我国地方政府债务风险预警机制的法治审视

我国地方政府债务目前呈逐年增长的趋势, 不仅规模大且表现形式复杂多样具有极大的隐蔽性, 针对这样的现实情况, 中央已经明确提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

这一机制应当分为两个层次。第一层即是中央依照法律进行统一监管。目前我们还没有制定关于地方政府债务方面的法律法规, 世界上很多国家都有相关的立法例。如美国俄亥俄州制定的《地方财政紧急状态法》以及日本政府制定的《地方财政法》等。完善的法律法规是对地方政府债务进行管理的基础, 我国也应当以法律形式对地方政府债务的相关问题作出规定。对于地方政府债务的债务规模、债务资金来源以及债务资金的用途都应当作出明确的规定, 以便中央进行统一的监管。第二层即是各地方政府独立的债务管理和风险防范机制。地方政府通过举债筹集资金, 归根结底是为了发展经济, 究竟地区经济发展的如何, 债务资金是否得到了充分利用, 是否达到了发展经济的效果, 这些问题都应当由地方政府自己来把握。因此地方上应当制定出符合自身实际情况的管控机制, 对风险进行级别监控, 超出警戒标准的债务风险, 应当有完善的应对措施, 充分发挥债务的效益价值防范债务危机的产生。

我国地方政府债务风险预警机制的建构, 除经济学上的系统模型设计外, 还需要完善的法制来进行法治化建构。结合我国自身的具体情况, 我国地方政府债务风险预警机制的法治化建构应从以下几个方面着手。

一、完善法律法规, 明确事权和财权分配

结合我国自身的实际情况, 中央与地方政府财权与事权的不匹配是在很大程度上造成地方政府债务规模大风险高的制度原因。因此建立地方政府债务风险预警机制的首要是完善法律法规, 将以往财权事权不匹配的财政管理制度进行改善。首先要合理划分各级政府的财政支出额度, 根据地区经济发展的状况和公众的需求, 参考效率与公平兼顾的原则, 合理界定各政府事权; 其次要按照公平原则, 合理划分政府财权, 确保事权财权相统一, 并以法律形式加以明确。关于地方政府是否具有公债融资权, 学界多有争论, 我认为, 不管地方政府有无公债融资权, 目前当务之急都是从宪政财政体制下手解决政府间的财权事权分配问题, 这才是当前防控地方政府债务风险的应有之义。

二、完善监督机制, 提高债务信息透明度

宪法及其相关法对人大及其常委会审批监督预算的规定都只是原则性授权, 权力的具体行使缺乏明确的法律规定。这无异于使人大及其常委会的监督责任如空中楼阁, 不能充分高效地发挥作用。因此应具体规定诸如人大预算监督权的范围、内容、实施程序以及与之相适应的机构设置、人员配置等方面的内容, 使最高权力机关的监督真正落到实处。

我国法律对监督的设定也常常缺乏监督后的处理这一环节, 对责任的承担缺乏明确的规定, 容易使监督沦为表面化和形式化, 从而失去实质意义。通过法律制度的设计, 要求政府履行信息披露职责, 拓宽群众进行民主监督的渠道, 建议在加强地方政府债务风险防控方面, 财政管理部门、金融监管部门、人大及其常委会以及人民群众共同发挥监督管理作用, 初步构建包括地方政府债务规模约束、预警、处理等相结合的风险防控预警机制。

三、完善绩效考核, 减少地方政府举债冲动

中央提出转变经济增长方式, 对政府官员业绩的考评也同样应当转变, 不应当完全倚重GDP。首先, 应当将评价的重点放在政府对现有资源的利用效率上, 评估地方政府项目的可行性必要性以及项目实施的管理水平和监督能力, 避免“形象工程”和“政绩工程”。其次, 应当将官员的政绩考核与地方债务规模挂钩。现实中不乏上任官员只顾举债发展而将烂摊子交给下任官员不理的例子, 因此应当将地方政府债务情况作为政府官员升迁的限制条件, 确定政府债务警戒标准, 遏制地方政府举债冲动, 减少不必要的融资需求和资金浪费。除了政府对官员的内部考核外, 还应引入外界对官员的考核评价, 如公众问卷考核、媒体考核等, 确保政府官员绩效考核的全面性和准确性。

摘要：当前, 我国地方政府债务问题较为突出, 已经对社会经济的健康稳定运行造成了一定影响。建立地方政府风险预警体系是防范政府债务风险、避免政府债务危机爆发的重要环节。经济学理论中关于地方政府债务风险预警体系已经有了相应的模型建构, 本文主要从法治视角分析我国地方政府风险预警机制需要注意的法律和制度问题。

关键词：地方政府债务,风险预警机制,法治化建构

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