民办教育分类管理研究述评
[摘要]目前民办教育分类管理研究主要囊括其必要性、标准、政策体系等内容。必要性上，存在不同纷争，但认同营利性和非营利性民办学校分类理由更为充分;标准上，存二分法、三分法、四分法之争;政策体系上，包括法人属性、产权、税收、财政等内容。但研究也存在诸多不足：研究对象需要明确，合理回报与利润的区别需要重新认识，民办学校如何分流缺乏探讨，分类管理制度体系构建缺乏系统性和操作性。
[关键词]民办教育营利性非营利性分类管理
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一、分类管理：必要性争议与意义
尽管在国家政策层面已明确提出“探索营利性和非营利性民办学校分类管理”，并选择浙江、上海、深圳等部分地区作为民办教育分类管理改革探索试验区，但就理论角度而言，对分类管理的必要性认识上仍然存在分歧，支持者和反对者皆有。
归纳起来，支持民办教育分类管理的理由主要有三点：一是捐资办学的政策设计理念与投资办学的客观性不一致。与美国等发达国家私立教育举办者本着回馈社会、感恩社会的目的捐资捐物办学不同，我国民办学校多数举办者财力极为有限，很多人需要通过获取办学的盈余来维持学校及个人自身的生存和发展。表面上，很多民办学校举办者未公开要求获得合理回报，但本质上都存在利益输送行为，投资办学是现阶段我国民办教育的基本特征。然而在政策制度上，政府完全忽视了我国民办教育投资办学的基本国情。二是有利于贯彻落实民办教育扶持政策。目前，民办学校基本上登记为民办非企业单位法人，既不是企业，也不是事业单位。这导致了民办学校既无法享受到企业法人所具有的办学自主权和改革活动，又难以享受到事业单位在财政、税收、土地、教师待遇等方面的政策待遇。三是借鉴国际私立教育改革发展的经验。对私立学校采取分类管理模式，是当前诸多私立教育发达国家的普遍政策举措。既积极鼓励纯公益性的私立学校，也允许部分营利性的私立学校的存在。世界银行在2000年的报告中强调，区分私立教育机构的营利性和非营利性比传统上划分公立和私立教育机构更具实际意义，因为非营利私立教育机构从其使命和结构来看与公立教育机构往往非常相像。
与支持者相反，也有学者对分类管理持质疑态度。有研究者表示，“推行分类管理，不仅面临法律障碍，而且存在政策风险。可能出现民办学校举办者由于觉得两种选择都不符合自己的愿望，又看不清楚将来的政策走向，于是选择终止办学，导致民办学校出现大面积的非正常倒闭……对中国民办教育将是一场严重的危机。”并且，“营利性民办学校存在合法性困境”。也有研究者指出，“对民办教育的分类管理，要遵循《民办教育促进法》的基本法律框架。如把‘不要求合理回报’的民办学校等同于‘非营利性’性质，把‘要求合理回报’的民办学校等同于‘营利性’性质，事实上就是在迫使所有民办学校陷入两难境地。”还有研究者认为，“现行的民办教育发展模式是在我国本土环境下产生的，当前推行分类管理的条件尚不成熟，民办教育应该在已有的民办教育法律框架下进行渐进式完善。”
民办教育分类管理是否必要争议性的存在，既和我们当前民办教育基础理论研究不足有关，也和我国民办教育特殊的办学历程有关。基于国内外研究和世界私立教育发展趋势，我们认为推进民办教育分类管理是必然的，是民办教育未来健康发展的前提和基础。其作用有：第一，引导民间资金合理分流，以防止投资资本过度进入非营利性民办高校领域;第二，将隐性营利性民办高校显性化，也使其管理由非对称性向对称性转化，同时避免政府的财政投入陷入巨大的道德风险;第三，可以使政府的制度逻辑由原来的促进为主向规范、引导与促进并重转变，有利于民办高校的健康多元发展。概言之，对民办学校进行分类管理，是现实发展要求使然。正如刘建银所言，民办学校组织性质界定的制度冲突和民办学校运行的现实困境，是分类管理的基本动因。
总体而言，分类管理支持者的论据要强于反对者的质疑，且分类管理的意义及作用是明显的。虽然分类管理改革必将遇到很多问题，但改革的方向势在必行。
二、分类管理：分类种数与标准内容
分类管理作为一项改革举措，争议最大之处莫过于分类的方法论上：如分为几类比较合适?按什么标准内容进行分类?在这两个问题上，众说纷纭。
(一) 民办学校分类种数之争
概括起来，大致存在三种分类方法。一是二分法，即将民办学校分为营利性和非营利性两种。有研究者认为，“从制度规范上说，举办者对民办教育机构的投入应区分为投资和捐资两类。投资即基于谋求盈利的目的办学，目标是获取经济收益;捐资即基于奉献社会的责任而办学，不求任何有偿回报。”捐资办学即为非营利性民办学校，投资办学即为营利性民办学校。二是三分法。有学者认为，上述营利性和非营利性二分法，非此即彼的划分，并不能反映我国民办学校复杂的办学情况。如胡卫认为，“应将民办高校区别为准营利性、营利性和非营利性三种。捐资举办的无疑是非营利性办学，投资举办学校中，依据教育服务类型和学校盈余分配，可分为准营利和营利性两类。”方剑锋在对民办学校营利性和非营利性分类管理的实证分析基础上，也提出了类似三分法：建议将民办学校划分为营利性、非营利性不要求合理回报、非营利性要求合理回报的三种类型。与此相似的还有黄新茂提出的捐资型、投资型、出资保值型三分法。三是四分法。一些学者认为，无论是二分法还是三分法都尚未完全反映出我国民办学校特征。如徐绪卿、王建等则主张现行民办学校至少应划分为四类。第一类是出资人既不要求所有权，也不求回报的捐资办学;第二类是出资人不要求投资的额外收益，但不放弃学校初始资产的所有权;第三类是出资人要求合理回报的民办高校，但不以营利为目的;第四类是营利性民办学校。潘懋元等在《我国民办高等教育发展的第三条道路》一文中同样表达四类划分观点：“分为捐资举办的民办高校、营利性民办高校、投资举办但不要求取得回报的民办高校、要求取得合理回报但又不是营利性的民办高校四类学校。”
民办学校分类种数之争，从某种程度上也反映了我国民办教育发展的特殊历程和民办学校发展的多样性。笔者认为，实施营利性和非营利性民办学校两类管理是可行的，不仅照应我国民办教育的基本特征，又顺应国际私立教育改革发展的趋势。而三分法抑或四分法，要么过于复杂，要么存在自身矛盾。如准营利与营利怎么区别，不是一件易事;又如投资举办不要求取得回报这本身就含有内在矛盾，是投资就必然追求利润，这是投资的本质。
(二) 民办学校分类标准内容之争
应该说，根据什么标准内容来判断、界定营利性民办学校，这是分类管理的核心，也是分类管理的难点。确定了分类标准内容，也就基本决定了民办学校分类的种数。
一是单一化标准。有学者认为，尽管民办学校办学模式多种多样，但对民办学校的分类标准不宜复杂，提出以“是否追求合理回报(即是否营利)作为唯一标准。凡是不追求合理回报的民办学校，不论办学主体是谁，一律视为非营利性民办学校;反之，则视为营利性民办学校。这种以是否追求合理回报作为分类标准的内容，受到部分人的质疑。何金辉指出，办学作为一种社会现象，不同人有着不同的动机和目的，且利己行为与利他行为都同时存在，不必论证是利己行为的公益性大还是利他行为的公益性大，也几乎无法准确判断举办者的动机与目的。此外，对于什么样的回报算是合理回报，这个“合理”的数字没有具体参照。由于民办教育促进法对此没有明确界定，各省有关民办教育法规中对合理回报的规定也是各有不同，这也造成了人们难以形成合理回报的有关共识。至今为止，“国家尚未有政策明确”。二是多样化标准。王善迈以“公共产品理论和机构的经济性质”为理论依据，提出分类的标准至少应该包含三个方面。第一是办学所得盈利归谁支配;第二是出资人的初始投入和追加投入所形成的学校固定资产归谁所有;第三是学校办学终止时，财产清算清偿债务后的剩余资产归谁分配。此外，黄新茂也提出了多样化的标准观点。他认为营利性和非营利性民办学校应从以下三方面进行界定：“(1)是否以营利为办学目的;(2)举办者是否享有办学结余资产的所有权;(3)学校终止时，举办者是否享有除了举办者投入的剩余资产。”
其实，单就营利性组织和非营利性组织区分，已经有着比较基本一致的界定。但中国民办学校的实际运行已超出了两类组织的划分范畴。民办教育的分类标准的界定将是民办教育分类管理的核心难题。实践中，“一些地区已出台的试点方案中，不仅承认非营利性民办学校举办者出资的原始资产权，而且还允许出资者从办学结余中取得合理回报，显然突破了传统‘非营利性组织’的概念边界。”
三、分类管理：制度体系
分类管理改革，表面上是对民办学校进行分类，实质上是根据民办学校的营利性和非营利性的办学属性，制定不同的管理制度和出台不同的政策措施。与学理上思考分类方法和标准，如何制定好分类后的配套制度甚为关键。
首先是完善法人登记。当前民办学校主要登记为“民办非企业单位”，这种“非驴非马”式的民办学校法人定位，是制约民办教育快速发展的源头性障碍、是《民办教育促进法》中规定的扶持优惠政策得不到落实的根本原因所在。推进分类管理，改革民办学校法人登记制度是首要前提。为此，有研究者提出，要保证民办学校分类管理得以顺利实施，还依赖于在更高位次上制定《民典法》或修改《民法通则》，把非营利性法人与营利性法人明确划分出来，以形成在制度上就存在分类分别规范的局面。有学者建议，把营利性民办学校视为商业机构，将它们的设立和管理纳入“工商登记”路径及“商业法”或“公司法”的调整范围，对非营利性民办学校依公益性的财团法人进行登记和管理。
其次是明晰产权。产权清晰、明确与否，从根本上影响个人、社会投资和兴办民办高校的积极性，决定着民办高校资源配置的效率和校本收益。无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校，首先要明确学校的产权。“回避产权的处理来谈民办学校的重新分类是毫无意义的。”关于产权的设计，有研究者提出，非营利性民办学校存续期间，所有资产归学校，在学校办学与终止时，清偿债务后的学校剩余财产按《捐赠法》处理。营利性学校存续期间，所有资产归学校所有，出资人享有所有者权益，可以对办学结余进行分红。学校终止时，剩余财产按《公司法》处理。
再次是完善税收政策。目前，困扰民办教育发展的一个重要障碍便是民办教育法律法规中的税收优惠政策与税务部门执行的不一致。事实上，民办学校多未享受到法律中既定的税务优惠。税务部门往往撇开民办教育政策法规，照旧按税务系统法规定来执行，且各地执行的标准也不统一，产生诸多问题。对此，有研究者提出实行分类管理后，应根据民办学校的性质调整和完善税收制度，“对两类民办教育机构制定不同的税收制度”。具体而言，即非营利性民办学校应视同公办学校享受同等的税收政策，营利性民办学校则视为企业或者高新技术企业，给予一定的税收减免优惠。
最后是健全财政资助体系。当前民办教育已步入规模稳定、质量提升、内涵式发展的转型期，再依靠以学养校，已难以支撑民办学校高水平发展。总体上，我国政府对民办教育的公共财政投入严重不足，民办学校难以摆脱学费依赖瓶颈。而政府对非营利性组织提供财政支持是国际通行的做法。吴华指出，从法理上说，公共财政对教育的支出应该为全体人民所共享，不应有人因为选择了民办学校就被排除在外。王善迈也认为，民办教育既然是我国教育的重要组成部分，而且具有正的外部性，因此，公共财政应加大支持力度，且应制度化，不能因政府换届和决策者更替而改变。对非营利性民办学校，政府应视同公办学校，根据生源规模、办学质量等情况给予稳定而直接的财政资助;对营利性民办学校，政府可通过间接的贷款税率优惠等措施给予支持补助。
四、小结
纵观目前我国民办教育分类管理研究，学者们在分类管理研究中既存部分分歧，也存很多共识。这些研究丰富了我们对民办教育发展规律的认识，对政府制定民办教育政策法规和民办学校自身改革发展提供了理论参考。当然，研究也存在诸多不足，还有不少问题亟待进一步思考和明朗。
其一，研究对象需要明确化。在分类管理论述中，既有以民办教育为对象，也有以民办学校为对象，还有以民办高校为对象。显然，民办教育、民办学校、民办高校各自所界定的范畴是不同的。如民办学校，不仅涵盖民办高校，还包括民办幼儿园、民办中小学、民办中职等学校。而义务教育阶段的中小学和非义务教育阶段的高校，其教育定位有着很大差别。对前者来说，侧重教育的公平性，在公平的基础上兼顾效率;而对后者来说，强调教育的效率性，在效率的基础上兼顾公平。因此，哪一类的教育或学校适合开展营利性办学，需要斟酌。
其二，认真审视合理回报和利润的区别。不少研究者将“是否获得合理回报”作为营利性民办教育的区别标准之一，认为合理回报和利润有着本质不同，似乎利润就是资本剥削和贪婪的代表词，令人憎恶。这种刻板的“利润”印象，值得我们深入反省。利润难道与教育是水火不相容的两极吗?答案恐非如此。如《牛津英语词典》指出“利润”这个词的词义代表的确实都是些正面意义。作名词用时，这些词被描述为：前进、发展、效益、好处、益处、福利;作动词用时，被定义为：取得进步、前进、向前、提高、繁荣、增长。利润，或称作办学结余，是一个学校办学效益和资产运行效率的一个检测指标。任何学校都可能存在办学结余，也可能存在办学亏损。相对而言，营利性民办学校的办学盈利能力可能要强于非营利性民办学校。
其三，对民办学校分类问题探讨缺少。确立营利性和非营利性民办学校的区分标准在理论上是相对比较容易的，但实践中现有的民办学校如何合理分流，远难于理论分类。施行分类管理，其重要的内容之一就是针对营利性和非营利性民办学校的属性特征，完善目前现有的民办教育管理政策法规，制定更具针对性、更加公平合理的制度。分类后，营利性和非营利民办学校将面临不同的财政、税收、土地等公共政策。换言之，是选择营利性办学还是非营利性办学，对民办学校、特别是举办者来说，意味着一系列隐性和显性利益的重新取舍和分配。
其四，分类管理制度体系构建缺乏系统性和操作性。不少学者对如何推进分类管理、构建相应的配套政策进行了不少研究，如提出“稳步推进、尊重自愿、既往不咎、鼓励公益、坚持改革、协调发展”的原则，“中央顶层设计，地方试点先行;表彰、奖励和补偿相结合，分布分类过渡”的策略，构建包括法人登记制度、产权制度、税收制度、财政支持制度等方面的政策体系。但从整体上来看，相关研究和实践经验都不够系统和成熟，各政策之间缺乏协调性，未能形成比较健全而清晰的政策路径，且提出的一些政策建议缺乏审慎的检验，可操作性不强。
综上所述，探索建立营利性和非营利性民办学校分类管理，不仅是清理现有民办教育歧视政策、落实民办教育法律法规的政策诉求，更是促进民办学校内涵发展、特色发展的内在要求。随着民办教育分类管理实践探索的逐步推进，民办教育分类方面的理论研究也必将进一步深化。分类管理涉及利益错综复杂，改革不可能一蹴而就，道路注定漫长而曲折。我们期待这方面的研究更加丰富和深入。坚持立足基本国情与借鉴国际经验相统一，这应是进一步分类管理研究和实践探索中的一个重要原则。
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[责任编辑：碧瑶]
作者：李文章
摘 要：目前，我国在民办教育管理方面仍然存在不少问题，分类管理是民办教育在改革发展过程中及其重要的政策和议题，对民办教育进行分类管理有助于民办教育管理的体制改革以及我国民办教育的发展。分类管理不仅有利于完善我国的民办教育的管理体制，使民办学校能够持续的健康的发展，而且也是一项极其系统的变革，需要稳妥地去推进。
关键词：民办教育;分类管理;体制改革
一、我国的民办教育在管理方面存在的问题
1.法律法规不尽完善
我国的民办教育在管理方面存在问题的一个主要原因之是由于民办教育在法律法规上的不尽完善。虽然说我国的《民办教育促进法》也在一定程度“促进了民办教育事业的健康发展”，是办民办学校的重要法律依据。但是我国在民办教育方面的法律法规却仍然不足，而且我国《民办教育促进法》有些政策的标准定位也比较模糊，例如一方面认为 “民办教育事业属于公益性事业，是社会教育事业的组成部分”，另一方面又把民办学校规定成民办非企业法人单位，而不是事业单位。[1]除此之外《民办教育促进法》在对待资产返还的问题上也是不置可否，什么叫做可以取得“合理回报”也没用清晰的界定，因此这些问题也导致了民办学校在“营利性”和“非营利性”方面笼统定位，而且也无法落实我国政府对那些非营利性民办学校提供的优惠政策。
2.分类管理制度不太健全
鉴于我国的民办教育还没有一套比较系统和完整的管理体系，因此导致民办教育管理存在一些问题，例如治理机构的不健全、教育质量的评估机构存在缺失，执行机构的力量比较薄弱 。存在的这些问题又造成政府对民办教育不能正确做出层次类别较为清晰的系统管理，而且还有可能出现一些多头审批以及政出多门这些较为混乱的现象。对民办学校可能会存在管理过严或者存在越位管理，这样会限制我国民办学校自由发展，对之太过放任自流或者监管不太到位，又导致民办学校的办学质量无法满足社会对其要求，并且也不利于民办学校的办学声誉。
3.法人治理结构较为混乱
我国的非营利性民办学校属于教育公益性组织，举办者可以享有的权利有知情权、质询权、监督权，却不应享有资产所有权，[2]但由于我国《民办教育促进法》明确规定民办学校举办者是可以取得一定合理回报，这样的规定就间接促使了举办者是可以根据本身的利益要求去干预校长办学，或者排斥其他的外来人员进入自己学校的董事会。这些问题直接造成我国民办学校的法人治理机制有很多的不完善。比如说有些民办学校才能在决策机构不健全的问题，如无设立董事会;或者有些民办学校最然设立董事会，但是运行程序并不是十分规范，这样据做不到决策的科学化以及民主化;还有的民办学校董事会的成员权力存在配置不科学和与制衡的结构不太合理的问题，无法障校长能够独立的行使在教育教学以及行政管理方面的职权，最终导致了民办学校的法人治理结构比较混乱。
二、民办教育分类管理的必要性
《民办非企业单位登记管理暂行条例》把目前我国的民办学校规定为“民办非企业法人”，也就意味着民办学校不属于事业单位，也不属于企业，另外我国的《民法通则》也不存在这种类型的法人形式，由此导致了这样的一些矛盾 ，第一就是民办教育性质为“非营利性”和投资者取得可以取得一定的“合理回报”这两者的矛盾;第二就是把民办教育定义为“非营利性”，但是基本上民办学校均为“投资办学”，属于准营利性，这两者之间也存在矛盾。这些问题我们不能回避，而是应该去面对。 近些年来，我国的民办学校美誉清晰明确的定位，这会阻碍我国民办教育事业的发展。
从民办教育性质为“非营利性”和投资者取得可以取得一定的“合理回报”这两者的矛盾来分析，《民办教育促进法》规定，“民办教育事业属于公益性事业”，而与此同时又规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。此种规定也是我国的教育事业顺应现实的发展。可是民办学校一方面可以享受与其他公办学校相对等等一些税收方面的优惠政策，另一方面，又可以取得合理的回报，这样不利于市场经济的公平竞争，也与国家对非营利性的教育活动采取税收优惠的目的相悖。尽管我国的《民办教育促进法》是在扶持，奖励章节规定合理回报，由政府采取扶持奖励这一形式，不过是从结余中获得一定的回报，仍然相当于资产收益。
从第二种矛盾分析来看，其一，之前民办学校在进行法人登记的时候，出资人没有权利选择，均依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》把民办学校登记成民办非企业单位，而《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定我国的民办非企业单位乃是“从事非营利性社会服务活动的社会组织”。其二，我国绝大部分的民办学校都是投资办学，意图盈利。 另外按照浙江省民办教育协会对浙江省近 8 000所 民办学校的调研，只有一所学校是捐赠办学的，其余都是投资办学。[3]换句话而言，很大一部分办学者是投资办学，目的就是取得资产收益，然而国家明确规定只要是民办学校均必以民办非企业法人进行登记，性质为非营利性组织，以此出资人投资民办教育想要获得资产收益的目的就会因这些政策框架阻碍。国家应当明确切边营利和非营利，让出资人可以自由选择，然而目前的情况却使出资人无法进行选择，属性一律为非营利性。
这些矛盾无可避免的使我国的民办教育遭遇一些困境。第一，捐赠办学受到阻碍。《民办教育促进法》允许有合理回报，这一点可以吸引出资人增加其投资办学的动力，但这种非营利性却不利于民办学校以后长期发展，尽管目前有一部人与机构非常热心我国的教育事业，乐于捐赠教育，然而对于民办学校的营利性与非营利性定位在目前依然很笼统，那么他们在捐赠民办学校的时候会存在一定程度的顾虑，可能权衡之下他们会选择捐赠公办学校。那么从这个意义上来说，民办学校模糊定位不清对了民办学校今后之长远发展会非常不利。
第二，政府对民办教育的扶持政策会受到阻碍。鉴于民办学校的营利与非营利性定位模糊，尽管政府目前相对我国的民办学校加大其扶持力度，使民办学校教师的待遇与公办学校的教师相当，例如在土地税收的优惠以及财政补助方面使其持平;然而，对这些民办学校的扶持补助是否会进入到出资人的手中也会令政府担心。其实对于民办学校可以按照类别施行不同政策，不过因为模糊的定性，就导致政府一部分扶持政策不太合理。一方面那些愿意行非营利性经营的民办学校来说扶持力度欠缺，另一方面那些意图营利性经营的民办学校来说这些扶持又不太适当。基于目前的此种现实情况，政府这一部分的扶持政策就显得较为保守中庸。另外营利性学校应当享有的、产权归属和变更、资产收益等一些权利和及自主权，也无法真正的落实。把营利性与非营利性学校设定相同的制度，政府的扶持政策就发挥不了其应有的作用，对民办教育的发展也起不到应有的促进作用。
三、分类管理的种数和标准
1.民办学校分类管理种数
对于民办学校的分类管理一般认为有三种划分法。首先，分成两种，也就是把民办学校直接分为营利性与非营利性。基于制度规范这一点，举办者应当把民办教育机构投入划分成投资与捐资。投资办学的目的为谋求利益，最终目标即为了经济收益;捐资办学则主要是为了奉献社会的使命感，并不期望获得任何的回报。以捐资的方式进行办学也就是非营利性的民办学校，那么以投资的形式进行办学的也就是营利性的民办学校。其次是把民办学校管理分成三类。持这种观点的人认为，直接分成营利性与非营利性，即非此即彼，这样的划分种类不能真正的表现我国目前民办学校办学情况。因此有些学者认为，民办学校应当分作准营利性民办学校，营利性民办学校以及非营利性民办学校。按照此种观点来说，以捐资的方式进行办学也就是非营利性的民办学校，而以投资的形式进行办学的，按照教育的服务类型以及各个学校的盈余情况，划分准营利民办学校以及营利性民办学校。还有些学者支持这种三分法：认为应当把民办学校分成营利性民办学校，非营利性而且也不要求一定合理回报的民办学校、 非营利性但是要求有一定合理回报的民办学校。另外还有捐资型民办学校、 投资型民办学校、出资保值型的民办学校这种三分法。再次就是分成四种。以上的二分法或者三分法均无对我国目前民办学校的特征作出准确的概括，因此有些学者认为目前的民办学校至少是应当分成四类：(1)是出资人对于所有权以及求回报均污要求;(2)出资人对于投资额外收益并无要求，只要求学校的初始资产所有权;(3)出资人期望有一定的合理回报， 但主要的目的并不是为了盈利;(4)营利性的民办学校。潘懋元等在 《我国民办高等教育发展的第三条道路》也是坚持四类的划分观点：“分为捐资举办的民办高校、 营利性民办高校、投资举办但不要求取得回报的民办高校、要求取得合理回报但又不是营利性的民办校四类学校。[4]
2.民办学校的分类标准
首先即是比较单一的分类标准。一些学者坚持这样的观点，虽然目前我国的民办学校有着繁多的办学模式，然而民办学校不应当有过于复杂的分类标准，认为划分的唯一标准就是是不是为了获取合理的回报。那些民办学校只要不是为了获取合理回报，均认为是非营利性的民办学校，与办学主体无关;与之相反的那些就认为是营利性的民办学校。有些人对这种依据是否为了获取合理回报当成民办学校的分类标准提出了质疑。例如有学者认为，办学乃是社会现象，每个人的动机与目的皆为不同，另外利己和利他的行为并存，根本没有办法去较为准确的推论举办者其动机目的。而且，合理回报的定义也较为模糊， “合理” 的数字不明确。目前我国的民办教育促进法也没用有较明确的界定， 因此各地方相关的民办教育法规对于合理回报的认识也不统一，由此人们对于什么是合理回报无法达成共识。其次即是采取较为多样化的划分标准。有学者指出分类标准应当包含以下三个内容。(1)办学是不是营利目的;(2)举办者对于办学结余的资产所有权是否可以享有;(3)学校终止之时，举办者是对与举办者投入之外剩余资产是否可以享有。
四、民办教育管理的制度保障
1.对民办教育的相关法规进行修改
鉴于民办教育实行分类管理将会与目前民办教育相关法规不太匹配，因此有必要调整修改相关的法规。有些学者持有这样的观点，我国在民办教育的发展过程中存在的主要问题为我国民办教育的机构法人性质以及产权的模糊界定。然而从实际情况来看，目前我国的教育方面的法规在民办教育的机构的法人性质以及产权有着明确的界定，究其真正的原因则是，对这个两个方面未进行明确的分类，只依据捐资办学以及非营利组织来进行设定，另外，这些法规并不统一完善，而且执行也存在不到位的问题。
首先，对民办教育机的法人性质的分类应该进行明确的规定。把那些进行非营利性的民办教育机构属性称之为事业单位法人，民办非企业法人。把那些进行营利性的民办教育机构的属性规定成企业法人，并且把注册部门分为民政部门，工商部门。其次，对不同类别民办教育的机构其收益权以及财产权也应当明确规定。进行非营利性运作的民办教育机构，要规定这些机构无收益权以及财产权，按照目前的民办教育机构的那些法规来实施。当然，基于对捐资办学进行鼓励的考虑，对那些进行非营利性运营的民办教育机构给予其一些适当奖励。与此同时，对那些进行营利性运营的民办教育机构应当依据收益权及财产权设计制度，使他们有合理的收益权和财产权，教育服务有其正外部性，因此想要提高投资者对教育的积极性，可按照我国的相关规定对其进行优惠政策。
2.对不同类别的民办教育机构实施不同税收制度
因为民办教育与公办教育一样，提供的教育服务也具有正外部性，那么要更好地促进民办教育的发展，政府应对其实行税收优惠。由于民办教育机构性质存在差别，那么在制定税收强度上就应当制定不同的税收制度。不同类别的民办教育机构在征税对象上税率上都应不同。目前相关的税收法规乃针对进行非营利性运营的民办教育机构制定，可按原来的执行，对目前教育法规及税收法规进行调整，有助于对其统一规范。对进行营利性运营的民办教育机构，可以依据目前的税法来进行规定照章纳税，而关于税收优惠政策的制定权则交给财税以及教育部门以填补其中的空白。对民办教育机构的税收制度要做到全国统一，以避免当前各地方税收优惠制度存在差别的状况。
3.财政支持制度
有公共财政的支持，民办教育才能更好的发展。近年来，我国的民办教育主要是利用学费收入来获得经费，财政支持所占的比重却甚微。按照我国的教育经费统计年鉴分析来看，我国在2007至2009年，民办高校获取经费来源，学费占了很大一部分比重，财政拨款比重却不到4%。2008年，美国可发学历证书的私立高校经费来源中，营利性高校学费占88.21%，财政拨款占5.69%，非营利性高校学费占26.30%，财政拨款占12.26%。日本2001年私立高校经费来源中，学费占58.9%，财政拨款占 10.9%。[5]目前我国民办教育的财政支持的政策大部分，一为购买教育服务专项资金，二为奖励支持。总之，我国在民办教育的财政支持方面依旧存在没有形成制度、也没有进行分类支持等一些问题。
民办教育与公办教育一样，对我国的教育至关重要，还具有正的外部性，所以应加大公共财政对其的支持力度，使其形成一种制度。另外应对不同属性的民办教育机构制定有区别的制度，应不同对待其财政支持的对象形式范围以及强度等。
注释：
[1]刘晓明，王金明.分类管理：我国民办教育综合改革的突破口【J】.浙江师范大学学报(社会科学版).2012，(5)：111-115.
[2]刘东.办学者视阈下的民办教育分类管理实现路径分析【J】.开封教育学院学报.2015，(10)：140-141.
[3]沈剑光，钟海.民办学校法人财产权与民办教育分类管理【J】.教育研究.2011，(12)：37-40.
[4]李文章.民办教育分类管理述评【J】.大学教育.2014，(10)：116-119.
[5]王善迈.民办教育分类管理探讨【J】.教育研究.2011，(12)：32-36.
作者：赵艳萍
摘 要：目前，民办学校在教育发展中发挥着越来越重要的作用，但仍存在主体定位不清晰，法人属性不明确、管理不规范等问题。《民办教育促进法》的修订以及相关政策文件的出台为民办学校的发展提供了进一步的指引。本文结合分类管理具体政策，分析民办学校的发展现状以及发展趋势，从多个角度研究实施分类管理后对民办学校的影响，为进一步研究民办学校实施分类管理时面临的挑战和推进落实民办学校分类管理实施路径奠定基础，丰富分类管理制度实施策略及方案。
关键词：分类管理;民办学校;影响
1 国内外相关研究述评
根据知网数据来源，截至2020年5月，关于“民办学校”的主题文献共计21528篇，关于“民办学校分类管理”的研究文献共计314篇，其中研究内容主要涉及分类管理制度历史沿革、制度推进的瓶颈、落实的对策、财税问题等内容，专门针对分类管理对于民办学校的影响方面研究较少。
通过对相关文献进行梳理和总结，分类管理对民办学校产生的主要是积极影响。赵应生、钟秉林(2011)等认为，分类管理制度是对民办学校教育体制的补充和完善，在一定程度上可以促进和推动民办学校高效健康发展。徐春明(2016)通过总结民办学校实行分类管理政策的理论和实践情况，提出实行分类管理政策对于民办学校来讲是必要的，同时在实施中应遵循六个原则。吕宜之、周海涛(2020)指出民办学校长期稳定发展的关键在于持续、足额的资金投入，分类管理政策可以为民办学校广泛吸收各类社会资本、拓宽融资渠道提供政策依据和政策便利，还可以引进PPP融资模式、促进民办学校上市、融资租赁等各种新型途径来解决学校资金问题。王帅、吴霓(2019)等认为，分类管理成为民办教育长期发展的方向，党的十八大以来，国务院、教育部以及各地方政府部门围绕中央文件发布和制定了一系列落实政策，其对民办教育的发展起到了引领作用，但关于营利性民办学校的税费优惠尚不清晰，对非营利性民办学校的监督仍存在不足，这些方面的制度和政策还需要进一步完善。
2 民办学校分类管理的基本内容
依据《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中的相关规定，分类管理指的是民办学校办学时可以结合自身的办学特点以及办学目标定位，根据学校办学结余情况在过渡期内进行分类登记，通常可以选择登记为营利性民办学校或非营利性民办学校，同时相关政府部门需要按照民办学校的登记和划分情况对民办学校进行分别管理，以解决其发展过程中的法人属性不清晰、财产所有权混乱、资源配置不合理、支持性措施难以落实等现实问题。
划分为营利性民办学校和非营利性民办学校的法人登记、盈余流向以及财政政策扶持程度均有差异。其中，营利性民办学校是以市场为导向，培养实践人才为目标，主要目的为营利，应当采用企业化经营，作为营利法人在工商部门进行登记;其“营利”特性决定了政府部门将相应减少对该类办学的介入程度，公司董事具有较大的话语权，可以决策学校的办学活动，办学盈余可以自由分配给创办者和投资者，清算时剩余财产可以归还给创办者;政府对营利性民办学校的政策支持相应较少，例如其办学使用的土地性质划分为商业用地，需缴纳较高的土地增值稅。非营利民办学校指由私人资助或捐赠的学校，目的不在于通过追寻经济回报获得营利，办学目标在于培养人才，根据其特征到相关部门登记为非企业单位或事业单位;其“非营利”特征促使其更为规范化发展，办学盈余不能用于对创办者和投资者分配，只能用于学校事业发展，财产清算债务清偿后的剩余资产不能归还给创办者，只能归还社会;对于非营利性民办学校，优惠政策有更多地倾斜，政府部门也会采取多种扶持措施对其进行激励，比如政府补贴及捐赠激励等。
3 民办学校发展现状和分类选择趋势
据《2019年全国教育事业发展统计公报》统计，截至2019年底，全国各类学校共计53.01万所，其中民办学校共计19.15万所。由数据可见，民办学校占据全国各类学校的比重为36.13%，招生规模和在校生比例都在逐渐扩大，因此民办学校在教育事业中的重要性不言而喻，为教育事业的发展贡献了不可或缺的力量。然而近年来，民办学校的发展逐渐趋缓，其发展开始出现竞争力下降、办学目标雷同、过于追求利益而出现短期选择行为等问题。
第一，以市场需求为导向的办学模式导致其竞争力出现下降趋势。民办学校在教育中更多地是对公办学校的补充，其办学通常以市场需求为导向，利用其办学的灵活性特征，结合当前市场上的热门专业、企业和社会的需求，设置热门或稀缺专业，吸引学生，扩大自身的招生规模。民办学校在办学时还可以通过聘请公办学校退休教师、企事业单位的兼职人员来降低自身办学成本，从而进一步合理配置资源。这种办学灵活性使得民办学校在培养学生时能够更加地针对社会和企业需求，培养的人才更偏向于应用型，能够更好地为社会服务，但是其在长期发展中，由于教育行业的政策变化和市场环境的不断改变，民办学校的灵活性办学特征带来的优势被逐渐减弱，其过于追求市场导向进行人才培养会导致在专业设置上和课程选择上较多偏向于热门专业，导致办学差异化减弱，开始出现竞争力下降的现象。
第二，近年来，民办学校的办学目标和定位出现趋同现象。一方面，民办学校的办学目标和办学定位通常会受到投资主体意愿的影响，因此对于投资主体为个人投资者的民办学校而言，其办学目标容易受到个人投资意愿的影响，其在设定办学定位时可能会忽视社会及市场的需求，导致专业设置与社会需求不匹配。另一方面，办学时盲目设置专业扩大招生规模，办学目标和办学定位的设置偏向学生兴趣和利益导向，从而办学目标和定位不清晰，出现趋同。
《民办教育促进法》修订后，民办学校分类管理进入选择阶段，对于家族式管理的民办学校而言，分类选择较为困难，非营利性学校会丧失对学校的控制权，创办者前期对学校的投资以及学校每年盈利均无法进行分配，而选择营利性学校则会导致较高的土地转让成本，并且政府优惠政策也相应减少，学校将存在较大的资金负担;对于集团化办学主体而言，需要对集团内部各学校实行统一分类，不能既通过直接或间接形式控制非营利性学校享受政策优惠，又获得营利性学校的收益分成;对于上市公司办学主体而言，由于上市公司需要为股东创造收益并进行收益分成，因此大部分上市公司办学主体的分类选择趋势为营利性学校;而对于独立学院而言，由于其办学模式较为复杂，涉及到政府、公办学校、企业等多个主体，不同办学主体的办学目的较难统一，因此其分类选择具备一定难度。经统计，目前仍存在部分学校无法对分类管理路径做出明确的选择。
4 分类管理对民办学校的影响
4.1 分类管理有利于民办学校明确法人属性和产权制度
实行分类管理政策，民办学校举办者可以按照政府规定进行法人类别登记，明确自己的法人属性，与公办学校享有同等法律地位，避免因法人属性不明确而受到不公平的政策待遇。分类管理前，在民办学校终止办学时，学校原始举办出资人可以获得的财产问题方面国家规定较为模糊，并没有明确规定办学终止时财产权利的归属问题。而进行分类管理后民办学校举办者可以按规定回收自己的产权，从而能够进一步保护投资者的相关利益，因此也能吸引更多的社会投资者，保证民办学校充足的办学经费。
4.2 明确民办学校的办学目标和办学定位
根据历史数据，在实施分类管理政策前，大部分民办学校的定位都是“非营利性”性质，但其中大部分学校虽然标榜自身为“非营利性”，但其在发展过程中并未完全秉持“非营利性”的办学理念，部分行为依然以获取办学收益为目标，存在办学目标和定位不清晰的问题。而分类管理政策颁布后，各民办学校必须在一定时期内，依照政策规定明确自己的办学定位，选择“营利性”或“非营利性”办学目标。结合目前社会发展现状，企业对人才的需求不再仅是单一需求，开始出现多元化特征，民办学校可以基于其本身的灵活性和市场适配性，从而快速地迎合企业的人才需求，人才培养模式逐渐多元化发展，民办学校也逐渐多元化健康发展。
4.3 有利于加强社会各界对民办学校的监督和管理
在实施分类管理政策前，政府对非营利学校的扶持力度较大，部分民办学校为了享受到政府的优惠政策等，名义上对外宣称是非营利性质，实质上其办学却是营利性质。而分类管理政策可以促使民办学校在政策上分类为营利性和非营利性两类，严格地从政策上将其区分开来，避免部分以营利为目标的学校依据分类不清晰的漏洞享受额外的优惠政策，损害政府利益，占用公共资源。政策上对其严格区分后也更有利于加强社会各界对民办学校的监管，从而促进民办学校的管理制度和监管政策更加严格化和规范化。
4.4 分类管理有利于扩大社会资源对教育的投入
分类管理将营利性民办学校和非营利性民办学校区分开来，使得各类投资者对两类学校的资助和投资都有章可循。
对于政府而言，分类管理便于政府财政资助民办学校办学。实行分类管理，有利于政府在财政支持对象、范围、形式和强度上区别对待两类学校。对于非营利性民办学校而言，政府可以对其进行补贴，给予一些资金奖励，无偿捐赠或者通过土地划拨等多种措施支持其发展;而对于营利性民办学校而言，可以减免其税费或实行其他的优惠措施。
对于金融资本而言，打通金融资本大规模进入民办学校的通道。新政策允许办营利性民办学校，不仅是培训机构，还包括本硕博等正规学历教育。因此民办学校可以明确将办学定位设定为营利性质，选择办成营利性学校，按照公司相关规范进行登记运作，扩大规模，吸取社会各类投资，必要时也可上市融资等，从而有益于扩大各类社会资源对教育行业的投入。
4.5 有助于引导追逐利益的民办学校向公益性大学转变
通过实施分类管理，民办学校可以获得更多资金来源，扩大自己的招生规模，通过分类，也可以促进民办学校提高自身教学质量，合理确定办学定位，提升自身竞争力，有利于民办学校健康有序并且稳妥的发展。同时由于非营利性民办学校能享受到更多的政府政策优惠，民办学校可以结合自身的发展情况，通过登记为非营利性质而享受更多优惠政策，因此分类管理也可以引导民办学校逐步向公益性转变。
参考文献
[1]胡卫，张歆，方建锋，等.营利非营利分类管理下民办学校税收问题与建议[J].复旦教育论坛，2020，18(04)：79-84.
[2]匡增意，向麗丽.新形势下民办高职院校的发展路径探究[J].现代职业教育，2020，(28)：85-87.
[3]袁俊杰.民办高校分类管理框架下对财务会计制度的影响与对策研究[J].当代会计，2020，(11)：8-10.
[4]别敦荣，石猛.民办高校实施分类管理政策面临的困境及其完善策略[J].高等教育研究，2020，41(03)：68-76.
[5]黄露露.分类管理视角下的民办学校税收优惠政策探析[J].中国教育法制评论，2017：207-222.
作者：贾乐乐
新加坡品格蒙特梭利(中国)运营中心
日前，民办教育促进法草案三审正式通过，国务院发布重要文件《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部等五部门印发《民办幼儿园分类登记实施细则》、《营利性民办幼儿园监督管理实施细则》，标志着民办教育分类管理，为中国民办幼儿园发展迎来了历史性的春天!
一、社会力量办幼儿园 各级政府不得限制!
2017年，营利性幼儿园在中国首获官方认可，除了可以进行IPO、上市，其主管部门变更为在工商部门登记。
解读：营利性民办幼儿园，依据法律法规规定的管辖权限，幼儿园的审批权放到县级工商行政管理部门。
幼儿园可以自己定价学费，具体收费标准由民办幼儿园自主确定
实行分类收费政策，规范民办幼儿园收费。非营利性民办幼儿园收费，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办幼儿园发展情况等因素确定。营利性民办幼儿园收费实行市场调节价，具体收费标准由民办幼儿园自主确定。政府依法加强对民办幼儿园收费行为的监管。
解读：这一条，可认为是对幼儿园经营上的利好，对于存量幼儿园资产来说，提价是其未来主要业绩增量渠道，分类收费政策之后，民办幼儿园，尤其是营利性民办幼儿园可实现市场价格调节机制，由民办幼儿园自主确定，故幼儿园收费可依照市场调高收费或者调低收费。
2017年开始，幼儿园分为营利性、非营利性二大类!
2017年幼儿园实行分类管理。选择登记为非营利性幼儿园的，修改幼儿园章程，履行新的登记手续，继续办学;选择登记为营利性幼儿园的，在依法依规进行财务清算、财产权属确认、缴纳相关税费等程序后，办理新的办学许可证，重新登记，继续办学。国家只是在税费优惠、用地、收费等方面，将对非营利性和营利性民办幼儿园实行差别化扶持政策。
解读：
1、非营利性民办幼儿园举办者将不取得办学收益，办学结余全部用于办学。
2、营利性民办幼儿园举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配。
扩大办学资金来源 新加坡品格蒙特梭利(中国)运营中心
利用幼儿园现金流发行ABS等创新金融工具将更加活跃
鼓励金融机构在风险可控前提下开发适合民办幼儿园特点的金融产品，探索办理民办幼儿园未来经营收入、知识产权质押贷款业务，提供银行贷款、信托、融资租赁等多样化的金融服务。
解读：对于办学的资金来源，有了更多鼓励和引导，未来ABS、融资租赁等方案，在办学上或将出现较灵活的运用，对于办学者来说，可认为是融资方面的利好;对于资本方来说，也有了更多、更正规的渠道来进行办学方面的融资。 政府向民办园购买服务
民办教育迎来市场化时代，有利于民办教育企业的业务开展。推广政府和社会资本合作(PPP)模式，鼓励社会资本参与教育基础设施建设和运营管理、提供专业化服务。积极鼓励公办幼儿园与民办幼儿园相互购买管理服务、教学资源、科研成果。
幼儿园的税收优惠和土地政策
1、非营利性幼儿园政策解读：对幼儿园自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。用电、用水、用气、用热，执行与公办幼儿园相同的价格政策。在土地政策上，民办幼儿园建设用地按科教用地管理。非营利性民办幼儿园享受公办幼儿园同等政策，按划拨等方式供应土地。
2、营利性幼儿园政策解读：按国家按科教用地管理的政策供给土地。只有一个意向用地者的，可按协议方式供地。需要征收增值税、企业所得税，但其他税收优惠仍然维持。
解读：从政策来看，不管营利还是非营利，民办幼儿园都获得了前所未有的支持，从市场准入到师资力量、教学方向、学生资助，都有明确的优惠扶持政策。而营利与非营利的主要区别，就是看赚的钱是拿来给股东分红，还是继续投入幼儿园建设运营。部分社会资本考虑到回报问题，会考虑开办营利性幼儿园。 此外，现有民办幼儿园多数以取得“合理回报”为办学目的，并且在长期的办学过程中投入了大量资产。而且，现有民办幼儿园也享受了土地、税费的大量优惠。因此财务清算规则是各校关注的焦点，也是最终决定幼儿园分类的关键因素。 教育部政策研究与法制建设司司长孙霄兵表示，现有民办幼儿园选择登记为营利性民办幼儿园的，财务清算规则由省级政府制定，教育部鼓励各地于2017年9月1日前出台。
第一章总则
第一条根据《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等法律法规的规定，按照教育部、人力资源和社会保障部、工商总局印发的《营利性民办学校监督管理实施细则》及XX省教育厅等五部门印发的《关于平稳有序推进民办学校分类登记管理的通知》要求，结合实际，特制定本实施办法。
第二条民办学校应当遵守国家法律法规，全面贯彻党的教育方针，坚持党的领导，坚持社会主义办学方向，坚持公益性导向，坚持立德树人，对受教育者加强社会主义核心价值观教育，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。
第三条以分类管理为突破口，创新体制机制，规范办学行为，提高办学质量，促进民办教育健康发展。在分类登记管理中，切实保障民办学校受教育者、教职工和举办者的合法权益。
第四条教育行政、人力资源社会保障行政部门是相应民办学校的审批机关和业务主管部门(以下统称审批机关)，负责民办学校的设立审批和业务管理，分别做好民办学校分类登记的综合协调、宏观管理等工作。
第二章部门职责
第五条民政、市场监督管理部门等有关县级事业登记管理部门是相应民办学校的登记机关(以下统称登记机关)，负责民办学校的法人登记，在各自职责范围内分别负责民办学校分类登记工作。
第六条申请设立民办学校的举办者，要按照《民办学校分类登记实施细则》提交有关法律法规和学校设置标准规定的有关材料，审批机关依据《中华人民共和国民办教育促进法》等法律法规和有关规定进行审批。
第三章设立审批
第七条民办学校分为非营利性和营利性两种，民办学校在申请设立时，由举办者自主选择或者依法选择非营利性或营利性类别。其中，实施义务教育的民办学校依法不得选择为营利性类别。
第八条审批机关对批准设立的民办学校颁发办学许可证;对不批准设立的，以书面形式向申请人说明理由。取得办学许可证的学校，按照学校分类到相应的登记管理机关申请办理法人证书。
第九条正式批准设立的非营利性民办学校，符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定的，在取得办学许可证后，到县民政局登记为民办非企业单位。
第四章分类登记
第十条非营利性民办学校，由批准机关相对应的民政或机构编制登记管理机关办理登记。
第十一条正式批准设立的营利性民办学校，依据法律法规规定的管辖权限到市场监督管理部门办理登记。
第十二条民办学校只能使用一个名称。民办学校名称应体现学校的办学层次和类别，符合有关法律、行政法规的规定，不得有损于国家利益、社会公共利益及其他组织和公民的合法权益。经审批机关批准，登记部门登记的民办学校名称受法律保护。
第十三条现有民办学校选择登记为非营利性民办学校的，依法修改学校章程，继续办学，履行新的登记手续。
第十四条现有民办学校选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，经县级有关部门和机构依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属并缴纳相关税费，办理新的办学许可证，重新登记，继续办学。
第五章变更和注销登记
第十五条民办学校涉及办学许可证、法人证书(登记证)或者营业执照上事项变更的，依照法律法规和有关规定向发证机关申请变更登记。
第十六条民办学校终止办学的，应及时申请撤销办学许可和注销法人登记，发证机关应收缴办学许可证和法人证书。
第十七条营利性民办学校变更为非营利性的，先进行清产核资，经原审批机关审核批准，向原登记机关申请注销登记。核发新的办学许可证后，重新登记，继续办学。
第十八条非营利性民办学校变更为营利性的，先进行清产核资，经有关部门依法明确土地、校舍、办学积累等财产的权属
并缴纳相关税费，核发新的办学许可证后，重新登记。
第十九条民办学校依法获得办学许可证和登记证件后，应当依法按照证件注明的办学内容和业务范围开展教育教学活动。有关证件必须在民办学校公开场所的显著位置公示。遗失证件的应当立即发布公告，并及时向证件颁发机关申请补办。不得以任何名义出租出借相关证件。
第六章监督管理
第二十条需要延续办学许可证或登记证件有效期的，民办学校应当在有关证件有效期届满30个工作日前，向相应审批机关或登记机关提出申请。审批机关或登记机关应当根据申请，在有关证件有效期届满前，作出是否准予延续的决定;逾期未作出决定的，视为准予延续。
第二十一条实施办学许可证和登记证件年检制度。按照“谁主管、谁年检”和“属地管理”的原则进行年检，管理权限下放属地的，由属地有关部门负责年检。年检结束后由审批部门在证件相应位置加盖年检结论印章。其中，营利性民办学校除实施办学许可证年检制度外，还应当按照公司法等法律法规规定做好报告公示。
第二十二条依照XX省教育厅等五部门印发的《关于平稳有序推进民办学校分类登记管理的通知》要求，对全县辖区内民办学校分类登记工作进行清查，对于未按照规定进行分类登记的民办学校强制停止办学。
第二十三条民办学校在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，或者被审批机关吊销办学许可证的，由登记管理机关予以撤销登记。
第二十四条登记管理机关依法做出变更登记、撤销登记、注销登记的决定后，民办学校拒不缴回或者无法缴回原登记证书、印章的，由登记管理机关公告作废。
第七章附则
第二十五条本办法适用于2016年11月7日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》公布前设立的民办学校(以下简称现有民办学校)，包括各类培训机构和民办幼儿园。
第二十六条本办法自发文之日起施行。
当前，我国民办学校分类管理制度的构建虽有所突破，但整体来看依然存在许多问题。例如，一些试点城市的政策依然处于长时间的酝酿争论之中难以出台，有的城市虽然出台了政策却依然停留在纸面，有的城市则在推进过程中出现了许多困难与阻碍。究其原因，主要在于民办学校分类管理制度在创建过程中带有明显的"路径依赖"特征，受现行民办教育制度体系这一历史初始条件的强大制度惯性的限制，以及旧的非正式制度和既得利益集团的强力影响。为此，对民办学校分类管理制度创新所面临的路径依赖问题进行深入剖析，并且寻求突破路径依赖的有效路径，对于推进民办学校分类管理有重要的现实意义。一、路径依赖：民办学校分类管理制度构建的现实困境
制度变迁的路径依赖是指一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的"路径",制度变迁只能按照这种路径走下去。总之，路径依赖强调了"历史是重要的""人们过去的选择决定了他们现在可能的选择".总体来讲，民办学校分类管理制度构建过程中产生的路径依赖主要表现在以下三个方面：
(一)现行正式制度的制度惯性限制
正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的制度安排，由专门的机构来制定并具有强制性。在现行的民办教育制度体系中，由于制度的巨额初建沉淀成本、同构学习效应和协作效应等自我强化机制的存在，产生巨大的报酬递增效应，极易产生路径依赖现象，阻碍民办学校分类管理制度的构建。
第一，较高的制度变迁成本和风险，常常会导致变革者在制度变迁上陷入路径依赖，最终选择维持既有制度而非建立新制度。一方面，地方政府设计、运行和维持现行的民办学校管理制度必然要消耗高昂的初始成本、追加成本和相关的配套成本，从而形成"沉淀效应".同时，民办学校分类管理制度的建立必然会涉及大量新的配套制度设计与运行成本，以及需要支付消除制度变革阻力、制度变革造成的损失等在内的各种"摩擦成本".目前，如此庞大的成本要由(试点地区)地方政府承担，必然会消减地方政府的改革积极性，最终可能导致他们宁愿继续维持已有的制度框架。另一方面，任何制度变革都是有风险的，因此改革者必然需要承担由改革风险而造成的相应不良后果。对于民办学校分类管理制度的构建而言，由于国家没有给出明确的顶层设计，并且缺乏相同背景下可借鉴的经验，制度变迁所面临的可预期(如与现行法律法规相抵触等)和不可预期(如民办学校举办者的反对力度等)的风险太多、太大，这些都会导致地方政府维持甚至强化现行的民办教育管理制度，而拒绝推进分类管理制度的构建或者在执行过程中出现流于形式的现象。
第二，学习效应会使人们对已被采用的制度进行广泛的模仿和采用，越来越多的利益相关者会在现行制度框架下积累大量的适应性经验和行为策略，进而不断强化现行制度本身，从而产生路径依赖效应。一方面，政府部门管理者、民办学校举办者、学生及其家长等利益相关者都已经认同并适应了现行的民办教育管理制度，于是现行的制度体系会越来越得到利益相关者们(特别是那些机会主义者)的支持和维护，进而可能会反对新制度的建立。另一方面，在制度变迁过程中，制度创新主体所主导的变迁活动具有显著的外部效应，这就造成其他社会成员在"学习分享"收益的同时，却几乎不用支付任何成本，即出现"搭便车"现象。因此，在实践中一些地方政府往往囿于原有的制度体系，倾向于等待其他地方政府进行制度创新或政策突破，自己则可以不用承担任何创新费用与风险便可"坐享其成".显然，这种学习效应不仅无助于民办学校分类管理制度的构建，反而使原有的制度安排作为"安全模式"得到持续的推行甚至强化。
第三，一项制度在推进过程中人们会逐渐形成各种行为惯例，当惯例被更多利益相关者所采纳和运用时，他们之间的相互配合将更为密切，从而降低协调成本。但是，这种协调效应的长期保持也会使得利益相关者在面临制度创新时，不愿打破现行的协调机制，即便现行制度已经效率低下甚至没有效率。我国现行民办教育管理制度运行多年，政府部门管理者、民办学校举办者、学生及其家长之间已经产生显著的协调效应。当地方政府要建立民办学校分类管理制度时，现有的协调效应就会被打破，进而可能降低利益相关者之间的协调效益。例如，分类管理需要区别对待不同的民办学校，这就要求政府各相关部门间建立新的协调规则，而这需要耗费时间和精力进行多轮协商谈判才有可能达成一致。有鉴于此，面对分类管理制度的构建，地方政府相关职能部门可能会倾向持有一种审慎、保守乃至漠然的态度，而不愿意改变以往形成的协同效应，最终导致制度创新流于形式或无效。
(二)非正式制度的影响
非正式制度具有较强的历史延续性，其变迁往往具有缓慢、渐进的特征。为此，在新的正式制度出现以后，植根于人们意识中旧的非正式制度还会在相当长的时期内成为约束和调节人们行为的潜在规则，进而成为新制度构建的巨大阻力。
第一，非正式制度能够引导人们对制度及其变迁的认识形成相似的心智模式、思考习惯及思维定式。长期以来，我国民办教育管理制度采取的是一种"捐资办学为主"的构建理念，强调鼓励民办学校举办者放弃产权与合理回报。这种制度设计理念很难在短时间内被改变，而且会继续影响地方政府的制度设计，使得新建的民办学校分类管理制度往往带有明显的政府偏好--虽然形式上明确分类管理，但实质上依然强调以"捐资办学"为主。显然，这与当前绝大多数民办学校举办者以投资办学为主，希望能够获得合理回报或至少保留原有投入产权的意愿是不相符的。在这种状况下，政府与民办学校举办者之间很难就分类管理制度的创建达成改革共识，民办学校举办者将可能继续按照原有的非正式制度开展活动。于是，在制度推行过程中就容易出现"上有政策，下有对策"的混乱局面。
第二，非正式制度和正式制度共同构成一个完整的制度结构，正式制度只有获得社会公众的广泛认可才能充分地发挥其自身的作用。在我国，无论政府官员还是社会大众，一直对民办学校存在一些错误认识，这些思想观念根深蒂固，深刻影响着利益相关者的制度设计与选择行为。一是在人们的思想观念中对于民办学校的歧视普遍存在。许多人没有真正把民办教育和公办教育放在"公益性事业"的框架内一视同仁，如不少人认为政府给予民办学校财政扶持，就等于变相将公共财政的钱送进了老板的口袋，是国有资产的变相流失。二是民众对营利性民办学校的偏见长期存在。长期以来，在我国民众的传统观念中教育作为国家的事业主要应由政府来投资，学校营利行为很难为社会公众所接受。同时，我国的传统文化中有"无商不奸"的观念，不少人在心理上很难接受学校营利的目的和行为，认为学校的逐利行为必然会影响学校的教育教学，排斥教育的公益性。
(三)利益冲突的制约
利益因素是路径依赖形成的深层次原因，制度变迁的结果必然是一种"非帕累托改进".所谓"非帕累托改进",是指通过调整经济利益格局而形成新的制度均衡，其中一部分利益集团会受到损害。
因此，制度变迁过程不可避免地充满了利益冲突和矛盾，构成形形色色的(可消除和无法消除的)改革阻力，影响和制约新制度的建立和推进。
第一，一项制度的长期运行往往会形成一定的既得利益集团。因为这种利益集团与现有制度是共存共荣的，而且在各种利益的博弈中处于主导地位，他们只会加强现有制度，促使制度变迁按原有的方向持续下去，而不是选择新的路径，以建立更优的新制度。例如，在现有民办教育管理制度下，有一部分民办学校打着非营利性的幌子谋取利润，他们作为既得利益者会以各种方式(譬如强调改革风险过大，影响学校教育教学正常运行等)来反对民办学校分类管理制度的构建。
第二，即使是对绝大多数利益主体都有利的改革，还会由于人们对改革损益的不同个人预期，产生对改革方案的不同偏好排序，进而使制度改革仍然存在相对的利益冲突。就民办学校分类管理制度而言，虽然对营利性和非营利性民办学校采取不同的扶持政策可以使民办学校得到更好的发展，但民办学校举办者会对改革的路径及改革前后的利益进行比较，或与自身的预期利益进行比较，一旦实际利益与预期利益相差太多，同样会反对或抵制改革。例如，相当一部分民办学校举办者虽然不苛求获取合理回报，但期望能够保留原始投入的产权，如果分类管理制度的设计仅简单考虑"要求合理回报"和"不要求合理回报"两种类型，显然不能得到这部分民办学校举办者的支持。
第三，民办学校分类管理制度的构建是一项复杂的系统工程，需要较长时间才能完成。因此，如果加入时间因素进行分析，往往会由于改革收益的滞后性，使人们的眼前利益和长远利益之间发生冲突。在民办学校分类管理制度建立和推行过程中，一些致力于打造品牌的营利性民办学校(由于提高教师工资待遇、优化课程设置等原因)可能会提高收费标准，但其教育教学质量的提升并非短时间内能够实现的，这种状况不可避免地会引发学生及其家长(在一定时期内)的质疑或反对。
二、路径突破：民办学校分类管理制度构建的对策建议
针对路径依赖可能导致的路径锁定，而使制度陷入无效的状况，有学者指出应该通过政府等权威力量改变制度变迁的路径依赖性质，建立全新的制度安排，以使发展走出困境。
总体来说，制度变迁的路径依赖是由多方面因素交织在一起综合发生作用而产生的，路径突破也必然是一项系统而复杂的工程，需要采取综合性的改革措施来实现。
(一)建立成本与风险分担机制民办学校分类管理制度的建立需要按照一定的原则分摊制度变迁的高昂成本，充分调动试点地区的积极性，打破路径依赖中的"规模成本效应".第一，遵循以制度变迁主体为主的原则。这一原则意味着谁愿意改革、谁首先提出改革，则变迁成本就以这类主体为主。民办学校分类管理是中央政府提出并由地方政府推行的强制性制度变迁，制度变迁成本必须以中央与地方政府为主。同时，中央政府作为这一制度的首先提出者和最大受益者，应该给予地方政府相应的专项经费和特殊政策等方面的支持，以激发地方政府试点的积极性。例如，对于试点推进积极且成效较为显著的地区给予一定的专项经费支持，帮助地方政府减轻"巨额"的制度变迁成本压力;给予试点地方政府充分的自主权和政策空间，允许地方冲破一些条条框框的束缚进行改革试错，从而分担或消减试点地区因突破现行法律政策所产生的风险。
第二，遵循保护弱势群体的原则。制度变迁要公正、公平，必须注意保护社会弱势群体，特别是要注意制度变迁不能变成强势群体剥夺弱势群体利益的手段。因此，民办学校分类管理制度的创建要坚决避免将改革成本转嫁到民众身上，变成政府推脱应尽责任和民办学校赚取利润的"工具".例如，营利性民办学校制度的建立，应尽量避免大幅度增加学生及其家长的经济负担。
第三，遵循逐步消化原则。民办学校分类管理制度的创建作为一项系统工程，制度变迁成本难以在短时间内消化，必须采取逐步消化的原则。为此，地方政府在试点过程中应该确定总体性目标和阶段性目标，选择条件较成熟的区域和民办学校进行试验，在取得成功的基础上逐步完善相关政策与制度并在本地区推广开来，最后形成较为成熟的经验后再推向全国。
(二)构建协作与交流学习机制
民办学校分类管理制度作为一项新生制度，需要形成新的学习效应和协作机制，以突破旧制度体系所产生的同构学习效应和协调效应。
第一，建立中央与(试点城市)地方政府的指导协作机制。中央政府要加强对地方政府的宏观指导，国务院有关部门(教育体制改革领导小组办公室、国家教育咨询委员会等)应进一步明确对推进民办学校分类管理改革试点的要求。同时，中央各有关部门应加强对改革试点推进状况的调研与总结，对地方提出的财政、税收、民政、土地等多个领域的配套政策改革给予支持。地方政府应经常性就制度推进中存在的问题和困难进行汇报反馈，争取得到上级有关部门对试点工作的指导，重点是进行问题诊断和风险评估。
第二，建立试点城市之间的协作交流机制。地方政府之间应加强协作，相互交流学习，改变因担忧"搭便车"现象而不愿意进行制度创新的状况。各地方政府间可以建立联合研究机制，组织相关领域的专家学者重点联合攻关，厘清民办学校的分类标准、经营范围和相关配套制度设计。同时，建立实践合作交流机制，分享分类管理的思路、做法与经验，共同解决出现的普遍性问题与困难等。
第三，建立区域内各相关部门之间的协作推进机制。制度创新之所以难产，最大的障碍之一就是相关部门之间达成一致太过困难，需要的周期太长。为此，地方政府必须明确责任，加强领导，成立由地方政府相关分管领导为组长的领导小组，统筹各项工作和资源。同时，各相关部门要建立联席会议制度及相应的跨部门工作机制，协同研究配套制度，形成合力，切实加强分类管理制度配套扶持政策的设计与实施。
(三)加强非正式制度的建设
在民办学校分类管理制度构建过程中，应当重视相应的非正式制度建设，积极培育认同民办学校分类管理的思想观念，引导社会公众达成改革共识。
第一，确立公正的民办学校分类管理制度价值取向。对制度公正的评价是意识形态的重要内容，一种制度能否诞生、诞生之后能否在低成本状态下运行，与人们对该制度的合理性、公正性的理解高度相关.为此，在民办学校分类管理制度的价值判断上要坚决反对与打破"非营利性就是善、营利性就是恶"的价值认知，消除对营利性民办学校的歧视性观念，要为非营利性民办学校和营利性民办学校分别提供必要的发展空间与扶持政策。在此基础上，加强对民办学校分类管理的学习与宣传，使各有关部门、民办学校举办者和社会民众深刻理解民办学校分类管理制度的内涵与现实价值，从而培养深厚的民意基础。
第二，厘清社会公众对民办学校的错误认识。一是清除对民办学校的歧视观念。从根本上讲",民办"与"公办"之分，只是运作模式的不同，不应变异为歧视的借口。同时，教育的公益性是教育本身所具有的一种社会属性，无论是哪种类型的民办学校改变的只是教育服务的福利化分配方式，并不排斥教育服务结果所带来的社会效益。二是引导社会公众正确认识民办学校举办者的合理利益诉求。政府有关部门应该充分利用各种信息渠道，使社会公众正确认识营利性民办学校对我国教育发展的重要作用，在强调营利性民办学校公共责任的同时，也应承认他们正常的利益诉求，从而为民办学校分类管理制度的建立提供良好的社会舆论环境。
(四)构建利益协调机制
制度的生命力来自于利益相关者之间的冲突与合作，这就要求制度变革必须考虑每个利益相关者的利益。因此，政府应遵循利益均衡原则，尽可能减少甚至消除民办学校分类管理制度创建过程中的各种利益冲突。
第一，建立利益激励机制。政府应该针对不同类型的民办学校采取不同的利益激励机制，以便尽可能激发和调动利益相关者的积极性。例如，建立办学效益奖励机制，分层次、等级给予办学水平高的学校和教育教学质量高的教师以荣誉和资金方面的奖励。在土地使用方面，对于捐资型民办学校以行政划拨方式提供建设用地;对于出资型民办学校以参照行政划拨价出让的方式提供建设用地;对于营利性民办学校以有偿出让方式供地，但土地有偿使用费可在出让方案规定期限内分期支付。此处将民办学校分为非营利性(捐资型、出资型)民办学校和营利性民办学校，出资型非营利性民办学校意味着举办者不要求取得合理回报，但要求拥有原始投入部分的产权。在税收方面，非营利性民办学校与公办学校享有平等的权利，营利性学校参照企业依法纳税但可分类享受一定的税收优惠等。
第二，建立利益补偿机制。在实践中，政府决策者应该充分考虑到民办学校分类管理给利益相关者带来的利益损失，建立相应的利益补偿机制。例如，对于选择捐资办学的民办学校，可以给予举办者一定的名誉补偿(如学校或校内标志性设施以出资者的名称命名等)，以保护和激发他们捐资办学的积极性;对于依靠滚动发展起来的民办学校，无论其转为营利性民办学校还是非营利性民办学校，都可以考虑给予其一次性的经济补偿，以保护和激发其继续举办民办教育的积极性。
第三，建立利益约束机制。每个人都有追求利益最大化的倾向，若不对这种倾向进行适当约束，人们就可能突破利益边界而造成对他人利益的损害，最终导致整体利益的损失。在民办学校分类管理制度建设过程中，政府应该建立起民办学校信用档案，把诚信行为与对民办学校的奖励、扶持和评估结合起来，形成制度化的、具有行政效力的奖惩体制，从而使守信者能得到利益保障，失信者受到应有的惩处。例如，对于那些打着"非营利性"幌子谋取"营利"之实的民办学校，一经发现就应责令停止招生、吊销办学许可证等。
民办幼儿园管理办法(试行参考)
各市、县(区)教育局、公安局、民政局、劳动保障局、卫生局、地税局、物价局：
为了加强民办幼儿园的管理，促进我省民办幼儿教育事业的健康发展，维护民办幼儿园和受教育者的合法权益，根据《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》以及国家其他有关的法律、规章，结合我省实际，我们制定了《安徽省民办幼儿园管理办法(试行)》，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二〇〇六年一月十五日
安徽省民办幼儿园管理办法(试行)
第一章 总 则
第一条 为了加强对民办幼儿园的管理，促进我省民办幼儿教育事业的健康发展，维护民办幼儿园和受教育者的合法权益，依据《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》以及国家其他有关的法律、规章，结合我省实际，特制定本办法。
第二条 本办法所称民办幼儿园，是指国家机构以外的社会组织或个人单独或联合举办，利用非国家财政性经费依法设立的，面向社会招收学龄前儿童，对其进行保育和教育的学前教育机构。凡在本省行政辖区内举办的民办幼儿园，均应当遵守本办法。
第三条 民办幼儿教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。我省对民办幼儿教育实行积极鼓励，大力支持、正确引导、依法管理的方针。
第二章 管理体制
第四条 民办幼儿园的管理实行地方负责、分级管理和各有关部门分工负责的原则。
第五条 安徽省人民政府教育行政部门负责全省民办幼儿教育工作的统筹协调和宏观管理。市级人民政府教育行政部门负责本行政辖区内民办幼儿教育工作的管理、指导和督察。县级人民政府教育行政部门具体负责本行政辖区内民办幼儿园的管理和业务指导，其主要职责是：贯彻实施国家相关的政策和规定，负责制定和组织实施本行政辖区内民办幼儿园的发展规划，制定并组织实施地方性管理规章，对民办幼儿园实施日常管理、业务指导和工作考核。各级人民政府其它有关行政部门在各自的职责范围内，协同同级教育行政部门对民办幼儿园进行管理。
第六条 民办幼儿园的日常管理，城市市区由幼儿园所在地的区教育行政部门负责;县城及以下地区由县教育行政部门指定辖区内乡镇中心校(园)负责。乡镇中心校(园)应当在县教育行政部门的领导下，具体负责本乡镇民办幼儿园日常的管理、业务指导、检查、考核、师资培训工作。
第七条 民办幼儿园的管理由县级教育行政部门民办教育管理办公室、基教、人事、计划、财务、教研等有关部门共同组织实施。其中，民办教育管理办公室负责核发民办幼儿园办学许可证，配合基教部门对民办幼儿园实施管理;基教部门负责民办幼儿园的管理和业务指导;人事部门负责民办幼儿园师资队伍的管理、培训、考核和资格认定;计划、财务部门负责民办幼儿园的发展规划、布局制定、财务监督及有关数据的统计工作;教研部门负责民办幼儿园的业务指导和教育教学研究工作。
第八条 各级卫生行政部门负责监督、检查和指导民办园的卫生保健工作，负责对民办园卫生保健工作人员进行上岗前卫生保健知识的培训和考核，对儿童家长进行儿童卫生保健、营养、生长发育及常见病防治知识等方面的宣传、指导和咨询。各级教育行政部门协助卫生行政部门检查、指导民办园的卫生保健工作。
第九条 根据政策规定，民办幼儿园及其职工应按照属地管理的原则，参加所在地的社会保险，按照规定享受社会保险待遇，依法维护教师的合法权益。
第三章 举办条件和审批程序
第十条 民办幼儿园的审批由县级教育行政部门负责。
第十一条 举办民办幼儿园应当具备以下基本条件：
(一)幼儿园的设置符合本省和所在市、县(市、区)教育发展规划。
(二)幼儿园设置在安全的区域内，周围无污染源，无危险和安全隐患。
(三)有符合国家教育方针的办学宗旨;有符合规范的园名;能够独立承担民事责任。
(四)有必备的办学资金、稳定的经费来源。
(五)幼儿园的园舍、场地、设施、设备以及卫生、安全状况符合国家的相关规定。
(六)有合法的幼儿园组织章程、组织机构，有符合国家要求的教职工队伍。
(七)有根据国家和省教育行政部门颁布的课程方案以及教材选用意见制定的课程教学计划和教材选用计划。
(八)举办民办幼儿园的社会组织应当具有法人资格;举办民办幼儿园的个人应当具有政治权利和完全民事行为能力。
第十二条 申请举办民办幼儿园，应向审批机关提供下列材料：
(一)幼儿园(班)申办报告及审批申请表;
(二)规范的幼儿园名称和首届幼儿园决策机构组成人员名单;
(三)拟任负责人的基本情况、身份证明;
(四)拟聘任的工作人员的相关资格证明;
(五)拟办园资产的有效证明文件;
(六)拟办幼儿园的章程草案和发展规划(包括办学宗旨、规划目标、教育教学原则、招收对象和范围、师资队伍构成、课程计划、拟使用的教材等);
(七)拟办幼儿园的建筑平面图、各功能室分布图、设施、设备计划配置情况说明以及场所使用权证明;
(八)公安消防部门提供的消防安全审核意见;
(九)县级及县以上卫生行政部门和教育行政部门共同颁发的《托儿所、幼儿园卫生保健合格证》;
(十)健康检查单位提供的工作人员健康证明书;
(十一)审批机关要求提供的其它材料。
第十三条 民办幼儿园的审批程序：
(一)举办者向县级教育行政部门民办教育管理办公室提出申请，同时提供本办法第十二条要求提供的有关实证式材料。县级教育行政部门根据本地区学前教育事业发展规划、布局要求以及申办者的条件进行审批。
(二)县级教育行政部门民办教育管理办公室负责受理举办者的申请，并牵头会同基教、人事、计划等有关部门共同对申报材料进行审核。初审合格后，由民办教育管理办公室牵头会同基教部门对幼儿园进行实地考察。考察合格，经上述两个部门共同签署意见后，由县级教育行政部门负责发给筹设批准书。筹设工作应在3年内完成。筹设期间，幼儿园未取得卫生行政部门颁发的《幼儿园卫生保健合格证》的，须持筹设批准书到当地卫生行政部门申请办理，由卫生行政部门会同教育行政部门共同考核。幼儿园未经消防安全审核的，须持筹设批准书到当地公安消防部门申请消防安全审核。审核合格，由举办者向民办教育管理办公室提出正式设立申请，民办教育管理办公室牵头会同基教部门对幼儿园进行审核，审核合格，由县级教育行政部门负责发给办学许可证，并告知同级民政、税务、物价等有关部门。筹设工作超过3年的，应当重新申报。
具备办学条件，达到设置标准的，可以直接申请正式设立，并应当提交本办法第十二条规定的材料。
(三)民办幼儿园的审批情况由民办教育管理办公室负责及时通告基教部门，以便基教部门及时对新批的民办园实行管理和指导。
(四)民办幼儿园凭教育行政部门颁发的办学许可证，到民政部门进行民办非企业单位登记，然后到物价部门办理收费许可证后方可招生。
第十四条 未经审批，任何单位和个人不得举办幼儿园(班)。已经开办但未履行登记注册和申报审批手续的，由教育部门责令举办者按照本办法的有关规定限期补办有关手续。对不符合办园条件的，教育行政部门应当责令其限期整改。经整改仍达不到要求的，由教育行政部门予以取缔。对拒不执行教育行政部门处罚决定的，教育行政部门可会同公安、卫生、物价、税务等有关部门联合执法。非法办学造成的一切后果由非法办学者承担，其招收的幼儿，由所在地县级教育行政部门监督非法办学者妥善安置。
第十五条 停办民办幼儿园，应在停办前两个月到原审批机关办理停办手续。变更举办者，应报审批机关核准。变更法定代表人、园名、地址，应报审批机关审核同意后，到登记机关变更登记。未经审批机关核准同意，不得随意停办幼儿园或变更法定代表人、园名、地址。
第四章 管理与监督
第十六条 民办幼儿园为社会公益事业，是社会主义教育事业的组成部分，与公办幼儿园具有同等的法律地位。民办幼儿园依法享有办学自主权，在法律允许和人民政府教育行政部门规定的范围内，自筹经费、自聘人员、自主管理。
第十七条 民办幼儿园应当严格执行国家有关幼儿教育的法律规章，遵循学龄前儿童的年龄特点和身心发展规律，以游戏为基本活动形式，坚持保育与教育相结合的原则，对幼儿实施体、智、德、美全面发展的教育，促进其身心健康和谐发展。民办幼儿园不得进行和参与宗教或迷信活动。
第十八条 民办幼儿园应当重视安全工作，对幼儿在园期间的安全、健康负责。民办幼儿园应当建立卫生保健、安全防护制度，加强对食品卫生、传染病预防、园舍设施设备、消防安全、儿童接送等工作的管理，严防各类责任事故的发生。民办幼儿园出现重大问题或师生伤亡事故，应当及时向属地县级教育行政部门、卫生行政部门或政府报告。
第十九条 民办幼儿园的招生简章和广告，应报县级教育行政部门备案。民办幼儿园不得发布与其招生、教育、管理等行为不相符合的虚假信息与广告。
第二十条 民办幼儿园的园名应规范，具有教育意义，不得使用带有宗教色彩和迷信含义的字词，不得冠以“国际”、“中国”、“中华”、“全国”、“安徽”、“安徽省”等字样。未经市级或市级以上教育行政部门认可，不得冠以“双语”、“艺术”等字样。
第二十一条 民办幼儿园应当接受当地卫生机构的业务检查和指导，认真做好入园儿童和在岗员工的体检、卫生、消毒、防疫、儿童营养等各项工作。
第二十二条 民办幼儿园应当按照国家以及当地物价部门的有关规定，根据办学成本合理确定收费标准，报属地县级物价、税务、民政和教育部门备案并公示。民办幼儿园收取的费用主要用于教育教学活动和改善办学条件。
第二十三条 民办幼儿园应当到当地主管地税机关办理税务登记，接受税务管理，申请领购税务发票，依法纳税和依法享受国家规定的税收优惠。民办幼儿园收费时，必须开具税务发票。民办幼儿园应当加强财务管理，遵守财经纪律，要按照国家《民间非营利组织会计制度》的要求规范会计核算，做到帐目公开，主动接受物价、税务、教育等部门的监督检查以及家长的监督。
第二十四条 各级教育行政部门应当加强对民办幼儿园的领导和管理，将民办幼儿园纳入到当地基础教育的统一管理之中，实行统一规划，统一部署，统一检查，统一考核。在日常的检查评估、教育教学、教研活动、评优选先、业务培训、评等定级等工作中，应当与公办幼儿园同等对待。民办幼儿园应当主动接受教育部门的领导、管理和业务指导，并积极主动参加教育部门组织的学习、会议、培训、检查等活动。
第五章 园长与师资队伍
第二十五条 民办幼儿园教职工实行聘任(用)制。民办幼儿园要按照《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国劳动法》和国家的有关规定，依法同教职工签定聘任(用)合同，明确规定双方的权利、义务和责任，依法保障教师的工资福利待遇。
第二十六条 民办幼儿园实行园长任职资格和教师资格制度，其任职条件按照同级同类公办幼儿园的有关规定执行。民办幼儿园的园长、教师和工作人员，由举办者按国家规定的有关任职资格要求聘任(用)，但必须报县级教育行政部门或乡镇中心校(园)备案。园长必须按照有关规定参加岗位培训，并取得岗位培训合格证书。
第二十七条 县级教育行政部门、乡镇中心校(园)应当将民办幼儿教师纳入公办幼儿教师的统一管理之中，保证他们在选聘、选优、表彰、职称评定、培训、考核、晋级、业务活动等方面享受公办幼儿教师的同等待遇。民办幼儿园可参加县级教育部门组织的教师专业技术职务评定，其职评数不占公办学校指标，所需经费由参评幼儿园自行承担。
第六章 表彰奖励与处罚
第二十八条 凡符合下列条件之一的单位或个人，由教育行政部门或有关部门予以表彰奖励：
(一)改善办园条件成绩显著的;
(二)保育教育工作成绩显著的;
(三)幼儿园管理工作成绩显著的。
第二十九条 民办幼儿园具有下列情形之一的，由教育行政部门视情节轻重，给予其限期整改、停止招生、吊销办学许可证的行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)未经登记注册，擅自招收幼儿的;
(二)园舍、设施不符合国家卫生标准、安全标准，妨害幼儿身体健康或幼儿生命安全的;
(三)教育内容或方法违背幼儿教育规律，损害幼儿身心健康的;
(四)教学条件明显不能满足教学要求，教育教学质量低下，未及时采取措施的。
第三十条 民办幼儿园有下列行为之一的，由教育行政部门或者其他有关部门责令其限期改正，并予以警告;有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得;情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)擅自分立、合并民办幼儿园的;
(二)擅自改变民办幼儿园名称、层次、类别和举办者的;
(三)发布虚假招生简章或者广告，骗取钱财的;
(四)管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响的;
(五)提交虚假证明文件或者采取欺诈手段隐瞒重要事实骗取办学许可证的;
(六)伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证的;
(七)恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费的;
(八)违反国家规定聘任、解聘教师的。
第三十一条 具有下列情形之一的单位或个人，由教育行政部门对直接责任人员给予警告、罚款的行政处罚，或者由教育行政部门建议有关部门对责任人员给予行政处分;情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
(一)体罚或变相体罚幼儿的;
(二)使用有毒、有害物质制作教具、玩具的;
(三)侵占、破坏幼儿园园舍、设备的;
(四)干扰幼儿园正常工作秩序的;
(五)在幼儿园周围设置有危险、有污染或者影响幼儿采光的建筑和设施的。
第三十二条 县级教育行政部门、乡镇中心校(园)应当加强对民办幼儿园的日常检查和监督，对其办学条件、办学行为、教育教学以及管理等方面存在的问题应当及时提出整改意见，责令其限期整改。对问题严重的或整改后仍达不到要求的，应坚决予以取缔。
第三十三条 教育、税务、物价等部门应当加强对民办幼儿园财务行为的检查和监督，对未取得办学许可证的民办幼儿园对幼儿实施收费的行为，或已取得收费许可证，但收费不提供合法票据的行为，应依法对其进行处罚。
第七章 附则
第三十四条 本办法未尽事宜，按照国家有关法律、法规执行。
第三十五条 本办法自二○○六年五月一日起施行。凡过去与本办法的有关规定不相一致的，一律以本办法为准。
第三十六条 本办法由安徽省教育厅负责解释。
1、值班教师必须提前四十分钟到校开门，在教室门口迎接每个幼儿的到来。上课之前，必须清点人数，对没到校的幼儿做好详细记载。
2、放学时，值班教师必须亲自将每个幼儿交给其家长(或哥哥、姐姐)，等到幼儿全部接走后，方能离校。(如果有家长让孩子自己回家必须有家长写的字据)
3、无论是上课还是下课，值班教师都必须在幼儿中间，不得擅自离岗，并且时时都要把幼儿的安全放在首位，不断地对幼儿进行安全教育，增强幼儿的安全意识，不得让幼儿乱扒乱上、乱打乱闹、乱扔乱甩，杜绝不安全事故的发生。
4、上厕所时，值班教师必须组织幼儿整队有序地进行
5、不得让幼儿在操场逗留，不得让幼儿去买零食，更不得让幼儿乘机跑出校外。
6、值班教师在自己值班的时间范围内，必须尽职尽崐责，出现事故，由值班教师自己承担全部责任。
7、不得使用不符合国家规定的的“校车”接送幼儿。
8、必须为幼儿的安全提供一切保障。
9、民办幼儿园必须取得相关办学资质才能开办，否则我校无权监管。
磐安县万苍乡中心小学——胡钟鸣
[摘要] 随着社会经济的发展，农村民办幼儿园如雨后春笋，迅速地发展起来，民办幼儿教育成为各地幼儿教育的重要部分。因此，民办幼儿教育管理也就成为了教育管理部门的一项重要内容。由于办园者和管理者都处在探索的阶段，因此，在管理上存在问题是必然的。根据目前民办幼儿教育的现状，探索民办幼儿教育的有效管理途径，达到促进民办幼儿教育健康发展的目的，为基础教育打好坚实的基础，其意义深远。
[关键词] 民办
幼儿园
管理
学前教育是我国学制的第一阶段，是基础教育的有机组成部分，担负着为人才培养奠基的艰巨任务，是全面提高我国人口素质关键环节之一，多年的实践证明，哪个地方的学前教育发展得好，哪个地方的义务教育普及程度就高，哪个地方的社会文明程度就高，哪个地方的人口素质就高。温家宝总理在十届全国人大五次会议政府工作报告中明确提出：“教育是国家发展的基石，要坚持把教育放在优先发展的战略地位”。我国《教育法》明确规定，学前教育是基础教育的第一环节，是国家基础教育的重要组成部分。当前，我国的学前教育虽然无论在数量或质量上都有了明显的发展和提高，但对照《幼儿园教学指导纲要》、《幼儿园工作规程》的要求，真正办出老百姓满意的幼儿教育还相差甚远，要采取切实有效的措施，积极 发展学前教育。在普及学前三年教育的同时，探索出一条民办幼儿教育的有效途径显得十分重要。
一、端正办园思想 实现办园规范
1、民办幼儿园要规范办园行为。
全面规范民办园的办园行为。第一，要求民办园办齐各种有效证件，如收费许可证、社会力量办学许可证、卫生许可证等，并要求民办幼儿园为教职员工购买社会保险;第二，规范民办幼儿园的用名。第三，规范民办幼儿园的招生行为，不能跨层次招生。严格按照规程规定的三至五周岁为幼儿年龄段，不能招收六周岁以上的幼儿。第四，规范收费。要求民办幼儿园严格按照收费备案制度，不得过低或超过其规定的收费标准;第五，规范民办园接送车管理。主动接受交通主管部门的监督管理，不准使用随意车辆作为接送车;第六，统一民办园的教材。为了规范民办园的教材使用，要统一民办园的教材征订。
2、发挥公办园的示范作用。
中心幼儿园要起示范幼儿园的作用，在管理上要有正确的幼教教育理念，要机构健全，规章制度完善、管理到位，责任落实到人。形成良好的统筹分工、协调的工作链条，教职工凝聚力强。中心幼儿园的规章制度应该有：园务会议制度、教职工代表大会制度、学习会议制度、教职工培训制度、考核制度、财务财产制度、奖惩制度、安全保卫制度、膳食管理制度、卫生消毒制度及隔离制度等。园内组织管理分保教、卫生保健、教科研、环境布置、后勤等五大块，，组织机构要有园务工作委员会、教代会、家长委员会、膳食组、宣传组、档案资料组等等
3、组织业务培训、提高办园水平
教师的业务素质和水平高低，师资队伍的整体水平直接影响到保教质量的好坏，但是由于经费、时间以及人员的问题，民办园自身组织教师培训的活动不多，因此，乡中心小学要定期组织各种各样的培训活动，如组织园长参加县园长岗位培训班，组织保育员、厨师职业技能培训班，组织园长参加知名度较高的民办园高峰论坛会;召开全乡家教讲座，提高家长的育儿知识。举办幼儿园管理专题培训班、卫生保健培训班等，提高园长、幼师的业务水平的同时，营造重视家庭教育的社会氛围。
(1)多层面管理、多管齐下
幼儿是祖国未来的花朵，培养幼儿健康成长是社会各界的职责。因此，要与社会上建立较多幼儿服务机构，实行多层面管里。如县教育局、卫生防疫部门、妇幼保健部门、妇女儿童工作委员会、关心下一代工作委员会、交通部门、消防部门、乡中心小学等。其中县教育局作为幼教的主管部门，积极主动联系各部门，加强对幼儿园的监督，如通过卫生防疫部门对入园幼儿的身体检查、一年一度的体检，以及定期的疾病预防知识的宣传等，把好幼儿入园关和为幼儿的身体发育作定期的科学的反馈，提高幼儿园的卫生保健工作质量。
(2)开展教科研，实施科研兴园战略
科研是社会上各行各业发展的需要，是产品质量提高的途径，是管理效益提升的重要战略。民办园如果停留在没有自己教学特色，没有自己的科研课题研究的层面上，势必会遭淘汰。因此，积极引导民办园探索科研课题是今后民办幼儿园发展的重要战略。目前，要以中心幼儿园为榜样，以有条件的幼儿园为点，以点带面，积极引导科研探索，要让幼儿园也就是让其举办者和园长首先认识科研课题的好处和做法，逐步实施自己的科研课题，相信在不久的将来，会相继有更多的民办园科研课题的提出。
二、、学法守法，依法办园
1、加强制度建设
制度的建立对一个企业或一个单位来说，是保证生产和工作任务的完成的一种无形的命令。制度又可以使管理达到规范化、科学化、法制化和网络化的一个必要程序。制度不是永久不变的。对幼儿园而言，制度建设首先要确保幼儿利益得到维护。 为了保证依法办园，必须要加强幼儿园的各项规章制度的建设。而建立健全各项规章制度，则是依法办园的必要保障。因此，要从实际出发，建立健全各项制度，如学习制度、安全制度、教学制度、接待制度、请假制度、消毒制度、检查制度、奖惩制度等，并且严格地去执行制度，在实践中不断地修改和完善制度。
2、加强园长和幼儿教师的师德培训
在一所幼儿园里，园长是核心，教师是主体，园长和教师起着决定性的作用。尤其是园长。园长的政治头脑决定着办园方向。因此，园长必须具备敏悦的政治眼光，了解和熟悉党和国家的有关方针政策，关心幼教发展与改革的动态和方向。其次是园长要有较高的文化素养。一个优秀的园长会在自己的工作实践中制定出一套非常健全的规章制度，并能不断增改其内容。因此这样的园长就需要有一定的文化功底，有一定的认识能力和写作能力。园长的管理能力决定着教师的素质。 现在评价一个人素质的好坏，往往看这个人是否具备良知，即这个人道德的好与坏。幼儿教师工作更多的是良心活，但这并不意味着可以忽视法规和制度。应该说法规、制度、道德、良心在交织着发挥各自的作用。法律靠大家自觉地去遵守，制度要靠执教者去落实。所以优秀的园长会调动幼师的自觉性，用良心道德检验自己的行为。
3、在法制的规范内开展工作
社会在进步，人们的法制意识也在不断提高，关于幼儿教育的立法也在不断发展和完善。事实证明幼教工作者不能光凭经验工作，而应当具有高度的责任感和敬业精神以及良好的职业道德，认真遵守和执行有关法律法规，在学法、知法、守法的基础上，把相关法制工作做细做扎实，以更好地指导幼儿园。如要加强对幼儿实施安全教育，使幼儿在幼儿园日常生活中学会注意安全，善于自我保护，避免受到意外伤害。 在实践中，应认真学习、宣传、贯彻《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》、《未成年人保护法》、《幼儿园管理条例》等法律法规，营造和优化幼儿园的法制环境。 要依据《幼儿园管理条例》，建设符合国家安全标准、卫生标准的幼儿园设施、设备，配备安全可靠的教具和玩具，杜绝一切不安全因素，防患于未然。 幼儿教育工作者应依照《教师法》《幼儿园管理条例》来规范自己的言行，运用科学的教育教学方法，切实维护幼儿的合法权益和人格尊严。
三、确定目标,科学管理
1、教育目标是落实管理目标的前提，管理目标是促进教育目标的保证。
幼儿园的教育目标是要促进每个幼儿身心的全面和谐发展,这既是我们工作的出发点,又是我们工作的最终目标,因此,管理目标的制定必须以教育目标为前提,使管理目标成为教育目标实现的有力保证。这两者之间既有联系又有区别，必须互相兼顾，相互促进。
2、要建立一个全面的、上下统一的、适合本园实际的目标体系
目标体系应涵盖幼儿园的各项工作,各项目标要具体,切实可行,要体现阶段性、层次性。如:按时间可制定长期目标、学年目标、学期目标、月目标、周目标等,按工作性质可分为全园总目标、各部门目标、班组目标、个人目标等。
3、管理目标要落到实处
有了目标并不意味着就是目标管理,目标管理应贯穿管理的全过程,要在目标的指导下做好民办幼儿园的依法办园和制度建设 依法办园和制度建设是所有幼儿园都必须遵循和自觉做好的事情。《中华人民共和国教育法》《幼儿园管理条例》《幼儿园教育指导纲要》(试行)和《中华人民共和国卫生食品法》等国家的法律法规，以及省市地方政府发布的关于幼儿园教育的有关规定，是办好幼儿园的指南和保障，也是幼儿园承办者者必须学习和掌握重要知识和规范要求，更是遵守和执行的基本准则。离开或违反了这些法律法规，就会迷失办园方向。依法办园更是民办幼儿园实现办园宗旨，争取良好的社会和经济效益的重要保障。
四、更新观念，提高教师素质。
教师是幼儿园教育中最重要、最基本的力量，是高质量幼儿教育最主要、最直接的创造者。《纲要》对幼儿素质教育的要求就是对教师教育素质的要求。因此，为落实《纲要》，需要教师在观念层面和实践层面都有进一步提高。 《纲要》指出“幼儿园教育是基础教育的重要组成部分”，是“终身教育的奠基阶段”。基础教育应把学生的潜能开发，健康的个性发展，适应社会的自我教育，终身学习的愿望作为最重要的任务，而不是传统教育中基础知识的传授，基本技能、技巧的训练。“教师应成为幼儿学习活动的支持者、合作者、引导者”。在教学中灵活地扮演最适宜的角色与幼儿积极互动，尊重、理解幼儿，让幼儿“在快乐的童年生活中获得有益于身心发展的经验”。要“承认和关注幼儿的个体差异，以发展的眼光看待幼儿，避免用划一的标准评价不同的幼儿，在幼儿面前慎用横向的比较”，教师应多组织幼儿自评、互评，避免以“判官”的形象对幼儿进行横向比较，而多进行纵向比较。要针对民办幼儿园的经济及教师情况，努力以“就地”、“异地”、“远程”学习的方式培训骨干教师，再由骨干教师培训其他教师，以点带面，提高教师队伍的整体水平。培养教师新的教 4 育观和实践技能，提倡以学习与实践相结合的参与式培训，充分发挥教师之间的合作交流，在分享和思考、讨论、启发中获得不断发展。更新观念，接触吸取先进的教育理念，拓宽眼界，了解幼教发展趋势，经过“异地”、“远程”培训的教师以开教研会，做观摩课的形式“就地”将其所看所学传与教师，使大家共同进步，从而提高整体素质。
五、家园合作，创新特色
良好的家庭教育是幼儿教育的基础，家庭与幼儿园是重要的合作伙伴。必须本着尊重、平等、合作的原则，争取家长的理解、支持和主动参与，并积极支持、帮助家长提高教育能力。幼儿园要始终重视家长工作，召开家长会，正常使用家园联系薄，班级可开设家园之窗宣传栏。幼儿园应该成立幼儿家长学校，家长学校可以聘请有经验的退、离休高级教师为顾问，购订《幼儿园家长学校教材》，要有固定教师备课、授课，一个月授课一次或一学期授课数次，家长学校的学习可以帮助家长确立正确的育儿观念，接触了解《纲要》，充分理解家园教育一致、互补，要“寓教育于一日生活中”，提高他们“孩子在活动中发展”的认同感，使其成为《纲要》的支持者、实施者。通过学习，让家长大大增强与幼儿园教育的合作，积极了解幼儿在园的所学知识，为其准备丰富的材料，在家中也建立适宜的学习环境，并规范自己的行为，以身为范。每逢“六·一”等节假日开展幼儿、家长、教师共同参与的庆祝活动，开展多项亲子游戏，培养家园共育的亲密感情。幼儿园每年应召开教代会，邀请家长代表参加，让家长参与幼儿园的建设与发展。深化家园合作，使幼儿园争取到更多的教育资源，保教工作更上一层楼，起到事半功倍的作用。《纲要》的落实是一项长期而复杂的过程，最重要的是如何将理论转化为实践，在实践中内化理论，做到理论指导实践，通过实践再升华理论。严格遵守《纲要》的各项原则、要求，实事求是，因地制宜，用智慧统帅知识，将先进知识转化为工作的内含，争创特色幼儿园。
六、建立健全的教师保障体系
师资是优质幼儿教育的根本保证。为提高民办园的师资水平，政府、社会和幼儿园三方都得努力。
1.重视建立健全的教师社会保障体系。给民办幼儿园教师比较可靠的社会福利保障，严格规定民办园的聘任制度和用工制度，保障教师的合法权益，这是让民办园进好人、用好人和留住人的必要条件。如在民办园申请成立之时，就对其师资队伍的学历和工资待遇做出最低规定，并在其成立之后予以核查，不合标准的责其整改，整改后仍不行的取消其办学资格。另外，各地政府要切实贯彻《民办教育促进法(草案)》的精神，给民办园与公办园同等的地位;给民办园的教师与公办园教师同样的社会生存环境，力除各种歧视性的做法。
5 2.重视建立教师资源配置机制。各地教育行政部门可将当地所有的幼儿教师登记注册，建立一个教师资源库，以利于各幼儿园选聘教师，也有利于幼儿教师合理流动，找到适合自己的岗位。或许我们可以打破公办园和民办园教师之间、正式招聘的和合同制教师之间的流通障碍，让他们自由流动。当然，这要以保障民办幼儿园教师、合同制教师的合法权益，促进各类教师待遇公平为前提。
3.重视加强在职培训，在实践中提高教师的素质。民办幼儿园可在园内以教科研为着力点，促进教师之间的传帮带，以科研促教学，或引导教师在反思实践中学习;引入竞争机制，使教师的综合素质始终处于积极变化之中;拓宽培训渠道，有效提高民办园教师的整体素质。一般民办园可采取如下三种培训教师的做法：一是请进来，即定期请幼教专家来园指导;二是走出去，派骨干教师外出学习，回来后进行二级培训;三是人员交流，即进行园与园之间教师的交流、合作和互助。可以看出，民办幼儿教育的发展与整个社会的政治和经济背景息息相关，政府的政策具有明显的直接推动作用，综合治理民办幼儿教育才能使其踏上健康发展的道路。相信只要我们能根据民办幼儿园的自有特点和发展规律，依法治教，我们的民办幼儿教育一定能迈出更大的步伐，取得更加辉煌的成绩。
参考文献
1、《幼儿园教育指导纲要(试行)解读》
2、幼儿园管理中的主要问题与对策 (中国儿童教育网)
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