给制度，创新西藏农牧区村级公共服务需求制度等对策。
[关键词]西藏;德吉新村;村级公共服务;制度创新
全面推进社会主义新农村建设是我国一项长期的重要战略任务，改善农村基本公共服务是推进社会主义新农村建设的关键所在。然而，农村基本公共服务体系缺失一直是我国社会主义新农村建设的薄弱环节与制约因素。近年来，中央政府与地方各级政府对农村基本公共服务投入不断加大，但主要投入方向却集中在县、乡(镇)两级层面，受益区域也主要体现在县城、乡(镇)所在地以及周边地区，农村作为最基层即村级层面的公共服务体系建设，大多数仍处于一片空白。实际上，村级建制才是我国农民居所的集中之地，并成为农民寻求各类服务的基本社会单元。因此，完善村级公共服务体系，满足农村居民的基本公共服务需求，为广大农村居民提供与城市居民大致相等的基本公共服务，已成为社会主义新农村建设的客观要求。对此，成都等地开始全面推进村级公共服务体系建设，不仅建成了形式多样的村级公共服务中心，而且还探索出了具有推广价值的村级公共服务管理制度与运行机制。
西藏自治区作为我国欠发达地区之一，受特殊的自然地理、社会历史、经济发展等因素影响，农牧区基本公共服务体系建设更加滞后，其相关公共设施建设更为迫切，由此导致西藏农牧民生产生活较为困难，而且还有部分农牧民生活仍处于贫困状态。目前，在中央政府、内地省(市)政府与西藏自治区地方各级政府合力推进西藏农牧区扶贫综合开发建设、加大西藏农牧区基本公共服务供给投入的背景下，如何借鉴成都等地在推动村级公共服务制度创新方面取得的成功经验，进而为创新西藏农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务能力，既是一个值得研究的重要理论问题，同时又是一个亟待解决的重大现实问题。
一、研究文献综述及本文研究问题的提出
近年来，学术界对我国农村基本公共服务供给问题研究比较关注，已有学者涉及西藏农村基本公共服务供给问题研究。扎洛(2004)认为，西藏自治区80%左右的人口生活在农牧区，这就意味着西藏人口中的绝大多数所需要的基本公共服务，诸如经济安全、社会稳定、公益设施以及医疗教育等都全部或部分地依赖村级组织所提供的公共服务。[1]朱玲(2004)认为，村级生产服务是公共支持系统的基础，也是农牧民最需要和最常利用的公共服务之一。近二十年来，在内地大部分地区尤其是欠发达地区基本公共服务供给不足和分配不平等加剧的情况下，西藏地方政府却保证了农牧业生产支持系统的正常运转，并加强了对基础教育和基本健康服务的公共投资，保证了对弱势群体的重点救助。[2]
2008年，中共西藏自治区委员会关于贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的意见指出：到2010年，西藏自治区基本建成行政村党支部、村委会的综合活动场所;到2020年，西藏自治区农村基层组织建设进一步加强，基层基础更加巩固;逐步建立城乡统一的公共服务制度，统筹城乡基础设施建设和公共服务，城乡基本公共服务均等化明显推进。据此看来，西藏自治区地方各级政府仍然将加强村级组织活动场所作为改善农村基本公共服务的重点，尽管也提出了要大力推进城乡基本公共服务均等化这一目标，但仍没有突出如何改善农牧区村级公共服务这一时代主题，也没有系统地将建设村级组织活动场所与提升村级公共服务能力二者有机地结合起来。
随着西藏社会主义新农村建设深入推进，农牧民安居工程、农网改造工程、人畜安全饮水工程等一系列民心工程在农牧区全面实施，农牧区基础设施不断完善。西藏农牧民在生产生活条件逐渐改善的同时，对农村基本公共服务的需求量也随之增加。然而，西藏农牧区村级公共服务供给却普遍不足。农牧区基层公共服务人员数量不仅严重缺乏，而且其素质整体偏低，无法有效满足西藏农牧民对农村基本公共服务的实际需求。因此，在现有基层政府职能部门人力、物力较为有限的条件下，如何解决农牧区日渐增长的公共服务供需矛盾，如何破解农牧区“有事无人办、办事人不够”等难题，等等，是目前西藏农牧区亟待解决的现实问题。2008年，西藏昌都地区针对农村基层公共服务开始推行市场化新机制，加大财政向农牧区倾斜力度，改变以前农牧区公共服务仅仅依靠政府负责提供的单一管理模式，逐渐转变为由政府主导、同时面向市场购买服务的政府与市场“两条腿走路”的运作模式，揭开了西藏自治区在现有体制下探索农村基层公共服务市场化机制的序幕。然而，对于西藏农牧区基层公共服务实践出现的这些亮点，也还没有引起学术界与西藏地方各级政府的高度关注。对此，有必要对其进行系统研究与理论总结。
2011年，杨明洪教授向中央统战部提交了“关于西藏推进村级公共服务和社会管理改革的建议”调研报告，该报告受到中央统战部的高度重视，对中央统战部以及相关方面进一步完善西藏农牧区村级公共服务政策、加强和改进西藏农牧区民生工作具有重要的参考价值。笔者也全程参与了该课题研究，但从目前我们的研究现状及进展来看，对西藏农牧区村级公共服务研究还尚显宏观，对西藏农牧区村级公共服务制度创新还有待进一步开展深入研究。
综上看来，目前学术界对西藏农村基本公共服务研究关注较多的是村级组织发展及其提供的生产服务，其研究主题还不够突出、研究范围也还有待拓宽。当前，在中央政府、内地省市政府与西藏自治区地方各级政府合力推进西藏农牧区扶贫综合开发建设的背景下，创新农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务能力，是一个值得研究的重大现实问题。基于此，本文以西藏自治区扶贫综合开发为研究视角，以扎囊县德吉新村村级公共服务为研究对象，考察政府通过扶贫综合开发进而在推动西藏农牧区村级公共服务制度创新方面取得的成效以及存在的问题。
二、研究对象的选择及理由说明
西藏自治区总面积达120多万平方公里，占全国国土面积的1/8。2010年，西藏自治区全区总人口为293万，人口密度仅为2.4人/平方公里，其中，农牧区人口密度更低，属于典型的地广人稀地区。由此决定了西藏农牧区基本公共服务半径较大，社会管理成本较高，农牧区人口及生产要素高度分散与政府集中提供农村基本公共服务能力二者间的矛盾比较突出。西藏农牧区自然环境恶劣，自然灾害频繁，农牧业生产异常脆弱，农牧民生活异常困难，由此决定了西藏农牧民对农村基本公共服务更加依赖。然而，受传统的供给制度与经济发展水平等因素影响，长期以来西藏自治区实行基本公共服务城乡二元供给体制，西藏农村基本公共服务供给总体不足。改革开放以来，西藏自治区在中央政府的大力支持与内地省市的无私援助下，农牧区基础设施、基础教育、基本医疗卫生、村级组织建设等方面取得了明显进步，但与农牧区各族群众的实际需求相比，还有很大缺口。
在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，人类生产生活方式呈现出一定的差异性。据此，一般将西藏农牧区分为农区、半农半牧区、牧区三种生产单元。在每一种生产单元下，西藏农牧民对村级公共服务需求必然会呈现出一定差异性。因此，要对西藏农牧区村级公共服务供给及其制度创新进行全面系统研究是一定难度，而且事实上也难以做到。基于此，本文选择扎囊县德吉新村作为农区生产单元代表，并将其与民主村进行比较，通过对典型个案进行分析，以期由个别上升到一般，进而为创新西藏农牧区村级公共服务制度提供思路。笔者做出上述选择的理由主要基于以下四个方面：
一是德吉新村属于典型的外力启动建设项目。德吉新村是西藏自治区政府于1998年在扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施“一江两河”、“扶贫开发”、“农业综合开发”建设的重点项目，是当时西藏自治区政府重点建设的扶贫搬迁新村，也是迄今为止西藏自治区政府在推动扶贫综合开发建设方面相对成功的一个村。“扶贫开发”建设主要是建设搬迁群众住房及水、电、路等配套设施;“农业综合开发”建设主要是解决搬迁群众耕地不足等问题;“一江两河” 建设主要是建设朗赛岭提灌站、解决搬迁群众农田灌溉问题。德吉新村“三大开发”建设都是在上级政府的直接领导下进行，以解决支撑农牧民基本生产生活的“基础结构”。这些“基础结构”从经济性质上讲，就是农村公共服务。在外力启动的项目援助下，西藏地方各级政府开始探索农村基本公共服务体系建设。因此，无论在扶贫综合开发建设方面，还是在农村基本公共服务体系建设方面，德吉新村都具有一定代表性和典型性。
二是针对扎囊县及错那县部分农牧民群众长期生活在“一方水土养活不了一方人”的客观环境下，西藏自治区政府选择扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施集中扶贫搬迁，其目的在于希望通过改善农牧区基础设施等农村基本公共服务，进而改善制约农牧民生存质量与基本权利实现的外部环境，最终实现搬迁群众脱贫致富这一初衷。因此，就西藏地方各级政府改善农牧区基本公共服务而言，德吉新村也无疑具有一定的代表性。
三是德吉新村属于新建的扶贫搬迁村，搬迁群众主要来自于扎囊县和错那县。搬迁前，搬迁群众的生产生活条件普遍较差，加上农村基本公共服务供给严重不足，导致他们长期处于贫困状态。搬迁群众大多属于人均收入不足500元、现金收入不足300元的特困人群，对于这些确实没有发展潜力，但在生产生活条件改善后能够通过自己劳动、积极发展生产而改变贫困现状的农牧民群众进行集中搬迁。当然，也还有部分农牧民群众不符合搬迁条件仍在原居住地生活。2007年3月-4月，笔者在扎囊县调研时曾专程到过部分搬迁群众的原居住地进行实地调查。本文以扎囊县民主村为搬迁群众原居住地代表，并将其与德吉新村进行对比分析，以此考察政府通过扶贫综合开发、进而在推动农牧区村级公共服务体系建设方面所取得的初步成效。[3]
四是自2007年以来到现在，笔者曾连续五年到西藏农牧区深入开展实地调查研究，德吉新村由此成为了笔者重点跟踪调查的研究对象。在前期调查研究阶段，笔者主要关注西藏农村基本公共服务供给现状及其供给效率改进等问题，由此获得了大量有关西藏农村基本公共服务供给一手资料，在此基础上并出版或发表了系列学术研究成果，这为本文开展西藏农牧区村级公共服务制度创新研究奠定了坚实基础。本文研究就是建立在对德吉新村与民主村的实地调查基础之上。同时，为了使本文研究更具可比性，本文所选择的时间点以2007年为主。
三、西藏农牧区村级公共服务供给的一般考察：以民主村为例[4]
民主村位于扎囊县扎其乡扎其沟，从自然地理条件、农牧业生产生活方式等方面来看，基本上能够代表西藏农牧区生产单元的一般特征。在特殊的自然地理条件下，由于农牧区基本公共服务供给严重不足，农牧民群众生产生活较为困难，有不少农牧民群众生活长期处于贫困状态。
(一)民主村基础设施供给现状
一是农牧区道路建设滞后。从扎其乡政府通往民主村的道路至今仍然是机耕道，不仅路面较窄，而且道路损毁现象也较为严重。特别是一到雨季，农牧区道路几乎不能正常通行。民主村生产的土特产品、手工业产品等运输较为困难，农牧民急需的生产生活物质也得不到及时运输，导致农牧民群众增收困难。农牧区乡镇客运站台建设滞后。从民主村到扎囊县城每天仅有一班公共汽车，村民们如果错过搭乘时间，就只好换乘拖拉机或走路到县城，农牧民群众出行极为不便。二是农牧民饮水较为困难。农牧区还没有摆脱传统的背水生活方式，农牧民要到很远的地方背水，人畜混饮现象还没有得到根本改变;加上饮用水水质较差，导致地方病现象仍比较突出。民主村农牧民群众至今还没有实现饮用水到户这一目标，每天还得到村委会旁边的供水点取水。民主村农田灌溉系统严重缺乏，农牧业生产仍然处于“靠天吃饭”的境地。三是农牧区电网建设滞后。截至2007年4月，民主村仍没用通电，当地群众靠政府发放的光伏能供电系统解决日常照明问题，农牧民还不能使用现代家用电器。当时民主村仅有4台电视机(3个自然村各一个、教学点一个)，还没有一位农户购买电视机。四是还有部分农牧民居住条件较差，其住房大多数属于危房，人畜混住现象十分普遍，农牧民群众的生命财产安全得不到有效保障。
(二)民主村基础教育供给现状
一是民主村学前教育尚未起步，学龄儿童还不能适时接受学前教育。二是小学阶段教育发展质量不高。虽然民主村设有教学点，但由于农牧民居住相对分散，农户家庭距离学校尚有一定距离，农牧民子女上学还有一定困难，在一定程度上挫伤了农牧民子女上学的积极性。民主村基础教育教学设施普遍落后，至今仍然停留在“一张黑板+一支粉笔”的传统教学方式。现代教育教学技术尚未在农牧区生根发芽，这不仅导致农牧民子女接受的教育水平不高，而且也使农牧民群众难以从学校教育中得到外部效应。三是农牧民受教育程度普遍偏低。民主村农牧民群众几乎都没有接受过正规的学校教育，特别是30岁以上的这部分农牧民群众大多属于文盲，其比例占受访人数的50%。加上农牧民群众长期生活在偏远的山沟里，与外地接触少，信息相对闭塞等客观现实，导致搬迁群众文化素质整体偏低而致贫。
(三)民主村医疗卫生服务供给现状
随着新型农村合作医疗制度在西藏农牧区全面推进，中央政府与西藏自治区地方各级政府加强了农牧区基层医疗卫生服务体系建设，农牧区“缺医少药”现象得到一定缓解。然而，民主村农牧民看病就医依然存在一定困难。一是农牧区“缺医”现象仍比较突出，由于地理位置等因素影响，医学专业大学毕业生不愿到基层;加上农牧区基层医疗卫生服务人员工资水平普遍较低，现有人才又留不住。事实上，目前承担农牧区医疗卫生服务功能的却是一批专业水平不高的乡村医生，他们完全凭着自己的感觉和经验在为农牧民提供医疗卫生服务。二是农牧区医疗卫生服务的可得性与可及性较差。由于西藏农牧区地域辽阔、农牧民居住相对分散，农牧区村级医疗卫生服务供给半径较大;加上农牧区医疗卫生服务人员十分紧缺这一现状，由此可以想见当民主村农牧民发生重大疾病时所能获得的医疗卫生服务。三是农牧区医疗卫生服务设施建设不足。民主村卫生室面积较小，在有限的空间内集医生看病、病人取药、住院输液等诸多功能于一体，这既不利于医生开展医疗卫生服务工作，也不利于病人静心休养以早日恢复健康。此外，乡村医生到农牧民家中从事医疗卫生服务交通工具缺乏，不利于他们深入农户家庭开展医疗卫生服务与保健工作。
(四)民主村村级组织建设现状
近年来，中央政府虽然加大了西藏农牧区村级组织建设，但也仅仅着眼于村级组织活动场所建设，即重点建设村级党支部与村委会办公室、会议室等，而图书室、文化活动室等还没有建立起来，大多将其牌子挂靠在村委会下。而且农牧区大多数行政村还没有建立起广播站，农牧民群众无法及时听到中央的声音。从农牧区村级组织建设内涵来看，其质量更差。搬迁前，西藏农牧区大多数行政村图书室、文化活动室等仅有其名，既没有图书，也没有开展任何村级文化活动。即使有部分村级组织订阅了《西藏日报》、《半月谈》等报刊杂志，由于大多数农牧民群众不识字，这些报刊杂志至多放在村委会作个摆设，村委会干部也没有及时向农牧民群众宣传和解读。农牧区村级组织功能定位不够清晰，目前西藏农牧区村级组织承担更多的是管理职能，还没有完全承担起自治与服务功能。
(五)民主村村级社会服务现状
近年来，中央政府与西藏地方各级政府加大了农牧区基本公共服务供给投入。然而，由于西藏农牧区地广人稀，有限的供给投入犹如杯水车薪，农牧区村级社会服务体系尚未建立。一是农牧业技术推广、动植物疫病防控、农畜产品质量监管等公共服务机构还没有完全建立，农牧业公共服务能力建设亟待提高。二是农牧区农畜产品市场体系尚未建立，农牧民缺乏农畜产品市场交易平台。农牧区农资供应平台、便民超市等尚未建立，农牧民与市场联系还不够紧密，这不仅给民主村农牧民群众日常生活带来诸多不便，而且也导致他们增收困难。三是农牧区农机具维修服务体系尚未建立。一旦农机具出现问题，必须跑到数十公里外的乡镇或县城聘请专业技术人员来维修。然而，乡镇与县城维修技术人力也十分缺乏，民主村农机具故障通常很难及时得到维修。
四、西藏农牧区村级公共服务改革实践：以德吉新村扶贫搬迁建设为例
提高村级公共服务水平，实现基本公共服务向农村延伸和覆盖，逐步构建城乡统一的基本公共服务制度，是中国改革发展进入新阶段的基本要求和改善民生的具体实践。针对扎囊县及错那县部分农牧民群众长期生活在“一方水土养活不了一方人”的客观实际，西藏自治区政府选择扎囊县扎其乡朗赛岭开发区实施集中扶贫搬迁，即通过实施扶贫综合开发项目建设德吉新村，其目的在于希望通过改善农牧区基础设施等农村基本公共服务，进而改善制约农牧民生存质量与基本权利实现的外部环境，最终实现搬迁群众脱贫致富这一初衷。
(一)德吉新村基础设施供给现状
一是农牧区道路建设滞后面貌得到根本改善。德吉新村紧邻101省道，交通十分便捷，搬迁群众到拉萨市、山南行署及扎囊县城等地乘车较为方便。德吉新村村内交通也十分便捷，村内有两条连接101省道的乡村公路，路面也实现了水泥硬化。德吉新村机耕道也比较发达，村民可以直接将拖拉机开向农田从事农业生产。二是农牧民饮水困难问题得到根本解决。随着“一江两河”工程建设的全面推进，人畜安全饮水问题得到有效解决，搬迁群众彻底结束了人畜混饮历史，喝上了干净卫生的自来水。朗赛岭提灌站的新建，德吉新村农田水利灌溉问题也得到有效解决。[5]三是随着德吉新村农用输电线路改造工程的全面实施，搬迁群众用上了方便充足的电。2001年底，政府还为德吉新村搬迁群众安装了电视光纤，使他们能够看上丰富多彩的电视节目。与此同时，电话线安装也进村入户。四是随着扶贫开发工程的成功实施，新建住房148套，每户一套住房，搬迁群众的居住条件得到明显改善，人畜混居现象得到根本改变。
(二)德吉新村基础教育供给现状
2001年底，随着搬迁群众入住德吉新村后，如何促进农牧区基础教育健康发展、提高搬迁群众文化教育水平，便成为西藏地方各级政府需要解决的一个重大现实问题。2002年，西藏自治区政府投资180万元、扎囊县政府筹措36万余元，在德吉新村启动扎其乡第二完全小学工程建设。2003年底，学校正式投入使用。从学校硬件建设来看，新建了一栋两层楼高的教学楼，除了供1~6年级学生学习的教室外，图书室、德育室、微机室、教师办公室、学校会议室以及教师宿舍、运动场及教学实践基地等也随之配套建设。从学校软件建设来看，日常教学活动还用上了现代远程网络教育资源，可为农牧民子女及家庭提供更加优质的教育服务。通过使用现代远程网络教育资源，既显著提高了教师的教学水平与教学技能，又极大地提高了学生的学习兴趣。学校还充分利用现代远程网络教育资源，将学校教育同社会扫盲教育结合起来。采取开办扫盲班和扫盲夜校的办法，对德吉新村15至50周岁有学习能力的青壮年文盲开展“扫盲”教育。同时学校还结合德吉新村搬迁群众文化素质普遍偏低、科技知识缺乏、农牧民增收困难等实际情况，对搬迁群众提供种养殖适用技术培训、法制知识宣传与教育等服务。
(三)德吉新村基本医疗卫生服务供给现状
在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，农牧民就医最常使用的是村级医疗卫生服务机构，一方面在于农牧民疾病发生频率最高的是常见病，也是村级医疗卫生服务站能够解决的;另一方面在于农牧民就近求医既能节省交通成本，又能节约时间成本;加上村级医疗卫生机构的服务价格普遍低于县、乡(镇)医疗机构，搬迁群众为了尽量降低医疗支出，自然会首选村级医疗卫生服务。2001底，在湖南省卫生厅的援助下，西藏自治区政府随即在德吉新村建设朗赛岭卫生所。朗赛岭卫生所位于扎其二小与村委会之间，地处德吉新村核心位置，搬迁群众看病就医极为方便。政府为朗赛林卫生所配备了基本的卫生设施及药品，能够满足搬迁群众的卫生服务需要;同时还为朗赛岭卫生所配备了一个专业医生，即布琼医师。布琼于1986年从山南地区卫生学校毕业，毕业后随即从事医疗卫生服务工作。1986~1996年期间还在扎囊县人民医院工作过，有着较强的医疗卫生服务工作经验。一般而言，如果搬迁群众病情较轻，就在卫生所看病吃药;如果病情略有加重，先在朗赛岭卫生所输液，如果输液后患者病情还没有减轻，布琼医生就会建议患者及时到扎其乡卫生院或扎囊县人民医院就诊。目前，德吉新村基本实现了政府提出的“小病不出村”这一初级目标。因朗赛林卫生所紧邻101省道，交通十分便利，即使搬迁群众发生了重大突发疾病，也能够迅速送往县级及以上医疗机构接受治疗，德吉新村人口死亡率显著降低。
(四)德吉新村村级组织建设与服务现状
2001年底，随着搬迁群众入住德吉新村后，加强村级组织建设也成为了西藏自治区地方各级政府的一项重要工作。一方面各级政府加大了农牧区村级组织办公及活动场所建设，新建了村党支部办公室、村委会办公室、村会议室等，为村级组织开展村级公共服务与社会管理工作创造条件。同时，在村委会还配套建设了村级文化活动室、图书室、广播室等，山南地区行署与扎囊县政府机关及部分社会团体还为德吉新村图书室捐赠了大量图书，为德吉新村搬迁群众享受基本公共文化服务奠定了坚实基础。另一方面政府也开始加强村级组织制度建设。一是探索村级民主管理制度。德吉新村村级组织在农牧区经济社会发展及农牧民群众普遍关心的问题上，坚持民主原则，基本做到大事议、小事提，村干部与村民直接开展对话交流，村民民主意识不断增强。二是建立了乡镇干部包村工作制度。德吉新村包村干部经常到农村，进村入户，深入了解搬迁群众生产生活中存在的困难与问题。三是建立了贫困人员定点帮扶制度。德吉新村党支部与村委会建立了定点帮扶贫困群众制度，村党支部书记多吉同志与村委会副主任罗布随巴同志都在本村帮扶了一个贫困农户。
(五)德吉新村村级社会服务现状
随着扶贫综合开发项目的全面推进，德吉新村村级社会服务面貌得到一定改善。一是在建设德吉新村村委会时，当地各级政府就为村级兽医服务人员建立了办公场所，这样可以更加有效地开展村级动植物疫病防控工作。二是在山南地区行署相关部门的支援与帮助下，德吉新村不仅建立了农产品加工房，还购买了磨面机、榨油机等机械设备，可为搬迁群众提供更加便捷的食品加工服务。
随着扶贫综合开发建设项目在德吉新村的成功实施，使搬迁群众的生产生活条件得到了明显改善，为最终实现搬迁群众“搬得出、留得住”的目标奠定了坚实基础。
五、西藏农牧区村级公共服务改革实践存在的问题与不足：以德吉新村为例
经过各级政府与搬迁群众的共同努力，搬迁群众的生产生活条件得到明显改善，如农牧区基础设施更加完善、农牧民实现了安全饮水、农牧民就医更加方便等，由此解决了搬迁群众长期致贫的部分制约因素。然而，在西藏农牧区特殊的自然地理条件下，农牧业仍然是风险较大、相对效益较低的弱质产业;加上农牧区基础设施“瓶颈”制约因素依然较为严重，对农村经济发展难以形成有力的支撑，由此导致西藏农村经济发展落后，村级公共服务供给能力非常有限。村级组织为农牧民提供的基本公共服务还仅限于基础水平，农牧民所能享受的村级公共服务还相对有限。
德吉新村作为一个新建扶贫搬迁村，大多数搬迁群众在搬迁前属于特困人群，生活自理能力较差，“等、靠、要”思想比较严重，尤其是从错那县搬迁过来的部分群众较为典型。即使搬迁到德吉新村后，搬迁群众的思想观念仍没有得到改变，仍希望政府继续给予救助，不仅生产生活自理能力较差的现状没有得到明显改观，而且在搬迁后外出务工的主动性也不强。如果说在搬迁前因生产生活条件较差，导致他们长期难以摆脱贫困状态;那么在搬迁后随着生产生活条件逐渐改善，搬迁群众就应该迅速摆脱贫困状态、走上富裕之路。但从目前德吉新村搬迁群众的生产生活现状来看，还没有完全实现政府扶贫搬迁的初衷。
由此看来，随着扶贫综合开发项目的成功实施，政府让搬迁群众住上了安全适用的新房，在德吉新村这片热土上实现了“安居”。然而，如何让搬迁群众在德吉新村这片“热土”上实现“乐业”，即迅速增加搬迁群众收入、让他们早日实现脱贫致富，仍是摆在西藏自治区地方各级政府面前的首要任务。基于此，笔者认为中央政府与西藏自治区地方各级政府必须着力改善农牧区村级公共服务，破解德吉新村搬迁群众致贫的一些客观制约因素，如搬迁群众文化素质普遍偏低、劳动技能缺乏等。从这个角度来看，虽然通过扶贫综合开发建设，德吉新村村级公共服务得到一定改善，但农牧区村级公共服务制度依然存在一些问题亟待改进。
(一)搬迁群众农牧业生产技术缺乏，农牧业科技培训亟待加强
西藏农牧业发展的根本出路在于科技进步。然而，德吉新村搬迁群众普遍感觉农牧业生产技术缺乏，他们也热切地希望政府加强农牧业科学技术培训，提高农牧业生产科技含量。笔者调查发现，德吉新村有93.3%的农户深感农牧业生产技术缺乏，希望能够接受到更多的农牧业科学技术培训。目前，德吉新村还有不少搬迁群众根本不懂农牧业科学技术，甚至连化肥、农药都还不会使用。在德吉新村全村700多名农牧民群众中，仅有一名农业科技人员，显然这远远不能满足农牧业科技推广需要。笔者发现，只有在这几个科技户家中才能看到燃烧的沼气，以及大棚里种植的各种蔬菜。而其它农户家庭的沼气几乎没有派上用场，尽管蔬菜大棚也建立起来了，但所种植的蔬菜不仅品种较少，而且长势也不太好。2002年，上级政府准备在德吉新村建立大棚蔬菜基地，但考虑到搬迁群众种植技术缺乏这一现状，于是就放弃了这一计划。当然，搬迁群众也就失去一个增加收入的绝好机会。2003年，德吉新村村委会副主任罗布随巴为德吉新村争取到了养殖项目，建立了“扎囊县德吉新村青年养殖示范基地”。然而，由于养殖技术缺乏，加上政府组织的农牧业科技培训计划一直没有落实，生猪养殖技术始终得不到提高。2007年，德吉新村青年养殖示范基地在没有取得任何经济效益的背景下失败了。
(二)搬迁群众外出务工技能缺乏，劳动技能培训亟待加强
增加外出务工就业机会是目前德吉新村搬迁群众实现增收较为有效的方法，特别应积极采取措施努力增加贫困群众就业机会。德吉新村紧邻101省道，因其优越的地理位置，搬迁群众外出务工的交通条件得到显著改善，接受外界信息也更加灵敏和畅通，有助于增加搬迁群众外出务工机会。然而，由于搬迁群众自身文化素质与劳动技能普遍偏低，这不仅导致他们外出务工的机会较少，而且也导致他们外出务工的收入普遍偏低。从理论上讲，搬迁群众搬迁到德吉新村后，他们外出务工的机会要比以前大得多，但从实际情况来看，搬迁群众外出务工收入对他们走出贫困状态的贡献作用甚微。其原因在于西藏地方各级政府在农牧区还没有建立起村级就业服务平台，并通过这个平台为农牧民提供劳动技能培训、用工信息、就业咨询等服务，以有效输出农牧区剩余劳动力，实现农牧民群众快速增收。
(三)搬迁群众普遍感到文化生活缺乏，农牧区基层文化建设亟待加强
文化建设是西藏社会主义新农村建设的重要内容和重要保证，要坚持用社会主义先进文化占领农村阵地，满足农牧民日益增长的精神文化需求，切实保障农牧民群众基本文化权益。笔者调查发现，德吉新村有60%的搬迁群众感到农牧区文化生活缺乏。其实，他们并不希望村图书室有好多图书，这个对大多数农牧民群众而言没有多大实际意义，因为他们大多数都不识字。实际上，搬迁群众更希望政府投入一定资金，购买一些通俗易懂的科普读物，尤其是与农牧民致富有关的图书音像资料，这样才更有可能吸引他们主动学习科学文化知识，并对丰富他们的基本文化生活更具实效性。搬迁群众希望政府在德吉新村重新建设一个广播站，使他们能够及时听到中央新闻与西藏地方新闻。同时搬迁群众还希望政府能够出资组建一个藏戏队，在节日期间能够广泛开展演出活动，满足他们最基本的文化生活需求。最后，搬迁群众希望政府把农村电影放映活动切实开展起来，使他们每月能够看上一场电影。
(四)德吉新村生态环境十分脆弱，农牧区公共卫生环境亟待改善
德吉新村所在的朗赛林开发区，政府在对其实施扶贫综合开发之前，原本就是一片沙滩地，土地贫瘠，树木植被覆盖率较低。加上朗赛林开发区位于雅鲁藏布江河谷地带，每当季风时节，便经常出现风尘满天的景象。2002年初，扎囊县农业综合开发办公室在德吉新村两条主干道旁边种植了一些树木，这对改善德吉新村生态环境发挥了重要作用。然而，搬迁群众的生态环境意识普遍较低，参与植树造林的积极性不高，就连房前屋后都没有植树种草。德吉新村住房建设不仅漂亮整齐，同时也修建了排水沟等配套基础设施。由于搬迁群众文化素质不高，公共卫生意识不强，生活垃圾乱扔乱丢的现象比较严重。基于此，村委会每年还都得自发组织村民进行集中清理。
(五)德吉新村村级组织在村级公共服务供给中的作用发挥还不够充分
近年来，西藏自治区地方各级政府加大了农牧区村级组织建设投入，德吉新村村级组织建设取得了明显成效。不仅保证了村级组织基本办公条件，村委会还有一定数量房屋空置。然而，由于德吉新村村委会位置相对偏僻，自村委会新建以来，这些空置房还没有找到发挥效益的较好途径，故村委会空置房的实际利用价值较低。多吉书记认为，如果将村委会搬迁到101省道边上，这样还可以将多余的房屋对外出租，从而增加村委会的财政收入，村级组织也才有经济实力为当地群众办更多实事。目前，德吉新村也还没有建立起村级物资供应中心、农产品交易平台等，农牧民日常生活中“买卖难”现象仍比较突出。
六、西藏农牧区村级公共服务制度创新思考：来自成都等地的经验启示
第四次西藏工作座谈会以来，中央政府与内地省市逐渐加大了对西藏农村基本公共服务供给投入，改善农牧区村级公共服务也由此逐渐提上议事日程。然而，在农牧区村级公共服务制度创新方面仍没有取得重大突破。本文在学习借鉴成都等地村级公共服务改革实践经验的基础上，紧密结合西藏农牧区发展实际，为进一步创新西藏农牧区村级公共服务制度、提升农牧区村级公共服务供给能力，现提出几点思考与建议。
(一)奋力推进西藏农牧区村级公共服务中心建设
长期以来，西藏农牧区与城市发展差距，不仅表现为经济发展水平差距，更表现为基本公共服务差距。农牧民群众普遍反映的寻找致富门路难、享受农技服务难、满足精神文化需求难等一系列问题，实际上是由于农村基本公共服务短缺或不到位等因素造成的。农村公共服务体系建设是一项庞大的系统工程，而村级公共服务中心建设是当前推进农村公共服务体系建设的关键所在。奋力推进西藏农牧区村级公共服务中心建设，也是当前解决西藏农村基本公共服务缺失的有效手段。
结合成都等地村级公共服务改革实践经验来看，推动西藏农牧区村级公共服务中心建设，不只是村里简单地建设一幢楼，而是要将基本公共服务由城市向农牧区覆盖和延伸、城市文明向农牧区辐射，搭建直接面对西藏农牧民的公共服务平台。基于此，笔者认为西藏自治区地方各级政府应整合现有各种资源、合力推进农牧区村级公共服务中心建设，初步建设起集村民自治、医疗卫生、文化科技普及、农资与生活资料供应、体育健身等诸多服务功能于一体的村级综合服务中心。首先，要继续加大村委会行政服务用房建设，为农牧区基层组织提供基层管理与服务工作平台，如建设村党支部办公室、村委会办公室、会议室、治安室等。其次，要着力加强农牧区文化、教育、卫生等服务用房建设，为农牧民提供各类社会事业服务综合平台，如建设图书阅览室、多功能文化活动室、村级卫生( 计生) 室等。再次，要积极推进农牧民生产生活服务用房建设，为农牧民提供生产生活的便民服务平台，如建设农资供应点、便民小超市等，为农牧民提供化肥、种子、日常生活消费品供应等服务。
西藏农牧区村级公共服务中心建成后，要通过农牧区村级公共服务中心提供的基本平台和载体，使农牧区基本公共服务供给与需求在同一平面交汇。不断完善和逐步扩大农牧区村级公共服务中心的服务功能，力争让西藏农牧民基本实现“七个”不出村，即小病就诊和计生服务不出村、购买农资和日用商品不出村、农技服务与农机具维修不出村、法律咨询与就业咨询不出村、大宗农副产品销售不出村、矛盾纠纷调解不出村、电信交费和信件邮寄不出村等，使农牧区村级服务中心真正成为便民、利民、为民的集中场所，基本满足农牧民群众的基本公共服务需求。
(二)着力完善西藏农牧区村级公共服务供给制度
从成都村级公共服务改革实践来看，为了改善农村村级公共服务，从2009年开始，成都市、县两级财政每年给每个村配套20万元公共服务专项经费。在此基础上，成都市进一步建立健全村级公共服务分类供给机制。将村级公共服务大致分为文化体育、教育、医疗卫生、就业与社会保障、农村基础设施与环境建设、农业生产服务、社会管理等7个大类、59个子类，每一小类都有明确的供给主体。并按照“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的原则，明确了政府、村级(涉农社区)自治组织和市场主体的供给责任。其中，由政府承担的项目，实行以事定费、以质定酬的经费核算制度;由村级自治组织承担的项目，实行财政“定额补贴”制度;由市场主体承担的项目，开展形式多样的服务项目包装工作，实现“政府出钱办事，公司以事竞价”的服务方式。[6]
成都村级公共服务改革实践经验表明，创新西藏农牧区村级公共服务制度，必须健全和完善村级公共服务供给制度，即必须进一步健全和完善覆盖城乡的公共财政体制，逐步形成可持续的投入机制。首先，必须将村级公共服务投入纳入到自治区、地(市)、县各级财政预算，明确村级公共服务最低投入标准，明确村级公共服务投入增长幅度要高于同期财政收入增长幅度，明确每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于村级公共服务。其次，还必须进一步明确中央政府与西藏自治区地方各级政府、农牧区村级自治组织与市场主体三方在村级公共服务供给中的责任。西藏昌都地区在提供村级公共服务时，开始探索政府与市场“两条腿走路”的方式并初步取得了一些成功经验。如对一些技术含量不高、资质要求不严格的项目，由政府部门打包推向市场，积极培育农牧区市场主体，在农牧民中扶持培育承包人，并通过合同、协议规定承包人的权利和义务;对于医疗卫生、广电设施维护等技术含量高，从业资质要求严格的服务项目，由政府相关部门主导推动，依托政府职能部门现有的技术人员和闲置资源，实行分片承包、全面覆盖。据此看来，西藏农牧区村级自治组织在村级公共服务供给中的作用还不够突出，因此，今后必须着力培育与提升西藏农牧区村级组织的服务能力，逐步形成服务主体多元、服务形式多样、政府扶持与市场参与相结合的新型农牧区村级公共服务格局。
(三)努力创新西藏农牧区村级公共服务需求制度
根据有效需求理论，衡量公共服务供给效率的主要标准在于其供给能否有效满足社会需求，需求因素与供给因素共同作用决定了公共服务供给效率。农村居民是村级公共服务的建设主体与受益主体，农村公共服务的提供要以农村居民的实际需求为导向。因此，必须高度关注西藏农牧民对村级公共服务的实际需求意愿及需求表达方式，努力创新农牧区村级公共服务需求制度。
成都村级公共服务改革实践经验表明，创新西藏农牧区村级公共服务制度，还必须健全和完善村级公共服务需求制度，即必须充分尊重农牧民群众的主体地位，健全和完善民主管理机制，让农牧民群众在参与发展和管理中发挥作用。虽然成都市各级政府负责提供村级公共服务专项经费，但村级公共服务建设内容、建设方式、建设标准等等，均由群众说了算，农民不仅是享受这一制度的主体，更是执行这一制度的主体。为了保证这些经费能用在农村居民最关心、最直接、最现实的事情上，所有项目必须先经过“一户一票”等方式征集意见，再由村民议事会讨论确定。成都市通过村级公共服务改革实践，使广大农村居民切身感受到：“以前干什么都是村干部定好了再来征求我们的意见，我们不同意他们照样干。这回有点不一样了，什么事都由我们说了算，我们真的当家作主了。” 这既显著地改善了农村民生、提升了农村居民生活质量，同时又有效地促进了村级民主、优化了村级治理结构。[7]
成都村级公共服务改革实践表明，要创新西藏农牧区村级公共服务需求制度，必须着力构建在村(社区)党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织与农牧民群众广泛参与的新型村级治理机制。并从西藏农牧民的实际需求角度出发，逐步建立起这样一种需求表达机制：对农牧民的实际需求与需求偏好提供什么样的渠道表示出来，以及对农牧民的实际需求与需求偏好用什么样的方式表达出来。只有建立起这样的需求表达机制，才能做到政府对西藏村级公共服务的供给与农牧民对村级公共服务的实际需求相一致，进而提高西藏农牧区村级公共服务效率。
参考文献：
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郑洲.村级公共服务需求制度创新:以成都为例[J].财经科学,2011,(9).
作者：郑洲
[摘 要]村级文化建设是影响农村和谐发展的关键因素，是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的重要组成部分。如何加强村级文化建设和基层文化队伍建设满足基层群众的需求，针对新疆昌吉州所属的木垒县的实际情况笔者谈了自己的观点。
[关键词]村级文化建设;公共文化服务队伍;专兼结合;形式多样
[
积极推进新农村文化建设，是社会主义新农村建设的一项重要内容，笔者认为村级文化建设是农村公共文化服务体系建设的基础，是政府公共文化服务在基层的拓展和延伸。新疆木垒县委高度重视基层文化建设，经过近几年顺利有序地开展，公共文化设施得到较大改善，基层文化活动形式多样，村级文化工作力度不断加大，群众文化生活日益丰富和活跃，村级文化建设呈现良好的发展势头。木垒哈萨克自治县是由14个民族聚居的仅有88000人口的偏僻的小山城，民风淳朴，文化底蕴丰厚，全县辖13个乡(镇)场，60个行政村。文化室的修建工作虽然计划在“十二五”期间完成，但木垒县委不等不靠，根据本地实际，依据“农家书屋”、“东风工程”以及广播电视“户户通”工程，结合福建援建项目，在修建村委会的基础上，在功能上将会议室和文化室资源共享，没有新建的村委会也因地制宜，给文化让路，在“文化专业户”和“党员示范户”家设“农家书屋”和文化室。基本实现了村村有文化室，建室率达100%;广播电视“户户通”工程覆盖率100%;农牧民建身工程村级篮球场的建设在全县60个行政村已完成38个;“农家书屋”工程在全县60个行政村全部完成;实现了“县有图书馆、文化馆，乡有综合文化站，村有文化室”的建设目标。覆盖城乡的公共文化设施网络已经基本建立。
笔者在作为一名文化工作者，针对近年来木垒县基层文化建设的基本情况专门做了调研，对其“村级文化建设与基层公共文化服务队伍建设”作以下分析。
1 村级文化室及队伍建设存在的问题
1.1 村级文化室数量不少，但设施利用率不高
全县60个行政村，虽然采取共建、资源整合等形式达到了100%的修建率，但其中80%的村级文化室是与党员活动室、村办公场所、“文化专业户”结合在一起，致使文化活动室的面积和开放时间明显不足。
1.2 村级文化室的队伍建设不稳
木垒13个乡镇文化站虽有编制12人，但近20年普遍存在的情况是专干不专，文化专干往往身兼数职。而对没有编制的农村文化室来说，更是不容乐观。目前负责村级文化室工作的人员大部分是由村干部、离退休人员、教师和社会志愿者担任，既无职称又无报酬，全凭着对文化工作的一份喜爱和一腔热情来从事文化管理工作。
1.3 文化活动的内容丰富，但还不够贴近群众
木垒县人群居住分散，村落之间相距甚远，村文化室举办的文化活动大多是为了配合国庆、元旦等庆祝活动或者是为某个阶段性的工作而举行，对普通农民的吸引力不大。而广大农民喜欢的如新疆曲子、阿肯弹唱等活动，目前仍局限在自娱自乐班社，而这些班社往往都有排外性，且缺乏有效的管理，辐射力不强。而每年开展的“三下乡活动”也由于木垒乡镇基本在偏远山区的地理条件的限制，考虑到路途方便等多种因素，只到乡镇、集市或交通较为方便的村演出，造成这些地方本来文化生活就比较丰富的群众视觉麻木，而偏远村落群众看不到演出的现象。
2 村级文化室及队伍建设的对策与思路
2.1 加强村级文化阵地建设
村文化活动室是农村基层文化服务的重要平台和阵地，是农民群众就近参加文化活动的重要场所。木垒县在文化基础设施“十二五”规划中已将文化室的建设纳入其中。尚未修建村文化活动室的，要加大资金投入，依托村办公场所，通过对村公共设施和闲置校舍等的整合，2015年完成150～300平方米村文化活动室的新建任务，确保建好一个、管好一个、用好一个。
2.2 加强农村文化队伍建设
2.2.1 加强基层文化管理队伍建设，就必须依靠各级党委政府和基层党政组织，促进文化管理的行政化
(1)目前本县13个乡镇场都有一名党政领导分管文化工作，但在管理职能上不够明确，管理也不够到位。因此在农村两委中应有一名分管文化工作的领导，将文化工作纳入村两委工作议程，使文化管理工作纵向到底，还要依靠工、青、妇、业余班社等基层组织的支持，使文化管理工作横向到边。
(2)依靠上级文化主管部门。文化队伍建设涉及队伍建立、业务培训、活动开展等，需要一定的人、财、物作保障。村级文化队伍建设应以文化馆(站)免费开放为契机，争取各级文化部门不但在人员培训上予以支持，更要在工作中督促指导，使村文化室的文化管理、队伍建设更加规范化。
(3)要规划和针对农村文化队伍根据不同岗位选取相应人才，目前木垒县部分乡(镇)场采取发挥新招收的“村官”的特长，将有较强文化管理能力的人才充实到村委会班子中分管文化工作，并配好村级文化协管员，平时注重加强对乡村文化工作人员的教育和培训，提高文化工作人员的政治和业务素质。从组织到活动开展较以往有很大的改观，值得推广。
2.2.2 加强基层文化管理队伍建设，必须依靠专业的文化队伍，促进基层文化管理的专业化
(1)采取有效措施，稳定和发展专兼职结合的农村文化队伍，首先要将文化馆、图书馆、博物馆的专业人员实行挂村蹲点，管好一个村抓好一个点，从而向面上推广。其次应以农民为主，自发为主，文化干部起外在的促进作用，以指导、引导为主，切不可越俎代庖。
(2)加强对农村业余自乐班社的辅导，要充分发挥业余队伍中的业务骨干的作用，依靠业务行家力量，使他们逐步提高艺术水平和自身素质，并不断地为他们搭建参与和展示的平台，使其逐步规范化。
(3)积极培养农民文化骨干，在农村培养本土文艺人才，为基层留下一支不走的文艺队伍。同时创造和提供学习、培训的机会，辅导当地的业余文艺骨干，努力形成“一个人带领一群人，一群人影响全县人”的群众文化活动模式。
2.3 培育好群众性文化活动品牌
(1)文化品牌，在公共文化服务体系建设中有着凝聚人气、愉悦群众的作用。要继续发挥好“百日广场文化活动竞赛”、“乡村百日文体活动竞赛”活动。目前，木垒县春夏之计每周平均观众达到2000多人次，每个乡镇在广场上都有自己的专场，每个专场都是乡镇所辖的行政村的优秀节目组成，这不但给广大基层群众提供参与和表现的舞台，也极大地提升了城镇群众的文化生活品质。
(2)原生态的传统民间文化，是任何文化不能替代的民族文化的根基，也是建设新农村文化的根基。因此积极挖掘民间艺术和民族文化传统精华既能传承优秀的民间文化，也能提升农民的自信心。这就要发挥村文化室、文化户的作用，发挥民间艺人的特长，形成“一乡一品”、“一村一景”的格局。木垒县有两项国家级非物质文化遗产保护项目(维吾尔族塔合麦西热甫、新疆曲子)在西吉尔镇屯庄子村和照壁山乡平顶山村等汉民族聚居较多的地方，形成了以新疆曲子为主的自乐活动;东城镇的沈家沟村和博斯坦乡的博斯坦村维吾尔族聚居较多的地方，形成了传承塔合麦西热甫为主的形式。而且这两项活动也成为木垒县基层群众文化活动的名片，有很大的影响力。
3 结 论
总的来说发展村级文化建设和加强基层文化队伍建设既是农民愿望又是时代发展需求，要根据先进文化发展方向把社会要求和群众需求联系在一起，把农民有需求以及政府能够创造条件有机结合做实做好。
参考文献：
何玲.村级文化建设与基层公共文化服务方式[J].中国市场，2012(35).
作者：于晶晶
王集乡卫生院村级基本公共卫生服务项目
工作绩效考核办法
为了加强对乡村医生的管理，调动广大乡村医生的工作积极性，进一步稳定乡村医生队伍，巩固农村三级医疗卫生服务网络，确保广大群众享受基本医疗卫生服务，不断提高农民群众的健康水平和生活质量，按上级卫生行政部门的统一部署，结合本乡实际，制定考核办法，每半年对辖区内村卫生室承担公共卫生服务的乡村医生进行考核。
―、考核目的
通过建立和完善以服务数量、服务质量及满意度为主要内容、以岗位责任与绩效为基础，体现多劳多得、优劳优得的考核激励制度，促使乡村医生认真履行基本公共卫生和基本医疗服务职能，充分调动积极性和主动性，促进基本公共卫生服务逐步均等化，确保广大居民获得安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。
二、考核原则
(一)坚持绩效考核与社会效益挂钩的原则;
(二)坚持公平、公正、公开的原则;
(三)坚持奖优罚劣，考核结果与发放补助挂钩的原则;
(四)坚持平时工作检查与定期考核相结合的原则。
三考核对象
经县级卫生行政部门聘任取得乡村医生执照，并承担所辖区域内居民公共卫生服务的乡村医生。
四、考核内容
重点对乡村医生职能履行情况、服务数量、服务质量、满意度评价等进行考核。
五、考核办法和程序
卫生院成立乡村医生公共卫生服务绩效考核小组，按《王集乡卫生室绩效考核主要指标及分值表》对辖区内村卫生室乡村医生进行考核，每季度考核一次进行。完成考核并将结果进行公示后，上报到县卫生局公卫办。
六、考核结果与应用
考核按百分制，大于等于80分资金全额发放，大于等于60分小于80分为基本合格，按照所得分数百分比进行发放，小于60分为不合格，资金暂停发放。凡考核结果为不合格的，不予绩效考核补助经费，并通报批评、限期整改，连续两次考核不合格的乡村医生将被取消聘用(续聘)资格。
七、实施与管理
(一)加强领导，精心组织。乡卫生院要切实加强组织领导，认真组织考核小组对辖区内的乡村医生进行公共卫生服务绩效考核。
(二)加强管理，规范运作。 乡卫生院要做到考核公正公开，对村医补助经费分配合理，资料档案齐全，规章制度健全，管理规范有序。在实施过程中，有什么新情况、新问题，将及时反馈县卫生局、
县公卫办，以便及时研究和解决工作中出现的新情况、新问题，确保基本公共卫生服务任务的落实及乡村医生津贴补助足额到位。
王集乡中心卫生院
二O一五年十月二日
王集乡基本公共卫生服务项目绩效考核领导组
组 长：秦 翔
成 员：孙新桥
孙晓明 孙缓缓 祝业成 韩秀玲 李 磊
职责
1、协助宣传党和政府关于开展农村公共卫生服务的基本政策、方针，在社区医生下村服务时，联系员应做好引路、介绍工作。
2、积极开展健康教育活动，负责管理健康教育宣传栏，及时张贴并保存档案资料，并协助社区医生入户发放健康教育宣传资料;在行政村内开展大型健康教育或卫生咨询服务活动时，联系员应负责联系场地和做好相关准备工作，组织动员孕妇和3岁以下儿童家长参加孕妇和儿童健康教育。
3、社区医生不在责任村时，对本村内发生的突发公共卫生事件、传染病疫情等相关卫生事件应及时报告责任医生，并协助、配合上级部门进行应急处理。
4、及时掌握本村常住、暂住和流动人口信息，发现本村有怀孕妇女及新出生的儿童(包括流动人口)及时报告责任医生，以便早日建卡服务。动员婚龄青年进行婚前医学检查，动员孕妇住院分娩，及时报告5岁以下儿童死亡情况，并协助责任医生做好儿童体检和精神病、传染病及慢病管理工作，负责本村预防接种预约通知单发放。
5、协助做好本行政村内食品、公共场所、饮用水等卫生管理，发现问题，及时联系社区医生。负责收集报告农民家庭宴席信息。
6、做好合作医疗政策宣传、问题解答和宣传资料入户，每季度公示本村参合人员报销情况。
7、协助做好“农民健康档案”的建档工作。
8、积极实施初级卫生保健，发动村民开展爱国卫生运动，督促落实农村改厕和农村保洁制度，督促村民搞好环境卫生，负责卫生村创建的联系工作。
9、监督责任医生的工作，发现责任医生有违规行为，及时与当地卫生院反映情况。
10、完成乡镇和卫生院下达的其它任务。
村2011基本公共卫生服务项目
工作总结
2011年，我村在县卫生局、乡卫生院的正确领导下，认真贯彻落实《甘肃省基本公共卫生服务项目实施方案》以及县卫生局各类文件精神，加强管理，现将我村基本公共卫生服务项目工作总结汇报如下：
一、基本公共卫生服务项目开展落实情况
(一)、建立居民健康档案
在卫生院的统一部署下，我村于去年开展了建立居民健康档案工作。村委都安排专人负责协助建档工作。并成立专门建档工作小组，对参与居民健康档案建立的工作人员参加了多次乡级业务培训，熟悉居民健康档案建立的重要性和必要性以及建档程序。卫生院为我村建档小组配备了体重秤、血压计、听诊器、体温计、视力表、皮尺等设备，采取进村上门服务的方式为居民建立健康档案。截止2011年11月底，我村村民共人，建立健康档案人，电子档案管理人数人。
(二)健康教育
严格按照健康教育服务规范要求，认真贯彻落实县卫生局、卫生院及有关部门的各项健康教育项目工作。采取了发放宣传材料、开展健康教育讲座、设置宣传栏的各种方式，针对重点人群、重点疾病和辖区内主要卫生问题和危险因素开展健康教育和健康促进活动。至2011年11月底，设置健康教育宣传栏2块，版面更新12次，发放健康教育知识手册本，开展公众健康咨询活动12次，举办健康知识讲座6次，接受健康教育6200人次。通过不断的健康指导，在很大程度上改变了一些群众的不良生活习惯，真正做到预防疾病从自己做起。
(三)、预防接种
为适龄儿童免费接种乙肝疫苗、卡介苗、脊灰疫苗、百白破疫苗、麻疹疫苗、甲肝疫苗、流脑疫苗、乙脑疫苗、麻腮风疫苗等国家免疫规划疫苗，发现、报告预防接种中的疑似异常反应。具备《疫苗储存和运输管理规范》规定的冷藏设施、设备和冷链管理制度并按照要求进行疫苗的领发和冷链管理，保证疫苗质量。截至11月底，本儿童建卡管理为人，卡介苗接种人，乙肝疫苗第一针接种人，百白破接种人次，脊灰疫苗第一次接种人、强化服苗人，甲肝疫苗接种人，麻疹疫苗基础接种人、强化免疫人，乙脑基础免疫人、强化免疫人，流脑基础免疫人、加强免疫人。
(四)、传染病报告与处理工作
依据《传染病防治法》、《传染病信息报告管理规范》，建立健全了传染病报告管理制度并指定专人负责。定期参加传染病防治知识、技能的培训;采取多种形式对辖区内居民进行传染病防治知识的宣传教育，结核病、艾滋病、手足口病、甲型H1N1流感等疾病的防治知识宣传及咨询服务。截止11月份，本村共计报告传染病例例。
(五)儿童保健管理
为0—6周岁儿童建立儿童保健手册，开展新生儿访视及儿童保健系统管理，至12月，全乡0—6岁儿童人，建档人，建档规范管理人，体检人数人，建立儿童保健手册册，随访人。
(六)孕产妇保健管理
按照《会宁县2011年基本公共卫生服务项目实施方案》规定，对孕妇进行一般的体格检查及孕期营养、增补叶酸、心理健康等健康指导，了解产后恢复情况并对产后常见问题进行指导。截止11月底，本村孕妇人，建档管理人，体检人
数人，随访人次数人。
(七)、老年人健康管理
结合建立居民健康档案对我村65岁及以上老年人进行登记管理，并对所有登记管理的老年人免费进行一次健康危险因素调查和一般体格检查，并提供自我保健及伤害预防、自救等健康指导。截止2011年11月，我村65岁老年人共人，建档管理人，建档规范管理人，免费体检人，随访人次数人。并按要求录入居民电子健康档案系统。
(八)、慢性病管理工作
为有效预防和控制高血压、糖尿病等慢性病，对我乡的高血压、2型糖尿病等慢性病高危人群进行健康健康指导并建立档案，对确诊的高血压、糖尿病患者进行建档管理，并提供面对面随访，每次随访询问病情、测量血压血糖，对用药、饮食、运动、心理等提供健康指导。截止2011年11月，我村高血压患者人，建档管理人，建档规范管理人，体检人，提供随访高血压患者为人;糖尿病患者人，建档管理人，建档规范管理人，体检人，提供随访糖尿病患者为人，并按要求录入居民电子健康档案系统。
(九)重性精神疾病患者管理
对辖区内重性精神疾病患者进行建档管理;对在家居住的重性精神疾病患者进行治疗随访和康复指导。截止11月份，本村共人，已建档管理重性精神病患者人，体检人数人，随访人。
(十)残疾人患者管理
对辖区内残疾人患者管理进行建档管理;对残疾人患者进行随访和康复指导。截止11月份，本村残疾人共人，已建档管理残疾人患者人，体检人数人，
随访人。
(十一)中医治未病
“未病先防”即是在没有疾病的时候要预防疾病的发生。“既病防变”是指对已经发病要防止疾病进一步地发展和恶化。中医之辨证论治的精髓在于动态地观察疾病的变化，十分重视标本先后缓急之治。“已病早治”是指已经发病要及时治疗;向社会大众传播中国传统健康文化，传播中医“治未病”的科学理念，普及、推广中医“治未病”预防保健知识和方法，让人们去体验它、感受它、践行它，改变陋习，实实在在以健康养生治未病的效果赢得老百姓的信任和支持，全面提升人们的健康水平和“平均期望寿命值”。让人民群众不得病、少得病、晚得病、不得大病，提高生活质量和水平。通过向村民免费赠送中医科普书籍、中医“治未病”——科普保健系列讲座、健康进万家——名中医与你面对面，让老百姓了解中医药，认知中医药，感受中医药带来的“简、便、验、廉”的独特魅力。
三、基本公共卫生服务项目工作中存在的困难
2011年基本公共卫生服务项目工作虽然取得了一定的成效，但也存在如下困难：
(一)、基本公共卫生服务项目资金投入不足，制约了乡村卫生服务的发展。
(二)、人才缺乏，全科医师、卫生室护士人员不足，影响了基本公共卫生服务项目的开展进度。
(三)、缺乏有效的激励机制，降低了公共卫生服务工作人员工作热情。
(四)、居民对公共卫生服务认识存有距离，上门建档和随访存在一定困难。
四、下步工作计划
(一)、加大宣传力度，认真开展基本公共卫生服务项目工作，通过宣传—吸引—再宣传，以逐步改变本村居民的陈旧观念，促使其自愿参与到乡村卫生服务中来。
(二)、加强专业技术队伍建设，提高基本公共卫生服务水平。
(三)、配套合理的激励机制，提高工作人员工作热情。
(五)、落实各项服务规范、强化各项规章制度，推动基本公共卫生服务项目可持续健康发展。
基本公共卫生服务项目任重而道远，但我们坚信，在县卫生局、卫生院和上级各部门的督促和指导下，我们将以积极创新、开拓进取、与时俱进的精神，不断的创新思维、创造性地开展工作，为辖区居民的健康保驾护航，为我村居民公共卫生服务探索出一条适合自己可持续发展的道路。
村卫生室
2011年11月
***综合文化站及农家书屋建设运行情况汇报
***位于***区以北**公里处，距省城*****公里。总流域面积***平方公里，耕地***万亩，退耕还林***万亩。现辖***个村**个村民小组、***户***人。2011年农民人均纯收入***元。******国道和连霍高速穿境而过，交通便利，历来商贾云集，贸易繁荣，有着悠久和灿烂的文化，境内古迹丰富，人文荟萃，现存有百余处汉墓群和安西城遗址，曾出土国家级文物“新莽权衡”。全镇建有综合文化站*处，农家书屋**间。
今年以来，我镇在区委、区政府的正确领导下，以科学发展观为指导，紧紧围绕全区“****”的战略部署，按照“*****”的总体思路，镇党委、镇政府积极争取项目资金，改善农村基础设施，促进了农村文化事业的全面发展。
一、加大投入、创建载体、发挥精神文明阵地作用。
**综合文化站始建于**年***月，相继在***年*月、***年**月经两次改建成集活动室、多功能室、阅览室、展览室、广播电视室为一体的综合性文化中心楼一栋，建筑面积为***多平方米，有露天剧场一个，现有工作人员*名，业余剧团*个，秧歌社火对***家，业余书画家**人，文学创作者*人，摄影师**人，剪纸、刺绣等民间爱好者***多人。每年举办美术、摄影、音乐、书画培训班，并配合农技部门举办科技讲座，组织全镇范围内篮球、武术、象棋竞赛，举办书画、剪纸、民间刺绣等展览。同时组织安排春节期间社火演出，并历年在全区社火汇演中取得一等奖的好成绩。***年***月，在党委政府的积极推动和社会各界人士的积极参与下，全面启动《**志》的编纂工作。目前，《**志》初稿已经完成，负责人员正在抓紧完善修订，预计年内就可问世，届时将会对我镇包括文化在内的各项工作起到极大的宣传和推动作用，一个历史悠久、文化底蕴深厚全新的**将会以全新的姿态展现在安定人民面前。**文化站自创建以来，在镇党委、政府的正确领导下，使群众文化事业大
力发展，同时得到了上级部门、社会各界人士的大力支持和各业务部门的积极指导，充分发挥精神文明阵地作用。
二、规范化管理、制度化建设，发掘农家书屋的服务功能。 全镇农家书屋建设面向农村、面向基层农民的文化建设，通过加强组织领导，健全制度，按照“政府组织建设，鼓励社会捐助，农民自主管理，创新机制发展”的思路组织实施，整合现有资源，切实解决广大农民群众“买书难、借书难、看书难”的问题。我们把村级文化阵地规范化建设作为文化事业发展的重中之重，目前，全镇建成农家书屋18间，覆盖率达到了100%。近年来，区文广局和各帮扶单位为我镇农家书屋共计赠送各类书籍2万余册，并配套赠送了书架套、桌椅等设备，每年借阅图书的农民群众累计达到1.2万人(次)，使农民群众文化生活得以充实，接受教育的视野进一步开阔，新农村建设发展水平进一步提升。同时，坚持“自主管理、无偿借阅”的原则，鼓励因地制宜、大胆探索。在图书流通上，采取流动交换阅读的方式，实行免费借阅;在运行费用上，由村委会负担，管理人员由村干部兼任，无报酬。全镇各村农家书屋都制定了具体的管理措施，规定农家书屋的管理员，必须由村文书负责。此外，还制定了登记制度。这些制度的制定，极大地激发了农民看书、爱书的积极性，使农家书屋成为农民脱贫致富、增长智慧的有效途径。
三、点面结合、全面开花，带领全镇文化事业快速发展。
我镇在全面建设社会主义新农村的同时，加大文化建设力度，在推进移风易俗的同时，组织具有独有特色的文娱活动，村文化开展得十分火热，“多点开花”使得文明新风吹遍**辖区各个角落，从而实现社会文明的健康发展和进步。除了传统民间文艺得到良好传承外，我镇还举办多场“重量级”比赛，其中为纪念七一建党节，举办了篮球比赛，为村民奉上丰盛的文化飨宴，同时也为农村文化带
来一股“热”风，统筹兼顾文化事业的发展，辖区内村文化“多点开花”，为***迈向新台阶打下夯实基础，同时也让**农村文化迎来新风气，让群众切身感受到***乡风文明的进步，在全镇各村营造了浓厚的文化氛围，进一步弘扬了文明风尚。
四、依托资源、拓宽渠道，发挥文化事业辐射带动作用。 我镇村级文化活动场所，坚持设计与功能配套相结合，使用与管理相结合，办公与服务相结合的原则，从建设上强化功能，从使用上拓展服务，把村级组织活动场所打造成为党员群众的活动平台、农民致富的信息平台、农村人才的培训平台、便民利民的服务平台、教育群众的文化平台、参政议政的管理平台。各村结合实际，分别在村活动场所内设置了计划生育服务室、民事纠纷调解室、卫生室、图书室、文体活动室、远程教育站点等。同时，我们依托丰富的资源优势，大力发展农家乐产业，按照“围绕发展黄土风情游，规划建设富有地域特色、具有较高接待能力的农家乐”的要求，以“吃农家饭、体验农家生活”为特色，大力发展农家乐产业，进一步促进了农村餐饮文化繁荣发展、增加了当地农民收入和转变了生活方式，改善了当地村容村貌、促进了乡风文明、推动了城乡一体化进程。
虽然我镇文化站及农家书屋建设取得了一定的成绩，但还存在着一些困难和问题，主要表现在：
一是经费投入较少。全镇年文化活动经费支出在50万元左右，没有专门的经费来源，只能从政府经费里挤、企业捐赠和群众自筹的办法解决。
二是人才队伍匮乏。大多数村的图书管理员和文化专干由村文书兼任，同时，培训力度不够，服务人员技术水平有限。
三是阵地建设滞后。大多数村没有固定的文化活动场所，文化活动设施配备不齐全。
意见建议：1.加大公共文化服务体系经费的投入力度;2.加快农村文化服务人才队伍建设;3.建设配套完善、功能健全、文化及
设备齐全的村级办公活动场所。
设想：1. 举办美术、摄影、音乐、书画培训班，组织全镇范围内篮球、武术、象棋竞赛、书画、剪纸、民间刺绣等展览，活跃群众文化活动;2.依托我镇现有文物古迹、宗教名刹、流域治理、新农村建设和农家乐建设等资源，大力发展旅游产业;3.以“联村联户，为民富民”活动为契机，积极争取各类项目资金，为文化活动顺利开展提供资金保障;4.依托农村信息平台、农村电影放映和农家书屋等现有资源，做好各项惠农政策和致富信息的宣传。
关于???镇村级公共服务体系建设的调研报告
(镇情概况)。近年来，???一直致力于加强村级便民服务体系建设，转变政府职能、加强基层组织建设、促进农村经济发展、推动社会和谐进步。在镇党委政府的努力下，我镇村级服务功能不断完善，极大地提升了农民生产生活水平。
一、基本现状
(一)教育事业
2011年末，我镇有幼儿园1所，在园幼儿157人，专任教师2人;小学11所，在校生1328人，专任教师97人，小学适龄儿童入学率99.8%;初中1所，在校生913人，专任教师61人，初中入学率91.6%，小升初升学率100%，九年义务教育覆盖率达87.5%。
???的教育，近年来虽然得到了长足的发展，取得了可喜成绩，但离上级的要求还相差甚远，主要存在以下几方面的困难：
一是镇财政困难，教育事业发展与条件保障实力间的矛盾较为突出，在推进素质教育、开展创新教育、民族特色教育等方面所需经费紧张，教育事业发展条件保障实力有待进一步加强;
二是教育均衡发展程度有待进一步深化。全面推进教育均衡发展工作任重道远;
三是我镇人口居住分散，集中办学较为困难，教育资源相对紧缺。
(二)文化阵地
近年来，???镇党委、政府高度重视农村文化建设，全镇农村文化建设呈现了良好的发展局面，为城乡一体化的顺利推进和“三农”问题的解决起到了重要的推动作用。目前，全镇有???等各类文化艺术表演团体5个，农民兼职演职人员约80人;有建筑面积75平方米的老年学校活动室1个;农家书屋8个，藏书共8800余册;有健身俱乐部1个;有两个斗牛场;有157个调频广播;数字电视覆盖????等5个村。
???文化建设与全面建设小康社会的目标要求还不相适应，与经济社会的协调发展还不相适应，与农民群众的精神文化需求还不相适应。主要问题是：文化基础设施短缺、落后，现有资源尚未得到有效利用;
文化工作体制不顺、机制不活;文化产品、文化服务供给不足，文化活动相对贫乏。
(三)医疗卫生和社会保障
有各类医疗卫生机构12个，有卫生院1个，病床20张，专业卫生人员21人;村级卫生室11个;????计划生育生殖保健中心有专业技术人员8人。
2011年第四季度全镇有低保户818户，1588人，每季度向农村低保户发放低保金275114元;????共有125户202人享受城市低保。每季度向城市低保户发放低保金43736元;农村五保分散供养76户，89人，支出8.97万元;国家抚恤、补助各类优抚对象24人。有21250人参加了新型农村合作医疗保险，参保率78.8%。2011年末，????共发放救济粮32975公斤，棉衣110件，绒衣168套，棉被125床，鞋120双，衣服4袋;????共有义务兵15名，发放优待金44176元;现役军人家属全部领到优待金;老复员军人23人每月242元;烈属1人每月351元;退伍军人7人每月136元;企业复员军人1人每月140元;伤残军人5人每年6680元;参战参试人员47人定期定量人员补助金每月130元。
(四)村级办公场所
截至2010年年底，全镇??个村的办公场所新建工作全部完成。截至2011年年底，已有部分新的办公楼内设有农家书屋。然而“农家书屋”行同虚设，公共文化服务职能无从发挥。????虽然建有8个“农家书屋”，藏书共8800余册。但是书刊、报纸仅限于上级发放，种类少，针对性和时效性差，没有起到应有的效果。加上“农家书屋”设在村级办公室，村干部常规工作繁忙，忽视了“农家书屋”的管理，大部分时间都处于关闭状态，导致想看书的群众无从看书，公共文化服务职能无从发挥。
(五)道路交通
镇区主要以公路运输为主，乡 (镇)级公路1条，境内长约30千米。每日有客车通往???。日均发送26辆客车，日客运量450人次;自2010年“一事一议”财政奖补项目25个，涉及12个村，已硬化通组道路18390米，人行步道29560米，申报财政奖补资金406.54万元，已实现70%村
级道路硬化。2011年末全镇通村公路通达率达85%;镇区道路 2011年末镇区道路总长度52千米，人均拥有道路长度1.89米;村级道路硬化面积98640平方米，人均拥有硬化道路面积3.7平方米;??。文化路、正大街、文化站、汽车站、畜牧站等项目都已改建完成;???小区建设已完成总工程量的60%。实施农村危房改造480户，受益2000余人。
(六)水利电力设施建设
2011年末镇区自来水厂1座，引???水库至???，年总供水量36万吨，年生活用水22.1万吨，工业用水3.2万吨;居民自来水普及率70%，年人均生活用水8.1吨;排水管道2千米。???供电所是中国南方电网公司确定的网点之一，担负部分所辖，共计30个行政村的供电任务，供电面积334平方公里，供电辖区人口4.2万人。???供电所负责4条10千伏及设备的运行管理，10千伏线路全长161.272公里，0.4千伏及以下线路369.31公里;供电可靠率99.5%。镇区拥有丰富的煤炭资源，居民主要靠燃煤取暖供热。
(七)电信通讯
2011年末有邮政网点1个，投递路线单程总长度110千米，投递点5个，乡村通邮率60%;全年投递国内函件20460件，国内汇票业务完成744笔，国内异地特快专递信件完成5232件，征订报纸285504份、杂志42876册，业务收入100万元。
电信服务网点1家，电话交换机总容量2000门，固定电话用户800户，电话用户普及率达到75%。光缆线路总长达200千米，互联网端口总数270个。
二、存在问题
(一)农村基础性公共服务设施陈旧落后。由于资金的紧缺，部分基本的办公设施尽量使用上级政府用过的陈旧设施。
(二)农村公共服务体系地区不平衡。这主要表现在城乡的地区差异上。
首先，由于城市居民的公共服务供给主要由城市政府提供，有充足的资金来源。因此，城市居民可以享受到低廉的基础教育，发达的交通，优越的文化、体育等设施以及整洁的环境。但农村居民与此无缘。
其次，农村各地区间的公共服务供给不平衡。市场经济发达、乡镇
企业多、财源丰裕的东部沿海地区，政府的财政收入充足，政府能够提供较多的公共服务。而其他资源条件落后，交通不便，乡镇企业少的中西部地区，政府的财政收入有限，公共服务供给自然就呈现短缺的状况。
(三)农村公共资金管理混乱
在农村公共资金管理上普遍存在的问题:一是会计人员素质较低，大多数村子没有建立完整的会计账簿。二是会计记账程序不规范，白条入账比较普遍。三是公共资金的使用上缺乏科学管理，滥用、挪用现象严重。四是公共资金管理透明度不高，暗箱操作严重，村级政务公开不够透明，农村居民很难知道本村财务状况，导致公共服务设施供给短缺和成本上升，加重了农村居民负担。
三、关于村级公共服务体系建设的几点建议。
(一)在新农村建设过程中，明显存在着公共文化服务有限，设施使用率低下的特点。政府提供的公共文化服务有限，公共文化服务体系设施使用率低下。村级公共文化服务体系需要完善的硬件设施为村民提供公共文化服务创造必要的条件和基础，但是更重要的是这些设施能够最大程度的被利用。
(二)以农民公共需求为导向，打造村级公共服务体系。随着公共财政体制的不断完善，财政投入的重点会越来越向文化、卫生、体育等农村公共服务体系方面倾斜。农村公共服务的根本目标是满足农民的公共需求，在农民公共需求日益呈现出广泛性、多样性、地域性、主体性等特点的情况下，要充分尊重农民的主体地位，充分考虑多数农民的真实需求，通过以农民公共需求为导向，从广大农民最关心、最现实、最迫切的公共需求出发，集中建设村级公共服务中心，保证农民能直接受益。
(三)村级公共服务建设难，管护更难。为延长公共设施的使用期限，充分发挥其功能，建议在农民互助自主管理的基础上，逐步建立村级公益服务补助机制，由财政安排一定的补助资金，用于对村级公共服务设施的管护。同时调整对道路、水利设施、林木等公益性设施的管护体系，建立起农村公共服务运行管理的长效机制。
总结
市委统筹委：
××市按照××市委、市政府的统一部署，在今年初迅速启动了深化城乡统筹进一步提高公共服务和社会管理水平村级改革试点工作。我市委、市政府高度重视、精心组织、认真实施、五大机制建立完善、各村项目建设稳妥推进。现将我市推进村级公共服务和社会管理改革工作总结如下：
一、总体情况
为进一步加强领导，我市成立了以××市市长助理、我市市委书记刘俊林同志为组长的××市村级公共服务和社会管理改革工作领导小组，市委、市政府制定了《关于推进村级公共服务和社会管理改革工作的实施意见》（都委发[XX]36号）文件。按照“上半年试点、下半年推开”的进度要求，上半年在七个试点村先行先试，充分发挥村民自主与自治作用，促进村改各项工作稳步推进，在全市村改工作中发挥了表率作用。下半年，积极总结试点村经验与做法，在全市范围内全面铺开村级公共服务和社会管理改革工作。全市198个村（涉农社区）采用多种形式对村改进行了广泛宣传和深入发动。其中，市委组织部、市统筹局和市委党校分别对乡镇各村议事会成员进行集中培训20余次，发放改革宣传单、调查问卷13万余份。工作组深入镇、村、组不定期的组织培训500余次。各村充分尊重农民意愿多次召开议事会，拟制了实施方案，梳理了急需配套的建设项目900余个。目前，全市198个村均启动了建设项目，并初步建立了五大机制。同时，我市坚持专款专用，建立健全了专项资金管理使用制度，市财政局已将××市和我市两级财政专项资金4930万元到各乡镇村改专用账户上，各乡镇明确党委副书记（纪委书记）对各村的村改资金使用全程进行监管，同时，我市XX新增公共事业和公共设施建设政府性投资10367万元，主要用于农村公共事业和公共设施建设，明显高于XX年的9413万元。
二、基本[：http://]做法
（一）深入宣传，切实把握村改精神。在市委、市政府的领导下，及时将××市委、市政府《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》（成委发[XX]37号）转发到全市各部门和乡镇。同时，依托××市统筹委组织的村改宣讲团为学习平台，对各乡镇、相关部门分管领导，全市村（涉农社区）支部书记共300余人进行了培训。同时根据××市统一安排，成立了统筹城乡基层工作队，指导各乡镇村改及宣传工作，并通过多次不定期的召开市、镇、村、组多级村改专题工作会议，有意识地引导广大干部群众主动参与改革，将政策原原本本的交给群众，既让干部和群众深刻领会开展村级公共服务和社会管理改革试点的重要意义，又让群众充分掌握了相关政策，真正做到“干部清楚，群众明白”，充分激发群众的主体意识和投身改革的热情。
（二）组织研究，形成改革实施意见和方案
为了进一步深化城乡统筹进一步提高××市村级公共服务和社会管理水平，结合我市各乡镇灾后重建工作实际，制定印发了中共××市委、××市人民政府《关于推进村级公共服务和社会管理改革工作的实施意见》（都委发[XX]36号）和《关于推进村级公共服务和社会管理改革工作的实施方案》（都村改办发[XX]7号），进一步明确了目标任务，提出了分步推进的工作方法。
（三）理清思路，明确工作阶段和步骤
我市在深入学习《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》（成委发[XX]37号）等文件的基础上，通过调研和探索，制定了开展村级公共服务和社会管理改革工作步骤（方法），提出村级公共服务和社会管理改革工作分为四个阶段，即统一思想，明确任务阶段；入户调查，形成各村改革实施方案阶段；建立健全机制，开展配套建设阶段和总结完善阶段。确定了村级公共服务和社会管理改革“八步工作法”：
1、学习宣传，统一思想；
2、成立机构，加强领导；
3、发放问卷，收集民意；
4、民主决策，形成方案；
5、召集村民议事会成员或多种形式探索五大机制建设；
6、精心组织，统筹建设；
7、各村按实施方案和工作计划落实完成配套设施建设，并组织验收；
8、认真总结，提升完善。
（四）明确责任，形成五大机制指导意见
我们结合试点镇村和市级相关部门前期工作情况，根据全市灾后重建等实际，确定村级公共服务和社会管理项目政府直接供给有65项，政府可委托村上实施供给16项，村级自治组织实施供给14项，市场主体实施供给31项。为了稳妥有效推进项目建设，我市出台了《××市村级公共服务和社会管理改革工作领导小组办公室关于公共服务和社会管理村级改革项目管理办法（试行）》，明确了项目上报、审核的程序以及各单位的职责。同时，以村改办的名义下发了村级公共服务和社会管理改革五大机制的《指导意见》，为各村建立完善五大机制提供保证和借鉴。
（五）让民做主，充分发挥村民议事会作用
我们选择了天马镇向荣村、翠月湖镇清江村和青城山镇泰安村等七个试点村。在改革过程中，自始至终尊重群众意愿，充分发挥议事会、监事会和理财小组的作用，一是
“一户一问卷”，议题收集规范化；二是“一事一议题”，议事表决民主化；三是“一执行一监督”，项目实施阳光化。真正做到事前决策、事中监督和事后评议三个“群众说了算”，让老百姓不再是被动的“旁观者”，而是主动的参与者。村民刘文俊就曾满意地说道，“看来，这回不是形式了，我们农民也要做回主了。”
（六）筹集资金，大力推进村级公共设施建设
震后，面对艰巨的灾后重建任务和资金压力，各村积极探索建立农村公共服务和社会事务管理机制，积极以农村资源换取资金或住房，并逐步推进村级公共服务和社会管理改革。向峨乡棋盘村、天马向荣村、中兴九龙村等通过开展城乡建设用地增减挂钩项目筹集重建资金，并积极争取上海援建资金加强村级公共服务和社会管理项目建设。目前，村级活动中心建设有序推动，沟渠清淘等基础设施快速推进。同时，我市及时安排财政配套资金给全市各村，制定了村改资金的申请、划拨、管理的办法，确定了各村申请划拨资金的程序、款项的支付等，确保了资金拨付的高效、及时和专款专用。
（七）紧密结合灾后重建，加速村级服务配套
在村级公共服务和社会管理改革的探索中，充分运用产权制度改革成果，将改革与灾后重建紧密结合起来，以村级公共服务和社会管理改革为契机，完善了集中居住区的水、电、路、气、讯等基础设施建设，配套了图书阅览室、远程教育设备和文化健身器械，创造性开启了小区式民主管理服务。
三、下一步工作打算
面对灾后农房重建工作任务重、压力大的实际，我市坚持一手抓重建，一手抓村改，村改工作取得了阶段性成果。同时，也存在五大机制建立不够完善、民主决策氛围不够浓厚等不足。我们将在下一步的工作中：
一是加大宣传力度，扩大改革知晓面，真正使村级公共服务和社会管理改革做到家喻户晓，妇孺皆知，切实调动广大老百姓的民主决策、自我服务的积极性。
二是加快推进配套建设。目前全市各村根据实际情况已加紧启动今年急需实施的一些项目，我们将结合实际，加快推进各村配套建设。同时，将加快完善村（社区）公共服务和公共管理设施布局专项规划及土地利用规划。
三是推进融资项目建设。根据各村梳理出的项目情况，广泛宣传并征求群众意愿，积极组织上报项目融资，并结合自身情况和资金到位情况，推进融资项目建设。
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