土地整治是依据相关规划, 综合治理不合理利用的土地, 以提高土地利用效率的活动。我国经国务院正式批准颁布实施的文件中, 明确提出要将其作为新农村建设的重大战略与农村发展紧密结合。目前, 土地整治主要包括农用地整理、高标准农田建设、农村建设用地整理、城镇工矿低效用地复垦以及宜耕后备资源的开发利用[1], 它是提高土地利用率和效益, 促进土地节约、集约利用, 推进农业现代化建设, 新型城镇化建设和美丽乡村建设, 以及生态文明建设的重要手段。《全国土地整治规划 (2016—2020) 》指出了我国土地整治在“十三五”期间的主要目标, 即全面提升耕地数量、质量, 加速推进高标准基本农田建设, 稳妥推进城乡建设用地整理, 加强土地复垦和土地生态整治。江津区积极开展土地整治工作, 以农用地整治为重点对象, 以保障耕地数量不减少为前提, 致力于加强建设高标准基本农田, 提升耕地质量。积极开展城镇工矿用地及城镇低效用地整理, 将合理节约、集约用地贯彻到实处。
江津区“十二五”土地整治规划的基期年为2010年, 规划目标年为2015年, 规划期为2011—2015年。规划范围为江津区辖区内的所有土地, 共22个镇、4个街道、162个行政村, 总面积321 779.88 hm2。至2015年年底, 江津区通过规划治理补充耕地1 541.27 hm2, 建成15 030.39 hm2高标准农田, 形成5片万亩连片的高标准基本农田。同时, 在农村建设用地整理方面也有可观成果, 增加了农用地面积508.32 hm2, 其中补充耕地500.22 hm2。江津区在上一轮土地整治中不仅通过农用地有效整理、土地合理开发、土地复垦增加了耕地数量, 还通过治理水土侵蚀、调整改良土壤结构和土壤理化性质等方面提升了耕地质量[2]。依据2015年土地利用变更数据, 江津区现有耕地面积114 055.65 hm2, 现有耕地保有量大于市级下达的规划目标100 510.00 hm2, 确保了全区耕地总量不减少。从“十二五”规划指标上看, 江津区的土地整治规划实施情况较好。
“十二五”土地整治项目实施后, 江津区全区形成了花椒、柑橘、金银花、蚕桑、橄榄等十大产业, 农村产业经济实力显著增强。2015年, 江津区农林牧渔业总产值达到110.7亿元, 较2011年增长48.2%;农业增加值75.5亿元, 较2011年增长45.5%。
“十二五”期间, 江津区通过高山扶贫、生态搬迁等一系列项目, 将一部分村庄合并, 整理复垦低效的农居点, 减少了土地浪费, 增加了有效耕地面积。同时, 通过土地规划平整、田坎归并等措施, 将田坎占地面积适量减少, 也为有效耕地面积数量增加作出了贡献[3]。通过这些措施, 江津区共完成土地整治规模15 538.71 hm2, 其中整治原有耕地面积6 944.55 hm2, 通过整治新增耕地面积1 541.27 hm2, 平均每年新增耕地308.25 hm2。为耕地占补平衡治理目标的实现作出了很大的贡献。
“十二五”期间, 江津区大力开展田、水、路、林、村的农村土地全面整治, 新修和维修道路交通、排灌渠系统及其建筑物等, 提高农田的灌溉保证率;通过土地平整工程, 为满足丘陵山区小型机械化作业提供条件;通过土壤改良调整提高了土壤中有机质的含量比重, 增加了有效耕作层土层厚度。之后, 江津区为有效保护高质量的耕地, 将形成的高质量的耕地划入永久基本农田中。江津区通过土地综合整治, 耕地质量等级平均提高了0.83。
“十二五”期间, 通过城乡建设用地增减的对应联系、开发城镇低效用地、复垦工矿废弃地等土地整治项目, 城乡用地结构和布局得到了优化升级[4], 进一步促进了节约、集约用地, 为新型城镇化和县域经济发展拓展了空间。同时通过土地整治建设高标准规模化经营农业基地, 产业发展更加明确, 土地综合生产能力显著提高, 推动了农村经济的发展, 农民的土地收益提高之后, 生活质量也得到了改善。
土地得到持续有效的利用是土地整治的基本原则之一, 土地整治将细小图斑进行归并, 消除了碎小图斑;确定农用地权属界线, 解决了权属不明等障碍, 化解了因权属不明而引起的社会矛盾, 提高了土地利用率与复种指数, 通过城镇低效用地整理, 改善了土地利用不充分的现象。
完善农田水利配套设施、小型机械化生产设施, 交通设施等基础设施的配套完善, 改善了农业生产条件, 为农业机械化、集约化、规模化生产等奠定了基础, 引进和采用农业新技术, 便于现代化农业技术的推广使用, 可有效地节约生产成本和增加农民收入, 推动农村经济的现代化发展[5]。
“十二五”规划期间, 江津区通过对农村土地整治划定生产、生态、生活的“三生”空间[6], 形成农业生产空间、生态保护空间、农民生活空间相互独立, 有效地治理了环境脏乱差的问题, 切实地保护了农村的生态环境。
江津区进行了废弃地复垦, 开展了河道和滩涂的治理工作, 以及田间路、林、渠的配套建设, 进一步改善农田生态环境, 取得了一定的生态效益[7]。“十二五”规划实施期间, 通过改良田间水土结构、加强基础设施建设, 使农地能够更好地应对自然灾害, 同时也使农村的景观环境变得适宜;通过农村土地综合整治, 稳定了农村生态系统, 提高了土地利用率和生产力;通过采取不同的整治措施, 保留连片农田区, 充分发挥其生态功能, 保护了土地资源, 提高了它的可持续效用。
“十二五”规划实施期间, 江津区加大土地开发整理的力度, 对实现耕地占补平衡的目标作出了重大贡献。在“十二五”土地整治中, 通过田块归并、土地开发等工程项目, 新增耕地1 541.27 hm2, 通过增施有机肥、秸秆还田等工程措施, 调整了土壤结构, 提高了土地肥力, 提升了耕地质量等级, 改善了耕作条件, 提高了作物产量。
江津区在“十二五”规划期间, 城镇常住人口从2011年的71.67万人增加到2015年的84.86万人, 城镇化率从57.4%提高到63.71%, 年均增长1.26%。大力推进了农村土地全方位整治, 着力改善农业生产条件和农村人居环境, 增加农村公共基础设施的投入, 实现农村建设用地的合理布局, 促进美丽宜居乡村的建设。
“十二五”规划期间, 江津区依托农地周围的林盘、水系, 建成了保持水土、涵养生态、美化环境、生产特色产业于一体的生态型农田, 不但考虑资源开发利用, 还促进了生态保护和丰富了生物多样性。通过修建节水灌溉渠系, 种植林木, 大大提高了项目区植被覆盖率, 减少了水土流失和土壤侵蚀, 使农田小气候变得更加适宜, 既提升了农田产出能力, 又巩固了农田生态系统。江津区将土地整治与精准扶贫联系起来, 不仅打造了适宜的生态人居环境, 而且加快了高山贫困地区脱贫致富的步伐。
在江津区“十二五”规划项目实施后, 部分项目出现有人用、没人管、没钱管的局面[8], 导致部分项目因无人监管维护而损毁。例如, 灌溉沟渠因长期无人梳理出现堵塞垮塌;蓄水池淤泥沉积不蓄水;道路工程疏于维修出现损毁。主要原因有以下几个方面:第一, 尚未形成一套统一的监管机制, 从重庆市来看, 除了少数区县建立了详细的项目后期监管机制外, 其他大多数区县尚未建立完整的机制;第二, 监管责任不明确, 项目实施竣工验收之后, 不明确是由政府还是项目施工方进行监管维护;第三, 村民素质不高, 在部分行政村中, 存在部分村民为了自身利益, 不惜损坏公共利益, 如将道路工程中的石板挪为私用等。
受新增耕地收购利益的驱使和对新增耕地数量的追求, 在农村土地整治过程中, 出现重数量、轻质量、轻生态的现象。例如, 一些镇街将增加新增耕地的数量作为治理工作开展的重心, 而其他目标则视为实现新增耕地的辅助, 在评价土地整治发挥效益时也常以新增耕地的多少进行衡量。在生态效益方面, 由于部分项目在具体实施时多注重土地开发整理复垦的实施面积和有效耕地面积的数量为主, 忽略了生态建设, 以至于治理过程中生态效益的发挥受到制约。
通过对江津区26个镇街已竣工和正在实施整治项目的实地调查, 发现江津区土地整治项目规划确定的目标任务是对田、水、路、林、村进行全面整治, 但部分项目在具体实施时只注重道路工程和土地平整工程, 片面地以为农村土地整治就是修路和坡改梯, 没有针对当地特色产业, 提出与产业协调发展的农村土地整治方案, 从而忽视了“三生”空间的新农村建设, 偏离了改善生态环境、建设生态文明和改善农村人居环境等目标, 未能突出社会经济发展对土地整治的多元化要求[9]。
以江津区2015土地调查变更数据为基础数据, 充分利用宜耕后备资源调查成果、耕地质量等别年度更新成果、高标准基本农田建设要求, 充分考虑《江津区土地利用总体规划 (2006—2020年) 》以及江津区各部委已有的规划, 全面分析江津区各地区各类型土地的整治潜力, 依据地形地貌和空间布局, 对江津区进行土地整治潜力分区, 确定江津区高标准农田建设区、粮油基地、农村建设用地重点整治区。在与各部委协调做好各类规划衔接的基础上, 充分考虑上级规划的要求, 提出江津区本轮规划的总目标和主要任务, 再将任务指标分解到各个乡镇, 依据土地整治分区结果, 在扣除江津区“十二五”规划期间已实施的项目用地的基础上, 进一步考虑各镇街的规划情况, 确定新一轮土地整治能源、交通、水利等重点建设项目用地, 进而完成上级规划下达的指标任务。在项目安排布局之后, 估算各项目所需资金情况, 提出项目资金筹集渠道和规划实施保障措施, 形成一套完整的规划成果, 在征求江津区意见和专家论证之后逐级上报审批。
目前, 江津区的一些乡村, 部分农村居民点人均用地面积超过250 m2, 远大于国家下发的最大标准140 m2/人, 这些地区仍然保持着粗放用地模式, 缺乏基础设施、功能不完善, 尚未形成集中布局, 统一规划的新农村格局。按照城乡一体化进程和美好乡村建设要求, 新一轮规划建议在布局农村建设用地整理项目时, 结合江津区精准扶贫、户改退地、高山生态搬迁、地灾搬迁等措施, 对新增的农居点进行统一规划、集中布局, 同时划定农村土地“三生”空间, 将农村生产空间、生活空间、生态空间分割开, 在保障村民生产、生活的同时, 有利于保护农村生态环境, 改善农居点脏乱差的环境, 完善农村基础设施, 建设美好乡村。
江津区后期管护出现困难, 其主要原因是缺少监管维修资金, 在新一轮规划编制时, 建议每个项目拿出部分投资资金作为该项目后期的维护和管理基金, 同时联合多个部门, 如农业部门、水利部门每年拿出部分资金做这些项目的后期管护[10]。此外, 提高村民自身素质, 通过播放广播, 召开村民大会等途径加强宣传, 以提高村民自身素质, 达到保护项目工程目的。
摘要：阐述重庆市江津区“十二五”土地整治规划的完成情况, 分别从经济效益、社会效益、生态效益这三个方面详细评价江津区“十二五”规划, 得出在规划实施后, 江津区不仅增加了耕地数量, 提高了耕地质量, 还提升了农民生活质量, 有效保护了生态环境。同时发现了“十二五”规划中的不足之处, 并结合问题提出具有针对性的建议, 包括确定规划思路、优化农村空间布局、加强高标准农田建设、加强已实施项目后期管护等, 以期为江津区“十三五”规划编制和实施提供参考。
关键词：土地整治,效果评价,“十三五”规划建议,江津区
[1] 国土资源部.国土资源部关于发布实施《全国土地整治规划 (2011—2015年) 》的通知[J].国土资源通讯, 2012 (13) :25-35.
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