根据法学理论和公安学基础理论, 结合当前我国警察立法的现状, 警察法的概念应有狭义、中义和广义三个层次。
狭义的警察法特指1995年第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议公布施行的《中华人民共和国人民警察法》。其共有八章五十二条, 明确了人民警察包括公安机关、国安机关、劳教机关 (已废除) 、监狱的人民警察和人民法院和人民检察院司法警察, 并从职权、义务纪律、组织管理、警务保障、执法监督、法律责任等方面对警察工作和警察队伍建设进行了较为系统的规定, 是一部以普遍意义上的警察职业为对象, 对其职业活动进行规范的警察职业法。
中义的警察法指《武装警察法》, 这是由武警地位和性质的特殊性所决定的。武警全称中国人民武装警察部队, 是中华人民共和国武装力量的一部分, 是担负国家赋予的安全保卫任务的部队, 是人民警察之外的我国警察的另一重要组成部分。《武装警察法》与《人民警察法》一样都是由全国人大常委会制定的以维护国家安全和社会稳定, 保护公民、法人和其他组织的合法权益为立法目的规范性法律文件, 从地位和作用上看二者都可以简称为“警察法”。但武警和人民警察分别隶属于军队和公务员两个不同的人事管理序列。武警部队官兵是军人, 实行将、校、尉、士官、兵的警衔制度, 由武警内卫部队、黄金、水电、交通、森林部队和边防、消防、警卫部队三大类组成, 受国务院、中央军事委员会双重领导。1而人民警察是国家公务员, 实行警监、警督、警司、警员的警衔制度, 由公安机关、国家安全机关、监狱人民警察和人民法院、人民检查院的司法警察构成, 那么从组织管理上看, 武警名为警察, 实为军人, 《武装警察法》不是完全意义上的“警察法”。
广义警察法, 是指警察机关与警察人员为达成警察任务、行使警察职权, 于执行职务时所依据或执行的一切法规范的总称。根据警察法规范主体的不同可以分为公安机关警察法、国安机关警察法、司法机关警察法;根据内容的不同可以分为警察组织法、警察行政法、警察刑事法、警务保障法、警察监督法;根据警察法作用不同可以分为警察实体法、警察程序法。
“警察”一词内涵丰富, 从词义上看, “警察”, “警”之于前, “察”之于后, “警者, 做戒也;察者, 审视也。做戒实为预防;而审视乃在处理之适当。是故警察者, 其作用乃在事前应当机警预防一切危害事情之发生, 而事后则当详明审察事情之是非, 以为处理。”简言之, 词面含义上的警察体现了事前预防和事后处理的警察工作的两大核心内容。围绕“警察”的核心, 现代各国各地区都建立了正式的警察制度、警察机关, 也形成了专门从事警察工作的职业群体, 从警察行为和警察主体的角度入手进行分析, 能够更加直观地认识理解警察的概念———警察是国家以维护社会安全和秩序为目而组建的享有行政执法权和刑事司法权的社会治安力量, 其通过武装的、行政的、刑事的手段进行执法或管理活动, 是进行社会安全管理、提供社会公共服务的职业群体。那么, 能够称之为“警察法”的规范性法律文件, 应是一部对警察职业群体的职业活动和组织管理进行规范和指导的警察职业法。
我国还没有真正意义上的公安法, 但从新中国成立以前党领导人民进行新民主主义革命过程中设立的治安保卫机关的职能性质以及配套的治安、保安法律法规的内容和作用看, 我国有公安法的法文化渊源。从1927年的中央特委下设保卫科 (特科) , 到土地革命时期党在根据地建立了公安保卫组织, 都是党的安全保卫机关。抗日战争时期, 陕甘宁边区政府正式使用“公安”, 此后各根据地先后成立了公安局, 并颁布了大量的公安法规。在既有立法实践的基础上, 结合法学理论和公安学基本原理以及当前我国公安立法的现状, 公安法的概念可以分为广义和狭义两种。
狭义的公安法特指作为公安制度基本法的具体法律文件, 即未来的《中华人民共和国公安法》, 它应由全国人大常委会制定, 其法律地位应当是我国公安制度、公共安全关系、公安队伍建设等方面基础性、主干性的法律。并且在“新国家安全观”中, 公安所维护的社会公共安全作为一种“内源性非传统安全”被纳入了国家安全的范畴, 公安法作为调整社会公共安全关系的法律, 还应是国家安全法律体系的二级部门法。广义的公安法是调整公共安全关系, 确立公安机关性质、职能、任务, 规范公安行政执法行为和刑事司法行为的各种法律规范的总称。是由不同部门 (公安行政法、公安法刑事法) 、不同内容、不同效力层次的公安法律规范构成的有机统一的整体, 又可以称之为公安法律体系或者公安法律部门。
“公安”一词包括了“公”和“安”。据《说文解字》的解释, “公”即“平分也”, 表示共同的、公正的、无私的意思。“安”即定也, 表示平静、稳定、安定的意思。那么, “公安”即表示社会秩序、公共财产、公民权利等社会整体的安定与安全的状态。
仅从字面上来解释公安是远远不够的, 在我国公安机关的是维护社会公共安全的职能部门, 公安机关维护社会公共安全的主要活动是公安工作, 明晰公安机关、公共安全、公安工作的主要内容, 是全面理解和认识“公安”内涵的是三个重要面向。首先, “公安”作为机构的名称时, 就是公安机关, 公安部、公安厅、公安局是公安机关内部权责明晰、具有领导和被领导关系的工作机构, 是实施公安工作的载体;其次, 从字面含义看“公安”相当于“公共安全”的简称, 结合我国公安的职责和任务, 公安应特指作为狭义公共安全的社会公共安全, 内容等同于刑法分则“危害公共安全”罪所侵害的客体, 即人为的具有社会危害性的行为或事件。再次, “公安”作为预防、打击和惩治犯罪为的实践活动时特指公安工作。具体来说, 公安工作是以维护公共安全为目标和对象, 通过政治、行政和法律的手段履行保卫国家安全、维持社会秩序职责的专门工作。
综合来讲, 公安是以公共安全为核心内容、以公安机关和公安工作为载体及手段的综合性概念, 那么能够称之为“公安法”的规范性法律文件也是应当是以维护公共安全为立法目的, 以规范和指导公安机关及公安工作为其主要内容的公共安全法。
一方面, 我国“公安”制度的诞生之初即与“警察”保持千丝万缕的联系。尤其是新中国成立后初期, 公安与警察是基本相同的, 几乎所有警察的职责都由公安机关行使, 在1983机构改革后, 原属公安机关的间谍、特务案件侦查和监狱工作从公安机关中分离出去, 1995年人民警察法颁布之后, 明确规定了公安机关是人民警察的组成部分之一, 公安机关在行使职权的过程中产生的法律关系是受警察法的调整。另一方面, 不能因为公安体制的改革和职责的分化而单纯地将“公安”视为“警察”的一部分, 因为在公安学基础理论里, “公安主体”是“公安警察”的上位概念, “公安”的范围除了“公安警察”之外, 还有承担着企业、事业单位、人民团体内部保卫职能的“社会治安力量”, 其在人事关系属于所在单位, 在业务上受公安机关机构的指导。这部分公安工作及公安人员是人民警察法未做规定的。
“公安”在我国的产生与发展并不依赖于警察, 甚至在一定程度比警察的内涵更为广泛, 在中国特色社会主义国家治理语境下, 我国形成了以人民公安为核心价值的既有联系又有区别公安制度和警察制度, 那么, 公安法与警察法作为与制度配套实施的规范性法律文件, 应是调整对象上的交叉关系与法律位阶上的平等关系。
2011年, 国家教育部在严格控制新增一级学科数量的背景下, 在《学位授予和人才培养学科专业目录》中增设了“公安学”和“公安技术”两个一级学科, 公安学属于法学门类, 下设有治安学、侦查学、和边防管理三个专业, 并且批准中国人民公安大学设立公安学和公安技术二个一级学科博士和硕士学位授权点, 可以看出在大学学科设置上, 有作为公安一级学科的公安学, 并设置了博士、硕士学位培养, 但没有作为一级学科的警察学。因此公安学学科下设相关专业所涉及的具体公安关系也应当有专门的公安法进行调整, 仅仅依靠《警察法》从人才培养角度看, 缺乏针对性性和科学性, 也与公安法治化建设的正规化、专业化、职业化发展目标不相匹配。
公安法能够更好地体现我国公安制度的特殊性。当代世界建立以“公安”为内涵的社会公共安全管理制度的大国只有中国 (大陆) , 包括中国香港、澳门、台湾等地区都没有公安制度, 只有警察制度, 所以, 世界各国各地区仅有“警察法”而没有“公安法”。公安制度的特殊性决定了“公安法”是我国特有的法律概念, 也决定了公安法从功能上与警察法有所区别, 公安法是关于国家安全和社会治安管理权力分配与运行的公共安全法, 警察法是以普遍意义上的警察职业为主体, 对警察职业群体的权利义务进行规范的警察职业的法。
摘要：明晰警察法与公安法的概念是当前我国进行公安学理论研究与深化公安法治化发展的关键问题之一, 从中外历史传统、我国立法现状、“警察”与“公安”词义本身角度看, 二者应是内容上的交叉关系和法律效力等级上的平等关系, 中国特色社会主义国家治理语境下, 有警察法也应当有公安法。
关键词：警察,公安,警察法,公安法
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