征地区片综合地价包括土地补偿费和人员安置补助费 (不包括青苗及地上构附着物补偿费) , 总体上依据原自然资源部《征地区片综合地价测算指导性意见 (暂行) (国土资发[2005]144号) 的测算方式方法, 先划定片区, 再测算地价。测算过程中遵循以下原则:一是区片划分相对一致原则, 确保区片的边界和与镇街级行政界线一致;二是同地同价原则, 同一区片内价格一致;三是协调平衡与前瞻性相结合原则, 在与现行政策相衔接的同时保证补偿水平适度提高;四是定性与定量分析相结合原则, 确保数据和结果的科学性、合理性和可操作性;五是维护被征地农民合法权益原则, 将维护失地农民的权益作为测算工作的基本要求。
根据《土地管理法 (修正案) 》 (征求意见稿) 第四十八条关于“区片综合地价应当考虑土地资源条件, 土地产值、安置人口、区位、供求关系, 以及经济社会发展水平等因素综合评估确定”的规定, 构建区片划分评价体系, 采用特尔非法 (专家打分法) 确定各级指标的权重。
收集遥感影像图、土地利用变更调查数据库、土地利用总体规划数据库、城乡规划数据库、农用地分等成果、征地补偿安置政策文件、历年征地批复文件及征地案例资料、历年统计年鉴、交通现状及规划网络、农产品生产情况等图数资料, 对在籍农业人口及承包土地等资料进行外业补充调查后, 在此基础上对各评价指标进行数据量化分析[1]。
以社集体范围作为土地区片评价单元, 再根据各因素作用规律和作用分值, 测算各评价单元的因素总分值, 作为划分征地区片的基础。再根据主城区162镇街 (527个村, 11380个社集体) 单元的综合评价结果, 采用总分频率直方图法进行征地区片的初步划分。对涉及多个镇 (街道) 分值相近或相等情况, 需调整区片范围界限, 再同时兼顾实际, 对部分级别边界进行调整。初步划定三个圈层的区片结果:I类片区分布于梁山、铜锣山与绕城高速 (二环线) 包围的全部区域;即规划中心城区 (1062km²) 加上渝北双凤桥、两路、王家街道 (机场) 。II类片区其主要分布在缙云山、中梁山以及铜锣山与明月山之间, 即规划城区 (2737km²) 扣除I类片区后, 加上北碚水土、复兴镇 (水土园区) 和渝北龙兴、石船镇 (龙兴园区) 。III类地区为都市区边界 (5473km²) 内, I类和II类片区以外区域。
从其他省市已施行征地区片综合地价补偿的情况看, 绝大多数地方均未对区片价格做地类修正或人均耕地修正系数, 重庆市周边的云南、贵州、湖南、湖北、陕西等5省中, 湖北、云南、陕西等3省均未做地类或人均耕地修正系数。笔者认为, 设置修正系数又会回到认地类、认人的问题上去, 增加矛盾纠纷, 悖离区片综合地价补偿初衷。为此, 本次重庆市主城区征地区片综合地价原则上也不设修正体系, 以保证征地补偿的刚性标准。
以社为单元对主城区征地批复文件、实施征地台账的整理, 分别得到案例2994个、2744个, 征收面积41.7万亩、46.1万亩, 安置人员23.3万人、34.3万人。通过人口实地调查和土地利用现状数据, 补充模拟整社征收案例5810个。在筛除线性征地、异常值等案例后, 形成有效案例8023个, 涉及7751个社 (占总数的68%) , 其中批准征收案例、实施征地案例、模拟整社征收案例分别为1727个、1716个、4580个, 构建了测算的大样本案例基础。在大样本案例的基础上, 按2013年公布的征地安置补偿标准进行了价格还原, 测得I类、II类、III类区片价格分别为4.15万元/亩、4.32万元/亩、3.5万元/亩。为消除时空差异对案例价格的影响, 在土地价值评价的基础上进行了案例的区域及个别因素修正, 并根据GDP、CPI指数、农民人均纯收入、城镇居民可支配收入等的增长情况[2], 对区片价格进行30%的时间修正, 确定I类、II类、III类区片的征地案例法价格分别为5.62万元/亩、5.82万元/亩、4.89万元/亩。
按照原自然资源部《关于进一步开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》 (国土资厅发﹝2005﹞144号) 文件规定的征地统一年产值补偿标准计算法, 结合主城区农作物的产量、产值情况, 测算得出“一年两熟”主导耕作制度下“水稻—蔬菜, 玉米—甘薯”的年产值为2932.1元/亩, 附加收益系数8.3%, 最终确定统一年产值标准为3175元/亩。按照现行《土地管理法》规定的土地补偿费按6-10倍、人员安置补助费按4-6倍补偿倍数区间的最高倍数, 结合安置人员情况确定I-III类区片补偿倍数分别为15.5倍、15倍、14.5倍。根据前述计算结果, I类、II类、III类区片的统一年产值补偿标准分别为4.9万元/亩、4.75万元/亩、4.6万元/亩。
上述两种方法的测算结果显示, 征地案例比较法高于征地年产值倍数法, 按就高原则采用征地案例比较法计算结果作为区片价格。但征地案例比较法反映的土地本身属性价值并不十分准确, 需要进一步调整。
一方面, 在征地案例比较法内部, 3种方法测算出的价格倒挂现象均较为明显, 突出的表现在I、II类区片。根据测算分析和调研, 该现象存在主要原因来自征地时序的影响。分区片统计显示, II类区片批准征收案例27万亩 (占批准征收案例总面积65%) 、实施征地案例30万亩 (占实施征地案例总面积的65%) , 是过去五年征地的主战场, 价格对土地价值反映更为真实。因此, 本次以II类区片价格为基础, 对I、III类的区片价格相应作出调整修正。
另一方面, 征地案例比较法反映的区片价格基本稳定、价格级间差较小。批准征收案例反映的I-III类区片价格分别为5.05万元/亩、5.19万元/亩、5.6万元/亩, 整体水平均略高于5万, 但价格倒挂, 级间差没有反映价值规律。实施征地案例在I-III类区片的价格分别为5.1万元/亩、5.7万元/亩、5.5万元/亩, I-II类区片价格倒挂, II-III类区片价格级间差为0.2万元。模拟整社征收案例反映的I-III类区片价格分别为6.31万元/亩、6.10万元/亩、4.88万元, I-II类区片价格级间差0.21万元, II-III类区片价格级间差1.2万元。一般来说, 土地被征占的可能性与土地价值正相关, III类区片征地将以区域集中式和线性征地为主。而本次测算难以对该类地区进行预测, 故选择以“覆盖式”的方法大量保留了III类区片的案例, 致使III类区片价格有所下降, 与II类区片价格级间差有所扩大。最终从整体角度考虑, 确定主城区片价格级间差为0.2万元。
根据上述两方面考虑, 初步确定I-III类区片的价格分别为6万元/亩、5.8万元/亩、5.6万元/亩。根据批准征收案例和实施征地案例的土地补偿和人员安置总费用计算, 亩均约为4.4万元, 区片价格与之比较平均上涨幅度约为30%, 符合价格上浮规律。
上述初步价格保证了土地补偿费和人员安置补助费的整体平稳, 但可能存在某些区域征地区片价高于该平均价格的情形。为保障绝大多数区域征地区片价格不降低, 根据3种案例大样本数据库的概率统计模型, 将II类区片作为参考重点, 分别对上浮和未上浮的案例进行分析和枚举。发现若区片价格整体提高1.5万元至7.1-7.5万元/亩, 则可确保超过90%案例较现行征地补偿水平不降低, 近80%实现补偿水平上浮30%以上。因此, 经综合平衡后, I类、II类、III类区片价格分别提高至7.5万元/亩、7.3万元/亩、7.1万元/亩。
随着我国农村土地制度改革试点中征收制度的深入推进和新《土地管理法》的即将出台, 对当前征地补偿制度提出了一系列新要求。考虑到此次征地区片价的制订实施是对重庆市原有的征地补偿方式的重大调整, 为审慎推进该项工作, 重庆市应在新法修正前及时对主城区的征地区片综合地价测算制订进行充分论证, 确保新《土地管理法》颁布实施后的征地补偿标准平稳过渡。
摘要：即将施行的《土地管理法 (修正案) 》第四十八条规定了“省、自治区、直辖市应当制订并公布区片综合地价”。新法施行后, 重庆市将改变目前执行的土地补偿费和安置补助费标准方式, 将两项费用合并到被征收土地面积按区片价进行补偿。本文对重庆市主城区征地区片综合地价测算进行了研究, 以期对征地政策衔接具有参考价值。
关键词：征地补偿,区片综合地价,测算方法
[1] 郭雯, 路婕, 任远辉等.征地区片综合地价平衡研究——以周口市为例[J].中国农学通报, 2017 (3) :110-114.
[2] 林玉, 田嵩.天津市征地区片综合地价标准测算研究[J].城市, 2014 (7) :42-46.
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