刍议思考小城镇建筑环境发展问题
【摘要】 近年来，小城镇建筑环境发展问题备受关注。本文立足于小城镇建筑环境的基本涵义，对当前小城镇建筑环境进行了总体评价，然后详细分析小城镇建筑环境发展存在的问题。希望能为提高小城镇建筑环境保护效率和质量提供理论支持。
【关键字】 小城镇;建筑环境发展;问题分析
改革開放以来，我国城市化脚步日益加快，小城镇快速发展并逐步实现向小城市的转变。在小城镇快速建设与发展过程中，小城镇建筑环境问题日益突出，受到社会各界广泛关注。
一、小城镇建筑环境概述
建筑环境是城市环境不可缺少的重要组成部分，它主要包括建筑内环境、建筑空间环境、建筑外环境、自然环境、文化环境等方面。建筑外环境主要指建筑外部空间、外观、规模、材料、风格、绿化等环境。建筑内环境主要指建筑内部空间、湿热环境、光环境、声环境等。
小城镇是一定数量的建筑体和周边环境一起形成的特殊有机整体。它既不同于农村的建筑也不同于城市建筑，特别是古镇。古镇凭借自己独特的乡土文化魅力、地域特征、环境艺术资源，形成了具有浓郁地方色彩的建筑群。这些地域建筑是当地建筑风貌、建筑文化、建筑环境的最佳反映。
二、当前小城镇建筑环境的总体评价
(一)差异性明显
1、我国小城镇数量居多，每个小城镇具有不同的用地大小、不同的建设条件和不同的用地情况。这些因素直接导致不同小城镇的建筑规模、建筑类型、建筑布局、建筑环境各不相同。
2、中国小城镇历史悠久，各个小城镇建设时间也各不相同。有的已经有几千年历史，有的几百年，也有的几十年。随着时代变迁，历史文化不断沉淀，每个小城镇均拥有自己独特的历史文化底蕴和特征。
随着社会经济不断发展，人们生活水平日益提高，对小城镇建筑的需求也不断提升，出现了大量拆除、改造的现象。比如：由于狭窄的小路已经不能满足汽车等现代交通工具的需求，于是出现了拆房、填河、开山等扩路形式，一定程度上破坏了小城镇建筑环境。
(二)历史文化建筑破坏显著
随着社会经济的不断发展，高楼大厦日益增多，人们对于历史文化建筑的破坏也越来越严重。许多小城镇大量仿造大城市进行建设，高楼大厦、宽马路代替了原本具有历史文化的街道，不少绿地、树木也随之消失。过度宽阔的道路，显得沿街建筑立体感不够，同时由于小城镇人口较少，整个街道非常冷清，既浪费资源又不能达到预期效果。
(三)管理者、规划者素质较弱
1、小城镇建设的管理者和规划者普遍认为改造旧城区工程复杂、矛盾多、效果差，因而大多愿意采取直接推到重建的方案。
2、设计水平低下，不能有效兼顾文化历史背景进行合理设计规划，只是盲目的克隆大城市建筑，导致小城镇的文化底蕴和建筑特色丧失。
3、忽略与周边建筑的和谐统一，致使新建筑与旧建筑格格不入，严重影响小城镇建筑的整体形象。
三、小城镇建筑环境发展现存问题
(一)小城镇居民缺乏建筑环境相关保护意识
我国小城镇居民严重缺乏建筑保护意识，他们对旧建筑基本采用拆除后新建的方式。
1、部分小城镇居民认为建筑环境保护同文物古迹保护一样是与社会相脱离的一种特殊事业，与自己无关。
2、随着社会经济不断发展，人们生活水平日益提高，小城镇居民对居住建筑功能提出了新要求，然而老建筑大多功能单一、外形传统，无法满足居民日益增长的居住需求。因此，部分小城镇居民认为一些历史悠久的老建筑阻碍了他们居住质量的提高。
(二)当地政府对小城镇定位把握不当
目前，我国小城镇建筑具有以下两个显著特点：第一，建筑规模小;第二，建筑功能单一。因此，在进行小城市建筑规划时候，应该设定为相对统一风格，同时建筑体量应以小巧为主，力争做到小而精，同时建筑外形应将城市元素和乡村元素完美结合，从而凸显小城镇独特的魅力与气质。然而，一些当地政府为了盲目追求政绩、西化，进行大量的抄袭、乱拆、乱建，导致部分小城镇失去了应有的个性与文化特色。
1、部分管理者盲目跟风建设旅游城市，只要小城镇稍微具有一点历史文化，就要打造成旅游城市。于是对小城镇的古建筑进行肆意改造、强拆、添加，严重破坏了小城镇建筑环境。
2、我国部分小城镇拥有许多历史悠久的建筑群，但是当地政府没有进行认真规划，在历史建筑群中穿插了许多现代高楼大厦，严重影响了古建筑的整体性，导致了小城镇建筑规划不伦不类，致使小城镇的古镇风貌缺失。
3、部分当地政府盲目追求政绩，模仿大城市大规模修建高楼大厦。但是由于小城镇的人口较少，造成了严重的经济负担，环境污染也随之加重。
(三)建设混乱无章，不利于当地特色的展现
1、部分小城镇建筑缺乏合理的基础设施，滋生了私自搭建等行为，严重影响小城镇建筑环境和质量。
2、有些小城镇为了改变小城镇落后的现象，进行大规模的建设。由于建设过程中忽略了详细的调查与研究、精心的设计与规划，只是盲目追求眼前效益，对小城镇自然环境和人文环境均造成了严重的破坏。
3、新建高楼大厦与现有传统建筑不协调。我们在小城镇建设中应结合"小"这一特征，准确把握小城镇的空间大小、产业状况、文化特征，充分挖掘小城镇的独特魅力与潜力，切忌盲目、混乱建设。
(四)资金缺乏
目前，由于资金缺乏，许多小城镇只有大概总体开发规划，忽略了详细的规划。
1、土地被分成小块出售，没有统一规划建筑风格，造成部分建筑与周边建筑格格不入，既缺乏整体性，也影响美观。
2、小城镇居民、开发商都不愿投入资金到建筑装饰和相关配套设建设中。这就造成部分沿街建筑正面材料和设计非常出色，但侧面和背面往往被忽视，导致整个建筑奇形怪状。
3、部分偏远小镇，资金缺乏的问题尤为严重。从而导致部分古建筑群保护成效欠佳，不利于我国传统文化传承。甚至，部分古建筑群由于年久失修，成为小镇的贫民区。
(五)忽略历史文化价值建筑保护
历史文化建筑是无价之宝。大量的盈利性开发使得小城镇历史文化价值建筑保护困难重重。
1、由于缺乏合理的管理与维护，小城镇的历史文化价值建筑损坏严重，甚至部分成为危房，给当地居民的生活带来诸多不便。
2、片面地把历史文化价值建筑当作封建文化和思想的象征，拆除大量历史文化价值建筑。
3、对部分损坏的历史文化价值建筑没有进行合理修复，随便采用现代建筑材料进行修补，造成新旧不搭调。
结束语：
综上所述，目前我国小城镇建筑环境发展存在大量问题。如：小城镇居民缺乏建筑环境相关保护意识;当地政府对建筑定位不当;缺乏整体规划性;资金缺乏;忽略历史文化价值建筑保护等。这就要求相关工作者必须认清小城镇建筑环境保护对当地本土文化、传统文化保护的重要意义，努力提高小城镇建筑环境保护效率和质量，合理、和谐地开发建设小城镇，实现人与自然和谐发展。
参考文献：
[1]杨丽娜，张子毅.黑龙江小城镇建筑环境的可持续性设计--以森工区域居住建筑环境为例[J].艺术教育，2013，10：180-181.
[2]杨丽娜.黑龙江小城镇建筑环境的可持续性设计--以森工区域为例[J].艺术教育，2013，11：168-169.
[3]史明，杨媛媛.苏南地区小城镇建筑环境之"调整型"设计策略解析[J].南京艺术学院学报(美术与设计版)，2012，01：142-145.
[4]翟连峰.小城镇建筑风貌的地域性表达研究[D].重庆大学，2011.
[5]王晓.小城镇地域传统建筑风貌整治设计研究[D].重庆大学，2012.
[6]段翔，张琳，刘涵.小城镇建筑与环境整治工程设计研究--以武汉黄陂区木兰大道为例[J].华中建筑，2014，01：133-136.
作者：冯淑霞
摘 要：2008年中央1号文件提出了“走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的目标，将城镇化作为探索建立促进城乡一体化发展体制机制的重要手段。如何利用好小城镇发展载体推动社会主义新农村建设具有十分重要的现实意义。本文就海南省定安县小城镇发展的现状、问题进行分析，并提出发展对策。
关键词：定安县;小城镇;现状;问题;对策
党的十七大报告明确指出，走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。2008年中央1号文件也提出“走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的目标，将城镇化作为探索建立促进城乡一体化发展体制机制的重要手段。国家“十五”计划把小城镇建设列为农村今后发展的重大战略之一。小城镇发展问题已经引起了从中央到地方的高度重视，如何利用好小城镇发展载体推动广大农村发展、农业增效、农民增收，具有十分重要的现实意义。本文就定安县小城镇发展的现状、问题进行分析，并提出发展对策。
一、海南省定安县小城镇发展的现状和存在的问题
小城镇是一区域的政治、经济和文化中心。广义上的小城镇是指20万人口以下的小城市、特大城市周围的卫星城和农村集镇;狭义的小城镇是指国家批准的建制镇(包括县城镇)和集镇(一般是指乡政府所在地或经济比较发达的集镇)。定安县行政辖管定城等10个镇及南海等3个国营农场，县域面积1189平方公里，人口32.3万。定城镇辖仙沟、龙州两个集镇，龙湖镇辖永丰一个集镇，新竹镇辖新序一个集镇，富文镇辖坡寨一个集镇，同时国营金鸡岭农场和中瑞农场场部也是具有相当规模的集镇。
1.城镇人口规模小、城市化水平低。根据2007年人口普查数据，定安县人口在3万以上的城镇仅有定城镇、黄竹镇、雷鸣镇和龙河镇，人口最少的翰林镇仅1.6万人。全县各镇城市化进程不平衡，平均水平较低。全县城市化水平为29%，远低于全国36%和全省40%的平均水平，只有定城镇城市化水平达到58%。
2.城镇经济结构单一，城镇财政收入少。全县除定城镇作为县域中心，功能比较综合以外，其它各城镇功能较为单一。黄竹、龙河、龙湖主导产业为农副产品加工业。其他镇产业为简单的农副产品交易和初级加工业。从三次产业结构来看，全县城镇第一产业比例偏重，第二产业比例过小，第三产业比例尚待提高，可以判断出全县城镇经济仍然是以农业为主导。第二产业比例达到10%以上的城镇仅有定城镇(54：13：33)、龙湖镇(59：15：26)、龙河镇(48：11：41)、新竹镇(72：10：18)。从城镇财政收入来看，城镇财政收入达到500万以上的仅有定城镇，其他镇的财政收入均在250万以下。
3.城镇现状规模小，基础设施不完善，城镇吸引力不强。全县城镇内部道路体系不建全。过境公路穿越镇区中心，新建街道交通与镇区商贸人流矛盾日益尖锐。中心镇区的建设错乱无序，人居环境质量低，公共服务配套设施不完善，缺少排污系统，公共绿地、加油站、消防站、长途汽车站、公共停车场及居民休闲活动场所，对周边村落未能形成较强的吸引力。[1]
二、海南省定安县小城镇发展受限的原因分析
造成上述问题的原因是多方面的，有的是由于发展初期受客观条件所限，有其历史必然性，但主要还是政策环境和体制性的原因。
1.政府宏观调控、规范指导力度不够。许多地方对发展小城镇的重要性认识不足，没有把这项工作摆上应有的位置。对小城镇发展的政策、城镇化演进规律和城镇规划工作等缺乏研究和重视，同时不少地方区域城镇体系规划尚未正式开展，致使城镇间在布局、规模、职能和发展方向等方面缺乏宏观调控和协调。
2.行政区划与城镇发展不相适应。目前建制镇主要以行政职能划分地域，造成城镇空间布局不合理，重复投资、重复建设，同时城镇区无法达到最低的人口规模，要素集聚能力差，造成基础设施建设的浪费。行政区划的不合理，给政府调控与协调造成困难，制约了城镇的发展和功能的提高，也制约了生产要素集聚和区域经济发展。
3.建制镇设置标准偏低。目前国家规定的建制镇设置标准为乡镇政府驻地非农业人口在2000人以上或占全乡镇总人口10%以上。因标准偏低，使得建制镇数增长过快。由于新设建制镇并非由上一级中心城镇的功能扩散发展起来，所属农村人口和产业的集聚与转移仍然有限，相当一部分建制镇的设置只是行政建制意义上的升级，非农业的基础仍然薄弱，造成小城镇规模偏小、功能较弱，造成了城镇化表面快速发展的局面。
4.相关配套改革滞后。城镇现有政策体制环境已日益不能适应城镇进一步发展的需要。主要表现在：(1)城镇行政管理体制不适应。小城镇存在着“条块分割，多头管理”的现象，一些问题条上“管得着，看不见”，而块上“看得见，管不了”，协调解决难。另一方面，城镇政府自身存在着严重的政企不分、政事不分，导致行政效率不高。(2)城乡分割的二元体制阻碍了生产要素城乡间的自由流动。如户籍政策、劳动就业和社会福利等方面的制度壁垒制约了农村剩余劳动力向城镇的转移。(3)农村集体经济体制和土地使用流转制度创新滞后，致使农民离土不离乡，“两栖”现象较为普遍。此外，乡镇财政体制不顺、城镇社会保障体系不健全和乡镇企业产权制度改革滞后等，都影响了生产要素向小城镇集聚。
5.历史传统观念影响。定安地处内陆县，没有通商口岩和商(产)品批发集散地。广大干部群众对小城镇发展战略的重要性认识不到位，没有认识到定安跟文昌、琼海等市县相比差距不在于乡镇，关键在于人的观念，对发展小城镇存在畏难情绪和等靠要思想。加上小城镇建设长期没有排上乡镇工作的议事日程，大多数乡镇党政领导对小城镇建设没有从经济发展战略上去认识。
6.资金、人才和技术短缺。由于城镇经济实力薄弱，地方财政拮据，资金较为紧缺，很难拿出太多的资金进行建设。加之国有商业银行实行集约式管理，收缩县级和农村机构业务，使城镇发展深受“失血”之痛。而且由于受地理、各种环境条件等因素影响，不能为科学技术人员提供优越的研究条件，难以吸引人才。大学生毕业回县城工作的不多，愿意去乡镇工作的就更少。在待遇和事业留人方面，缺乏强久的吸引力，人才流失严重。既缺乏一般人才，更缺高层次、复合型人才，尤其缺乏具有现代市场意识和开拓创新能力的经济型人才。人才缺乏导致了科技力量的薄弱，科技创新难，科技基础差。加上投资软硬环境相对较差，吸引资金、技术也相对较少。
三、加快海南省定安县小城镇发展的对策建议
1.提高认识是基础。首先在各级党委政府中确定“小城镇、大战略”的理念，将小城镇发展战略提高到破解“三农经济”难题，促进城乡一体化发展，加快县域经济社会和谐发展的重要政治高度来认识。要将发展小城镇作为推动县域经济发展的重要手段来把握，要紧紧抓住新一轮解放思想运动的契机，全面扫除阻碍小城镇发展的思想观念、体制、机制方面的问题，加强各级领导干部在发展小城镇方面的理论和业务培训，提高乡镇党政领导干部发展小城镇的本领，让他们在实施小城镇战略中想干事、能干事、干成事。
2.规划先行是前提。各镇要将规划作为小城镇建设的首要任务来抓，要按照“五十年不落后，一百年不遗憾”的要求，尽快完善城镇建设规划体系，突出科学超前、特色、节约和生态的理念，在已经完成的城镇总体规划的基础上，尽快修编城镇控制性详细规划或修建性规划，统筹安排好工业、农业、商贸、文化、教育、生活、娱乐、水、电、路、气以及排污、绿化等基础设施的规划布局。
3.增加投入是关键。由于城镇经济发展相对水平落后，银行、居民资金积累能力有限，地方财政基本上是吃饭财政，进行建设的能力有限，需要政府加大财政、资金扶持力度。要改进和完善转移支付制度，积极培育税源，多渠道增加财政收入。要积极研究促进小城镇发展的投资体制，通过多渠道增加小城镇建设的投入。在小城镇建设中，政府既要增加必要的投资，也要调动社会各方面力量，建立以集体和个人出资为主，国家、集体、个人和外商共同投资建设的多元化投资机制。如土地使用权有偿出让，房地产商带资开发，公用事业实行“谁投资、谁经营、谁受益”，旧城改造盘活存量，以项目为载体采用股份合作方式直接融资等。
4.发展模式是手段。要积极研究如何促进小城镇健康发展的土地制度和社会保障制度，重点研究如何促进农村集体建设用地开发利用问题，结合社会主义新农村建设和文明生态村建设的契机，引导农村集体自主开发或合作开发建设小城镇。另一方面，要积极探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确土地流转的途径和管理方法。与此同时，小城镇应建立健全三大保障体系：一是农村养老保险体系，逐步建立起以社会统筹和个人账户相结合的个人储蓄积累式的农村社会养老保险制度。二是农村合作医疗体系。尽快完善以个人出资和政府补助相结合的农村合作医疗制度。三是社会救济福利体系。逐步按最低生活保障线标准对民政救济对象实现基本生活保障。
5.经济发展是目的。各镇要因地制宜，突出不同乡镇的产业文化特色，作到一镇一品、一镇一策，做大做强域镇经济。定城镇，要借助县委县政府打造仙沟片区的契机，研究如何带动仙沟片区农村集体发展，研究潭黎瓜菜批发基地和龙州洋瓜菜基地的产业特色，推动龙州墟的发展。雷鸣镇要依托南丽湖风景名胜区和文笔峰旅游区，积极做好产业延伸服务，研究如何发展旅游风情小镇。龙门镇要利用特殊的交通枢纽位置，积极研究如何承上启下，承接全县南北经济发展，打造特色的商贸小城镇。黄竹镇要抓住南海农场合并的契机，充分利用高速路出口的交通优势，研究如何做大旅游、房产、加工业，打造定安通往三亚的门户形象。龙河镇是定安的南部重镇，要充分研究茶根糖厂和部队驻军的因素，加快发展现代服务业，做大做强小城镇。
6.综合整治是抓手。在推进小城镇发展战略中，要以城镇环境综合整治为抓手。提升城镇功能，建设和谐城镇，以县城、龙河、雷鸣、黄竹、新竹等城镇为重点，争取每年打造2个示范小城镇，用5年时间全面完成第一轮小城镇建设。在城镇环境综合整治上，力争每个镇做到“六个一”工程，即卫生洁化、美化、亮化、畅通、绿化、饮水工程，全面打造宜居城镇。在努力打造城镇市政设施的基础上，还要狠抓社会公用设施建设，包括学校、医院、商店、市场、金融、文化体育、娱乐等基础设施建设，做到布局合理而不凌乱，建筑集中而不分散，用科学发展观统领小城镇建设。■
参考文献：
1.《定安县2007年度统计报告》.
作者：张忠惠 苏庆岑
摘 要： 从经济实力、人口规模、城市综合承载力和城乡一体化发展等方面来看，蔡家坡镇已成为事实上的“小城市”。目前蔡家坡在建设现代化小城市过程中还存在三大问题。要解决这三大问题，就必须坚持规划引领，明确小城市发展新目标;坚持赋权增能，激发蔡家坡镇发展新活力等。
关键词： 城乡一体化; 特色; 小城市建设
Key words： the integration of urban and rural areas; characteristics; construction of a small city
城镇化是现代化的必由之路。陕西省委、省政府高度重视特色小城镇建设工作，抓住小城镇快速发展的机遇，2011年起在全省启动了重点示范镇和文化旅游名镇建设，采取专项资金引导、土地指标支持、专业人才帮扶、目标责任考核等一系列措施，取得了明显成效，示范引领着全省小城镇快速发展。[1]2015年，省委、省政府在此基础上，又提出抓好小城市的培育试点，着力打造一批具有较强经济发展实力、要素聚集能力和辐射带动能力的镇级市。为此，我们深入宝鸡市蔡家坡镇，围绕如何把该镇培育建成功能定位清晰、空间布局合理、服务功能完备、生态环境优美的现代化小城市進行了深入调研。[2]
一、蔡家坡镇已成为事实上的“小城市”
我省宝鸡市蔡家坡镇位于关中平原西部，面积208平方公里，辖21个行政村、9个城市社区，现有人口21.9万。(据国家统计局数据，我国镇区人口规模超过20万人的仅有25个) 其中主镇区人口12.6万人，是闻名全国的西北第一大镇。2011年以来，蔡家坡镇抓住重点示范镇建设的机遇，以人的城镇化为核心，全面提高城镇化质量，取得了显著成效，已基本具备了一个小城市应有的基本要素和功能。
(一)经济实力位居重点示范镇前列
2015年蔡家坡镇实现地区生产总值132.5亿元，城镇居民人均可支配收入达到3.5万元，农民人均纯收入达到1.5万元。经济总量占岐山县89.5%，占宝鸡市7.3%。
(二)城市综合承载力不断增强
1. 城镇公共设施逐步完善。近几年来，蔡家坡镇累计投入17亿元，先后建成渭北东路、凤凰东路、熙华东路、南环路、汽车大道、西头河西路等主干道路10余条，铺设供水、供气、供热、通讯等管网13.2公里。
2. “大公交” 发展加快。先后更新改造镇区公交线路6条，新增通往陕汽、陕齿、阜丰生物等厂区公交线路2条，公交通车里程达70公里。通车28个村，覆盖人群16万人，日运输4900人次。2016年4月，又改造岐蔡公交线路和车辆，极大地改善了蔡家坡地区城市公共交通环境。
3. 环境治理显效。实施蔡家坡污水处理厂提标改造工程，计划新建五丈原污水处理厂及污水收集管网，新建曹家垃圾填埋厂项目，配套设立了防垃圾飞扬安全防护网、生活垃圾渗滤液回灌处理设施及防护林。目前在蔡家坡，城市综合承载力实现了“两增三提升”，即镇区公共配套和生态空间增加，人口承载力、经济承载力和城镇治理能力大大提升。[3]
(三)城乡一体化发展格局基本形成
蔡家坡镇在“一核、二轴、五片”的城区空间结构形态下，城乡一体化发展格局基本形成。
1. 夯实公共服务平台基础。按照布局合理、功能完善、管理有序的要求，在全镇建成了一个镇公共服务中心、二个社区公共服务站和八个村级公共服务点的三级服务平台，推行便捷化公共服务。
2. 切实提高教育和医疗机构质量和水平。实施“振兴蔡家坡教育行动”计划，新建蔡家坡教育中心、第一幼儿园;建立宝鸡市内名校与蔡家坡镇学校校际联盟;与北大管理教育中心合作，引进由优秀校长和9名教师组成的优秀管理团队。旨在提高义务教育的质量和水平，满足人民群众对优质义务教育资源的需求。新建镇中心医院，并促成市、县医疗机构与镇医疗机构对口帮扶，将西北机器厂职工医院改设为宝鸡市第五人民医院，由宝鸡市中心医院整体帮扶，全面提升了镇区医疗机构的服务水平。
3. 加大文化事业投入力度。投资2280万元的蔡家坡综合文体中心建成运行，硬件设施堪称一流。全镇共建成村级文化活动室37个、文体广场122个，保障了农民与市民享受同等待遇，推进了就地城镇化、就近市民化。[3]
(四)行政管理体制改革初见成效
蔡家坡镇从行政管理体制改革入手，激发城镇发展活力。
1. 改革创新形成发展合力。通过深化改革，进一步理顺岐山县、经开区和蔡家坡镇之间的行政管理关系，采取县委、县政府主要领导兼任经开区主要领导，实行蔡家坡镇与经开区“镇区合一、两块牌子、一套人马”的管理体制，镇政府主抓社会管理和公共服务，管委会主抓产业规划和招商引资，实现了镇域的一体化管理。
2. 调整理顺财税体制。建立了“划分收支、核定基数、超收分成”的财政管理体制，明确将土地出让收入全额划拨蔡家坡镇，超收部分按照县镇15%和85%的比例分成，县财政每年专项补贴1000万元，蔡家坡镇获得了更大的财政自主。
3. 加大扩权强镇力度。2015年10月，岐山县印发了《关于蔡家坡镇“扩权强镇”下放权限的通知》和《关于加快蔡家坡镇“扩权强镇”下放管理权限工作实施意见》等文件，将涉及产业发展、规划建设、项目投资等16个县直部门的73项事权以全部下放、部分委托、部分代办等方式下放给蔡家坡，使蔡家坡镇获得了更大的发展权限，提升了加快发展经济、加强社会管理的能力。
4. 强化社会支持。2016年6月，印发了《关于加大支持蔡家坡发展的五条措施》等相关文件，安排县级职能部门包抓蔡家坡镇10个重点村;实施县级部门与蔡家坡镇(经开区)相关局室领导交叉任职，促进深度融合;选派35名优秀干部担任蔡家坡镇(经开区)各局室局长(主任)助理;成立岐山县非公经济诊疗服务中心，助力非公经济发展;建立中小微企业融资担保和应急转贷机制，解决中小微企业发展的“过桥”资金问题。
二、把蔡家坡镇培育成小城市的制约因素
当前，我国城乡分割的二元经济社会结构尚未从根本上突破，户籍、土地、住房、社保、公共服务等一系列制度障碍依旧存在，这些问题已成为蔡家坡镇向小城市转型的严重制约因素。
(一)强镇扩权措施有待进一步加强
随着蔡家坡镇的发展，虽然其规模和功能具备了小城市的性质，但存在机构设置和社会管理仅限于镇一级的权限，政府服务体系没有与其规模相适应，在公共服务和基础设施配套上都难以同步。2015年10月，岐山县对蔡家坡镇下放73项管理权限，但多是产业发展、规划建设、项目投资权限，镇政府缺乏应有的城镇管理、协调和执法权限，这些职能都集中在县级部门，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的上下管理脱节问题。另外，行政机构设置不完善，与经济、社会、事业的发展不相适应，出现“小马拉大车”现象，严重削弱了镇一级政府的管理能力。[2]比如蔡家坡镇承接了部分县级管理权限后，虽然当地企业、百姓办事方便了，但由于人员编制未增加且缺少专业型人才，部分人员不得不一岗多职，往往还得聘请编外人员。
(二)要素瓶颈制约进一步显现
蔡家坡镇在转型成现代化小城市的过程中，存在的问题仍是资金、土地、人才等要素制约。从目前的情况来看，由于蔡家坡鎮没有独立完整的一级财政体制和镇级金库，其能支配的财政资金非常有限，城镇基础设施投入基本靠土地出让金返回和银行贷款解决，远远满足不了发展需求。随着蔡家坡镇建设进程的加快，有限的土地资源总量与用地需求量逐年增加的矛盾日益显现，发展空间不足。同时，城市管理人才和专业技术人才严重缺乏。[2]
(三)城市管理水平亟待提高
蔡家坡镇经过多年发展，已经具备了小城市的体量和特征。规划、建设和管理要按照城市的标准、品质，实现从“镇”向“市”转变。目前存在的问题主要有：
1. 管理力量与城镇规模不适应，政府公共服务能力、社会管理能力明显不足，形成公共产品供给和社会管理能力方面的瓶颈，制约了城镇户籍的放开速度，也制约了城镇化步伐。
2. 执法权限与管理需求不适应，由于缺乏必要的执法权限，对解决出现的社会矛盾和社会问题显得力不从心。
3. 城市品质与居民需求不适应，城市地上、地下基础设施，教育、卫生、文化等方面公共服务设施仍需完善。只有围绕人的全面发展提升城市品质，让蔡家坡镇成为真正的宜居宜业小城市，才能留住人才，避免人口外流。
三、把蔡家坡镇培育成现代化小城市的着力点
(一)坚持规划引领，明确小城市发展新目标
科学规划是现代化小城市建设的引领蓝图。蔡家坡镇改革开放后一度是闻名全国的人口大镇、经济大镇。然而，近几年来，由于我国城市建设发展加快，显得蔡家坡镇的城镇水平、地位和影响力还不够突出。小城市培育，千万不能局限于“镇”字。规划、建设和管理不能是乡镇级，而是要按照现代化城市标准加以规划与建设。在欧美发达国家，不管是大城市还是小城镇，建设标准都很高，做得非常精致。蔡家坡镇一定要突破传统的 “镇”级思维，坚持高标准、高水平规划好未来的现代化小城市，不能留下历史遗憾。近期，要按照我省《关于开展小城市培育试点的意见》要求，编制好小城市培育行动纲要。尤其要在功能定位、发展规模、集聚水平、辐射范围、建设项目等方面抓实目标任务、精准落地、探索创新、跟踪问效、机制保障，培育更多可复制可推广的改革经验。[4] 主要目标是：经过科学规划、积极探索、开拓创新，力争到2020年，使蔡家坡现代化小城市建设取得重大进展。坚持以改革创新为动力，着重在行政管理、社会管理、生态环境、投融资体制等重点领域先行先试，努力形成可复制、可推广的成功经验，在小城市培育上走在全省乃至全国前列;落地落实，根据小城市培育行动纲要提出的发展任务，梳理出“十三五”时期一批重点实施项目，制定年度工作目标、重点任务和时序进度要求，分解落实、夯实责任、抓出成效。
(二)坚持赋权增能，激发蔡家坡镇发展新活力
1. 采用“确认+交办”式放权。借鉴江苏等省市经济发达镇行政体制改革的经验，建议省编办与省法制办等部门，在确认试点镇政府享有部分县级经济社会管理权限的基础上，采用“确认”和“交办”两种方式加以赋权，将权力直接交由试点镇行使。
2. 实施试点镇机构“扁平+统筹”式整合。按照属地化管理原则，将国土、财政、税务、城管等站所的管理权移交给镇政府，赋予镇政府执法权，增强镇政府管理服务权能。为防止镇政府人员与编制的扩张，可探索实施镇管理机构大部制，对部门中职能交叉、业务相近的机构及其职能进行整合，理顺和规范部门间的职责分工，推行政府事务综合管理。[5]
3. 强化试点镇公共服务中心职能。中心要突出“便民高效”特色，统一办理行政审批和公共服务事项，变集中办公的“收发室”为直接受理并办结审批事项的“直办室”，为基层单位和群众提供良好的服务。
(三)坚持改革创新，破解要素瓶颈制约老难题
培育现代化小城市，目前面临着“钱从哪里来”“土地怎么用”“人才如何培引”等一系列老难题。解决老难题的根本出路在改革创新。
1. 创新土地利用新机制。进一步完善增减挂钩政策，促进土地资源优化配置和集约节约利用。对现有一些企业长期征而不用的土地应及时清理，依法收回，盘活现有土地存量。建议省、市两级政府对蔡家坡经开区土地指标实行单列，不受县域内占补平衡指标限制。加快推进农村土地确权登记颁证工作，建立健全农村产权流转市场体系，探索农户对土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿退出机制，支持引导农户依法自愿有偿转让这些权益，以利于实行土地增减挂钩政策。
2. 创新投融资新体制。进一步放宽准入条件，通过减免费用、优化服务，广泛吸引社会资本参与蔡家坡的城镇建设和设施运营。积极争取国家支持城市设施建设的专项资金，提升城镇建设服务功能。推动成立小额贷款公司、投融资公司等投融资平台。制定税费优惠政策，鼓励引导金融机构加大信贷投放，在蔡家坡镇设立分支机构。
3. 创新资金扶持新力度。建议省政府设立的小城市培育发展基金对蔡家坡实行倾斜政策，按照蔡家坡镇常住人口数量和吸纳转移就业人口规模确定支付标准，从而加强蔡家坡镇为进城农业转移人口提供公共服务的财力保障，形成激励吸纳外来人口的长效机制。宝鸡市对蔡家坡镇重点产业、基础设施、社会事业项目，要加大支持力度，优先安排。
(四)坚持产城融合，实现工业化与城镇化良性互动
产业是城镇化的基础支撑。针对蔡家坡镇产业结构还不协调，二产比重偏高、三产比重偏低，传统产业占比大、发展较快，新兴产业规模小、[3]发展滞后的状况，要坚持走“产城一体、融合发展”的路子，推动产业发展与城市建设良性互动、协调并进。
1. 以产业提升带动城市繁荣。[3]蔡家坡镇现有工业企业260多户，规模以上企业35户，形成了汽车及零部件产业突出，建筑材料、机电模具等多业并举的产业格局。要着力优化产业结构，改造升级以汉德车桥、法士特重型汽车变速器为代表的“老字号”产品，培育壮大新能源物流车“电牛一号”等“新字号”产品，鼓励发展商贸、物流和以三国文化旅游为特色的现代服务业，形成具有蔡家坡特色的现代产业体系。省、市两级政府今后新建汽车零部件项目要向蔡家坡倾斜，力争在“十三五”期间，把蔡家坡建成国内一流的汽车零部件供应基地。产城融合，有利于吸纳大量就业人口，帶动农村劳动力转移，提高城镇人口聚集度，实现人才、产业、城市三者良性互动，提高蔡家坡镇发展质量与水平。
2. 以城市建设促进产业发展。要以培育小城市为抓手，完善城市基础设施和公共配套能力，加快工业功能区、专业市场区的建设，进一步提高城市承载力，支撑现代服务业和战略性新兴产业发展。城市功能的不断完善，有利于带动产业提升、结构优化，增强城市发展的生命力、竞争力和吸引力。
(五)坚持以人为本，加快基本公共服务均等化
稳步推进农业转移人口市民化，是培育小城市亟待破解的难题。
1. 守住底线。就是满足农业转移人口最基本的生活要求，切实做到学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。加大医疗、教育等方面的投入，将农业转移人口随迁子女义务教育纳入教育发展规划和财政保障范畴，特别是公办学校要向农业转移人口随迁子女普遍开放，与城镇学生享有同等入学权益(含高中免学费)。[3]
2. 要整合教育资源。蔡家坡镇现有小学19所，在校学生5455名，平均每个学校为287.1人;中学7所，在校学生2306名，平均每个学校为329.4人。另有3所企业中小学子校，在校学生6614名。普遍存在规模偏小，质量急需提高的问题。要按确保城镇适龄儿童就地就近入学，农村适龄儿童就近接受良好教育的原则进行整合，以利于提高义务教育质量，满足人民群众对优质教育资源的迫切需求。
3. 大力推进社保制度改革。完善社会保险关系转移接续办法，健全农业转移人口社会保障体系，全面落实统一农业转移人口与城镇职工失业保险政策，增强对农业人口向小城镇转移的吸引力，让农民“愿进来”、“留得住”、更“过得好”。
(六)坚持科学管理，提高小城市管理水平
围绕构建“小政府、大社会”治理模式的目标，探索更加精干、高效的组织架构和行政体制，加快推动蔡家坡镇社会管理向现代城市管理模式转变。
1. 建立长效管理机制。加快智慧小城市建设，积极推进城管综合执法向蔡家坡镇延伸，实现“数字化小城市管理”。
2. 推进城镇管理转型。实行政府公共服务外包，培育和发展非营利性社会组织和专业合作社，参与、承担社会救助、社会福利、法律援助、社会治安等公共事务管理。
3. 开展环境综合整治。通过建筑立面改造、广告牌匾规范、人行道路铺装，实施亮化绿化美化工程，提升蔡家坡镇小城市建设的品味。
(文章受到陕西省行政学院干部教育培训研究中心主任李永红的悉心指导。)
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[4]中共中央办公厅 国务院办公厅转发《国务院深化医药卫生 体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革 经验的若干意见》[EB/OL].新华网，(2016-11-08)[2016-11- 15].http：//news.xinhuanet.com/health/2016-11/08/c_1119874837. htm?from=groupmessage.
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[责任编辑、校对：党 婷]
作者：张娟娟
龙源期刊网 http://.cn
湖北小城镇发展的现状、问题及对策
作者：胡 蝶 闫海英
来源：《沿海企业与科技》2006年第04期
[摘 要]文章就湖北省小城镇发展现状及存在的问题进行了探讨，并提出了一些小城镇发展建设的对策思路。
[关键词]小城镇;现状;问题;对策
[中图分类号]F299.22
[文献标识码]A
【摘要】自改革开放以来，国家一直很重视小城镇的建设与发展，但近年来中国小城镇的发展不容乐观，小城镇人口所占比例不断下降。本文从多方面着手，证明大力发展小城镇很符合当前的国情需要，并借鉴国外小城镇发展的经验与教训，指出推动小城镇发展的改革关键。
【关键词】小城镇;发展矛盾;国外小城镇;改革关键
1小城镇的固有优势
一是有利于发展内需型经济。100个经济较强镇的产业结构调查结果显示，其主要产业为农产品加工、商贸流通、建筑业、工业、旅游等，除少部分镇属于工业型外，大部分镇属于内需型产业。发展小城镇不会加剧中国经济结构越来越向外化。
二是有利于城乡统筹。小城镇是农村的中心，为农民提供公共服务和商业服务，带动农村发展的作用比城市更直接。百镇调查结果显示，这些小城镇解决了将近60%以上本地农民的就地就近由第一产业转为
二、三产业。
三是有利于区域协调发展。云南等西部省份，大城市发展程度不如东部省份，但通过发展特色小城镇，推进了城镇化。
四是更加节能。北京市人均汽油消耗量是浙江经济最发达小城镇人均汽油消耗量的7倍，小城镇不用消耗大量能源就能很好地解决出行问题。小城镇建筑能耗也低，小城镇多是低层建筑，大城市多是高层建筑，高层建筑是低层建筑能耗的1.5倍。
五是更加环保。小城镇污染排放小，也容易处理。监测数据显示、北京、上海等特大都市周边小城镇的空气质量、水质、噪声都比市内好得多。
六是建设成本更低。不用建设高架桥、地铁等高投入的基础设施就能满足生产生活需求。房价、物价、交通费等便宜，适宜工薪阶层生活可避免大城市中产生的社会不满和矛盾，利用
社会稳定。
2中国小城镇发展状况
发展小城镇,建设好小城镇是我国改革开放以来,继家庭联产承包责任制和大力发展乡镇企业之后, 为加快农村剩余劳动力转移、缓解城乡矛盾、推动农村工业化、市场化、城市化，以及为缩小城乡差别而采取的一个重大战略步骤，具有重大的理论和实践意义。
1997年党的十五大报告中提出要搞好小城镇规划建设。2000年召开的党的十五届三中全会指出：发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，是推进我国城镇化的重要途径。2001年通过的十五规划中10次提到小城镇，要求逐步形成合理的城镇体系，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。2002年党的十六大报告指出：要全面繁荣农村经济，加快城镇化进程;国家发改委成立了小城镇改革发展中心。2006年通过的十一五规划要求：促进城镇化健康发展，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。2012年中央经济工作会议提出了2013年的主要任务：积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。
以上种种表明，我国政府在不同时期对小城镇的发展都作出了安排和布署，提出了不同要求，对小城镇的发展始终予以关注。这表明小城镇具有独特的功能，其地位是大中小城市所不能替代的，是符合中国发展需要;但就目前情况看来，发展的并不好，我国的建制镇有17000多个，人口超过10万人的仅有56个，且主要分布在珠三角、长三角重要产业带，经济比较好的地方。大部分的小城镇很小，1/3的小城镇人口不到5000人，发展速度很慢。
3国外小城镇发展状况
3.1英国
大部分欧洲国家都是先实现了城镇化，后实现农业现代化。工业革命之后大城市问题层出不穷，霍华德的“田园城市”影响了英国一代代小城镇的建设。在英国，城市化率极高，城市与乡村也融为一体，很难区分开来。
英国的小城镇开发分为三个阶段：
1、1946~1954年，这时的目的是为了吸引大城市的过剩人口，主要特点是城镇规模较小，密度较低，功能简单、区分清晰，就是居住休闲，较多考虑社会效益而较少考虑经济效益。
2、1955~1966年，这时的主要特点是新城规模扩大，城市功能区分趋向于综合功能分区格局。
3、1967~1976年，这一时期新的小城镇大部分由在老城镇基础上开发新的工业区和居住区形成，对于不适合单独扩展的小镇进行了成片合并。
英国的小城镇规划非常注重住宅问题、就业问题、建设资金来源问题。城市建设目标非常具体、实际。同时，英国公众参与度极高， 并且公众的意见能够反映到规划中，最终落实。
3.2美国
美国是在发展工业化、城镇化的同时实现农业现代化的。美国实行了多项举措吸引人们到郊区投资、建厂、居住，城乡之间的小城镇不断得到发展，小城镇和工业区相互交错，形成了大规模的城镇群，减小了城镇和郊区、城镇和乡村的差距。在城镇化、工业化的同时实现了农业现代化，不仅解决了粮食和原料问题，也为工业化和城镇化提供了大量资金积累。
但是，在发展初期，美国城镇建设缺乏统一规划和管理，无节制的向农村扩张，在完成农业现代化的同时也形成了所谓的“过度郊区化”。后来，政府开始注重规划，并重视城镇特色，追求个性，无论走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城镇，那种千城一面、万镇雷同的现象是见不到的。小城镇建好后，仍然重视建设管理，所谓“三分建设，七分管理”。美国的城市建设管理经验主要有两点：一是拥有健全完善的规章制度;二是依法办事，违法必究。
3.3拉美国家
拉美地区平均城镇化率已达75%，部分国家已超过80%。多数拉美国家的城镇化带有殖民经济特点，城镇发展不是以工业化和经济发展、技术进步为前提，而主要是依靠无序的人口膨胀进行扩展。来自宗主国的资本促进了第三产业发展，为城镇化带来了动力，但整体经济发展则相对较慢，工业化明显落后于城镇化，加之政府调控乏力，形成了“过度城镇化”。
在管理模式上，完全套用宗主国的发展模式和调控办法，根本无视这些国家原有的民族文化和基本国情。在农村人口持续不断地流向城市的过程中，其经济却日趋衰落或停滞不前。其后果就是城镇发展质量很低、基础设施严重短缺、城镇贫民大量增加。据统计，目前拉美国家
城市贫民已占到城市人口的1/3。贫民窟居民在物质与生存层面难以与所在城市融合，在文化层面上的融合就更难，各类犯罪活动猖獗，成为法律管不到的角落。为了解决城镇化发展中的种种问题，拉美各国也把注意力转向小城镇的开发建设。目前，巴西许多大城市都非常重视卫星城的建设，并将其作为缓解人口压力、解决经济社会环境问题的重要手段。
4推动小城镇发展的关键
首先，改革基层行政体制、扩权强镇。塔式级别化行政体制制约了小城镇发展，我国省、市、县、镇的塔式级别化行政体制，使优秀资源向上一级行政单元聚集。镇位于最低端，很难留下、积聚资源。例如一个镇上的企业发展到一定程度，往往不愿意留在镇上，而是搬到县里去，再发展，它还要搬到地级市甚至省会城市。优秀人才也是如此。市场经济的缺陷就是强弱分化，而塔式级别化行政体制推波助澜了强弱分化。
其次，改革农房建设体制，培育小城镇内生发展动力。打破宅基地只能在村内分配的机制，建立宅基地跨村入镇分配机制。在镇区规划农房新区，符合条件的农民可以在镇上分到宅基地。农民自愿，农民自建，宅基地可比在村里分配的小，住房保持独家独院。政府负责规划管理和基础设施建设，中央财政对基础设施建设予以支持。通过这种机制，逐步集聚人口和资本，带动小城镇建设，促进第三产业发展。
再次是建立以镇为中心的农民生活圈建设机制。农民的生活活动只有一部分在村里，许多活动是在镇上，如购物、休闲娱乐、会友、教育、医疗等。以小城镇为中心的农民生活圈为对象，综合考虑农民生活整体需求，建立镇村统筹的规划建设机制。将小城镇基础设施和公共服务及商业服务设施建设纳入中央支持新农村建设的范围。
第四，推进房地产税征收的实施。目前中国地方财政主要依赖于工业，但工业强镇只能是少数，不可能1.7万个镇都以发展工业为主，因此目前大部分镇财政收入薄弱。推进房地产税的征收，一定程度可以促进地方财政收入均等化，同时也使地方政府的精力从招商引资向提高人居环境转移。
最后，研究制定国家支持小城镇发展的政策。应建立中央支持小城镇基础设施建设倾斜性资金。提高土地出让金、城市建设维护税、配套费、耕地占用税等征收税费所返还小城镇的比
例，或全部留给小城镇。增加重点镇用地指标。拓宽小城镇融资渠道。
5小结
中国的小城镇建设既具有世界小城镇建设和管理的一般特点，同时又带有浓厚的中国特色，我们应当结合我国的实际，借鉴优秀小城镇建设和管理的经验，如：各级政府大力支持，重视规划的权威性，重视基础设施建设和公共服务设施建设，重视地域文化和人文环境，重视生态环境保护，重视小城镇的个性等，同时要吸取他们的教训，趋利避害、少走弯路。最重要的是深入全面改革，最终实现大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的新型城镇化目标。
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一、我国小城镇发展的现状与问题
小城镇是社会生产力发展的产物，它的形成和发展的历史过程，是沿着社会生产力发展的轨迹进行的。在旧中国，由于农村的商品生产尤其是手工业商品生产有了一定的发展，使一些村庄发展成集镇，一些集镇发展成为小城镇。但是，旧中国的农村商品生产，与其说是国内资本主义工业的发展所促成，不如说是帝国主义经济侵略造成的怪胎。当时的大多数农民虽然已经变成资本支配下的小商品生产者，农民的血汗虽然有一部分变成商业资本和帝国主义者的超额利润，但这种生产决不是典型的资本主义商品生产。因此农村经济和小城镇不可能得到应有的发展。特别是由于帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压榨和掠夺，再加之战争的破坏和自然灾害的袭击，致使农村经济日益凋蔽，集镇和小城镇经济也萎缩不振。
小城镇建设与发展，是推进我国城镇化的重要途径，也是有关部门、专家学者关注的热点问题之一。近年来，随着对小城镇问题的研究和认识的不断深入，国家陆续出台了一系列有利于小城镇发展的政策措施。党的十五届三中全会提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。“十五”计划纲要也明确提出要“有重点地发展小城镇”。目前，国内学者对小城镇问题的研究主要集中在以下方面。
一、小城镇发展的意义和地位
(一) 关于发展小城镇的意义。
20世纪80年代以来，国内学者对小城镇发展意义做了大量研究，大多数学者都高度评价小城镇在中国城市化道路中的意义，甚至认为“发展小城镇是中国城市化发展的必由之路”。其中，代表性的观点有：
1996年国家计委规划司课题组在一份研究报告中从战略高度上论述了发展小城镇在我国具有的重要历史意义。第一，发展小城镇是中国城市化发展的必由之路，是具有中国特色的城市化道路的战略性选择;第二，小城镇发展对20世纪中国经济的影响，不仅是一个城市化问题，而且还有更深远的意义，它在实现我国的两个根本转变中，将起到至关重要的影响作用;第三，发展小城镇的最深远的意义在于，它触及了农村最深层次的、最困难的问题，对解决我国农业、农村、农民这一中国现代化建设的根本问题，从根本上加强了农业基础地位，促进农村经济发展，不断增加农民收入有着不可估量的重要意义。
农业部农村经济研究中心温铁军认为发展小城镇的目的是解决“三农问题”。他认为城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中国农村经济可持续发展面临的资源的、制度的环境制约而言，农村以小城镇建设为主的城市化是手段。考虑到其他发展中国家城市化进程导致农业农村衰败和农民破产的教训，中国提出“小城镇，大战略”，在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，主要目的是逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。
武汉大学辜胜阻等认为农村城镇化不仅有利于我们解决“三农”问题，也有利于缓解城市的内需不足与市场制约，减轻农村人口向城市高速流动的压力。更为重要的是，在经济处于全面过剩的情况下，农村城镇化有利于创造经济的最大增长空间，避免“农村病”和“城市病”，保障社会经济的可持续发展。
对小城镇发展意义的认识，还表现在对城镇化的理解上。城镇化的特征除了表现在农业人口迅速转化为城镇人口外，还表现在城镇数目增加，城市群和城市系统形成，城市区域规模扩大，城市质量逐步提高，城市经济运行高效化、社会文明化、环境优质化和管理科学化，区域经济快速发展等方面(陈少波，2000)。
20世纪90年代以来，随着各地小城镇发展实践的推进，对于小城镇战略意义的认识也逐渐深入，少数学者在肯定其基本方向的同时，也出现了对片面强调小城镇的质疑。
张正河认为乡镇企业和小城镇对中国工业化和城市化进程的促进作用是显而易见的，所有的正向作用我们都给予充分的认同，但比较起来，小城镇在中国城市化进程中的弊端要大于益处，特别是从长远和全局来看更是如此。虽然小城镇在中国农村脱贫和致富路上出尽了风头，但却不能把大力发展小城镇确定为中国城市化惟一正确的道路。
史育龙认为对农村经济而言，小城镇是大战略，但在全国城镇体系发展的大系统中，小城镇只是我国城市化战略中的一个方面，如果不提高小城镇在集聚人口、经济发展方面的质量，继续依靠大量“乡改镇”，造成小城镇数量扩张，将可能导致对我国资源、环境生态系统的巨大破坏。
韩明清等认为“小城镇大战略”思想的提出并非把发展小城镇当做最终的战略目标，而是实现我国城乡协调发展目标的手段。发展小城镇是提高城市化水平，解决城市和乡村经济、社会、资源环境等一系列问题和城乡关系失调的重要手段。
(二)小城镇在我国城市化中的地位。
对小城镇在我国城市化中地位的认识，出现了明显的分歧，主要表现在认为大中城市在我国城市化中具有主导地位，还是中小城市或小城镇在城市化中占据主导地位，还是应该协调发展等等，其中“大城市论”和“小城镇论”是两种比较突出的对立观点。
1.“大城市论”认为中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路。支持这一观点的专家主要从以下几个方面进行了论证：第一，大城市确实外部成本较高，但规模合理的大城市有良好的聚集效应，由此带来的规模收益明显超过外部成本，经济效益远远高于中小城市和小城镇。第二，大城市比小城镇更能节省土地。小城镇在建成区以外还占用大量的非耕地，其中包含相当大的土地资源浪费。今后如果大城市发展步伐快一些，吸收更多的乡村和小城镇人口，将会为国家节省大量的土地资源。第三，由于大城市具有良好的经济效益，只要建立和完善合理的资金回流机制，用于大城市建设的巨额投资就会得到充分的回报，不会给政府财政带来沉重的负担。第四，大中城市的规模效益最好，吸纳农村剩余劳动力的潜力还很大。因选择的工作不同，农民进城并不与下岗职工争饭碗，而且城市经济繁荣发展、充分就业的时期正是“民工潮”的高峰期，农民工大量进城既转移了农村剩余劳动力，又促进了城市的经济发展。而小城镇则是特殊历史条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的。就像分散的乡镇企业一样，小城镇建设也是分散的，难以担当转移几亿农民的重任。发展小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问题，而且过度发展小城镇会得“农村病”，比“城市病”的问题更严重。
而反对发展大城市的原因是：第一，随着国有企业改革力度的加大，城市的失业问题正变得日益突出。大量的人口涌入，势必会加剧就业压力，并可能产生严重的社会矛盾;第二，中国现有的城市在城市管理体制和管理方式、基础设施的建设、社会保障和公用事业的供给等方面还存在着许多缺陷，在这种条件下扩张现有的城市，将造成城市生存环境的恶化;第三，发展中国家大城市的盲目扩张，形成了贫民窟和“棚户区”，导致黑社会犯罪等严重的社会问题。中国应从中吸取经验教训，避免犯同样的错误;第四，我国一大批大城市的人口已达到相当规模，大城市的人口密度是世界上最高的，它们接纳新增人口的设施和能力已严重短缺，难以在短期内消化大量的农村人口。
2.“小城镇论”认为发展小城镇是走中国特色的城市化道路的必然选择。支持这一观点的专家认为：第一，改革开放以来，尽管中国城市化进程滞后，但近年来小城镇数量扩张明显，在小城镇的建设方面积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇有一定的基础;第二，由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些;第三，小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村
二、三产业的发展，由此大量吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长，同时又可以缓解大中城市人口膨胀的压力;第四，农村城镇化曾是世界各国城市化起步阶段的共同选择;第五，以农村小城镇为主加快城市化适合中国的国情，它可以使大量的农民迅速非农化，较快地进入低水平的城市化阶段，而后再逐步提高城市化水平;第六，发展小城镇符合我国建设资金短缺的国情，乡镇企业对小城镇的人力、物力、财力的投入，使小城镇的发展无需过多依赖国家的财政投入。
反对“小城镇论”的人认为，将我国城市化的主要途径定为发展小城镇有许多困难难以克服。季建林认为，我国的小城镇，绝大多数仍然处在交通不便、信息不畅、文化落后、技术水平低、投资分散且效益低下的状态，片面强调发展小城镇，必然造成乱占乱用土地、重复建设严重、浪费资源、污染环境等问题。在小城镇，农民的生产生活方式难以得到根本改变，小农经济的社会结构仍然难以打破，对外来人口仍有排斥力，不能把中国城市化、农业现代化的希望和重任寄托在小城镇的发展上。
3.“多元增长理论”认为要根据区域差别选择不同的城市化发展方向。在西部地区，大城市还发展不足，就要率先发展大城市;而在中部地区，经济水平有明显提高，有可能需要发展的是小城市、中心镇、县级城关镇;东部地区发挥大都市圈的带动作用则更好。这派理论强调多元发展模式，不必单纯强调发展哪一种，而应该因地制宜，适宜发展哪一种就发展哪一种。
4.“协调发展论”认为大中小城市要协调发展。目前，越来越多的人认识到，探讨中国的城市化发展道路，没有必要局限于“大小”之争，大中小城市、
4、城镇协调发展是中国正确的城市化道路，符合中国城市化的客观要求。刘福垣认为，城市宜大则大，宜小则小，不能笼统用一个标准来判断，更不宜抑大祟小，或崇大抑小。朱铁臻认为，单纯强调发展“大”或“小”都不太切合实际。中国巨大的农村人口，实现城市化的目标，需要大中小城市和小城镇共同分流，那种人为地控制某一类城市的发展是不可取的。蔡宇平认为，在社会主义市场经济条件下，我国的大中小城市都应放开，政府没有必要也没有理由人为地限制某一类城市的发展，而鼓励另一类城市的发展。我国的城市化应是大中小城市共同发展，共同前进的过程。
二、
小城镇发展中存在的主要问题
小城镇发展中存在的问题，许多学者和专家都进行了详细的论证，而且取得了许多比较一致的认识，可以归纳为以下几个方面。
(一)城镇布局不合理，规划缺乏科学性。
1.小城镇的数量太多、规模太小。从总量看，目前小城镇的平均规模，建制镇只有6000多人，非农人口只有3300多人。集镇1700人，非农人口不到400人。规模过小的直接影响是城市功能不完善、不健全，社会事业、基础设施和公用设施投资成本高，且严重不足，创造就业的门路狭窄，对人口的吸引力不强，反过来又影响了城市规模的扩大，陷入低水平的恶性循环。
2.一些地区，特别是发达地区，由于缺乏统筹规划，致使小城镇发展各自为政，遍地开花。分布密集的许多小城镇都大办工业小区，商贸区，如果任其下去，可能造成无农田，无绿地;烟囱林立;工厂、住宅混杂的不堪局面，甚至也可能重现发达国家曾出现的无道路用地的状况。
3.规划的整体协调性差。虽然全国绝大多数小城镇都编制了总体规划，从局部角度看，按规划建设是对“自发无序”建设的改进。但从全局的高度审视，现行的按规划建设仍然没有走出无序发展的巢臼。基础设施共享率低，低水平重复建设严重。
4.不同的规划之间相互脱节。一些地方建设规划、土地利用规划、社会经济发展规划之间互不衔接，导致规划的指导和规范作用无法发挥;有些地方对社会经济发展的速度预计不足，规划缺乏超前性，功能分区不明显，出现大量“马路城镇”，给后续建设带来很大难度;有的规划脱离实际，不考虑小城镇实际的财力，导致摊子铺得很大，土地资源大量浪费。
5.有的小城镇建设，没有一个权威的科学的规划方案，规划是“纸上画画，换一个领导一个做法”，因而在建设上缺乏连续性和稳定性，起点低，标准低，水平低，小城镇内的工业、商业、住宅等功能混杂，增加了基础设施建设的成本，降低了基础设施的使用效益，不能适应现代经济与社会发展的需要。四是有的地方政府打着发展小城镇、推进城镇化的旗号，大量圈地，动辄十几平方公里甚至几十平方公里，通过土地低价征占，高价出让，最大限度获取土地资本的增值收益，侵犯农民利益。一方面引发了政府与农民和农村基层组织的一系列矛盾，影响了农村社会的稳定，另一方面由于地价过高，提高了农民和企业进入小城镇的门槛，妨碍了农民和乡镇企业向小城镇的集聚和集中，影响了小城镇的发展。五是有的地方领导人在追求政绩的驱使下，肓目追求高起点、高标准，大兴土木，建什么大广场、大公园、大草坪，什么喷水池，什么标志性建筑，什么商业一条街等，结果是脱离实际，劳民伤财。有的还造成债台高筑，无力偿还，纠纷、诉讼不断。六是有的地方在小城镇扩镇过程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水处理及垃圾处理等则没有或无力统筹考虑，造成新的环境污染和生态恶化。因此，发展小城镇必须进行制度创新，消除不利于小城镇发展的政策和体制，在政府引导下主要发挥市场机制作用，走出一条符合社会主义市场体制要求的，真正有利于农民增收、农业发展、农村繁荣的新路子。
(二)土地制度、政策和利用等方面的问题。
1.现行土地制度对小城镇发展的制约。表现在：第一，现行制度是公平有余，效率不足，严重削弱了农业劳动力向小城镇转移的“推力”;第二，土地产权制度既不完整又很模糊，既不利于农业的稳定发展，又造成了乡镇企业和小城镇的规模效益和聚集效益难以形成，它们共同制约着小城镇的健康发展;土地使用制度与流转制度市场化程度很低，市场对土地资源的配置还未能起到基础性作用，大大减弱了市场化力量对小城镇发展的推动作用;土地制度缺乏规范化的法律保障，在法律制度上制约了小城镇的健康发展。
2.在小城镇土地利用方面，片面强调以地生财，建设用地盲目扩张现象严重，占用耕地过多;与此同时，小城镇建设用地粗放利用，土地利用空间结构不合理，集约化程度很低。
3.土地规划与其他规划的衔接差。小城镇发展规划是一个综合规划，它包括城镇总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等，这些规划必须相互协调、相互衔接。然而，在实际操作中，这些规划之间不但协调性差，而且也没有衔接好。
4.小城镇加速发展与建设用地指标不足的矛盾。新的土地管理法实施后获取新增建设用地难度加大，成本增加。
5.宅基地使用政策。一是一户两基问题;二是拆旧建新问题;三是限制城镇居民宅基地的使用面积不近情理;四是城镇居民购买城郊农户住房问题棘手;五是建房用地成本太高。
6.承包地去留政策，即农民进镇后，如何处理承包地的问题。
7.土地置换政策。表现在一是置换的范围不明确，哪些单位和个人用地可以置换，哪些土地不可以置换，目前的政策规定相当含糊，各地做法也极不统一;二是置换的内涵不明确;三是置换的程序问题不清楚;四是土地置换后的产权界定问题;五是指标置换的有偿使用标准不规范。
8.土地收益分配政策。一是新增建设用地的土地有偿使用费留成比例不合理;二是土地出让金等有偿使用收益只可用于城市的基础设施建设，没有留给镇级财政;三是耕地开垦费、闲置土地费等收益分配也存在不少问题。
(三)小城镇建设资金匮乏。
小城镇建设投资巨大，资金不足是小城镇发展的瓶颈。全国小城镇每年700亿—1000亿元的建设资金主要来自于土地收益和社会投资。目前，除中国农业银行对小城镇建设每年发放8个月至1年的短期房地产项目贷款10多亿元外，能够支持公用基础设施建设的中长期信贷资金几乎得不到银行的支持。不仅如此，由于小城镇财政金融体制不健全，一方面小城镇的税收不能用于城镇基础设施建设，另一方面资金要素通过现行的金融体制大量流出，严重制约了小城镇的建设和发展。这也是导致小城镇排水系统、污水及垃圾处理系统等公用基础设施匮乏的重要原因。
(四)行政管理体制落后。
1.政权建设不完善。一方面，机构臃肿，普遍超编;另一方面，由于条块分割，镇政府与上级政府权力交叉，上级政府部门在镇的大量派出机构切割了镇的权利，妨碍了小城镇的统一管理。
2.部分小城镇行政建制与其规模不相适应，不利于小城镇功能的发挥。有的小城镇人口已达10来万人，国内生产总值数十亿元，财政收入超亿元，但由于还是镇的建制，给镇区的规划和建设、环境保护、经济管理、社会服务、行政管理、法制建设等各个方面带来很多困难和不便。
3.政府干预经济、直接管理经济比较多，政企不分现象比较严重。
4.小城镇内部区划不合理。一是村级界限不合理，不利于资源的合理开发利用。生产要素难以按市场需求进行有效配置;二是部分村规模过小，阻碍了小城镇的建设及中心村的发展。三是村级经济发展不平衡，在一定程度上影响农村社会的稳定。
(五)小城镇财政体制不完善。
1.财政体制建设不完善。第一，在分税制下，县级对小城镇的财政体制改革有所滞后，小城镇财政体制新老并存，影响着全国小城镇财政的建设与发展;第二，税收划分不合理，留给地方的是数额偏小、征管偏难、潜力有限的税种，通过省、市、县的层层集中调控，最后划分给小城镇财政的收入基本上只剩下农业“四税”(农业税、农业特产税、耕地占用税和契税)的一部分和工商税收中的一些零散税收，缺乏对小城镇财政起支柱作用的主体税种，致使小城镇财政运行在短期内面临着比较大的困境;第三，很多财政关系尚未理顺，小城镇的税收征管机构不协调现象比较突出，小城镇财政、国税、地税、专业银行营业所或农村信用合作社四个方面的机构分别属不同部门领导，各随其主，各行其是，特别是国税、地税实行垂直领导，在收入计划安排上，往往出现县政府、主管部门、小城镇镇政府三个任务，三种管理办法，小城镇为了落实其任务，只得与国税、地税机构讨价还价，工作难以协调。
2.机构建设不健全。第一，机构设置不合理。第二，小城镇国库建设不完善。第三，财政机构性质不明确。
3.小城镇财政干部队伍不稳定，人员素质有待提高，部分小城镇财政所人员配备偏少。随着小城镇经济的逐步发展，摆在小城镇财政人员面前的任务越来越重，新事物、新问题不断涌现，客观上要求小城镇财政人员应具有较高的素质。但现在有相当部分小城镇财政工作人员文化程度很低，非专业人员大量调入，没有经过专业训练，缺乏财政专业知识。一部分小城镇由于人员少，业务量大，不少属于小城镇财政范围内的工作根本无暇顾及，更谈不上根据本镇的实际情况和国家的产业政策去发展小城镇经济，培植财源，引导广大农民脱贫致富了。
(六)户籍制度对小城镇发展的制约。
1997年公安部出台的关于户籍制度改革的政策，只限于少数试点镇。同时，在城镇落户的指标不是根据实际申请人数，而是由上边确定，不能适应城镇人口不断扩张的需要。从全国来看，户籍制度改革基本没有启动。传统的环境制度导致小城镇流动人口进城务工、回村居住、以工为主、亦工亦农的“两栖”生存方式。这些流动人口虽然职业已经转变，但是没有实现空间上的迁移。这就从人口规模、需求动力等方面影响了小城镇基础设施的集聚效应和第三产业的发展。
现行法律要求农民进镇落户必须放弃承包地而且不给予补偿，使得农民进入小城镇不仅要失去他们实际上已经占有并受益的土地产权，而且，由于国家的社会保障制度不涵盖农村，因此失去土地对农民而言还意味着失去生存保障，制约了农民进镇积极性的发挥。
(七)社会保障制度难以适应小城镇的发展需要。
目前小城镇就业、养老、医疗等社会保障制度明显滞后，是造成农民进城后不愿交出承包地的重要原因，因为农民缺乏失去土地后长期稳定的生活保障预期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。只有在社区服务和社会保障制度改革取得进展，才能使农民彻底割断对土地的依赖关系。
四、解决小城镇发展中存在问题的对策建议
针对小城镇发展中存在的若干问题，学者们提出了很多相应的对策措施，这些对策包括体制改革、制度创新等方面的内容，但要实施这些对策，还需要更深入、更具体的研究。
10.朱守银认为要正确处理进城农民与承包地和宅基地的关系。保留进城落户农民的土地承包权利，并鼓励转让承包地使用权;集中使用农民住宅用地指标，允许进城农民利用原有宅基用地按一定折算标准置换城镇住宅用地;结合自然村合并和新村建设及小城镇商品房开发，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。
(二)促进非农产业向小城镇集中的政策措施。
要运用财政、金融、税收、产业政策、土地政策和户籍政策等调控手段，促进乡镇企业与小城镇发展的结合。对在小城镇和工业小区建设的乡镇企业，在资金、税收等方面给予优惠政策，财政上要加大投入，搞好基础设施建设，使小城镇和工业小区有着强大吸引力，拉动乡镇企业相对集中。从宏观看，关键是打破城乡分割的户籍、土地使用、投资融资等体制，促进乡镇企业、农民、资金、技术、人才、信息向小城镇流动和合理配置。从微观看，主要是创造良好的外部环境，形成一个好的机制，吸引乡镇企业向小城镇集中。
通过降低城市土地费用和提高社区土地使用费用的办法，从两个方面创造出城市投资成本低于社区内投资成本的环境，从而降低乡镇企业和农民进城的“门槛”。一方面，可以通过“以地换地”的方式，即在公平合理、自愿的原则基础上，农民和乡镇企业用本社区内拥有的土地使用权，以多换少地和城市周边地区被城市占用土地者进行交换。另一方面，可提高乡镇企业在村以下占用耕地建厂的土地占用税，从而提高在本社区建厂的实际成本。
对已移居到小城镇的和已在乡镇企业就业的农民，要采取土地使用权有偿出让等措施退出耕地，建立小城镇的社会保障制度，免去后顾之忧，使他们彻底弃农从工经商，从而提高人均耕地面积，尽快实现农业机械化、现代化。
(三)筹集小城镇建设资金的对策建议。
要大力推进小城镇基础设施建设的市场化进程，对于小城镇住宅开发项目，供水、供电、通讯、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目以及部分文化，教育及卫生事业，根据“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，鼓励国内企业、个人及外商以多种方式参与建设、经营和管理，使其产业化。通过建立市政设施有偿使用和合理的收费制度，解决投资者投资回报问题。建立集房地产、基础设施建设和管理为一身的股份制投资公司，通过房地产开发，解决小城镇基础设施建设资金来源问题。
从政策上鼓励企业、事业单位、个人和外商投资兴办城镇市政公共事业;鼓励农民带资兴办各种企业，参与城镇建设。如出让城镇基础设施的冠名权和供水经营等方式。允许建立小城镇发展基金，用于小城镇基础设施建设。
地方财政拨款。地方政府可以通过土地开发，出卖土地等办法增加政府预算外资金的收入，用于小城镇的基础设施建设。按规定征收的城市维护建设税，公用事业性附加原则上要留给本镇用于城镇建设;按规定收取的基础设施建设配套费，应全额返回乡镇用于基础设施建设。要提高小城镇建设维护税的税率，由目前的5%提高到与城市相同的7%，并全部留给镇财政。
增加银行中、短期贷款。中期信贷可支持小城镇给排水系统、供电设施、通讯设施、环境治理和道路铺装建设;短期信贷可支持小城镇的住宅建设、商业区和工业小区的建设。设立银行的分支或办事机构。改革金融制度，发放农民进城抵押贷款。
加大国家级各级财政对小城镇的引导性投入，以政府投资带动社会投资。通过中央财政发行专项债券募集小城镇基础设施建设资金，转借给省级人民政府，给具备经济发展条件和资金偿还能力的小城镇的基础设施项目予以支持。国家从每年发行的长期国债中拿出一部分作为贴息，鼓励银行积极参与小城镇建设。
(四)完善小城镇的政府管理体制。
俞燕山认为应结合地方政府机构改革，建立职能明确、结构合理、精干高效的镇级政府。允许小城镇政府在机构编制限额内，根据城镇管理工作的实际需要进行机构设置和人员配备，加强其协调小城镇经济和社会发展的能力。
李炳坤等认为，要建立有利于小城镇全面发展的职能管理制度，它包括一是政府机构必须做到精兵简政。小城镇政府是国家最基层的一级政府，政府机构工作人员配备必须压缩到最低限度，而且不能再设置编外人员，这既有利于提高工作效率，也有利于减轻财政负担;二是政府管理工作必须转变职能。对于个体私营企业和新办的公有制企业以及股份制企业，政府要依法行政，规范管理，改善企业经营环境。对于原有的镇办集体企业，同样要按照实行政企分开的原则，尽可能利用市场机制，从直接管理和经营企业转变为资产管理;三是集中力量进行公共行政管理。政府重点抓好城镇规划编制及监督实施、公益性基础设施建设、环境保护、计划生育、社会治安和精神文明建设等项政府职能管理工作，其中对公益性基础设施建设和环境保护等也要尽量利用市场机制，为小城镇的可持续发展创造有利条件。
温铁军认为要改革管理体制，理顺建制镇与村自治的关系。城镇化发展应该与村民自治协调，不得违反村民自治的有关法律。建制镇可以与上级分权，但无论怎样设立机构，其管辖范围应该限制在建成区内，不能干涉有自治权的村，不能靠剥夺农村和农民筹集城镇建设经费。
浦善新认为小城镇行政体制改革的思路是：第一，加强小城镇政权建设。根据实际发展水平的需要赋予小城镇必要的经济和行政管理权利，明确划分镇政府与上级政府的事权，按照分税制原则建立新型的财政分配关系，从制度上保证小城镇发展所需要的资金。坚持和完善镇人民代表大会代表的直接选举制度，转变镇政府职能，精简机构，裁减人员，切实减轻农民负担，把有限的资金投入小城镇建设，提高镇政府的管理权威和管理能力。第二，对具有一定规模的小城镇及时设市。一方面，在现行体制下，选择非县城、区位条件好、规模大、有发展潜力的区域性中心小城镇，及时切块设市。在设市时可根据城市发展的需要适当调整行政区域，处理好新设市与所在县的关系。另一方面，积极试行县下设市模式。第三，适度调整小城镇管理范围。选择区位条件好，规模大，有发展潜力的镇，适当扩大行政区域，使其总人口达8万人以上，其中镇区非农业人口5万人以上，逐步培育区域性中心小城镇，一方面发挥小城镇的规模优势，推动区域经济社会的全面发展，另一方面，为切块设市和县下设市创造条件。第四，及时调整小城镇内部区划。
(五)完善小城镇财政体制的建议。
要保证小城镇的正常发展和基础设施的投入，这在客观上要求必须建立起与分税制相协调的、规范高效的小城镇公共财政管理体制，按照“一级政府，一级财政”的原则，建立功能完整，体现事权与财权相统一的镇级独立财政管理体制。
1.出台多种不同类型的公共财政体制，授权各地可结合实际进行选择。对于经济发展快、农村城镇化程度高、财政收支规模大的镇(小城镇)，应允许其管理上先行一步，设立镇财政局，并赋予县一级的财政管理权限，建立一套与小城镇政府所行使事权相一致的市(县)镇财政分配体制;对一些经济发展滞后、农村城镇化、工业化水平较低、财政收入规模小的农村乡镇，可继续保留财政所建制，逐步实施城镇分配关系，赋予小城镇财政自身增长的活力，使小城镇财政更加完善和健全。在尚未实现分税制的小城镇，应改革传统的县级财政统收统支的办法，合理确定小城镇财政的上缴基数，超收部分的全部或大部分留于镇级财政。要建立地方收入体系，设立小城镇财政的主体税种，使其拥有稳定的收入来源。应比照中央对地方财政收入划分办法合理划分小城镇收入范围。
2.按照公共财政要求，合理划分小城镇财政的收支范围。逐步提高财政对小城镇基础设施、社会保障、教育科技、文化卫生事业发展等公共需要的保障能力。转变财政支持经济发展的方式，减少财政对一般竞争性领域的投资。通过完善小城镇基础设施，减轻企业负担等，创造有利于企业生存和发展的良好环境，吸引企业向小城镇工业区集中，鼓励和吸引农民进镇务工经商，从事第三产业。
3.健全小城镇财政金库机构建设，充分调动小城镇组织收入的积极性。必须健全小城镇金库建设，使小城镇成为独立的一级财政实体落到实处，逐步实行规范的分税制财政体制，保证体制的稳定性，充分调动小城镇组织收入的积极性。促进小城镇财力的统一，调度和资金使用效益的提高。
4.小城镇财政实施综合财政预算管理。对小城镇的各项行政、事业性收费的罚没收入可直接纳入预算，实行收支两条线管理，有利于加强小城镇预算外资金管理，统一管理公共收入，增强小城镇综合财政功能，解决小城镇财政负债较多的问题，防范和化解财政运行风险。
5.中央政府对小城镇建设应综合给予必要的财力支持和政策扶持，第一，建立上级政府对小城镇财政规范的转移支付制度。乡镇财政如果按照分税制的要求建立，也就要建立起相应的转移支付制度，以平衡地区间的财政收支，保证小城镇政府实现职能的基本需要，特别是对税收不能满足支出的地方政府提供补助，以保证这些地方政府实现职能的基本需要。第二，中央给予一定的财税政策照顾，增加对小城镇的税收返还，把城建税、土地出让金、基础设施配套费等全部留给小城镇等，加大中央对小城镇资金的投入。
(六)小城镇户籍制度改革的方向。
国家计委规划司课题组、陆学艺等认为户籍制度改革的目标是，凡在小城镇有合法固定的住所，有稳定的生活来源的人员，均允许其申请在小城镇落户。实行城乡户籍制度一体化管理，对县和县级市以下地区的农业户口、非农业户口、自理口粮户口和其他类型的户口，应统一登记为居住地常住户口。逐步实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够如实反映公民的居住和身份状况。对在小城镇落户的农民，一方面要依法保障其公民的合法权利，与当地原有的居民享有同等的权利，履行同等的义务。另一方面，要淡化户籍制度的“福利化”色彩。同时，要进行劳动就业制度和社会保障制度等方面的配套改革，提高劳动就业市场化的程度，建立社会化的社会保障体系，为户籍制度改革奠定基础。
查金样等提出了户籍改革的具体方案，即按照“先易后难、局部突破”的循序渐进原则和“因地制宜，因时审势”的实事求是原则，按以下对策思路进行：(1)从整体上为分阶段、分区域的户籍改革营造良好的外部条件。首先，彻底整顿社会治安，摸清人口底数，稳定社会秩序，建立健全和有力的基层网络。其次，利用电脑信息设备，实现人口管理的科学化和现代化，建立劳动力就业信息网络和一支能够进行科学人口管理的队伍。再次，户籍制度的改革就要求其他相关制度的配套改革，如劳动力市场和用工制度的配套改革;包括养老、失业和医疗在内的社会保障制度配套改革;包括就业、就学、保险、储蓄、住房改革、身份证明等在内的社会、经济制度配套改革;各种相关法律、法规配套改革，如《劳动法》的贯彻执行。(2)在东部沿海较发达地区实行新的一元户籍制度。(3)在中西部地区，按全新的城市化机制建设小城镇。
俞燕山、胡必亮、朱守银则认为要放开农民进入县级市、县城及县以下的小城镇落户的限制，并给农民尽可能地创造住得下、稳得住的条件。经过多年的试点和探索，取消对农民进镇落户行政限制的时机和条件已经成熟，应适时将小城镇户籍改革的试点政策全面推开，实行按居住地划分城乡人口，按职业确定身份的户籍登记制度。赋予进城农民在就业、入学、身份等方面与原城镇居民以同等待遇。办理落户手续时，取消城镇增容费等歧视性收费。允许进镇的农民保留其农村集体承包地的使用权或将使用权进行有偿转让，以解决农民离土的后顾之忧。
(七)建立小城镇社会保障制度。
国家计委规划司课题组提出小城镇社会保障制度改革要在全国社会保障制度改革的统一政策、目标和原则指导下，结合当地的实际情况，积极进行改革探索。小城镇社会保障的改革与发展必须遵循以下原则：一是保障水平要与社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。国家举办的社会保障，只能保障职工的基本生活。小城镇举办的社会保障可根据当地的经济实力，确定合适的保障范围、项目和水平。二是权利与义务相统一。单位和个人都有依法缴纳社会保险费的义务。劳动者在履行规定义务的前提下，有享受社会保障待遇的权利。三是公平与效率相结合。职工养老、医疗等社会保险既要保障职工的基本生活，又要和个人对社会的贡献挂钩，以激励职工的劳动积极性。四是政策要统一。社会保障的基本政策和制度要统一，管理要法制化。五是服务社会化。要将目前各部门、各单位的分散管理逐步转为统一的社会化管理，将目前企业承担的养老、医疗等事务性工作逐步转为社会化服务。六是城乡有别。广大农村在近期尚不具备建立国家统一立法、强制实行某些保障项目的条件。小城镇应根据当地的具体情况，采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，积极稳妥地探索发展农村社会保障。
俞燕山提出现阶段可以考虑根据不同的条件设定不同的保障方式：一是对长期在城镇就业、收入和生活已经相对稳定，但尚无条件加入城市社会保障体系的乡镇企业职工及其他居民，鼓励商业保险机构开展养老、医疗等保险项目;二是对已经脱离土地、丧失工作机会又无其他生活来源的小城镇常住居民，在收入调查的基础上，建立小城镇生活救济制度;三是对于有条件的小城镇，可逐步建立规范的养老和医疗保障制度，待条件成熟时，纳入当地统一的社会保障体系。
李炳坤等认为根据小城镇发展的进程，在适当的时候应当考虑和酝酿建立小城镇的社会保障制度。对已经在小城镇落户、有稳定住所和工作岗位的农民，根据国家的统一要求和各地的实际情况，在养老、医疗、失业等方面逐步建立必要的社会保障制度，以增强小城镇的凝聚力，保证小城镇居民的基本生活质量。但是，对这个问题切不可操之过急、期望过高，一般说来社会保障水平取决于国家的整体经济实力，还要取决于采用什么样的社会保障机制，中国在相当长时期都将处于社会主义初级阶段，不可能像某些发达国家一样实行高水平的社会保障制度，只能实行较低水平的社会保障制度，以保证基本生活需要。至于小城镇的社会保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出经济承受能力的现象发生，以财政支撑的社会保障只能控制在政府财力所能承受的限度之内，应当大力提倡自我保障和商业保险。
在我国农村人口庞大和农村劳动力超量剩余的条件下，以发展小城镇为重要途径，走中国特色的城镇化道路，其中一个首要任务是加速农村剩余劳动力的顺利和平稳转移。要力争到2020年，将县城和一部分基础较好的建制镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇可发展成为带动能力更强的小城市，在大中小城市和小城镇协调发展的情况下，使全国城镇化水平达到60%左右，是有可能实现的。在这个基础上，再经过20—30年的努力，到本世纪中叶，使全国的城镇化水平达到70%左右。到那时，我国庞大的农业人口和超量存在的农业剩余劳动力问题就得到根本性解决，农村城镇化和城乡一体化就得以实现。
——以柏塘镇为例
班级： 学号： 姓名：
内容摘要：城镇位于农村之首、城市之尾，与农村经济有着千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑点;又与大中城市关系密切，是大中城市进一步发展的基础和后盾。党的十六大报告指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。” 加快小城镇建设，是解决“三农”问题的根本出路，也是全面建设农村小康社会的一个战略性问题。笔者以柏塘镇小城镇建设为例，简要阐述目前小城镇建设存在的问题及发展对策。
关键词：小城镇建设;现状;存在问题;发展对策
一、柏塘镇小城镇建设现状
柏塘镇地处广东省博罗县东北部，全镇总人口5.6万人，总面积256.4平方公里，其中耕地5.5万亩，山地25.9万亩。近几年来，柏塘镇致力于改善投资环境建设，招商引资取得了历史性的突破，已初步形成一个配套设施完善的工业城镇，呈现出一派欣欣向荣的景象。2009年全镇外贸出口累计265万美元。镇内村村通汽车，广梅公路贯穿全镇，距广梅汕铁路杨村站仅3公里，到河源50公里，距惠州55公里，距深圳100公里，距广州120公里，交通十分便利。
1 镇区地处赤水河、黄江河交汇处，有两座日供10万人生活和工业用水的自来水厂。11万伏变电站可解决全镇的生活用电和工业用电。位于镇区范围内有一批标准厂房可利用，现办有电子、制衣、玩具、五金、木制品等生产行业。目前正在开发的金湖、罗塘、高坳和平安兴旺工业基地也有近万亩土地可供利用。
二、小城镇建设存在的主要问题
(一)对小城镇建设的认识不深、重视不够、指导乏力。在相当长的时期内，一些地方的党政干部没有把加快小城镇建设提高到调整农村产业结构，加快经济发展，吸纳农村剩余劳动力，推进农村城镇化，改善城(镇)乡居民生活质量和解决“三农”问题中深层矛盾的突破口来抓;对小城镇规划、建设、管理的科学理论、相关知识和先进经验学习不够，“经营城镇”的理念淡薄;小城镇建设思路不开阔，对小城镇的长远发展缺乏深层次思考;对如何处理好工业化、城镇化、农业产业化等方面的内在关系研究不深，存在重经济发展、轻城镇建设，重经济管理、轻城镇管理，重工业化、轻农业产业化等方面的问题。因而未能把小城镇建设作为重要战略摆上突出位置，在认识上缺乏主观能动性，在规划上缺乏前瞻性，在机制和体制上缺乏协调性，过分强调和依赖客观条件。同时，不少地方对原有的一些制约城镇化发展的政策措施没有及时加以调整，对已经出台行之有效的政策措施没有很好地加以落实。
(二)小城镇建设质量、管理水平不高，社会化服务水平低。主要表现在：(1)不少小城镇基础设施薄弱，缺乏相应的水、电、路、
2 气和环卫等配套设施。基础设施和公共设施建设明显滞后于当地经济发展，生产、生活区混杂，道路、商贸区混杂，镇容镇貌改观不大。(2)不重视城镇建设详细规划，不重视特色设计。许多小城镇的街景规划设计、重要地段和重要建筑物规划设计与小城镇总体规划设计不相协调，显得孤单而缺乏灵气，风格品味不高。(3)开发建设方式落后。许多小城镇仍以分散零星建设为主，综合开发率低，整体环境差。(4)普遍缺乏一支过得硬的小城镇“物业管理”队伍。小城镇管理人员不足、待遇差、素质低、缺手段;小城镇综合治理能力弱，生态建设和环境保护工作滞后，“脏、乱、差”现象未得到根本治理。(5)由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才、项目引进，产品技术更新，产业升级等方面受到很大的限制，影响城镇功能的提高。
(三)科学合理的投资机制尚未形成。资金问题一直是困扰小城镇发展的大问题。在目前不少乡镇的财政还属“吃饭财政”的情况下，乡镇政府建设小城镇筹措资金主要采取“以地生财”、“集资建镇”和“借资建镇”三种办法。“以地生财”这种办法在当前土地宏观调控、以人为本的大环境下将越来越行不通。“集资建镇”也是小城镇筹集资金的主要做法之一，问题是这种“集资建镇”实际上有不少是变相的乱收费、乱摊派，比如向落户小城镇的农户收取基础设施配套费，向建筑施工单位收取建筑配套费等。企业主、老百姓，乃至地方干部对此颇有意见。第三种办法是“借资建镇(包括施工单位垫资开发)”，这种办法可能一时能解决暂时的困难，但发生的债务在
3 偿还和化解方面缺乏手段。
(四)行政区划与城镇发展不相适应。目前建制镇主要按行政区域设置，造成城镇空间布局不合理，重复投资、重复建设;不少城镇镇区无法达到最低的人口规模，要素集聚能力差，造成基础设施建设的浪费。由于行政区划的不合理，造成建制镇和重点中心镇设置与布局不合理现象十分明显，这种情况不仅在县域范围内存在，在县市、区域间也有这种情况。行政区划的不合理，严重制约着城镇的发展和功能的提高，也制约着生产要素集聚和区域经济的发展。
三、小城镇建设的发展对策
(一)高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。规划是小城镇建设的龙头。小城镇发展要以人为本、科学规划、合理布局，必须高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。各县(市)域的城镇体系规划，市里要全面综合考虑，不应受各县(市)行政区域的限制。小城镇建设总体规划要随国家宏观调控政策、乡镇社会经济发展总体规划及发展战略的调整而应及时加以完善，不能始终停留在几年前业已编制的规划上。在小城镇总体规划修编完善的基础上，要突出抓好各功能小区的详细规划以及交通、供排水、供电、通讯、环保等公用基础设施的专业规划工作。通过科学合理的规划及设计，充分体现出小城镇建设的地方风格和特色。市建设、规划部门要对小城镇规划体系的修编完善工作加强指导，实行规划招投标市场化运作，建立专家库，提供技术支撑和智力支持，确保规划修编质量。有了科学的规划及规划体系以后，各级政府、各有关部门都必须不折不扣地按规划实施，
4 确保规划的严肃性。
(二)改革城镇行政管理体制，适当扩大小城镇政府管理权限。按照政企分开、政事分开的原则和“小政府、大服务”的目标要求，建立职能明确、结构合理、廉洁高效的小城镇管理体制。根据城镇发展的需要，赋予城镇尤其是城关镇和重点中心镇在计划、规划、工商和城镇建设管理等方面的部分必要管理权限，解决“看得见，管不着”的问题。加强小城镇管理队伍建设，搞好对小城镇管理人员的培训与考核。同时要加大以集中治理“脏、乱、差”为重点的小城镇创卫力度，使所有小城镇能在
二、三年内通过省、市卫生镇的考核验收。按照分税制原则在城关镇和重点中心镇建立新型的财政分配关系，从财政体制上为小城镇发展建设提供充足的调控资金。
(三)加大投融资体制改革，构建多渠道筹措小城镇建设资金的机制。要充分运用市场机制，更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，国家、集体、个人和民间资本共同投资建设的多元化投资机制。一是鼓励一部分先富裕起来的农民带资进镇，买房建房、兴办企业、务工经商;二是以优惠政策吸引外地客商参与小城镇建设、兴办企业;三是按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，动员单位、企业和个人投资建设小城镇基础设施和公共设施;四是在小城镇征收的城市建设维护费应全额返还乡镇用于小城镇建设;五是盘活存量资产、以项目为载体实行股份合作方式直接融资;六是争取上级政府给予财政投入或财政贴息贷款扶持等。
(四)发展特色经济，培育支柱产业。小城镇建设最根本的是要
5 发展特色经济、培育支柱产业,否则，小城镇就成为无源之水、无本之木，就会出现“空城”。因此，在建设小城镇的同时，必须把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出的位置。发展特色经济，培育支柱产业，必须立足本地资源优势和条件，围绕建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。农业资源优势强、经济实力弱的小城镇，应确定以发展农产品加工业、个体手工业和农村服务业为重点。把发展特色经济同建设特色城镇结合起来，把建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，通过培育
一、二个产业和几个龙头企业，建立起小城镇发展的支柱产业优势。有了具有特色的支柱产业，小城镇的发展才具有充足的活力和后劲。
参考文献：
1、朱启臻、叶齐茂：《小城镇建设》，中央广播电视大学出版社，2005.8;
2、傅崇兰：《小城镇论》，山西经济出版社，2003;
3、谢健：《温州小城镇发展启示》，《农村经济》杂志，2002(8);
4、朱启臻：《小城镇建设与农民现代化》，《小城镇建设》杂志，2000(1)。
河南省许昌市小城镇建设情况、问题及发展规划建议
一、许昌市村镇规划建设的基本情况
许昌市现辖有许昌县、鄢陵县、襄城县三县、禹州市、长葛市二市，魏都区一区。全市共有78个乡、镇;其中建制镇35个，行政乡43个(禹州市9镇13乡、长葛市8镇4乡、许昌县7镇9乡、鄢陵县5镇7乡、襄城县6镇10乡);全市共有行政村2223个，自然村6217个，总人口396万人(不含许昌市城区、禹州市区、长葛市区)，其中35个建制镇镇区人口59.0万人;全市小城镇镇区建成区面积107平方公里(含鄢陵县安陵镇、襄城县城关镇)。
全市建制镇中有国家级历史文化名镇1个(神后镇);国家级小城镇建设试点镇2个(后河镇、神后镇);河南省小城镇建设重点镇6个(尚集镇、神后镇、石固镇、大周镇、顺店镇、陈化店镇);许昌市小城镇建设试点15个(后河镇、神后镇、尚集镇、石固镇、大周镇、顺店镇、陈化店镇、马栏镇、鸿畅镇、梁北镇、坡胡镇、南席镇、张潘镇、王洛镇、颍桥回族镇)。
全市建制镇中先后有19个镇被河南省建设厅授予“中州名镇”，其中许昌县尚集镇曾被国家建设部授予“小城镇建设示范镇”、长葛市石固镇曾被国家建设部授予“小城镇设先进单位”荣誉称号;长葛市大周镇、禹州市神后镇、鄢陵县安陵镇、襄城县城关镇于2003年被国家建设部等六部委批准命名为“全国小城镇建设重点镇”。
在市委、市政府大力推进新农村建设与管理工作的总体部署安排下，全市村镇建设工作积极稳妥进行，取得了明显成效。
二、目前村镇工作存在问题
许昌市村镇规划建设在取得成绩的同时，还存在一些不容忽视的问题，主要体现在以下几个方面：
一是村镇规划建设工作是一项综合的系统工程，需要各级政府和各个部门的重视和积极参与，齐抓共管，才能取得扎实效果。
二是搞村镇规划建设，建设社会主义新农村，资金缺口严重。实施村镇规划建设，需要大量的资金。资金的短导致规划建设力不从心，并已成为影响该项工作开展的重要原因。
三是个别乡镇对村镇规划建设工作重视不够，规划意识淡薄，投入力度小，有的乡镇虽然编制了规划，但是得不到贯彻实施，有的不按规划进行建设。在规划建设管理上，由于各乡镇管理机构没有得到理顺，村镇规划建设管理相对滞后，无序建设现象严重，直接影响了该项工作的健康有序开展。
四是基础设施不配套。多数村镇基础设施不完善，道路硬化率低，排水设施少或根本没有排水设施，绿化水平低，公共绿地少，有的村镇绿化缺乏管理，有的村镇连一座公厕都找不到，严重影响村镇的整体功能。
三、下一步村镇工作发展规划建议
1。继续加强村镇规划编制工作
进一步加强村镇规划编制工作，认真贯彻落实《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2006〕1号)、《中共河南省委河南省人民政府关于推进社会主义新农村建设的实施意见》(豫发〔2006〕1号)、《河南省人民政府办公厅关于加强全省村镇规划和村庄治理工作的意见》(豫政办〔2006〕98号)以及《河南省建设厅关于贯彻建设部<县域村镇体系编制暂行办法>的通知》(豫建村镇〔2006〕10号)文件精神，保证社会主义新农村建设工作健康有序展开。
一是进一步加强县(市)域村镇体系规划，优化城镇、村庄空间布局，统筹安排县(市)域产业发展、基础设施、公共服务设施。力争在07年启动全市县域村镇体系规划，确定一个县(市)域村镇体系规划工作试点，并至少完成一个县(市)域村镇体系规划;到2008年，全市2个扩权县(市)完成县(市)域村镇体系规划;到2010年，全部完成县(市)域村镇体系规划。
二是科学编制乡镇总体规划，努力把各乡镇建设成特色鲜明、规模适度、设施完善，具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，使其成为社会主义新农村建设的重要支撑。07年许昌市建制镇、乡集镇的总体规划和近期建设规划修编完成40%以上，国家、省重点镇全部完成;08年60%的建制镇、乡集镇完成总体规划修编;到2010年，全部完成建制镇、乡集镇总体规划修编。
三是合理编制村庄规划。在县(市)域村镇体系规划和乡镇总体规划指导下，根据村庄自然地理与资源环境条件，合理编制村庄规划，统筹村庄基础设施和公共服务设施，因地制宜，突出特色，塑造各具特色的村庄空间形态。07年底全市村庄建设规划完成10%以上，08年20%的村庄完成村庄规划。到2010年，农村人居环境明显改善，初步建立起具有中原特色的村镇规划和村庄治理工作机制。重点抓好交通线、旅游线、产业带上的村庄规划和治理工作，尽量使其连点成线、相对集中，形成点线面相结合的格局。
四是优化新农村建筑设计。在村庄规划的指导下，根据当地自然条件、人文习俗，优化农村民居和公共建筑设计。为农民设计经济安全适用的不同户型住宅，满足不同层次农民的建房需要。
2。重点抓好村庄环境治理试点工作;
在做好县(市)域村镇体系规划和村庄建设规划的基础上，从农民群众最关心、最直接、最现实的问题入手，大力加强农村人居环境整治，引导和帮助农民重点解决柴草乱垛、粪土乱堆、污水乱倒、禽畜乱放、住宅与畜禽圈舍混杂等问题，推广沼气、太阳能等清洁技术，努力实现村容整洁。
加强各个乡镇的分类指导，根据各地城乡自然环境与发展状况和各类村庄的不同特点，区分就地治理、迁村并点、古村保护、“空心村”治理、“城中村”改造等不同类型，积极探索各具特色的村庄规划建设与治理模式。在此基础上，选择一部分经济实力强的村庄，搞好村庄规划，优化村庄布局，完善基础设施，加快整治步伐，增强典型示范效应;选择一部分经济条件较好的村庄，加大基础设施建设力度，实施“一建三改”(建沼气池，改厨、改厕、改圈)，建设村庄道路、垃圾收集处理和给排水系统，完善公共环卫设施，建立健全规章制度，逐步形成长效工作机制;对于经济条件较差的村庄，要量力而行、尽力而为，发动群众在庭院和房前屋后种植花草、果树，美化环境，组织农户投工投劳整修村道，修缮、粉刷沿路房舍墙面，建立垃圾收集池等，逐步改善农村环境卫生和村容村貌。工作推进要充分考虑农民的承受能力，立足现有基础，不盲目攀比，不贪大求洋，防止大拆大建。
3.积极开展村镇规划技术服务;
市、县村镇建设系统要加大服务力度。结合社会主义新农村规划建设，深入展开规划、设计和技术下乡活动。组织专业规划技术人员深入农村，为农民建房、修路、改水、改厕、改善人居环境等提供服务。组织学习推广《社会主义新农村村庄建设规划导则》、《社会主义新农村村庄规划建设指导手册》和《河南省社会主义新农村住宅示范图集》。进一步向农村普及规划、建设、整治、建房的基本常识。继续组织规划技术下乡服务，向广大群众和基层工作人员宣讲有关政策和专业知识，积极开展业务技术培训，引导农民相对集中建房，提高农村规划意识和农村住宅的设计、建设水平。
4。完善村镇规划管理工作机制;
一是加强学习培训，组织全市村镇建设系统工作者认真组织学习中央、省、市文件精神，统一思想认识，提高工作的紧迫性和自觉性。加强对村镇规划建设管理队伍专业技术培训，邀请村镇规划建设技术专家进行培训。不断提高自身素质和业务水平;
二是加强调查研究。转变作风，重心下移，围绕新农村规划建设和村庄治理中的热点、难点问题和各类试点的进展情况，深入开展调查研究，注重解决实际问题，积极探索建设主管部门发挥职能作用的途径和渠道;
三是加强法律法规宣传，提高群众法律意识。大力开展形式多样的宣传活动，加大对新农村建设和村镇规划建设方面的法律法规知识的宣传力度，宣传新农村建设的重要意义和搞好村镇规划建设的重要性，提高广大城乡居民的政策意识和依法规划建设意识，营造良好的舆论氛围，取得良好社会效应。
四是建立领导干部联系点制度。对部分试点村庄的规划建设工作，由委领导重点联系，随时掌握情况，抓在手中，抓出成效，抓出亮点，抓出经验。
五是健全工作督察机制。根据重点工作进展情况，每年进行一次督察，并将督察情况上报;
六是继续整合社会资源，形成工作合力，增强对部门之间、上下之间合作共事的认识，提高多方协同、齐抓共管的水平
摘要：小城镇是我国经济建设中重要的组成部分。近年小城镇发展迅速但普遍存在以牺牲环境为代价赢得经济利益的现象，造成了小城镇的环境严重污染。同时由于小城镇规划管理不到位，导致环境治理有更多的困难。本文分析了小城镇几个主要环境问题，并对其发展方向提出看法。
Abstract: The small townsare the important component of our country economyconstruction. In recent years, the development of small townsis rapid but there’s a widespread presence that the sacrifice the environment to win the phenomenonofeconomic, it caused the serious pollution of the environment of small towns. At the same time, because of the small town planning and management is not in place, resulting in environmental governance more difficult. This paper analyzes several main problems of small town environment, and the development direction is proposed.关键词：小城镇 环境问题环境污染 解决方法
Key word: small townenvironmental problemsenvironmental pollutionsolution method
据有关数据统计表明，中国2008年建制镇数量已达到接近2万个。迅速发展的小城镇已经成为聚集乡镇企业的重要载体和农村富余劳动力转移的重要渠道,有效地分流了大中城市的压力。但由于小城镇发展的迅速，导致人们往往注重发展不注重环境保护和污染治理，因此许多小城镇有很多环境问题。小城镇相对于大城镇来说总体实力较弱，环境承载力有限，一旦造成环境污染和生态破坏，将面临难度更大的治理，甚至是永久性的破坏。
1. 小城镇发展中环境问题
目前，我国小城镇发展问题都存在一定的共性。发展情况相同，遇到的环境问题也相似。具体有以下几个问题：
1.1规划滞后，小城镇布局不合理。
大部分小城镇的环境保护规划工作滞后于城镇发展，没有做到与经济建设、城镇建设同步进行。环境保护没有真正纳入城镇经济建设中。缺乏长远科学的规划，小城镇布局不合理。没有进行环境功能分区，布局不合理，工业区、商业区、居住区混杂，土地资源利用率低下。
1.2绿地率不足，绿化结构单一。
中国小城镇的发展速度很快，很多小城镇没有经过系统的规划，建设速度大于预计，导致很多地方缺乏设计。很多小城镇的绿化就是保留原有绿地，缺少整体的绿化规划，公园、社区绿地、公共绿地区分不明显。
1.3城镇发展带来的污染。
1.3.1农村生活方式改变带来的污染。
随着城市化进程的发展，很多农村家庭生活方式趋于城市化。但是基础设施的缺乏导致很多生活性垃圾不能及时清除造成污染。生活污水没有很好的清理就近排放到河流里，导致河流污染，河流自净能力下降。土地的开发没有约束，造成土地，河流的一系列破坏。
1.3.2传统农业带来的污染。
由于农业生产大量使用化肥、农药，会引起土地的酸化结板和氮与磷的流失，大量流失的化肥和农药进入河流，污染水体造成水体富营养化。
1.3.3粗放型工业带来的污染。
大城市土地的价格随着发展而增长，很多企业被迫转移到邻近的小城镇。小城镇没有能
力承载大批的工业入侵。结构不合理，基础设施差，企业家追求短期利益和工业的粗放型经营，会造成恶性循环。
1.4生态环境的破坏
缺乏规划和管理，再加上城镇发展带来的一系列污染不能够及时清除。小城镇的生态环境遭到破坏，环境自我修复能力下降，生态环境结构出现断层，导致恶性循环。
2.小城镇环境问题产生的原因分析
面对城镇化过程中的突出环境污染问题和生态问题，如何能够更好的保护小城镇的环境质量，是人们普遍关注的问题。为了更好的保护小城镇的环境，首先要对小城镇环境问题的产生进行分析。当前大多数小城镇在城镇化发展过程中产生的环境恶化问题和生态问题是由多因素共同作用造成的。
2.1缺乏长远，科学的规划
小城镇的急速发展，缺乏长远科学的规划。一些小城镇发展规划并没有将环境保护列入其中，或者是内容简单，缺乏可实性，没有长远的考虑。没有进行环境、功能分区，工业区、商业区、居住区混杂，土地资源被浪费。
2.2环保意识薄弱，重视程度不够
环保意识薄弱，缺乏科学发展观和大局观是导致污染产生的根本原因。小城镇的总体建设思想存在欠缺，对环境保护的重要性认识不够。一是部分地方领导没有树立正确的政绩观，片面追求经济效应和政绩，在招商引资时没有将环境保护列为第一条准则;二是部分企业环保法制观念不强，在利益的驱动下，在防止污染上消极对待，甚至串通执法人员搞偷排;三是群众的环保意识不强，对于损害自己利益的环境违法行为感到很漠然。此外，城镇的基础设施跟不上，废弃物不能及时处理，也会造成环境损害。
2.3环保资金投入不足
目前，环保资金投入不足，仍是各城镇地区普遍存在的问题。资金投入不足，导致环境基础设施建设落后，环保机构设置滞后。环保投入不足已经严重制约小城镇环境质量改善和环保事业的发展。许多改善环境质量的措施和亟待解决的重大环保工程得不到落实，城镇环保基础设施建设明显滞后于农村城市化。
2.4环境保护实施力度薄弱，缺乏公众参与
很多小城镇的生态环境保护虽然有规划目标，但是当碰到经济发展问题，很多城镇都采取“先发展，后治理”的政策，很多破坏环境的项目出现在规划中，全然不受环境保护规划的约束。在环境保护的执行过程中受到很多人为因素的阻扰，保护环境的政策执行不下去，环保设施缺乏公众监督和舆论监督。
3.小城镇环境污染的防治对策
小城镇在对缓解大城市压力，加速城市化进程中功不可没。但是对于小城镇发展中遇到的环境问题，已经影响到居民的生产生活和身体健康。治理污染，改善环境成为小城镇发展过程中必须解决的一大问题。
3.1按照环境保护要求，制定环境保护规划
小城镇环境保护是可持续发展的需要。规划人员在研究制定小城镇环境保护规划时，需要明确环境保护和城镇发展的关系，客观判断小城镇所处的状况，以环境保护为主，发展建设为辅，改进或制定小城镇环境保护规划。在进行环境规划前，首先要对自然环境和社会环境进行调查，摸清污染源的基本情况。在这个过程中要保证收集的资料真实可靠[1]。在环评的基础上对小城镇的工业布局及规模进行预测，为环境规划提供科学依据。同时进行环境功能分区，充分合理地利用环境容量。环境功能分区后要对相应的功能分区提出环境保护和生态建设的控制水平，从而达到环境目标。
3.2提高环保的资金投入，加强基础设施建设
环境保护部门应结合本地特点和村镇建设的规划的实施，开展加强基础设施建设、保护水源、开发新能源、妥善处理生活生产垃圾和废水等创建活动。增加绿地覆盖率，建设城镇园林、大型公共绿地、小区绿化带、街头绿化带、沿河绿化带、防护绿化带，提高人均绿化面积。[2]政府工作人员应转变观念，多渠道筹集资金，加快小城镇环境基础设施建设步伐。
3.3加强小城镇环境保护机构及能力建设
可以分为4个层次加强小城镇的环境保护机构建设和能力建设，即针对不同情况，设置小城镇的环境保护机构。在经济发达、环境污染比较严重的小城镇，应当设置环境保护机构，负责小城镇环境污染的监督管理和宣传教育;在经济比较发达，环境污染比较轻的小城镇，应当设置环境保护兼职机构，在发展城镇经济的同时，搞好环境保护工作;在规模比较小、环境污染比较严重的小城镇，应当设置环境保护机构的专职工作人员，专门负责小城镇环境管理;在一般性的小城镇，应当在一些部门中设置环境保护的兼职工作人员。并加强对于基层环境保护工作人员的能力培养，加强投入，改变基层环境保护工作薄弱的现状。
3.4加大宣传力度，提高人们的环保意识，建设公众监督体制
借助环境教育、环境讲座、环境政策等手段，进行发展社会经济与生态环境保护结合的宣传教育，积极宣传和普及环保的知识，使人们正确认识环境与生态问题的重要性，养成文明的环境行为，投身于防治环境污染，改善生态环境的行为去。同时通过环境法制加大对一些企业的监督和管理，严格执行环境管理制度，同时实行奖罚制度，对治理有力的企业进行奖励表扬，提高实施生态小城镇建设的积极性。
[参考文献]
[1]刘藏者，陈颖，郭有才.论小城镇的环境规划[j].邢台职业技术学院，2004，21(5)：46-48.
[2]张文涮，小城镇面临的生态环境问题及其对策[j]农村经济，2001(1)：29——30
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