市政工程监理由于其体制不太规范, 监理机构处于虚设或半虚设状态, 监理人员可有可无, 监理工作很难开展。主要表现有: (1) 合同签订不及时、合同条款不公正; (2) 合同得不到严格执行; (3) 业主惯用行政手段管理工程; (4) 业主拖欠监理费, 监理费用无保障, 监理队伍难于稳定。
广州市一条一级次干道工程监理于2006年12月10日中标。招标文件明确规定监理单位接到中标通知2周内必须与业主签订监理合同。2006年12月21日, 监理单位应业主要求进场。租了房子, 配备了办公、生活等设备, 选派了3名监理工程师, 并按业主要求提供了监理合同初稿。结果合同条款业主“逐层审批”下来后, 监理工作已开展两个半月。
业主最终审定的合同条款中, 监理费的支付方式由监理方提出的按时间支付改为按工程进度支付。由于拆迁基本没有开始, 且难度很大, 拆迁进度监理无法掌握, 而按进度付款使监理费用无保障, 因此监理难以维持正常工作。当监理方提出不接受这样的合同条款时, 业主明确表示, 政府投资资金紧张, 不接受就不签合同。此时监理单位已有相当的投入, 最终还是都被迫接受该条款。
如上面提到的项目, 尽管拆迁基本没有开始, 监理合同也未签订, 业主强调监理要进场5人, 进场后做什么, 仅仅是为了方便促拆。在一段临时道路混凝土路面施工中, 为了弥补施工方在上述项目中因拆迁拖后带来的损失, 设计原为C30的混凝土被改为C25混凝土, 设计厚度原20cm, 则要求施工方保证18cm。施工现场在没有坍落度检测仪、和抗压、抗折试验试模的情况下, 也要求其开工浇筑, 资料由厂家提供。监理要求按照规范管理工程质量的意见和指令无人采纳。在一段长110m、深达4.5~5.0m的污水管基坑回填中, 施工方不愿做土工试验, 现场没有试验人员, 没有试验仪器设备, 在监理部不同意的情况下, 业主以消除安全隐患为由准许其填土。由于用行政手段管理工程带来很多问题, 使得工程质量无法按规范和设计保证。
目前市政工程监理体制面临以下困难: (1) 工程监理仅局限于施工阶段, 未能在工程投标之前确定监理单位, 监理作用无法全面发挥; (2) 业主的干预过多, 业主把监理看作是自己的下属机构, 没有真正赋予其应有的权力, 施工方也不认真执行监理指令; (3) 监理费用低, 且无保障, 监理队伍难以稳定, 监理人员素质难以提高。
施工监理合同是明确业主和监理在工程建设中权利和义务关系的协议。在监理工作中监理工程师只能依据监理合同对施工进度、质量和费用进行控制, 对合同执行过程中出现的问题进行处理。
因此, 只有签订了施工监理合同, 业主和监理方才具有法律关系, 在监理工作中方能有章可循, 以判断各方的行为是否符合合同规定。所以, 在进场之前业主和监理方应当签订监理合同。
按照《中华人民共和国合同法》要求, 合同是2个或2个以上当事人的法律行为, 合同当事人是平等的主体, 签订合同应当建立在双方协商一致的基础之上, 一方当事人不得以强制、胁迫或欺诈另一方签订合同。
如上述项目的监理费用支付条款, 由于拆迁工作的进度无法掌握, 若按工程进度支付监理费, 监理单位的费用无法保障, 监理人员的数量和质量也无法保证, 监理工作很难顺利开展。按国家建设工程管理办法的有关规定, 拆迁工作是业主必须完成的, 征地拆迁工作的风险应由业主承担, 要求监理方承担征地拆迁工作的风险是不公正的。在监理合同中不但要明确征地拆迁工作的风险由业主承担, 而且应明确当出现因征地拆迁影响工程进度的事件后, 业主给予监理方补偿的具体办法, 要具有可操作性, 不能太笼统。在一些地方的城市政工程建设中, 由于投资规模过大, 资金短缺, 征地拆迁工作困难很大。为了转嫁困难, 业主在合同条款中明确写明因征地拆迁原因影响工程进度业主不予赔偿。这种做法违背市场经济规律, 不利于公平合理的市场经济环境健康发展。要改变这种状况, 一是要控制建设规模, 把建设速度控制在政府财税收入能够负担的限度。二是应多渠道筹集资金, 如贷款、社会集资、企业带资付息建设等。而不应当利用行政手段把资金困难及征地拆迁的风险转嫁给企业。
施工监理合同文件不仅包括合同协议书、中标通知书、投标文件、招标答疑文件、招标文件、会议纪要, 而且还包括图纸、规范、国家及地方有关法律法规。合同文件经合同双方或参建各方共同认可后, 各方就要全面地履行。不管工程进度是快是慢, 只要监理方正常工作, 业主就应当支付必要的监理费。因为监理人员工资和其它费用不会因为工程进度慢而不支出。
又如工程的质量控制问题, 要按“施工方自检-监理抽检-质监站监督检查的程序”进行。不能随意指令或修改。只有遵循了这一程序监理工程师才能对工程的质量进行全面有效地控制。混凝土路面浇筑现场必须配备坍落度检测仪、和抗压、抗折试验的试模, 并配备合格的试验技术人员。经监理工程师审查合格后才能开工。这样就不会出现水泥标号不符和厚度不够等质量问题。填土施工前必须做土工试验, 以判断土的性能是否满足规范要求, 测定填土的压实度。现场必须配备试验人员, 及测定压实度的仪器设备, 进行压实度检测, 保证填土的工程质量。
假如由于工程款不能按时支付, 拆迁工作拖后给施工一方带来了损失和困难, 业主不愿给予合理的补偿, 又想加快工程进度, 默许或放任其节省材料和工序, 降低质量标准, 只能导致监理工程师无所作为及工程质量无法控制。
尽管我国已经实行市场经济, 但计划经济行政命令管理模式仍有很强的影响。业主、监理工程师和承包人之间的关系, 并非真正的合同当事人之间的平等关系, 仍具有非常强的行政性的领导和被领导性质。这种观念是原始的, 这种管理是落后的, 也是没有法律依据的。
在市政工程管理中尽管政府有关职能部门下都成立了具有法人资格的企业, 但是他们往往兼有政府和企业的双重职能, 仍习惯于用行政手段管理工程, 而不愿和监理单位及施工单位处于平等的位置上按照合同管理工程。
要建立良好的工程管理秩序及工程监理体制, 就要创造重合同、守信誉的良好工程环境, 依法管理工程。
如上所述市政工程监理面临很多困难, 这些困难需要政府和业主采取措施加以解决, 要解决这些问题除了及时公正地签订合同以外, 还应解决以下问题: (1) 不要把工程监理仅局限于施工阶段。由于监理未能参加施工招标, 未参与选择承包人, 因此, 监理在投入工作时对承包人的社会信誉, 施工能力、人员素质及业主的承诺都不了解, 遇有素质差的承包或分包队伍又无权处理, 难于充分发挥监理的作用; (2) 支持监理进行质量、进度、投资的全方位控制, 不要过分侧重于质量监理。因为进度、质量和费用3项控制是相辅相成的整体措施, 没有投资控制权或投资控制权比较弱的监理, 不可能控制好工程质量。因此只强调质量控制, 必然削弱质量控制本身, 达不到预期目的。一个施工期间不支付工程款的项目, 很难想象成为优良工程; (3) 支持监理进行“严格监理”。一般承包人为了获取最大经济效益, 往往想办法简化工序, 节省材料, 特别是在资金、拆迁不到位及利润较低的市政工程中这种现象更加普遍。所以为了保证工程质量必须实行严格监理。一项工程开工前必须完成必要的试验、测量、人员及设备组织工作。施工时上道工序未经监理认可不能进行下道工序施工。监理工程师按照施工合同和技术规范做出的正确决定, 业主要旗帜鲜明的支持。
不能因为工程款不到位、施工条件差、赶进度而降低质量标准, 支持或默许一些违背规范的行为。
监理与业主的关系是委托与被委托的关系, 双方都是独立的法人。监理属于施工合同公正的第三方, 监理工程师是专业化的工程技术管理人员。
实行建设监理制能够大幅度精简业主的管理人员, 减轻业主的负担, 监理工程师能够公正的对工程进行质量、进度、投资控制, 保证工程质量满足设计和规范要求, 并对工程中出现的问题做出公正的处理。但在有些市政工程中监理体制中, 为了直接控制工程, 业主往往仍然成立庞大的管理机构, 派出类似于监理工程师的现场管理人员, 有时现场管理人员比监理还多。在监理和业主同时在场的情况下, 监理往往处于半多余状态, 只是在需要时才会被推向前台去做较难的工作, 必要时成为业主推卸责任的工具。监理成了业主的准下级人员, 他们权力小而责任大。这种管理模式不但起不到节省开资, 规范管理, 提高效率的作用, 而且还会造成业主管理人员的相互推委, 人浮于事, 使监理工程师无法卓有成效地开展工作, 有时造成工程投资的不正常增加。
有的业主总是抱怨监理人员素质差, 没有经验。其实这与监理的取费和监理人员的待遇是密切相关的。受监理取费标准较低的限制, 每个监理单位的在职工作人员都不多, 在第一线从事监理工作的就更少, 监理人员的流动性非常大, 哪个监理项目待遇高, 生活办公条件好, 业主发的奖金多, 那里的监理人员持证率和素质就高, 监理队伍就易稳定。反之那个监理项目人员素质就差, 监理队伍就不易稳定。业主外聘人员高级工程师月薪5000元以上, 工程师月薪2800元以上, 再加上交通、生活、办公、加班、福利、节假日费等优厚条件, 一个业主人员的费用至少是同等监理人员的3~4倍。所以业主应精简管理机构, 只聘用少数懂技术会管理的优秀人员对工程的重大事务进行把关, 依靠监理工程师管理现场, 用合同手段而不是行政手段管理工程。这样业主才能提高工作效率、节省管理费用。提高监理费用, 才能从根本上提高监理人员的素质, 稳定监理队伍, 使监理能真正成为工程质量、进度和投资的控制者, 成为工程中合同和信息的管理者及工程建设有力的组织与协调者。
市政工程监理面临诸多不规范但监理自身又难以解决的问题, 其原因是社会主义市场经济体制不够完善、政企不分、用行政手段管理工程, 合同和法律的作用没有充分发挥等。要改变这种现状, 必须健全工程建设监理制, 健全合同制, 按照市场经济规律及时, 公平, 规范的签订施工监理合同, 在施工中认真而全面地执行合同, 用合同手段管理工程。
摘要：本文通过对若干市政工程的监理, 列举了市政工程监理面临的问题, 并提出了解决问题的办法。
关键词：市政工程,监理,业主,合同手段,行政手段
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