制度不仅是社会治理的重要手段,也是国家与社会互动的竞技场,持续规训着各类主体的思想和行为,具有引领、规范、促进和保障等重要作用。那么，制度如何发挥其最大的作用呢？以下是小编为您收集的《烟草专卖制度》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。
控烟社会背景下的烟草专卖制度改革研究
摘 要：对烟草行业实行控制已经成为全球各国一致认可的事实。国外的烟草管理制度改革也启示我国应顺应社会发展趋势，改革我国的烟草专卖制度。要坚持科学理念，明确政府职能定位，实现政企分开，强化政府监督职能，注重控烟舆论，将控烟融入制度设计并联合其他主体，加强宣传与产品研发。
关键词：控烟;烟草专卖制度;国外经验;改革完善
據统计数据显示，我国拥有3亿烟民，另有7.4亿人受到二手烟之害，每年有100万人死于与烟草有关的疾病[1]。由吸烟引发的居民健康问题，为我国带来了沉重的医疗负担。经国务院批准，自2015年5月10日起，卷烟批发环节从价税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税。这是我国继2009年5月之后时隔6年再度调整烟草税率。不少学者认为通过提高烟草消费成本可以进一步推动控烟行动在全社会展开。由于烟草行业为我国财政贡献了7%至10%的税收收入，该项规定的制定经过了长时间的力量博弈，反应了当前控烟社会背景与烟草制度之间的冲突和矛盾。
一、我国烟草专卖制度的形成
新中国成立之前，我国对烟草的种植、贩卖、生产、销售等都没有过多地限制[2]。新中国成立之后，在计划经济体制之下，国家的生产经营完全按照计划进行，1953年起国家就决定对烟草实行统购包销的政策，随后国家实行由商业部统一收购和安排卷烟市场的政策[3]。改革开放以后，随着计划经济的逐渐转型，传统的烟草生产、销售和买卖制度也出现了许多问题。国家为了加强对烟草这一特殊经济行业的控制和管理，逐步建立起来了具有中国特色的烟草专营制度。1982年国务院批准设立中国烟草总公司，1983年国务院制定了专门的《烟草专卖条例》，并随后成立国家烟草专卖局对烟草进行全面的行政管理，这标志着我国的烟草专卖制度正式确立。其后，国家又颁布实施了《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等一系列法律法规，使得我国的烟草专卖制度走向了法治化道路。
我国现行的烟草专卖制度结合现有的立法和行政管理实践是对烟草及其制品的生产和流通均实行完全专卖，我国的烟草专卖制度内容总结为以下几个方面：
我国烟草专卖的主体是国家。我国《烟草专卖法》明确规定，烟草专卖的主体是国家。国家为了强加对这一专卖产品的管理，设立了专门的行政机关——国家烟草专卖局来对烟草专卖工作进行管理。同时成立了中国烟草总公司来统一组织和安排全国烟草行业的生产经营和建设工作，从而形成了“统一领导、垂直管理、专卖经营”的管理体制[4]。
烟草专卖实行国家垄断。与国家是烟草专卖主体地位相对应的是国家享有对烟草专卖的垄断地位，这种垄断地位的确立和发展是国家以立法形式而确立的，其所体现的并非是市场垄断而是行政垄断。与此同时国家通过完善的立法和健全的行政机关来保障国家在烟草领域的垄断地位。
烟草专卖制度具有双重目的性。根据我国《烟草专卖法》的规定，我国实行烟草专卖制度的目的，是维护消费者利益和保护国家财政收入。至于这两者之间的关系，有学者认为保护国家财政收入是基础，维护消费者的利益是高级发展目标[5]。我国建立烟草专卖制度的最终目的就在于通过该制度的建立和运行从根本上维护广大消费者的根本利益。
二、控烟理念对我国烟草专卖制度的影响
从上世纪50年代开始，随着全球医学水平和研究力度的不断加深，人们逐渐意识到吸烟会对人的健康造成不可逆转的严重损害。全球迅速掀起一股“珍惜生命、反对吸烟”的控烟浪潮。1987年世界卫生组织将每年的5月31日确立为世界无烟日，进一步唤醒人们对控烟的重视和行动。同时，从1996年起，世界卫生大会就积极提议进行《烟草控制框架公约》的谈判，2003年5月，《烟草控制框架工业》正式通过，成为第一个具有法律效力的国际公共卫生条约，也是针对烟草的第一个世界范围多边协议。目前全球已经有173个国家缔结了该框架公约，对烟草实行控制已经成为全球各国一致认可的事实。
中国政府也意识到烟草对健康、环境的负面影响，从1979年开始就实施了烟草控制工作。全国人大常委会于2005年批准了《烟草控制框架公约》，标志着我国在控烟方面迈出了重要一步。此后，我国政府积极推进全国的烟草控制工作。与此同时，随着社会宣传力度的不断加大，特别是全社会对呼吸健康问题的高度关注，引发的全民呼吸健康意识的提高，社会民众对烟草所带来危害的认识也更加全面和深入，反对吸烟、拒绝污染的巨大舆论环境在全社会逐渐形成。控烟对我国现行烟草专卖制度的影响主要表现在以下几个方面：
(一)控烟对现行的烟草专卖制度提出严峻挑战
在当前情况下，许多社会民众认为，在我国造成烟草发行过多，吸烟群体不断扩大的一个重要原因就在于国家实行了烟草专卖制度。控烟是一个需要全社会共同参与的浩大工程，而政府在其中发挥着无可替代的主体作用，然而由于政府实行了烟草专卖制度和与市场经济相背离的计划调控手段，烟草成为政府增加财政收入的重要来源，政府为了增加其财政收入势必会加大对烟草生产、经营企业的扶持力度。而正是由于烟草专卖制度的存在在根本上阻碍了我国控烟运动的进程，因此，许多人提出要废除现行的烟草专卖制度。
(二)控烟对政府的职能定位提出了新的要求
在当前情况下，烟草专卖的主体是政府，而控烟的主体也是政府，这就对政府的职能地位和价值取向提出了新的要求。政府究竟是代表着烟草生产企业的利益还是代表着广大人民群众的利益就成为制约政府政策制定与职能履行的重要因素。一个十分明显的情况就是，当前在我国主导控烟的部门是工业与信息化部，而与此同时，其又是国家烟草管理局的主管部门。尤其是在中国实行的是“政企合一”的烟草专卖制度，因此人们普遍认为对于工信部而言，其既管烟、又卖烟，还要控烟。政府集多种角色于一身，其究竟主要代表的是国家、企业还是人民群众的利益就成为当前控烟背景下对政府烟草专卖制度提出的严峻挑战。
三、控烟理念下烟草管理制度改革借鉴
从全球范围来看，与其他制度相同，烟草管理制度的改革主要分为自发变革和强制变革两种类型[6]。而从整体上来看，无论是采用何种类型进行变革，其结果都是减少政府对烟草行业的行政干预，逐渐取消烟草专卖制度。
美国在经济体制上采用的是完全开放的市场经济，在这种经济体制之下，美国没有实行严格烟草专卖制度，但也并未完全放任其自由发展，而是对烟草行业实行严格的政府管制。而日本自从1898年颁布《烟叶专卖法》以来，在很长一段时期范围内所实行的都是烟草专卖制度。直至上世纪80年代，日本才逐渐改革其烟草管理制度。1985年，随着日本专卖公社改组成日本烟草公司，日本的烟草专卖制度正式废除。与之相伴的是日本通过立法加强对烟草专卖制度取消后的烟草市场管理。
不难看出，对于烟草实行何种管理制度，因为各国的实际发展情况有所差异，因此并没有一个放之四海而皆准的统一标准。但是，各国在进行烟草管理制度构建和改革的过程中却表现出一定的共性，值得我们深思和借鉴。
(一)烟草管理制度与一国的国情密切相关
无论是美国还是日本，其在进行本国的烟草管理制度构建和改革的过程中，都充分考虑到本国的实际情况，而采取了不同形式的烟草管理制度。在具体的制度设计过程中也体现了与国情的密切联系，如美国政府对烟草征收高额的消费税作为管制烟草行业的一种手段，并从征收的烟草税收中提取出一部分建立了一项基金，用于补偿由吸烟所致疾病而造成的医疗成本[7]。
(二)烟草制度改革必须有与之配套的制度
烟草制度是一国整体经济制度在烟草管理领域的反映，对这一制度的改革并不仅仅是采用何种管理模式的问题，也并不是一蹴而就的，而是需要对与之相配套的所有制度进行改革。无论美国还是日本，在烟草管理制度确立的同时还制定了完备的相应法律法规，使得烟草管理走上法制化进程，并在关税、企业改革、市场监管等方面都进行了全面的改革，以保证烟草管理制度的全面实行。
(三)改革烟草专卖制度是全球发展趋势
从全球范围来看，随着社会经济的发展和社会对国家管理要求的变化，逐步废除烟草专卖制度而实行严格的管理制度是未来烟草制度发展的大趋势。对于中国而言，随着我国市场经济主体地位的确立和不断发展完善，对烟草实行专门的必要性和可行性也不断降低，而实行有针对性地政府管制则成为未来改革的主要方向。当然，此种改革也并不是一蹴而就的，是需要根据实际情况的变化而逐步推进的。
四、烟草管控要求下的烟草专卖制度改革
烟草专卖制度作为我国对烟草进行管理的特殊制度，從建国以后尤其是改革开放以来为我国的经济发展、财政收入、市场秩序稳定都作出了重要的贡献。但随着社会、经济的发展，尤其是随着控烟舆论的不断高涨，现行的烟草专卖制度也体现出一些与之不相适应的问题，针对这些情况，应该对烟草专卖制度进行如下方面的改革。
(一)坚持科学理念，明确政府职能定位
一些社会民众认为正是因为现行烟草专卖制度的存在而导致控烟收效甚微，这一看法有失偏颇。从实际情况来看，烟草专卖制度的存在一方面为国家的财政收入作出了贡献，更为重要的是通过国家的管制使得烟草市场从种植、生产、销售等方面都形成规范化和制度化，也保证了烟草市场的稳定和健康发展，同时由于专卖制度的存在对于我国的卷烟销售控制、尤其是减少向青少年销售卷烟都是不可缺少的[8]。我国的市场经济主体地位确立时间还不长，市场经济体制还不够完善，如果立即取消烟草专卖制度，则势必会导致一系列问题的产生，也不利于中国卷烟行业的发展。
但这并不意味着国家就可以继续延续传统的烟草专卖制度。政府应该及时更新理念，要意识到全球烟草管理制度改革方向和发展趋势，以及政府在管理制度中应起的作用和地位。要正确理解《烟草专卖法》中“保护国际财政收入”和“维护消费者利益”两者之间的关系，要清醒地认识到维护消费者利益是其主要目标，要在制度制定和实施的过程中时刻坚持这一主体。同时要结合我国社会发展状况，充分吸收借鉴国外在此方面的成功经验，适时地推动我国烟草专卖制度的改革和不断发展完善。
(二)实现政企分开，强化政府监督职能
现行烟草专卖制度的最大弊端就在于政企不分。对此，国家控烟办公室主任、国家疾病预防控制中心副主任杨功焕也明确表示：“目前导致我国香烟消费出现反弹的原因有很多，其中政企不分是主要原因之一。”就我国的现有体制来看，国家烟草专卖局和中国烟草总公司一个是烟草行业的行政管理部门，一个为负责烟草生产、供应和销售的企业，两者之间本应呈现监督与被监督的关系。市场经济要求政府不能为企业参与市场竞争设置不必要的条件和障碍，同时要求企业必须摆脱政府的直接的行政干预，进而取得完全的生产经营自主权。这就要求政府要将其自身所承担的经济、行政、社会管理职能和企业的经营管理职能区分开来，将本属于市场的东西归还于市场而做好本属于自身的对市场监督管理职能。因此，在当前情况下，改革我国烟草专卖制度的第一步就是要实现政企分开，将中国烟草总公司完全转化为市场企业，建立一个综合性的融监督烟草生产、经营、销售和控烟综合管理的监督机构——国家烟草管理机构。
(三)注重控烟舆论，将控烟融入制度设计
控烟对烟草专卖制度提出了更高的要求和改革的促进作用。在当前烟草专卖制度不可能完全废除的大背景之下，如何将控烟的理念充分融入到烟草专卖制度的整个制度设计之中则是当前所需要做的。
在将烟草专卖制度的控烟理念融入过程中，首先要通过立法的形式将其法定化。在现代法治国家，法律理应成为社会的基本准则和行为标准，也只有通过制定一个全国层面的控烟立法并且捋顺其与烟草专卖法之间的关系，才能保证将控烟理念融入烟草专卖制度的现实可行性和法律保障性。同时，也要从立法上为我国的烟草专卖制度改革奠定基础，从法律上保证烟草专卖制度改革的顺利进行。
其次，借鉴国外的成功经验。加强定价和税收在控烟过程中的重要作用。经济学理论表明，对烟草进行征税能够有效降低烟草的消费，而政府所获的税收又可以被用作控烟的经费。世界各国的实践也充分证明了这一点。因此要在现行制度体系中建立具有控烟倾向的烟草定价和补偿机制。要结合我国烟草行业的发展现状和控烟的发展需求，在进行科学预测和分析的基础上，在立法上明确向烟草行业收取一定的专项费用用于支持医疗保障。利用烟税资助控烟健康促进措施等，通过机制的完善成熟，形成烟草利益向社会公众利益的定向传输，由害转利[9]。
最后，要充分注重非政府组织在烟草控制中的重要作用。在现实中，非政府组织作为烟草控制的重要参与者，为推进我国的控烟事业发展作出了重要贡献。由于是在我国，推动控烟的非政府组织中有很多专业的医学专家和学者，他们对烟草相关的专业知识较为丰富，能够从专业角度向社会民众普及烟草控制的重要性和必要性，也能够为国家的烟草控制制度设计提供有针对性的建议和意见。
烟草管理制度改革是全球范围内普遍进行的制度改革。当前，我国的烟草专卖制度在制度设计和运行过程中也遇到了一系列的问题。尤其是在当前的控烟社会背景下，我國的烟草专卖制度改革必须稳步的推进。
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参考文献：
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(责任编辑 徐阳)
作者：田威
改革开放30多年来,中国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制,从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。烟草行业是国民经济的一个有机组成部分,中国实行改革开放以后,对传统的烟草管理体制也进行了重大改革,其核心是建立国家烟草专卖制度,对烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”。如果把烟草行业改革放在中国改革的宏观背景中来考察,不难发现,烟草专卖是中国改革的一项创新性成果,而不是传统体制范畴内需要加以改革的现象。近年来,人们习惯性地把烟草行业笼统地归为需要打破垄断的垄断行业,把烟草专卖当作需要改革的传统体制来对待,这其实是对历史的忽视和对现实的误读。
烟草是一种有着巨大社会需求的嗜好性消费品,但它具有一定的健康危害性、消费成瘾性和负外部性。对于烟草这种特殊商品,没有任何一个国家允许放任自流地生产和流通,对其实行严格管制是世界各国的普遍做法。中国拥有世界最多的吸烟人口和最大的烟草市场,在实行改革开放以后,国家决定实行烟草专卖体制以加强对烟草行业的管制。
概括中国现行的国家烟草专卖制度,主要内容:一是实行严格的计划管理,烟叶种植、收购和卷烟生产必须严格执行国家计划部门下达的指令性计划。二是实行许可证管制,凡从事烟草专卖品生产、批发、零售业务,必须获得烟草专卖行政主管部门发放的准运证、许可证。三是国家烟草专卖局、中国烟草总公司及所属工商企业对国内市场进行专卖专营,其中各层级烟草专卖局和烟草公司“政企合一”,负责所属行政区域内的专卖行政管理和市场销售,卷烟工业企业负责生产制造,不允许对零售户和消费者直接销售。四是外商在中国投资的商业企业或者个体工商户不得从事烟草专卖品批发或者零售业务。国家之所以建立和不断巩固烟草专卖制度,其重要性和必要性有以下几方面内涵。
一、实行烟草专卖制度能有效掌控烟草生产流通环节,堵截假、非、私、超的大量流入
烟草虽然有巨大的社会需求,但由于它有害健康,因而国家必须对其进行控制,不能放任生产和流通,在一定程度上降低烟草的负面作用,如:降焦减害。从维护居民健康和树立良好国家形象角度出发,中国绝不是要努力成为烟草大国或烟草强国,而是要努力遏制烟草的流行,尽可能约束烟草的生产和消费。为达此目的,最好的方式就是实行国家烟草专卖制度,通过严格的计划管理和国家专卖专营,较为有效地控制产销总量,平衡供求关系,减少库存积压,避免资源浪费。同时,可以把烟草产品生产经营全过程纳入有效控制和监管之中,有利于提高烟草制品的质量,能更好地维护消费者的健康权益。更重要的是,能够有效堵截假、非、私、超的大量流入。
二、烟草是重税产品,实行专卖制度有利于促进国家财政收入的稳定增长
烟草是有害健康的产品,对这种产品征收重税能有效增加财政收入。中国和许多国家一样,对烟草产品采取了“寓禁于征”的重税政策,鉴于烟草税收的重要性,通过实行国家烟草专卖制度,可以把税收作为考核评价和激励约束烟草企业的重要指标,可以全过程加强对烟草企业的监督管理。这些对于防止偷税漏税、节约征税成本、增加税收收入都是十分有效的。目前烟叶税是中国取消农业税后唯一保留的农业税种, 2008年全国烟草税收总额高达3880亿元,2009年实现工商税利突破5000亿元,为增加国家财政积累和满足消费做出了新的贡献。
三、中国拥有世界最大的烟草市场,实行烟草专卖制度有利于抵御跨国烟草公司的进入冲击
全球烟草产业是一个几大跨国烟草公司占主导地位的产业,2007年奥驰亚集团,英美烟草公司等四家最大跨国烟草公司占中国以外国际卷烟市场的份额已接近70%,中国吸烟人口和卷烟消费数量均占全球总量的1/3左右,各跨国烟草公司一直渴望进入中国市场,随着“特种烟草专卖零售许可证”的取消和WTO基本规则在国内市场的实施,他们必然会千方百计加大对国内市场的侵占。与包括菲利普.莫里斯公司在内的几大跨国烟草公司相比,中国烟草企业的劣势是非常明显的。第一,中国烟草企业长期在计划经济模式下运行,对“专卖专营”的制度依赖过强,其参与市场竞争的意识和能力较为缺乏。第二,技术及管理水平较低,缺乏具有较强竞争力的名牌产品。就现状而论,中国烟草在减少产品有害成分、节约生产及交易成本、提升品牌竞争力等方面处于相对落后的水平。第三,长期以来,中国烟草企业基本依托于国内市场甚至是更为狭小的区域性市场生存和发展,其“走出去”拓展境外市场的经验和能力严重不足,在国内市场承受外来竞争压力的素质较为欠缺。因而,我国实行专卖制度对于国有独资的中国烟草企业具有重要的保护和支持作用。
实践证明,国家烟草专卖制度是有效率的制度,有着关息我国经济命脉的重要位置
中国实行国家烟草专卖制度以来(从1982年中国烟草总公司成立为起点,到2007年)全国卷烟企业由192家(不含400多家计划外烟厂)减少到31家,烟叶和卷烟生产绝大多数年份都严格控制在国家计划之内,各地扩大烟草生产的投资冲动得到有效遏制。据统计,2008年全国种植烤烟1685万亩,同比减少44.5万亩,烟草市场总体上仍保持供求平衡;卷烟焦油含量从30毫克/支下降到13毫克/支,滤嘴烟比重从6%提高到100%。作为中央所属国有独资企业,烟草企业资产保值增值状况一直较为良好,为增强国有经济的影响力和控制力作出了积极的贡献。总体来看,实行国家烟草专卖制度以后,烟草行业在有计划地组织生产经营以遏制烟草流行、提高烟草制品质量以维护消费者利益,依法缴纳烟草税收以促进国家财政收入,实现资产保值增值以增强国有经济实力等方面都取得了显著的绩效,比较好地实现了国家实行烟草专卖的各项目标。由于跨国烟草公司的强力渗透而导致原有市场份额的不断收缩和减少,这是中国烟草企业必须正视的最大威胁。避免像近邻韩国在放开烟草市场后痛失60%江山的命运。近30年来的实践证明,国家烟草专卖制度是一项有效率的制度,这也是得以坚持和不断强化的最根本原因。
国家实行烟草专卖制度近20年间,行业发展形势发生了更加深刻的变化,在面临一些有利条件和宝贵机遇的同时,各方面的压力和挑战也更趋严峻。随着市场经济不断发展和对外更加开放,随着国家对垄断行业改革的深化,随着全球控烟运动的日趋高涨,烟草行业所受的关注程度越来越高,中国烟草面临的外部压力越来越大。目前,烟草行业拥有一些较为积极和有利的因素,中国烟草面临一个十分宝贵但可能稍纵即逝的战略机遇期,烟草发展拥有较为有利的需求基础和外部条件;在WTO框架内来自跨国烟草公司的竞争压力以及来自各方面的控烟压力在短期内还未大规模出现;国家对垄断行业的市场改革虽在积极推进,但未对烟草专卖制度构成实质性冲击。烟草行业积极进入全面调整的历史性时期,所采取的主要改革和发展举措如下。
一、严格专卖执法,加强宏观调控
我国的国家烟草专卖制度是以《中华人民共和国烟草专卖法》和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》为保障的法定专卖制度,其核心是由国家对各种烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行专卖专营和统一管理,其立法宗旨是为了维护国家利益和消费者利益。为此,烟草行业大力提倡和宣传国家利益至上、消费者利益至上的行业共同价值观,严格按照国家计划组织烟草专卖品的生产和销售,始终保持打假打私的高压态势,切实维护专卖主体的权威性,不断健全完善行业宏观调控体系。通过努力,烟草系统逐步提高了对烟草市场的控制力和占有率,在全国人口吸烟率略有下降的情况下,仍然实现了卷烟产销的稳定适度增加,烟草税也以前所未有的速度快速增长。
二、狠抓内管、注重行业自律
在国家烟草专卖制度下,烟草行业实行的是“政企合一”的
管理体制,为最大限度地发挥这一体制的优势,解决企业“内部人控制失控”的问题,国家烟草专卖局反复强调,全行业要始终把维护国家利益、维护消费者利益作为烟草工作的根本出发点和立足点,高度重视内部管理监督,注重自律建设,努力树立负责任的良好形象。从实践来看,为了在国家烟草专卖制度下切实有效加强内部管理监督和自律建设,烟草行业一是加大了对《中华人民共和国烟草专卖法》立法宗旨的宣传与实施,牢固树立国家利益至上、消费者利益至上的共同价值观,使“两个至上”真正成为烟草行业共同的价值追求。二是针对行业自身存在的突出问题和薄弱环节,先后集中展开了烟叶流通秩序、财经秩序和卷烟体外循环等专项治理整顿,制定了烟叶收购的“七条要求”,财经管理的“四个严禁”、卷烟生产经营的“五条纪律”等刚性措施并严格执行,有效的规范了行业内部管理。三是加强制度建设,加大监管力度。国家烟草专卖局先后制定下发了《关于加强行业内部管理监督工作的意见》、《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》,全面调整充实了行业各级整顿办的机构和人员,形成了“两烟经营是基础、财务审计是关键、领导干部监督是重点,纪检监察是保障”的行业加强内部监管工作格局,积极构建加强内部管理监督长效机制,不断提高烟草行业自我调节、自我完善的能力和水平。
三、完善集中交易,健全销售网络
在国家烟草专卖制度下,为切实提高烟草系统对市场的控制力和占有率,真正构建全国统一大市场,以应对来自国际烟草的冲击和挑战,就更须通过技术创新和管理创新,进一步完善集中交易和健全销售网络。为此,烟草行业近年来大力推广应用现代信息技术,对原有交易方式和网络运行模式进行了较高起点的升级改造。全国烟草专卖品基本实现了网上订货交易,彻底改变了过去长期沿用的召开大型订货会形式,大大降低了交易成本,提高了交易效率,卷烟销售网络也初步实现了以“电话订货、网上配送、电子结算、现代物流”为主要特点的现代流通方式。如今,全国卷烟零售户的电话订货率为97%,电子结算率为44%。当前,烟草行业正致力于把地市级烟草公司真正建设为市场营销主体,积极建立以地市级公司为基础、全国统一、覆盖城乡、功能完善、优质高效的卷烟销售网络,努力构建全国统一大市场。
总体来说,烟草行业在巩固和完善国家烟草专卖制度的基础上,深入践行“国家利益至上、消费者利益至上”的共同价值观,紧紧围绕“做精做强主业、保持平稳发展”的战略方针以及“深化改革、推动重组、走向联合、共同发展”的战略任务和提高中国烟草总体竞争实力的战略目标,对行业内部管理体制、企业组织结构和产权关系,企业质量结构等进行了全面的调整,不断加强内部管理监督和自律建设,通过提高市场化水平,不断优化烟草资源配置。经过艰苦努力,全国卷烟产销量在全社会总需求保持基本稳定的前提下不断扩大,支撑行业发展的优势企业和名优品牌稳步扩张,烟草税利持续地以较高速度保持增长,烟草市场化水平在国家专卖制度下日趋提高,行业产权关系和内部管理逐步理顺,中国烟草应对日趋激烈的国际化竞争的总体实力迅速增强。因而我们有理由相信,烟草行业一定能真正地步入健康、和谐、繁荣的轨道,“和谐烟草”的目标也一定能实现。
作者：钱月静
摘 要：行政执法三项制度是建设法治烟草的重要支持。基于此，本研究主要针对当前行政执法三项制度实施现状进行分析;并提出运用加强专业执法团队建设策略、深化规范执法程序策略、构建完善公示公开制度体系策略等，推动烟草专卖中行政执法三项制度的顺利实施，以期为烟草专卖行政执法管理提供良好的支持。
关键词：行政执法三项制度;烟草专卖;烟草法治
前言：
近年来，随着烟草法治建设工作的不断开展，行政执法三项制度的实施逐渐成为人们的关注重点。结合当前烟草专卖中的行政执法三项制度实施状况来看，制度实施方面存在较多不足。这些问题的存在为我国烟草法治建设带来了一定的阻碍。因此，分析行政执法三项制度实施的改进策略具有一定必要性。
一、行政执法三项制度实施现状
结合当前烟草专卖中的行政执法三项知识实施状况来看，制度实施方面的特征主要体现：
(一)重大执法决定法制审核落实不足特征
行政执法三项制度的实施对执法人员法律意识、法律知识储备提出了较高的要求。重大执法决定法制审核制度是三项制度的主要构成[1]。结合当前现状来看，虽然重大执法决定法制审核制度已于实践行政执法中实现了全面普及，但法制部门负责审核的法制人员法律知识素养参差不齐，导致审核质量高低不一。
(二)制度实施深度不足特征
当前，烟草专卖中行政执法制度实施规范性相对不足，其公示工作在整体范围、公式方式等方面均有一定完善空间，上述问题的存在不利于制度约束、规范作用的发挥。
(三)信息化水平低下特征
行政执法三项制度的实施无疑是一项系统工程。除了执法人员的执法行为外，与烟草专卖执法有关的数据储存、传输，也是影响该制度实施的关键所在。目前，各地烟草专卖局的信息化水平相对较低。各级烟草专卖局的工作资料(执法文字记录、视频记录等)传输效率多经内网这一单一途径传输，这一状况为信息更新及信息系统维护带来了一定的困难。
二、烟草专卖中行政执法三项制度的实施策略
为了促进行政执法三项制度在烟草专卖中的实施，可将以下几种策略应用于实践制度实施管理工作中：
(一)加强专业执法团队建设
专业执法团队是推动烟草法治建设的重要支持，也是提高行政执法三项制度实施质量的关键所在。鉴于专业执法团队的重要作用，各地烟草专卖局可在实践工作中，采用如下方法，加强专业执法团队的建设：
第一，构建完善培训体系。以行政执法三项制度为核心，从制度要求、制度实施要点等方面，面向执法人员展开培训，以确保其能够合理在实践工作中履行制度条例的要求。第二，构建随机抽查评价体系。为了提高执法人员学习行政执法三项制度知识及实施要点知识的积极性，规范其执法行为，可建立随机抽查评价体系，定期抽查执法人员提交的执法记录资料。例如，某烟草专卖局按照每月1次的频率，随机抽查执法人员的执法记录，综合评估其执法过程对行政执法三项制度的履行状况，并将评价结果以公示形式进行公开，以此督促执法人员积极履行三项制度要求，不断改进自身执法行为。
(二)深化规范执法程序
规范、约束是制度条例的主要作用。在当前烟草行业的行政执法管理中，提高执法程序的规范性是改善行政执法三项制度实施策略的可行策略之一。对此，可按照如下模式，合理构建规范化行政执法程序：
第一，完善行政执法流程。遵循精细化原则，持续完善行政执法流程[2]。具体标准为：行政执法流程中的各个环节均形成明确的参照依据。第二，建立执法全过程记录机制。为了确保行政执法三项制度的合理实施，可运用执法全过程记录机制，实现烟草专卖行政执法的可回溯管理。在涉烟违法案件的行政执法过程中，自到达现场起，采用执法记录仪录制执法视频，执法案件结束后，以文字形式汇总成文字记录成果，以此为涉烟违法案件的回溯提供支持。例如，某烟草专卖局为推动行政执法三项制度的实施，将市局提供的资金用于采购执法装备，并实施执法全过程记录模式，截至2018年底，該烟草专卖局共录制执法视频近7万条。这种完善的记录机制为三项制度的实施提供了良好的支持。
(三)构建完善公示公开制度体系
透明、公开化的行政执法，是促进烟草法治建设的重要力量。结合当前烟草专卖中三项制度的实施状况来看，烟草专卖局的行政执法公开制度存在一定不足，因此，可借助构建完善公示公开制度体系的形式，提升三项制度的实施质量。
具体方法为：第一，实现全过程公开。从事前、事中及事后三方面，实现涉烟违法案件行政执法的全过程公开。通过培训、讲座等途径，引导执法人员形成良好的公开意识，确保其能够主动在行政执法中，面向当事人、群众等进行公开。第二，合理利用信息化技术。为推动公示公开制度体系的建设及应用，各地烟草专卖局还可将信息化技术作为重点，利用信息化技术，实现行政执法视频、文字记录的实施传输，以便相关部门、单位等及时获取相关资料，并促使其发挥相应的监督、约束作用，推动我国烟草法治建设的发展。
(四)强化重大执法决定法制审核制度的落实
为促进重大执法决定法制审核制度的落实，可结合该制度要求，经多种途径促进该制度的落实，以此为法制人员的实践审核工作提供支持。
第一，完善重大执法决定法制审核制度落实状况的评价体系。借助完善评价体系的引导作用，提高法制人员的工作积极性，确保其能够积极落实制度内容。例如，可运用法制人员的审核效率、审核规范性等指标，构建评价体系，以该体系判断重大执法决定法制审核制度的落实状况。第二，引入奖惩制度。以重大执法决定法制审核制度落实为重点，建立奖惩制度，对于能够合理落实该制度的法制人员，提供精神奖励或物质奖励;而对于未能规范落实该制度者，采取通报批评等形式进行惩罚，以推动重大执法决定法制审核制度在烟草专卖中的实施。
结论：
综上所述，加强烟草专卖中行政执法三项制度的实施具有一定现实意义。为了充分发挥三项制度的作用，可结合既往制度实施中的不足，从多个方面确立可靠的实施策略，逐步提升行政执法三项制度的实施质量。此外，还应结合烟草行业发展，不断优化制度实施管理工作，以推动烟草法治建设进程的发展。
参考文献
[1] 姚辅.烟草专卖行政执法制度完善[D].安徽财经大学，2017.
[2] 孔强，贾春生.行政执法三项制度在烟草专卖中的实施与探索[J].中国管理信息化，2020，23(02)：176-177.
作者：伍昭利
设备使用、检查、维护管理制度
为了加强各种设备的安全管理，保障卷烟分拣配送业务正常运行，根据国家有关法规、标准和烟草系统有关规定，特制定本制度。
一、 设备必须严格按照使用说明和安装技术规程的要求进行安装、调试后方可使用。
二、 使用操作人员必须经过相应的安全技术培训。
三、 特种设备必须经过有关部门的培训，经考核合格后方可使用操作。
四、 严格执行以岗位责任制、安全操作规程、常规检查、维修保养等安全使用和运营的管理制度。
五、 针对设备的使用性质制定制度。集体使用的设备，由当班负责人全面负责，专人使用的由使用者全面负责设备的使用安全。
六、 大型精密设备要严格实行定人、定机的管理办法。
七、 对特种设备严格按照国家有关规定，实行持证上岗。
八、 设备的使用人员，负责设备的日常检查和保养，并做好日常检查保养记录。
九、 根据设备使用说明的安全性能和技术参数，对设备定期进行检验，确保设备运行过程的安全。
十、 分拣机每月底检查维护一次，检查部位：传送带是否正常，不正常需进行调整、传送带轴承上油保养、检查轴承是否异响，有异响更换。
十一、 电动叉车每天下班检查一次电量，不足次日使用的立即充电至足量。电水、润滑油每月底检查维护一次。
卷烟入库制度
一、所有到货卷烟必须验收入库。
二、卷烟工业企业直接送达卷烟首先在虚拟库做入库验收。
三、仓储管理系统中的卷烟数量、品名同配送单上的品名、数量必须逐一核对无误后才能开始做卷烟入库验收。
四、卷烟入库验收结束后保管员要在网上确认准运证并给区公司上传准运证。
五、 做完验收后通知财务科相关人员签价。
卷烟储存安全管理制度
一、安全工作必须坚持 “ 安全第一，预防为主 ” 的方针，按照“ 谁主管，谁负责”的原则，切实抓好防火灾、防盗窃、防抢劫、防卷烟霉变、防鼠患等工作。
二、仓储库房烟箱码放要整齐干净，易于搬运，烟箱与电器设备间距不得少于1米。
三、仓储库房的卷烟摆放时，应严格按照数字仓储的要求堆放。
四、加强温湿度管理，制定防潮、防干、防霉等措施，把库内相对湿度控制在55%-65%，夏季温度控制25℃-30℃左右);以达到保证商品质量防止劣化的目的。
五、应保持仓库通风良好，做好防鼠、防虫、防潮、防火.防霉工作。发现破损、等现象。
六、卷烟库房专人负责，库房门随开随锁，严禁无关人员入内。
七、仓库要合理配备安全设施，防火、防盗等设施要专人负责，定期检修、更换，严禁挪用，定期组织对设备进行检修与保养，确保设备保持状态良好。
八、安全员定期进行安全生产检查，发现事故隐患，立即制止，及时汇报，对检查发现的安全隐患，要制定整改措施及时整改并逐条登记存档，短期内整改困难的要采取相应的监控措施。
卷烟出库制度
一、当天销售工作结束后，保管员在销售系统做好卷烟
出库单据并打印。
二、数字仓储管理员在数字仓储系统做卷烟出库单据并打印。
三、数字仓储管理员将当天销售数据发给卷烟分拣机卷烟分拣系统。
四、 保管员必须依据出库单据组织相关人员出库。
五、提货人员在提整件货时必须按照数字仓储显示屏显示的数量和品名逐一提货。
六、提货人员在提零烟时必须按照零烟柜数字仓储显示屏显示的数量和品名逐一提货。
七、提货人员提货时必须认真负责，确保卷烟出库的准确性。
八、提货人员应做到轻拿轻放，确保卷烟不受损。
九、保管员必须逐一检查所有出库卷烟，发现差措时应及时纠正。
十、提完货后，及时刷新数字仓储显示屏。
十一、保管员在“一号工程”系统完成出库单据，并检查和上传数据。
计算机操作员安全管理制度
一、物流配送中心计算机操作员必须遵守各项公司各项计算机操作规章制度和操作规程，熟练掌握操作技术，认真、负责做好本职工作。
二、操作员开机前必须认真检查设备，确认正常后方可开机;工作结束后按操作规程关机。临时离岗必须退出应用系统。
三、操作员在操作过程中遇到意外情况应及时报告，并如实作好现场记录以利维护，不可强行操作，以免引发事故造成损失。
四、操作员必须在规定职责范围内办理各项业务，不得越权操作。操作员注册密码只限本人使用，相互保密，定期更新。发现泄密，要立即修改和报告。
五、操作员应爱护计算机设备，并负责所使用设备的日常维护及保养。未经许可不得擅自拆卸、安装和外借。
六、操作员要严格遵守保密制度，违反规定造成不良后果者要追究当事人和有关人员责任。操作员要对保密信息严加看管，不得遗失、私自传播。
七、操作员未经许可，任何人不得更换电脑硬件和软件，拒绝使用来历不明的软件和光盘。
八、操作员严禁将电脑用于私人学习或玩游戏。
九、操作员应爱护各种设备，降低消耗、费用。对各种设备应按规范要求操作、保养。发现故障，应及时报请维修，以免影响工作。
十、电脑出现病毒，操作人员不能杀除的，须及时报经济信息中心技术人员处理。
火源、电源管理制度
一、库区内严禁携带火种、吸烟。
二、库区内禁止使用煤、油炉。
三、库区内须使用明火作业、维修时必须经有关部门批准，制定施工方案，开具有关手续，做好防火措施，在专人监护下施工。
四、库区内电器、线路的安装必须符合安全标准，由专业人员安装和铺设，禁止私拉乱扯使用临时线路和照明工具。
五、严禁超负荷使用电气设备，并定期检查，做到人走灯灭，切断库内电源，避免造成火灾。
六、仓库内物品摆放必须符合有关安全管理规定。
分拣设备安全操作规范
一、必须严格遵守分拣业务流程，熟知分拣设备的性能结构，熟悉掌握分拣机操作技能。严禁分拣设备超载运行。
二、严禁在电源开关、电机附近堆放其他物品;严禁在设备安全区搬运、堆垛其他杂物。禁止私自改装，接拉电源线。禁止其他用电设备超载使用分拣设备电源。
三、严禁非操作人员进行分拣机操作，操作人员必须经过培训后方可操作，操作人员不得擅自更改分拣、喷码系统服务器设置，不得随意安装使用与分拣、喷码系统无关的软件。
四、分拣机作业时，严禁人员踩踏，挤压输送皮带。人员离开时必须断电停机。在设备运行过程中，如果发现可疑的噪音或不正常的现象，必须立即停机检查，及时采取措施加以排除，在没有排除故障前不得继续作业。
五、所用设备在使用过程中应要爱惜，避免因操作不当而造成的损坏。机器设备应每天进行清洁，定期保养，清洗喷头添加墨水、更换墨箱时必须严格遵守危险化学品安全管理制度，避免有机溶剂外溢接触皮肤。严禁未干的喷头直接插入固定槽中使用，严禁用其他物品物擦拭喷头。更换墨箱、添加墨水、添加稀释液时应严格按照喷码机箱内的提示操作。
六、做好设备运行记录，出现故障时，不得随意拆装机
器设备，应及时停机上报领导，与厂家及时联系，排除故障。
七、操作人员工作完毕，应及时清理工作场地，关闭电源。
车辆安全管理制度
一、为保障行车安全，司机在行车前应注意休息并不得饮酒;
二、每次出车前应检查车况(如方向灯光制动及所有液面轮胎等)，如发现损坏或其它问题应及时报告车管人员。
三、节假日或夜间，公司车辆原则上应停放在公司指定的停车场。如遇特殊情况需停放在外，驾驶人应报告管理科负责人。驾驶人应保障车辆的安全并承担相应的责任。
四、发生交通事故后，肇事者必须及时报案，并向车管负责人汇报情况，同时采取必要的应急措施或施救，保护好现场，接受处理。肇事者在24小时内写出书面报告交到车管部门。
五、发生一般交通事故负主要责任以上的，在事故未结案前，驾驶员应服从管理科负责人的工作安排。管理科负责人根据该驾驶员的工作表现决定是否恢复驾驶岗位。
六、对发生的各类交通事故，均按照本制度第
五、六条款执行，重大交通事故以上追究法律责任的除外。
七、建立《安全责任书》和安全学习制度。由管理科与驾驶人员签订《安全责任书》，每月组织机动车驾驶员进行
一次安全学习及车况的安全检查。
卷烟仓储养护管理制度
一、卷烟养护必须贯彻“以防为主，防治结合”的方针，掌握卷烟质量变化规律，采取积极的防治措施，维护卷烟质量的完好。
二、卷烟要妥善保管，每天检查温湿度。根据温湿度的不同变化，应分别采取洒水、倒垛等方式，组织人员进行调节，满足卷烟养护工作需要。
三、卷烟出库要遵循“先进先出”的原则。对存放时间长和可能劣化的卷烟要及时预警处理。在库卷烟的存放周期不超过6个月，库房保管在检查中如发现有接近或超过预警周期的卷烟时，应立即以书面形式报告物流配送中心主任。
四、仓储设备要进行规范管理，责任到人，专物专用，定期保养，定期维修、更换，确保各类设备的正常运行。
六、库区内未经许可严禁无关人员进入，禁止存放异物或私人财物，要经常保持整洁卫生。
保管员安全管理制度
一、牢固树立“安全第
一、以人为本”的思想，认真做好安全工作，确保分局(公司))的商品财产安全。按烟草行业
商品堆码有关规定，使卷烟商品堆码规范化，特制定本制度。
二、严格按照行业要求堆码和存放卷烟商品，合理使用库房，充分挖掘库房潜力，按照卷烟商品的堆码要求，尽可能提高库房空间利用率。
三、卷烟库房必须设置垫板，所有卷烟必须在垫板上存放，做好卷烟防霉防潮保管工作。卷烟商品不得放置在离电器电源设施1米范围和上下水管道下方。
四、卷烟的堆放应做到牢固、合理、美观，纵向和横向直线整齐划一。
五、卷烟的堆码极限不能超过照明灯具下0.5米，卷烟商品堆码须与墙壁之间留有0.5米的距离。垛与垛之间的距离应为0.10米。
六、卷烟商品不得与有异味商品同时存放。非卷烟商品、易燃易爆物品和其他杂物不得入库。
七、卷烟商品出库严格按照先进先出原则执行。卷烟仓库内应有保持卷烟质量的温湿度，相对湿度应控制在55-60℃之内。
八、坚持每日巡回检查和定期投放鼠药，熟悉各种卷烟的性质，防止受潮、防止鼠害、虫蛀。
九、严格执行电源管理制度和火种检查制度，严禁在库房内乱接电线;严禁将各类火种带入库房。
十、熟练的掌握各类消防器材、器具的使用方法和技能，
定期维护、保养消防器材、器具，定期检查自动排水系统，使之处于良好的状态。
十一、严禁一切闲杂人员进入库房，做到人走灯灭门锁。 十
二、每天下班前对门、窗、水、电进行全面的检查。认真仔细的做好安全检查记录。
我国烟草专卖制度的建立与发展
一、我国烟草专卖制度的历史沿革
“专卖”(monopoly)即垄断经营的意思，是一种经济管理体制，即在一定的社会经济制度下，国家对某种或某些商品实行的具体管理制度，它是整个经济管理体制的一个组成部分。专卖的主要特征是管理权限由国家集中，国家直接运用行政手段管理生产、经营专卖商品的企业及个人。
专卖可以分为完全专卖和不完全专卖、国家专卖和地方专卖。所谓完全专卖，即是在全国范围内，对某种商品的生产经营各个环节均实行专卖管理;不完全专卖，是对生产经营的部分环节，主要是销售环节实行专卖管理。地方专卖是相对国家专卖而言，也可以称之为不完全专卖，即地方政府根据本地区情况，决定对某种商品实行专卖。在我国古代，专卖即称“榷酤”，榷是指一个人通过不准他人并行的独木桥，是“专”的意思;酤，即卖。作为一种制度，专卖最早由我国封建社会官营工商业制度发展而来，当时称之为禁榷制度，实行禁榷的商品由政府垄断，限制或禁止私人经营，西汉时封建王朝就对酒、盐、铁实行专卖，所得收入归政府所有，作为中央财政上缴国库。我国烟草专卖制度实行的是完全专卖、国家专卖的专卖形式。
我国对烟草实行专卖的历史比较晚，将烟草作为专卖对象的是北洋军阀统治时期。1915年国民党财政部成立烟酒公卖局，对烟酒实行公卖，税率高于其他商品。1927年国民党政府制定颁布了我国第一部烟草专卖法规，《烟草公卖暂行条例》，我国烟草专卖制度的雏形已出现。
建国初期，我国大部分地区和省、市设立烟酒专卖公司，产销统一。东北、内蒙古等地区成立了东北烟酒专卖总局和东北烟酒公司，对卷烟产品商标、盘纸及烟叶实行专卖。1954年中央地方工业部成立，接管了地方国营卷烟工业。1963年中央批准建立了第一家全国性的烟草托拉斯—中国烟草工业公司，对烟草实行产供合一的管理体制;“文革”期间，中国烟草工业公司被撤销，烟草工业出现了盲目发展、管理混乱、卷烟质量下降、产销严重脱节的现象，给国家造成了极大损失。“文革”结束后，虽然一定程度地恢复了对烟叶、卷烟的集中统一管理，但没有取得很好的成效。为了彻底解决我国烟草行业存在的散、乱、差问题，在八十年代初，党中央、国务院决定对烟草行业实行特殊的改革，实行国家专卖制度。
二、我国现行烟草专卖制度的正式确立和烟草专卖制度的法制化
1981年，国务院决定对烟草管理体制进行重大改革，成立中国烟草总公司，对烟草实行国家专营。1982年1月1日，中国烟草总公司正式挂牌，宣告成立。1983年，国务院批准成立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理，同年9月23日国务院发布《烟草专卖条例》，11月1日起在全国实施。这标志着我国现行烟草专卖制度正式确立。烟草专卖制度的确立，使烟草行业从分散管理走向集中管理，从自由发展变成国家垄断经营，对扭转当时烟草行业盲目发展的混乱局面、促进产供销协调发展、改善和提高卷烟产品结构和和提高卷烟质量、满足群众消费需求等方面都起了积极作用，尤其是为国家财政积累做出了重大贡献。
随着我国经济体制改革向纵深发展，《烟草专卖条例》作为政府颁布的行政法规，已经难以适应形势发展的需要。在总结我国实行烟草专卖制度实践经验的基础上，参照国际上的一些通常作法，并针对深化改革和进一步扩大对外开放以后出现的新情况、新问题，经过认真反复地研究，1991年6月29日全国人大通过了我国烟草行业有史以来的第一部烟草专卖法典—《烟草专卖法》。该法把烟草的国家专卖制度、行业的集中统一管理和垂直领导体制，以法律的形式确立和固定下来。标志着我国烟草专卖从此走上了依法治理的轨道，为进一步强化烟草专卖管理提供了有力的法律武器，对烟草行业持续、稳定、健康发展具有深远的影响：
(一)《烟草专卖法》确定了国家对烟草行业生产经营的垄断地位，把烟草行业农工商的生产经营活动全部纳入了法治轨道。通过国家立法确保烟草专卖制度的顺利实施和巩固发展。
(二)《烟草专卖法》确定了专卖管理机关的法律地位和执法权限，提高了烟草专卖执法机关的权威，专卖机关的行政执法权由过去的政府授予上升为国家法律赋予。有了烟草专卖法，专卖管理的行政执法才真正有法可依。
(三)《烟草专卖法》是烟草行业从事生产和经营活动的行为规范和法律保障，有利于烟草行业形成规范化的生产流通秩序。只要遵照专卖法的规定去做，就能得到专卖法的保护，否则，专卖行政管理机关就要依法进行干预，查处违法生产经营行为。
1997年7月3日《烟草专卖法实施条例》由国务院发布实施，这是我国烟草行业法制建设的又一件大事，《实施条例》是《烟草专卖法》原则规定的细化和延伸，对于进一步巩固和发展烟草专卖制度具有重要意义。
三、我国烟草专卖制度的总体特征
(一)我国烟草专卖制度实行的是完全专卖、国家专卖的专卖形式。《烟草专卖法》第2条明确规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理。”这里规定的是;国家专卖，而不是地方专卖。搞地方专卖，不利于统一的大流通的市场格局的形成。多年来的实践表明，《烟草专卖法》规定在我国实行完全专卖、国家专卖是符合现阶段实际情况的。
(二)我国烟草专卖制度确立的是统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。烟草专卖制度的重要特征是行政管理和生产经营管理高度集中。国务院设立全国烟草行政主管部门(国家烟草专卖局)主管全国烟草专卖工作，各地设立省级、地(市)级、县级烟草专卖局，主管本辖区烟草专卖工作，在行政关系上体现的是统一领导、垂直管理的管理体制。国家烟草专卖行政统一管理的主要内容包括：烟叶种植、收购、调拨计划管理，卷烟、雪茄烟生产计划管理，卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械生产计划管理，各种烟草专卖许可证管理，烟草专卖品准运证管理，等等。对烟草专卖品的生产经营，我国建立了全国统一的垄断经营组织，设有中国烟草总公司及其直属的中国烟叶生产购销公司、中国卷烟销售公司、中国烟草机械公司、中国烟草物资公司、中国烟草进出口总公司六家专业性公司，分别负责有关烟草专卖品经营业务方面的管理、指导，并从事具体经营活动;各地以行政区划为单位，设立了31个省级烟草公司，200多个地区级烟草分(市)公司，1800多个县烟草公司，分别负责所在地区烟草专卖品的生产经营业务，烟草公司这种上下成线、左右成网的组织体系，构成了我国对烟草专卖品的生产、销售及进出口业务实行垄断经营的组织系统。
(三)我国烟草专卖制度是保证国家财政收入的一个重要经济和法律制度。《烟草专卖法》第一条明确指出实行烟草专卖立法的目的之一，就是“保证国家财政收入”，这就必然要求所有烟草专卖活动都要服从于保证国家财政收入的需要。鉴于我国尚处在社会主义初级阶段，烟草的税收不仅是中央财政收入的重要组成部分，在许多地方也是地方财政收入的主要支柱。所以，在现阶段保证国家财政收入是我国烟草专卖制度的重要特征和原则。
四、我国烟草专卖制度的作用与成就
烟草专卖制度确立的“统一领导，垂直管理，专卖专营”的管理体制，保证了烟草行业能够持续、稳定、健康地发展，真正起到了保驾护航的作用。自1982年实行烟草专卖以来，烟草行业取得了一系列重大成就：一是有效地制止了重复建设和盲目发展。国家烟草专卖局和中国烟草总公司成立后，在全国关停了300多家计划外烟厂，克服了分散体制下盲目发展、重复建设、优材劣用、粗制滥造等弊端，极大地减少了资源浪费和财政收入流失。二是打击了各种违法经营活动，有力地维护了国家和广大消费者的利益。多年来，各级烟草专卖管理机关把加强内部管理和打击“假、私、非、超”作为专卖工作重点，清理整顿卷烟自由批发市场，查处了一大批大要案，维护了烟草行业正常的生产经营秩序。三是烟叶生产稳定发展，上中等烟叶比例有较大提高，“良种化、区域化、规范化”的科学种烟措施得到大力推行，基本解决了过去长期存在的“发育不全、营养不良、采收不熟、烘烤不当”等问题，烟叶质量稳步提高，上等烟叶的比重由1983年的1.4%提高到目前的20%以上，中等烟叶比重由48.3%提高到目前的60%以上，全国烟叶良种化面积达到90%以上。四是控制了卷烟生产总量，调整了产品结构，提高了产品质量。全国卷烟产量由1978年1182万箱增长到1998年的3400万箱，增长了1.9倍，但同期卷烟工业总产值由62亿元增长到1250亿元，增长了19倍;卷烟产品档次结构不断提高，滤嘴烟占总产量的比例由1978年的0.6%上升到1997年的96%，1998年49种名优烟产量1200多万箱，已占总产量的三分之一;卷烟产品的内在质量不断改善，单支焦油含量已由过去的30毫克左右降到目前的18毫克左右，新产品开发、老产品改造工作取得了突破性进展，一大批高技术含量、高品质卷烟品牌稳步地走向市场。五是发挥了统一对外优势，加快了技术引进和消化步伐，全行业的技术装备水平有了明显提高;改革开放初期我国卷烟工业的装备技术仅相当于国际30-40年代的水平，经过20年来高起点、大规模的技术改造与更新，目前全行业装备技术已普遍达到了国际80年代末水平，一些重点大中型企业已达到当代国际先进水平。六是行业经济效益和实现税利持续快速增长。多年来烟草行业一直是全国税利第一大户，经济效益在39个行业中名列前茅。1978年全国平均单箱税利仅为381元，1998年达到2800多元，当年全行业实现工商税利仅为45亿元，1998年则达到950亿元，年平均增长15.2%。从1982年到1998年的17年间，烟草行业累计实现税利8000多亿元，为国家财政积累和现代化建设作出了巨大贡献。
五、在社会主义市场经济条件下进一步完善和巩固我国烟草专卖制度
建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革已明确提出的目标取向，随着社会主义市场经济日益发展，要不要专卖制度以及如何完善我国烟草专卖制度是烟草行业面临和亟待解决的首要问题。一段时期，一些同志对在市场经济体制下要不要继续实行专卖制度感到疑惑，甚至有些同志因为误解和偏见提出取消烟草专卖制度，在一些地方还出现了淡化烟草专卖管理和削弱垄断经营的趋势，这些现象十分有害。我们必须正确认识我国烟草专卖制度，全面理解社会主义市场经济与烟草专卖制度的关系，进一步完善和巩固烟草专卖制度。
(一)社会主义市场经济不排斥烟草专卖制度
1、我国烟草专卖制度是社会主义市场经济法律体系的一个组成部分，是符合社会主义市场经济的宏观管理原则的。有同志认为烟草既然是商品，就应当和其他商品一样，其生产和流通由市场来调节，不应该受到限制。这种观点的错误在于，一方面是没有考虑到烟草这种商品的特殊性，即对人体的危害性;另一方面是把市场经济简单地理解为自由经济。江泽民同志在党的十四大报告中指出：“在建立社会主义市场经济体制的过程中，计划与市场两种手段相结合的范围、程度和形式，在不同时期、不同领域和不同地区可以有所不同。”就烟草这一特殊商品而言，它对人体有一定危害，同时又是一种高税商品，这就决定了国家对其管理要比一般商品更为严格;而严格的管理必须有严格的法律加以保证，因此，《烟草专卖法》及其《实施条例》确立烟草专卖制度 ，正是国家发挥经济管理职能，加强对烟草专卖品宏观调控的体现。《烟草专卖法》及其确立的专卖制度既是保障烟草行业健康发展，同时也是保障和促进我国社会主义市场经济顺利发展的强有力法律武器。
2、坚持烟草专卖制度是社会主义初级阶段之必须。当前，我国经济建设所需资金的很大一部分来自烟草行业，烟草税利占全国财政收入的10%左右，是国家财政收入的重要来源之一。现行烟草专卖制度和高税政策，为我国经济建设积累资金起到了巨大作用。从经济基础与上层建筑的关系来看，由于烟草税利在我国财政收入中所占比例在今后相当长的时期内不会有太大的改变，所以，坚持与发展烟草专卖制度在社会主义初级阶段仍有极为深厚的经济基础。欧洲许多市场经济很成熟、很发达的资本主义国家，烟草税收仅占其财政收入的2-4%，但他们仍然坚持烟草专卖制度。我国当前经济发展水平比起他们还有不少的差距，要降低烟草税利在全国财政收入中的比例，还有漫长的道路要走，所以，烟草专卖制度不仅不能削弱，更无理由取消，还要继续坚持、加强和完善。
3、我国烟草专卖制度是市场经济条件下保证烟草行业健康发展的重要法律制度。实行烟草专卖制度，目的有两个：一是为了限制烟草及其制品的生产和消费;二是保证国家财政收入。多年来的实践证明，我国烟草专卖制度在保证这两个目的的实现上，是卓有成效的。市场经济条件下，各种内部和外部的不良行为对烟草行业垄断地位的冲击越来越明显，这种情况下，如果没有专卖制度，国家对烟草行业的宏观管理就会失控，行业就会陷入盲目发展的无序状态，国家和消费者的利益就无法保障。
(二)继续完善和巩固我国烟草专卖制度
社会主义市场经济不排斥烟草专卖制度，同样地，烟草专卖制度也要适应市场经济的要求，引进市场机制，推进行业的改革和发展。烟草专卖制度的改革必须符合社会主义市场经济的基本要求，它是专卖体制的自我完善，绝不是对体制的自我否定，它要改革那些与发展市场经济不相适应的管理方式和内容，建立起适应市场经济的健康机制。烟草专卖制度的改革应该体现以下几个方面的基本要求：
1、加快政企分开的改革步伐，解决长期困扰烟草行业的内部管理难的问题。现行政企合一体制是计划经济时代的典型产物，随着市场经济的发展，这种“一套机构，两块牌子”的行业内部管理体制已显示出日益严重的弊端，到了非改革完善不可的时候了。烟草专卖局(公司)既执法又经营，自身既是运动员，又是裁判员，很难建立起有效的监督制约机制，在任务指标压力下和经济利益的驱动下，必然导致只重视经营、忽视专卖管理的倾向。内部管理受这种体制的束缚，专卖管理难以加大力度，这是近年来内部管理难且问题层出不穷的症结所在。按照市场经济发展和建立现代企业制度的要求，在坚持专卖体制的前提下，将专卖管理机关与生产企业、销售企业机构分设，职责分开，分灶吃饭，利益脱钩，才能从根本上解决目前专卖管理所存在的局长、经理关系难摆正，查外不查内、查进不查出的难题。使烟草企业真正按建立现代企业制度的要求，逐步走向市场，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人;使专卖管理机关成为真正的行政管理部门。
2、要保证和促进烟草企业在坚持专卖体制的前提下，最大限度地开展有序平等的市场竞争，不断提高经济效益和社会效益。要引入效益激励机制，创造条件鼓励烟草专卖品生产经营企业加强自我经营，实现优胜劣汰;要运用经济规律，合理引导企业破产和兼并，在竞争中形成多种形式、优势互补的企业集团;要鼓励企业注重社会效益，研究吸烟与健康的关系，提高技术水平，努力降低卷烟焦油含量，提高卷烟质量和卷烟安全性。
3、社会主义市场经济是法治经济，要促使烟草企业进一步强化依法生产经营的观念，要提高全社会的烟草专卖法律意识。《烟草专卖法》虽然已实施八年多了，但有些地方和部门包括烟草行业内的一些企业，为了部门或个人的经济利益，不惜闯法律“禁区”，他们法律观念淡薄，把违反《烟草专卖法》看作不是违法，最终受到了法律应有的制裁。目前烟草行业的垄断经营地位正不断受到来自行业内外的冲击，严峻的形势要求我们进一步健全和强化烟草专卖制度，建立起完善的法律约束和监督机制。
4、社会主义市场经济是统一的市场经济，我国烟草专卖制度要确保全国烟草统一大市场的形成。《烟草专卖法》所确立的专卖是国家专卖，要建立的市场是全国统一的烟草市场，但目前的情况是，统一市场被严重分割，许多地方搞地方专卖、地方封锁，人为地制造市场分割，流通渠道极为不畅，市场机制不能发挥应有作用。这不仅严重影响全国统一市场的形成，还严重损害了烟草行业的形象，任其发展下去，必然会动摇我们的烟草专卖制度。所以，消除地方封锁，维护国家专卖，建立全国统一烟草大市场，是当前烟草专卖制度改革要解决的又一重要课题。
中国烟草专卖制度：存废之争与制度创新
2009-3-20
继续坚持完善烟草专卖制度还是废除烟草专卖制度，是近年来社会各界争论较多的问题。特别是随着中国加入WTO、全球反烟运动的高涨以及国际烟草市场日益激烈的竞争，使得中国烟草专卖制度受到了前所未有的挑战。烟草诉讼的发生、烟草行业内部各种问题的出现、烟草高额的垄断利润以及其它垄断行业改革的推进，使得烟草专卖制度的公正性和必要性受到质疑。烟草专卖制度何去何从，成为构建和谐社会进程中一大争论焦点和热点。
一、中国烟草专卖制度的历史嬗变
专卖制度，古称禁榷制度，在我国有着悠久的历史。汉武帝时代，国家对盐铁的生产和流通实行控制，建立起一套完整的官产—官运—官销的专卖体系，标志着专卖制度的基本定型。然而，在中国古代却并不存在烟草专卖制度。国家对烟草实行专卖控制，则不过百年的时间。依据国家烟草专卖局的判断，中国烟草行业自1982年实行专卖制度以来，已经经历了两个发展周期，目前正处于第三个发展周期之中。 我们从历史嬗变的角度，将中国烟草专卖制度的形成与发展分为四个时期。
(一)初创时期：解放前的烟草专卖制度
在初创时期，北洋军阀政府和民国政府都设立了烟草专卖机构，并制定了系列法规对烟草等物品进行专卖。1915年，北洋军阀政府设立全国烟酒公卖局，颁布《全国烟酒公卖暂行简章》和《各省烟酒公卖局章程》等法规，对土产烟叶和烟丝实行“公卖”。1927年，国民党政府成立后颁布了《烟草公卖暂行条例》，可以看作是我国第一部烟草专卖法规。抗日战争时期，晋冀鲁豫边区政府为保护边区经济发展，增加财政收入，于1942年实施纸烟专卖，陕甘宁边区政府也于1943年实行烟酒公卖。
这一时期的烟草专卖制度并不完善。一般而言，“官卖政府为财政上之理由，将一种物品收归政府贩卖„„如食盐专卖，烟草专卖。” 烟草专卖机构的主要职责在于酌定公卖价格、检查监督经营情况、代征公卖费和对零售实施许可。在零售许可管理上，做法也不尽相同，如国民政府于1942年颁布《战时烟类专卖暂行条例》，明确零售商的权利义务和责任，要求核定零售价格，属地销售，并赋予专卖机构检查执法的权力。而边区政府主要侧重于对卷烟生产和批发的管理，对卷烟零售相对较宽松，如晋冀鲁豫边区政府1945年发布的《关于执行新的纸烟专卖办法的通令》中规定：纸烟小贩由专卖处购烟，可在任何地区销售，烟价不限制，并不领专卖证。
(二)演进时期：新中国成立后的烟草专卖制度 新中国成立到1952年，我国大部分地区和省市都设立了烟酒专卖机构。1953年，国家对卷烟实行统购包销政策，对烟草及其制品的生产销售作出一系列规定，开始逐步实行高度集中的计划管理和专卖管理体制。1959年，国家将卷烟由包销商品调整为国家计划二类商品，明确由商业部统一收购，统一分配调拨。商业部通过全国各产地二级卷烟调拨供应站，统一收购卷烟。产地二级调拨站根据各省安排调拨计划将卷烟调往销区，实行在中央集中领导下、以地区综合平衡为基础的专业部门和地区相结合的计划管理制度。文革时期，卷烟零售点中的一部分集体、个体销烟点也全部改为国营商业。
总体来说，这一时期烟草生产主要是靠省和地方政府分散进行管理。由于烟草行业高额税收的驱动，各级地方政府盲目鼓励烟草种植和生产，导致烟草业畸形发展，小烟厂数量剧增，计划外烟厂达到300多家，而且多为县或县以下社、队开办，造成卷烟产销矛盾突出，管理混乱，质量和效益大幅下降。
(三)确立时期：改革开放后烟草专卖制度的法律化
1978年召开的十一届三中全会，将改革开放之风吹遍华夏大地。自此，国家开始研究烟草管理体制改革的重大问题。1982年1月1日，中国烟草总公司正式成立，对全国烟草行业产供销、内外贸、人财物实行集中统一管理。1983年9月23日，国务院发布了《烟草专卖条例》，该法第三条规定设立国家烟草专卖局，对烟草专卖进行全面的行政管理。1984年1月，国家烟草专卖局经国务院批准正式成立，与中国烟草总公司一套机构，两块牌子，合署办公，实行政企合一的管理体制。1991年6月29日，七届人大常委会第二十次会议通过了《中华人民共和国烟草专卖法》，1997年7月3日，国务院第223号令发布了《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，从而以立法的形式进一步确立了国家烟草专卖制度。
《中华人民共和国烟草专卖法》及其《实施条例》的发布，使中国烟草行业有了自己的根基。这一时期，为了加强对烟草行业行政执法、生产经营等各方面进行全面的规范管理，国家烟草专卖局出台了一系列规范性文件，对专卖管理、行业管理各方面做出了具体的规定，基本建立起了中国烟草专卖法规体系，它不仅包括基本的法律法规，也包括一般性的规章和规范性文件;不仅包括实体方面的规定，也包括程序方面的规定;不仅包括内部管理的规定，也包括市场管理的规定。
(四)发展时期：加入WTO后烟草专卖制度的巩固完善
2001年12月11日，中国正式加入WTO。2005年2月27日，世界上首个反吸烟公约《烟草控制框架公约》开始正式生效。随着全球经济一体化进程的加快，国际烟草巨头日益觊觎中国巨大的烟草消费市场。在这种背景下，中国烟草行业面临着前所未有的挑战。为了应对日益严峻的挑战，中国烟草行业推行了一系列重大改革。从2003年的工商分开，到2004年的战略重组、调整职能，再到2005年的理顺产权和订单供货试点工作在大连、深圳、杭州三个城市起步，中国烟草在全行业范围内不断推进在坚持专卖体制前提下的以市场为取向的改革，努力提高中国烟草的市场化水平，通过发挥市场机制的作用，来推动中国烟草行业的进步，提高中国烟草的整体竞争实力。 其间，从2004年1月1日起，取消特种烟草专卖许可证，实行两证合一管理，卷烟零售商持烟草专卖零售许可证即可经营进口卷烟。到2006年底，累计取消县级公司法人资格1542家，有11家省级工业公司完成了与所属卷烟工业企业的合并重组，全国具有法人资格的卷烟工业企业调整减少到31家。全年卷烟生产牌号224个，比2005年减少90个。有8个牌号卷烟产销量超过100万箱，重点骨干品牌的竞争力进一步提高。中国烟草行业改革取得积极进展，烟草专卖制度得到进一步巩固和完善。
二、中国烟草专卖制度存废之争
人类社会进入21世纪以来，中国加入WTO、全球性反烟运动的高涨以及国际烟草市场日益激烈的竞争，使得中国烟草专卖制度面临日益严峻的挑战。在烟草专卖问题上，反对者有之，支持者亦有之，形成两大对立的阵营，在废除烟草专卖制度和巩固完善烟草专卖制度之间发生着无休止的争论。
(一)烟草专卖：反对者
综观烟草专卖问题的论辩，可将烟草专卖反对者的论据归纳为以下五个方面：
1、烟草专卖损害了公众权益。吸烟有害健康的道理妇孺皆知，然而人们为什么“义无返顾”地享受吸烟的乐趣呢?这实际上是一个消费者主权的问题，消费者之所以选择吸烟，是因为他对吸烟的期望收益大于其投入的成本。只要消费者觉得吸烟带来的满足和享受大于吸烟对身体健康的危害，他就会选择吸烟。而这种选择与香烟是否专卖无关。消费者只管吸烟，而不关心香烟的售卖方式。取消专卖，消费者也不会增加很多。相反，由于垄断使得消费者不得不支付更多的货币，因此烟草专卖损害了消费者的利益。烟草专卖体制在抑制消费、控制危害方面，并未起到其所宣传的作用。
2、烟草专卖背离了市场竞争。有论者认为，中国烟草专卖体制本质上是一种行政垄断，即国家以法律的形式指定专营所形成的行业垄断。这种行政垄断违背了自愿、平等的市场交易规则，破坏了竞争、统
一、有序、开放的市场竞争秩序，直接阻碍全国统一开放大市场的形成，从而根本上限制了中国烟草产业竞争力的提升。并且，中国烟草专卖体制下的行政垄断与WTO规则是不相容的。烟草专卖行政垄断主体具有双重身份，他们既是垄断行为的实施者，又是WTO规则的执行者。当行政垄断行为与WTO规则发生冲突时，有可能导致其他成员国对我国进行报复，或者不在履行对我国的减让承诺，最终给整个国家利益带来损失。
3、烟草专卖助长了不良风气。由于烟草专卖制度实行政企合一的管理体制，行政权力与经济利益相互纠结，政府在对经济活动进行干预的同时，也会凭借行政权力为地方、部门甚至个人谋取私利，使得以权谋私的不良社会风气得以滋长。烟草公司通过控制烟草批发环节、对零售环节的市场准入进行限制来寻租，从而成为垄断腐败的温床。正如规制俘获理论所认为的那样，经济管制主要不是政府对公共需要的有效和仁慈的反应，而是行业中一部分厂商利用政府权力为自己谋利益的一种努力。管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的，而管制机构最终会被产业所控制，即执法者最终被产业所俘获。这一点，在烟草公司对专卖制度的维护以及入世谈判过程中对烟草专卖制度的坚守上，体现得尤为明显。
4、烟草专卖不利于社会和谐。由于烟草专卖法赋予中国烟草合法独占的国家垄断和完全的国家专卖形式，并实行政企合一的管理体制，造就了烟草行业高额的垄断利润，事实上形成了暴利行业。社会上流传的“银行加证保，两电加一草(指烟草)，石油加石化，扫地的拿得也不少”等顺口溜，描述了烟草行业由于垄断所带来的利润与其他行业员工收入的明显差距。即便在烟草行业内部，经济发展水平相当的不同省烟草公司之间、同一省内地市烟草公司与县级烟草公司(营销部)之间、正式工与聘用工之间的收入差距，也相当悬殊。而且，烟草行业现行的用工制度也不符合《劳动合同法》的要求。因此，反对者认为，烟草专卖造就了高额垄断利润，造成了行业间收入分配不平等，造成了行业内员工收入的不平等，不利于和谐社会的建设。
5、烟草专卖日渐式微。从世界烟草发展的历史来看，烟草专卖制度日渐式微。在全球经济一体化和一大批计划经济国家走向市场经济的背景下，许多国家陆续放开了烟草市场并放松了对烟草产业的管制。在20世纪80年代初期，大约有70个国家实行烟草专卖。进入90年代以后，前苏联地区、东欧、中亚及西欧地区相继有27个国家放开了烟草市场，放松了对烟草产业的控制。到90年代末期，世界上大约只有30个国家实行专卖制度。到2001年，只有不到20个国家和地区在实行烟草专卖制度。逐步放开烟草市场，放松对烟草产业的管制，实行以股份制为主要形式的民营化改革是当今全球烟草产业的总体发展趋势。
(二)烟草专卖：支持者
虽然反对烟草专卖的呼声日隆，但也不乏烟草专卖的支持者。烟草专卖支持者一方面对反对者予以回击，另一方面也从肯定的角度为烟草专卖制度立论，它的主要观点同样可以归纳为五个方面：
1、烟草专卖突出了“两个至上”。《中华人民共和国烟草专卖法》开宗明义：为维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。烟草专卖立法的宗旨十分明确，就是维护国家利益和维护消费者利益，除此以外没有烟草行业特殊的利益。实行烟草专卖，是党和国家针对烟草行业的特点所采取的特殊的改革和管理形式，也是最切实际和最为有力的控烟措施。它有利于控制总量，保持产销平衡和防止盲目发展;有利于打击非法生产经营活动，整顿和规范烟草市场经济秩序;有利于加强宏观调控，保持和促进烟草生产经营的有序发展和合理布局。自国家烟草专卖局成立20多年来，全国烟草行业实现税利累计超过一万亿元，体现了烟草行业在国家财政收入中的重要地位，也彰显了烟草行业对国家经济建设所作的重大贡献。
2、烟草专卖与市场竞争并行不悖。有论者认为，实行烟草专卖制度并不排斥市场竞争，也不封闭市场。从烟草行业的历史嬗变中，我们不难看出，烟草行业正在采取积极的措施引入市场竞争机制，大力推进以市场为取向的改革。从工商分开，打破地方封锁，到改革管理体制，建立公司法人治理结构，再到订单供货工作的开展，充分发挥市场机制配置卷烟资源的作用，都能看出中国烟草在坚持专卖专营管理体制前提下，为发挥市场机制作用所作的努力和实践。而且，市场与政府之间的选择并不是一种“纯”的选择，而是一种程度上的选择。人们日渐意识到，它是在不完善的市场和不完善的政府以及二者之间不尽完善的组合的选择。这种选择的关键问题在于怎样使政府和市场互相以对方的优点去克服对方的缺点，找到一个均衡点并不断去接近它，这正是中国烟草面临并积极应对的问题。
3、烟草专卖符合市场经济游戏规则。市场经济从本质上讲是法制经济，市场经济公平竞争的秩序也需要得到法律的认可。只有法律才能给市场经济提供所需要的正常运行环境和公平的社会经济秩序，市场经济中各主体的一切经济活动都必须在法制规范内运行，这是它的游戏规则。《烟草专卖法》及其相关法律法规为烟草行业的产销活动提供良好的法律环境，同样是市场经济的游戏规则。此外，WTO要求其成员国遵守公平贸易原则，但也不反对成员国对本国市场进行合理保护。我国作为发展中国家加入WTO，享有发展中国家优惠政策，并可采取例外保证措施等促进本国经济贸易发展。因此，在遵守WTO规则的前提下，仍可以继续实行并完善烟草专卖制度。
4、烟草专卖有利于加强监管。自2005年以来，国家烟草专卖局在全国烟草行业内开展了财务审计监督检查、内部专卖管理监督检查和纪检监督检查等活动，进一步加强行业内部管理监督，在实行专卖制度下努力解决好“注重自律”这一重大课题。几年来，各项监督检查工作取得了明显成效，实践表明实行烟草专卖有利于加强监管，有利于解决由于专业知识、技术和信息的增长而导致的外部监督的困难。在中国的社会公共事务领域，烟草企业的参与行为日渐频繁。在教育助学、扶贫济困乃至于营造积极的社会文化氛围等方面，烟草企业正在成为引人注目的支持力量，有的企业更成为社会公益事业运营的主导者，如白沙助学、利群阳光助学、娇子阳光助学、芙蓉学子——与希望同行等公益活动树立了烟草行业负责任的社会形象。烟草行业正在以务实的行动诠释自己的社会责任观，它们在主动融入社会环境，在构建和谐社会过程中扮演积极的角色。
5、烟草专卖取消的条件尚不具备。从世界各国烟草专卖制度的历史嬗变可以看出，具有两个共同特点：一是从建立烟草专卖制度到完善再到取消，经历了近百年甚至是数百年，时间较长;二是取消烟草专卖制度一般都具备以下几个条件：(1)国内市场经济机制发育成熟，并加入国际贸易组织;(2)实行产业结构调整，实现规模经营，有竞争实力;(3)建立遍布全国的销售网络，取消专卖制度后仍保持垄断地位;(4)绝大多数实行私有化。参照国外情况，中国烟草专卖制度取消的条件还远不具备，实行专卖制度只有十几年，并不甚完善。在完成上述诸项工作的过程中，专卖制度的保护作用至关重要，不可或缺。
(三)存废之争的简要评价
从烟草专卖存废之争中，我们不难得出，关于中国烟草专卖制度的争论，反对者和支持者各有自己的论据，针锋相对，相互冲突，形成了一个两难选择，即我们是要利用专卖制度来实现对我国尚不强大的烟草行业实施合法保护，还是要废除烟草专卖制度来为国际烟草巨头开辟道路?这里就涉及到一个价值判断问题，对此只能通过双方都认可的价值标准来进行判断，才能最终达成共识。依据此思路，可以作如下结论：其一，无论是反对者还是支持者，都承认法律的公正性。无论是《烟草专卖法》还是《行政许可法》和《反垄断法》，都是国家对经济活动进行必要干预的法律，都有其公正合理性。反对者反对现行烟草专卖制度，只是反对被扭曲的专卖制度所表现出来的具体形式即：地方垄断、行政垄断，而不是针对烟草专卖的国家垄断和经济垄断。其二，针对反对者所提出的问题，中国烟草行业正在实行渐进的改革，以不断完善和巩固烟草专卖制度。从上文论及的中国烟草专卖制度的历史嬗变和支持者的论据中，我们可以充分认识到这一点。因此，可以认为，中国烟草正在采取积极的措施，通过制度创新来克服自身的缺陷和负效应，不断增强专卖制度的效率、活力和生命力。其三，既然世贸组织没有以取消烟草专卖制度作为取得成员资格的前提条件，就可以看作国际社会是能够接受专卖制度的。当然，我们坚持专卖制度，其出发点是为了借助专卖制度的保护，来增强我国烟草行业同国际烟草巨头竞争和对抗的能力，是为了实践《烟草专卖法》的立法本意，即维护国家利益和消费者的利益。若以上三点结论可以作为共识，那么作进一步的推论，就是中国烟草专卖制度在现阶段仍有其必要性和合理性，仍需要继续坚持和维护。
继续坚持和维护中国烟草专卖制度，不等于说烟草专卖制度就十全十美、一劳永逸，而不需要做任何改革或创新。恰恰相反，通过实施制度创新来不断完善专卖制度，不断提高烟草专卖制度的效率，增强其活力，使之具有强大的生命力，是对烟草专卖制度最大的维护和坚持，也是维护国家利益和消费者利益最根本的途径。
三、中国烟草专卖制度创新的路径选择
创新中国烟草专卖制度，一般都以日本烟草专卖制度的改革为参照，认为日本烟草实行政企分开的改革方式对于我国烟草专卖制度创新具有较强的借鉴意义。但亦有论者将世界烟草的管制模式分为四种，认为日本等国家是不完全国家专卖式，美国等国家是严格的市场限制式。这表明，无论一国是否实行烟草专卖制度，事实上都有对烟草经营实行不同程度的管制。因此，创新中国的烟草专卖制度，必须立足于中国的国情，继续坚持和完善专卖制度，并随着社会环境的变迁，实施渐进的改革，不断提高专卖制度和市场经济的契合度，以促进中国烟草在向市场经济转轨过程中，在日益激烈的国际竞争中赢得生存和发展的主动权。
1、加强烟草专卖立法工作，完善烟草专卖法律体系。当前，烟草专卖制度面临着诸多新的形势，面临着重大的改革压力，主要有：(1)加入WTO以后，WTO的一些规则或多或少地与我国一些业已存在的法律法规包括烟草法规存在冲突，有必要作进一步清理、修改、补充或完善;(2)我国已经实现取消特种烟草专卖零售许可证的承诺，而特种烟草专卖零售许可证是《烟草专卖法》及其实施条例规定的，取消意味着要对现行法律法规进行修改，这无疑也是对现行烟草专卖制度的挑战。(3)县级烟草公司法人取消后，县级烟草专卖局仍然存在。在一些地方，采取将几个县的卷烟营销部合并为一个大的营销部，对应几个县级烟草专卖局。这种做法，形成了对烟草专卖制度的潜在压力。(4)县级烟草公司法人取消后，地市级公司成为经营主体，县级营销部作为地市公司的分支机构执行营销职能，其经营行为分别属于所在县级烟草专卖局监督管理，如何理顺县和地市级烟草专卖局、县营销部和地市公司四者相互之间的关系，也有待作进一步的明确。因此，创新烟草专卖制度，必须根据WTO的有关规则，认真研究中国烟草面临的新形势，加强烟草专卖立法工作，完善烟草专卖管理法律体系，为中国烟草的稳健发展提供法律制度保障。
2、健全国家烟草专卖体制，切实加强内部专卖管理监督。从严格的意义上讲，烟草专卖和专营是两个不同的范畴，专卖属于行政管理权，其主体是专卖局;专营属于企业垄断经营权，其主体是烟草公司。在现行烟草专卖制度条件下，专卖专营权力的主体是一致的，即烟草专卖局和公司是一体的，也就是说专营权是附着于专卖权的，而与工业企业的生产权没有直接联系。有论者将工商分开看作是省局及以下的“政企分离”，是中国烟草的“政企局部分离”，进而主张实行“第二次政企局部分离”，则是建立在错误基础上的所谓“对策”。因而，在现行条件下，健全国家烟草专卖体制，增强烟草专卖制度的生命力，树立烟草行业负责任的社会形象，可以通过切实加强内部专卖管理监督来实现。尽管烟草专卖专营权是一体的，但在烟草公司内部，烟草专卖权和烟草专营权实则是分别属于两支不同的队伍来行使，而不似坊间流传的“穿上制服监管，脱下制服卖烟”之说，也即是在中国烟草内部，专卖和专营职能是分离的，专卖专营各司其职，各负其责。并且，烟草专卖部门按照《烟草专卖法》的授权，在监督检查烟草市场秩序的同时，行使对烟草专营部门的内部监管。专营部门即商业公司按照国家烟草专卖局进行体制改革的要求，与总公司建立起三级法人治理结构，在体制创新中逐步建立起现代企业制度。
3、引入市场竞争机制，提高专卖制度与市场经济的契合度。2003年以来，国家烟草专卖局相继实施了工商分开、战略重组、调整职能、理顺产权为主要内容的四大改革，使得烟草工业企业数量大为减少，卷烟品牌集中度大幅提升，竞争能力明显增强，烟草行业小、散、乱、低的面貌得到根本改观。可以说，经过四个阶段的改革，烟草工业企业面临着更为激烈的市场竞争。在此背景下，商业企业却面临竞争压力不足，竞争动力不强的困境。被誉为烟草专卖制度条件下发挥市场机制作用的有效途径和实现形式的订单供货工作，其最终压力也在工业企业，即如何按订单组织生产，快速响应商业企业及市场的需求。对商业企业而言，也只是流程的改变和市场需求的反映以及回应。因此，要实现全国统一大市场和大流通，就必须逐步改变商业企业经营主体多的现状，在坚持烟草专卖专营制度的前提下，在提高地市级烟草公司经营主体能力的基础上，逐步转向以省为单位统一组织卷烟流通，切实加强省级烟草公司的物流管理职能，大力发展商流、物流、资金流、信息流等四流合一的全方位、多功能、规范化的物流园区，构建物流园区——物流中心——配送中心为主体结构的大流通体系，进而实现商业一体化，通过不断深化流通体制改革，来提高烟草专卖制度与市场经济的契合度，提高中国烟草的效率和活力，最终增强烟草专卖制度的生命力。
坚持和完善烟草专卖制度 坚定不移地推进改革发展
2009-2-16
30年，弹指一挥间。始于20世纪70年代末的改革开放，使我国的历史轨迹发生了深刻的改变。在党中央的正确领导下，我们紧紧扭住经济建设这个中心，始终以改革开放为强大动力，在新中国成立以来取得成就的基础上，推动党和国家各项事业取得举世瞩目的新的伟大成就。
而这场伟大的变革也构成了烟草行业改革发展的基本背景。从中国烟草总公司成立至今，20多年来，烟草人在坚持和完善专卖制度的前提下，不断推进以市场为取向的改革，取得了长足的发展：卷烟生产盲目发展问题得到有效解决，烟叶基础工作不断加强，技术装备水平不断提高，企业组织结构和产品结构不断优化，内部管理监督不断加强，科技水平、管理水平不断提升，现代企业制度初步建立并不断完善。
如今，烟草行业站在了新的更高起点上。在回顾艰辛探索与发展成绩的同时，我们也看到行业正处于改革和发展关键时期，各项工作任务异常艰巨和繁重，需要解决的问题更加复杂和紧迫。
坚持用改革的办法解决发展中的问题，是烟草行业20多年来实现持续健康发展的一条基本经验。继续推进行业发展，同样需要不断推进改革。我们要按照胡锦涛总书记在“纪念党的十一届三中全会召开30周年纪念大会”上的重要讲话精神，认真总结改革开放30年来烟草行业取得的主要成绩和积累的基本经验，围绕全面建设“严格规范、富有效率、充满活力”中国烟草的总体要求，坚定不移地推进行业改革发展。
要坚持行业改革的正确方向。实践证明，“统一领导、垂直管理、专卖专营”的专卖制度是符合我国现阶段经济发展要求的，有利于行业平稳发展，为维护消费者利益、保证国家财政收入发挥了重要作用。而通过坚定不移地推进以市场为取向的改革，将专卖体制与市场配置资源有机结合，中国烟草焕发出新的生机和活力，总体竞争实力不断增强。继续推进行业改革发展，要坚持烟草专卖体制不动摇，同时积极推进市场取向的改革，充分发挥市场机制在资源配置方面的积极作用。
要明确行业改革的目标任务。竞争是增强行业发展动力的关键所在，是推动行业持续健康发展的必然选择。自实施以工商管理体制分开为突破口的改革以来，烟草行业改革不断向纵深推进，有力地促进了行业的持续健康发展。但同时，也必须看到行业的发展环境依然相对封闭，如何使整个行业发展更加充满生机和活力是我们面临的重大课题。继续深化烟草行业改革，要从烟草专卖体制实际出发，把构建和不断完善适度竞争的体制机制作为行业深化改革的主要任务，努力营造公平竞争的市场环境，加快推进全国统一大市场的形成，提高中国烟草的整体竞争实力。
要继续推进行业各项重点改革。当前，烟草行业改革正处在从重点突破、理顺关系向完善体制机制、实现制度创新转变的关键阶段。我们要大力推进各项重点改革，以重点改革的新突破实现行业的新发展。要把建设现代烟草农业作为全行业重大历史任务全面加以推进;要继续深化卷烟交易方式改革和烟叶资源配置方式改革，提高资源配置效率，促进要素流动;要继续推进和完善现代企业制度和资产经营管理体制;要深化用工分配制度改革，建立有效的激励约束机制;要推进卷烟工业跨省联合重组，努力实现全国范围内配置生产要素;要探索深化行业管理体制和管理方式改革，提高适应市场的能力;要继续实施“走出去”战略，努力提高中国烟草国际竞争力。
要注意把握好关键问题。作为一个特殊的行业，烟草行业在改革发展中，要牢固树立“两个至上”行业共同价值观，以“两个至上”为行为准则，建设和谐烟草;要从全党、全国的大局出发谋划行业发展，坚决贯彻中央的各项决策部署，为国民经济发展作出应有的努力;要正确把握改革、发展、稳定的关系，处理好推进改革和加强内部监管的关系;要始终坚持共同发展方针，妥善处理各方利益关系，形成推进改革的强大合力;要加快推进“三个转变”，为改革奠定更加坚实的基础。
巩固完善专卖制度 破解行业发展难题 云南省局(公司)扎实开展创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动
方彦草 2008-5-5
“有个指导了，思想不乱了，干什么都有活力了。”4月25日，在云南省楚雄市东瓜烟叶站，烟叶技术员张筱蕾谈起开展创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动的感受时，这样说道。当记者问及她开展创建活动前后的思想变化时，她说：“过去是领导指到哪里我们就打到哪里，现在是我们也主动考虑应该往哪里打。”
云南省烟草专卖局(公司)开展创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动所取得的效果，从张筱蕾简洁朴实而又生动深刻的几句话中可见一斑。
2008年全国烟草工作会议上，姜成康同志代表国家局党组作的工作报告中，第一次提出了“建设严格规范、富有效率、充满活力的中国烟草”的总体要求。
云南省局(公司)党组对于这一总体要求进行了认认真真的学习和讨论。局长、总经理、党组书记余云东在党组理论学习中心组学习(扩大)会议上指出：“随着国务院有关文件的落实和行业管理体制的理顺，巩固完善烟草专卖制度，提升行业整体竞争实力，已成为摆在我们面前的两大战略性课题。如何应对这两大课题，国家局‘严格规范、富有效率、充满活力’的总体要求给出了最好的解答。要巩固完善烟草专卖制度，首先必须解决严格规范问题;要提升行业整体竞争实力，就必须解决缺乏竞争、缺乏压力的问题，努力做到‘富有效率’和‘充满活力’。‘严格规范、富有效率、充满活力’，是我们破除思想障碍、破解发展难题的‘金钥匙’。”
经过一个多月的精心准备，今年3月6日，云南省局(公司)党组印发了《关于在全省烟草专卖局(公司)系统开展创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动的实施意见》，决定从3月至12月，集中10个月时间，分学习动员、制定措施、推动落实、总结提高4个阶段，在全系统开展创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动。省局(公司)成立了创建活动领导小组及办公室，余云东担任领导小组组长;建立了领导联系点制度，省局(公司)党组6位成员分别联系16个州(市)局(公司)，对创建活动进行具体指导、督促和检查。各州、县级局(公司)也都成立了创建活动领导机构。
目前，云南省局(公司)创建活动的学习动员阶段已经结束，制定措施阶段正在进行。这一时期的创建活动，有以下主要特点：
“树立三种意识”----以解放思想大讨论引领创建活动全面开展
在学习动员阶段，云南省局(公司)党组在充分肯定全系统近年成绩的基础上，着重查找当前存在的问题，尤其是干部职工思想观念上存在的问题，努力破除影响全系统科学发展的思想障碍。在不同场合，余云东多次分析了全系统在新阶段面临的严峻形势和繁重任务，列举了全系统在思想基础、管理水平、工作作风、生产经营秩序和内部管理监督方面存在的突出问题。他鲜明地提出：要克服“小进则满、小进则安”的思想，树立“居安思危、不进则退”的忧患意识;要克服“骄傲自满、封闭狭隘”的思想，树立“敢打敢拼、锐意进取”的竞争意识;要克服“因循守旧、求稳怕变”的思想，树立“与时俱进、超越自我”的创新意识。
全系统围绕“树立三种意识”，广泛发动，上下联动，重点引导，全面协调，组织开展了解放思想大讨论活动。省局(公司)领导分头前往各州(市)局(公司)、各直属单位，深入田间大棚、生产一线，与干部职工进行座谈并进行具体指导。省局(公司)创建活动领导小组办公室印发了115页的《云南省烟草专卖局(公司)系统创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动学习资料》，对创建活动的意义、指导思想、目标要求等110个问题作了具体解答，发至全系统每个干部职工手中;印发了12页的《创建“严格规范、富有效率、充满活力的云南烟草”活动知识竞赛试卷》，发动干部职工人人参与竞答;各州(市)局(公司)、各直属单位和各级机关部门充分利用报告会、座谈会、经验交流会、理论研究会和媒体宣传、巡回演讲等形式，深化学习主题，营造浓厚氛围，激发干部职工参与解放思想大讨论的自觉性和主动性，提高干部职工对创建活动重要性和必要性的认识，引领创建活动的全面开展。基层的同志说，这次创建活动组织严密，内容实在，针对性强，形式灵活新颖，容易入心入脑;通过学习和讨论，看清了形势，增强了危机感和责任感，明确了今后的努力方向。
“破解5个难题”----以攻坚破难精神保证创建活动取得实效
开展创建活动以来，云南省局(公司)党组反复强调，绝不可把创建活动与改革发展搞成“两张皮”，搞形式主义的东西。开展创建活动，就是要按照“严格规范、富有效率、充满活力”这一总体要求，破解制约云南省局(公司)系统发展的根本性问题，全面地贯彻落实科学发展观。
他们针对影响省局(公司)系统可持续发展的“瓶颈”，提出要“破解5个难题”即拓展发展空间、增强烟叶生产后劲、加强集约化经营、强化科技创新和提高整体竞争力。全系统各单位在解放思想、更新观念的基础上，围绕“破解5个难题”积极探索，大胆实践，力求突破。在山地面积占90%以上、素有“九分山水一分坝”之称的楚雄彝族自治州，该州烟草专卖局(公司)针对现代烟草农业建设的“两头”即育苗和烘烤环节已取得明显成效，但在“中间”即烟叶种植的组织管理环节仍比较薄弱的实际，在创建活动中，进一步破除畏难发愁、怕苦怕累情绪，组织干部职工走进一户户烟农家中，就物资投入、人工占用和烟叶质量等，坐下来和烟农一笔一笔地算账、对比，动员烟农走农场式种植管理之路。目前该州已建立烟叶农场式种植管理示范区11个，户均种烟面积从去年的2.8亩上升到今年的6.4亩，亩均用工可从去年的45个减少到今年的15个，亩均收益可比去年增长600元。
“五查五看五比”----以高标准严要求推动创建活动走向深入
在制定措施阶段，云南省局(公司)系统开展了“五查五看五比”：
“五查”，即查生产经营是否规范;查工程项目是否规范;查资金管理是否规范;查选人用人是否规范;查执行上级规定是否规范。“五查”主要针对“规范”问题。 “五看”，即看存在的问题是否找准;看工作思路是否理清;看精神状态是否积极向上;看工作作风是否彻底转变;看工作绩效是否得到提高。“五看”主要针对“效率”问题。
“五比”，即在制度和规定的落实上比执行力;在党风廉政建设上比约束力;在班子队伍建设上比凝聚力;在工作措施方法上比创新力;在企业的整体实力上比竞争力。“五比”主要针对“活力”问题。
各单位按照“五查五看五比”的要求，坚持标本兼治，深入进行“查”“看”“比”。曲靖市烟草专卖局(公司)近日的一次物资招标采购中，出现了询价人参与定标的问题，市局(公司)党委果断地宣布招标结果无效，按规范程序重新进行;该市麒麟区烟草专卖局(分公司)针对有的群众反映到烟草公司办事需要层层签字盖章、效率低的问题，决定把星期二上午作为集体会签日，经理、副经理集中碰头办理有关业务。同时，曲靖市局(公司)结合企业发展思路、工作机制、管理措施和基础管理等四个方面存在的深层次问题，围绕烟叶生产、卷烟营销网建、专卖监督管理、基础管理和党的建设等五项工作，正在制订全面性的方案，以达到“事事符合规范、时时体现效率、处处展现活力”的要求。
云南省局(公司)的创建活动，虽然刚进入第二阶段，但已对全系统的改革发展起到明显的促进作用。当记者问及创建活动的效果时，具体分管创建活动的云南省局(公司)党组成员、纪检组长温宁军，没有更多地列举同比增幅明显的生产经营数字，而是这样答道：“现在所看到的主要成果是，各级领导干部、领导班子和广大职工确实感到有压力了，都认识到按老一套办事跟不上形势了，他们在现代烟草农业建设、全面提升网建水平、卷烟打假打私工作、内部管理监督工作和深入贯彻党的十七大精神等方面，纷纷开动脑筋、调整思路，企业上下有了新的面貌、新的举措。正像余云东同志所讲的，现在可以坚信，把创建活动扎扎实实地开展下去，把国家局关于‘严格规范、富有效率、充满活力’的总体要求真正落到实处，云南省局(公司)就能够破解发展中的各种难题，走出一条科学发展之路。”
第一条 为规范烟草专卖行政处罚听证程序，保护公民、法人和其他组织依法享有的听证权利，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《烟草专卖行政处罚程序规定》等有关法律、法规和规章，结合我市工作实际，制定本制度。
第二条 各级烟草专卖行政主管部门的法制工作机构或专职法制工作人员负责协调本机关的听证工作。听证由烟草专卖行政主管部门负责人指定的非本案调查人员主持。
第三条 听证参加人员包括听证主持人、记录人、案件调查人、申请人或者委托代理人、证人、鉴定人、翻译人员。
听证主持人由一至二人组成。
第四条 烟草专卖行政主管部门在作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：
(一)二万元以上的罚款;
(二)没收二万元以上的违法所得;
(三)没收违法收购的烟叶超过一千公斤;
(四)没收违法运输的烟草专卖品价值二万元以上;
(五)责令停产、停业，责令关闭;
(六)取消从事烟草专卖业务的资格;
(七)需要听证的其他涉及当事人重大权益的案件。
第五条 当事人要求听证的，应当在告知后三日内向烟草专卖行政主管部门提出听证申请，并签名或盖章。
当事人放弃听证要求的，应当书面载入案卷。
第六条 当事人要求听证，可以书面提出听证要求。采用邮寄方式提出听证要求的，以寄出邮戳日期为准。若以口头提出听证要求的，烟草专卖行政主管部门应当当场记录申请人基本情况、申请听证的主要理由以及申请时间等内容，并由当事人签字或者以其他方式确认。
当事人明确提出放弃听证权利的，超过期限未提出听证的，行政机关应记录在案，视为当事人放弃听证权利，即可依法做出行政处罚决定。
第七条 烟草专卖行政主管部门应当自收到听证申请之日起三日内做出是否举行听证的决定。 决定举行听证的，应当制作行政处罚听证通知书，并在举行听证的七日前，将举行听证的时间、地点通知当事人。
第八条 听证主持人有下列情形之一的，应当自行回避，当事人也有权申请回避：
(一)参与本案调查取证;
(二)是本案当事人的近亲属或者与当事人有利害关系的;
(三)与案件处理结果有利害关系，可能影响听证公正进行的。 听证主持人的回避，由烟草专卖行政主管部门的负责人决定。 第九条 听证主持人行使下列职权
(一)将《行政处罚听证通知书》送达当事人,通知当事人听证的时间、地点、主持人及有关事项;
(二)就案件事实及其适用的法律依据进行询问;
(三)维护听证秩序,对违反听证纪律的人员进行制止和处理;
(四)其他可以由听证主持人行使的职责。 第十条 当事人在听证中的权利和义务：
(一)有权对本案的事实情况和适用的法律依据进行陈述，申辩和质证;
(二)有权对案件的调查人员提出的证据进行质证并提出新的证据;
(三)有权对听证笔录进行审核、补充或者修正;
(四)如实陈述案件事实和回答主持人的提问;
(五)遵守会场纪律，听从主持人指挥;
(六)法律法规规定的其他权利。 第十一条 听证会纪律
(一)听证参加人(和公开听证的旁听人)应当自觉维护听证会场的秩序，不得随意走动、不得鼓掌、喧哗、吵闹、不得有妨碍听证活动的行为;
(二)任何人未经主持人许可不得随意发言提问，不得录音、录相和摄影，携带通讯工具的一律关机;
(三)听证参加人应当如实回答听证主持人的询问，发言时做到文明礼貌，不准诽谤他人;
(四)对违反听证会场纪律的，主持人有权予以劝告、制止，情节严重的，主持人可以扣留录音、录相和摄影器材或者责令其退出听证会场。
第十二条 听证会步骤：
(一)听证主持人宣布听证事由及听证纪律。
(二)听证主持人核对案件调查人和当事人的身份。
(三)听证主持人宣布听证的组成人员，告知听证当事人的权利和义务，询问当事人是否申请回避。当事人申请听证主持人回避的，听证主持人应当宣布听证暂停，报请烟草专卖行政主管部门负责人决定是否回避;申请听证员、记录人、鉴定人、翻译人回避的，由听证主持人当场决定。
(四)宣布听证开始。
(五)案件调查人提出当事人的违法事实、证据和行政处罚建议及法律依据。
(六)当事人(或代理人)进行陈述、申辩。
(七)有第三人的，由第三人进行陈述、申辩。
(八)当事人(或其代理人)和本案调查人就案件相关的事实、证据和法律问题进行辩论、质证。
(九)听证主持人就案件事实、证据和有关的法律依据进行询问，并有权对参加人不当的辩论予以制止。
(十)辩论结束后，当事人做最后陈述、申辩。
(十一)有第三人的，由第三人进行最后陈述。
(十二)案件调查人进行最后陈述。
(十三)听证主持人宣布听证结束。
案件调查人、当事人(或代理人)、听证主持人、听证员核对《行政处罚听证笔录》，确认无误后签名或盖章;笔录中证人部分，应交证人阅读核对无误后签名或盖章;当事人拒绝签名或者盖章的，由听证主持人在笔录上记明情况。
第十三条 所有与认定案件事实相关的证据都必须在听证会上出示，并通过质证和辩论进行认定。不得以未经听证会认定证据作为行政处罚的依据。
听证笔录应当作为烟草专卖行政主管部门作出行政处罚决定的依据。 第十四条 有下列情形之一的，应当中止听证：
(一)当事人死亡或解散，需要等待权利义务继承人的;
(二)当事人因不可抗力，不能参加听证的;
(三)在听证过程中，需要对有关证据重新调查或者鉴定的;
(四)其他需要中止听证的情形。
中止听证的情形消除后，听证主持人应当恢复听证。 第十五条 有下列情形之一的，应当终止听证：
(一)当事人死亡或解散满3个月后，未确定权利义务继承人的;
(二)当事人无正当理由，不参加或中途退出听证会的;
(三)其他需要终止听证的情形。
第十六条 听证会结束后，听证主持人应当根据确定的事实和证据，依据法律、法规和规章，向烟草专卖行政主管部门负责人提出对听证案件处理的书面意见。烟草专卖行政主管部门应当依据《行政处罚法》第三十八条 的规定做出决定。
第十七条 本制度由负责解释。 第十八条 本制度自印发之日起施行。
第一章
总 则
第一条
为进一步提高烟草专卖依法行政和文明执法水平，严格执行《中华人民共和国烟草专卖法》及其《实施条例》，树立烟草专卖行政执法良好的社会形象，创造公平竞争、规范有序、诚实守信的烟草市场环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律法规的规定，制定本工作制度。
第二条
烟草专卖执法要牢固树立依法行政、执法为民的指导思想，遵循社会主义法治公开、公正、平等的原则，正确把握执法主体与市场主体的关系，严格履行烟草专卖管理职能，寓服务于管理之中。
第三条
本制度适用于各级烟草专卖行政主管部门及其执法人员对涉烟管理相对人的烟草专卖检查、监督、许可、处罚等执法行为。
第二章
文明执法行为标准 第一节 文明执法的基本要求
第四条
执法严格。要严格履行法律赋予的烟草专卖执法职能，做到有案必查、违法必究，严厉打击涉烟违法行为。
第五条
行为合法。要严格按照法定权限和程序实施检查、监督、许可、处罚等执法行为。
第六条
政务公开。各级烟草专卖行政主管部门应当运用广播、电视、公示栏等形式，公开烟草专卖法律法规和烟草专卖许可证的审批事项等内容，做到法律法规透明、程序公开。
第七条
服务热情。要坚持管理与服务相结合的原则，在管理中要耐心做宣传教育、说服解释工作。
第八条
用语文明。要讲礼貌，使用文明执法用语。 第九条
衣着整洁。佩戴执法标识要规范统一。
第二节 执法检查行为标准
第十条
烟草专卖执法人员在执法检查时，不得对非经营性场所进行检查;如该场所涉嫌违法，确须检查的，应及时向有执法权限的执法机关报告并配合其进行检查。
第十一条
烟草专卖执法人员在对卷烟零售户、违法行为发生地等有关场所进行检查前，须出示执法证件，说明来意，并有当事人或见证人在场。
第十二条
烟草专卖执法人员在执法检查中应告知当事人权利，并认真、耐心听取当事人的陈述和申辩。
第十三条
烟草专卖执法人员在执法检查时，应尽量避免翻动与执法活动无关的财物;检查完成后，要对检查所涉及的其他物品尽可能的复位。
第十四条
烟草专卖执法人员在执法检查过程中，如果没有发现被检查主体存在违法行为，应对其配合检查的行为表达谢意;如果发现其确有违法行为，要严格按照法律、法规规定的程序进行处理：
(一)现场制作《检查(勘验)笔录》，并提请当事人签字确认。
(二)烟草专卖执法人员应向当事人说明其涉嫌违法情况，告知当事人初步认定违法行为的性质。
(三)现场开具《先行登记保存通知书》，请当事人核对先行登记保存物品的品种、数量等，核对无误后，在《先行登记保存通知书》上签字确认。
(四)将先行登记保存的可以装箱封存的烟草专卖品及其他涉案物品现场装箱、封存。
(五)告知当事人应于何时、带何材料、到何地、找何部门接受案件调查、处理。
第三节 案件处理行为标准
第十五条
各级烟草专卖管理部门发现有违反烟草专卖法律法规的行为应立案调查的必须立案调查，并在法律法规规定的期限内处理完毕。不得有案不查，案件久拖不结。
第十六条
不得以限制人身自由的方式进行调查取证;在调查中发现案件符合移送标准的，必须按规定向有关部门移送。
第十七条
询问的标准:
(一)调查人员询问前应当表明身份，并认真核实被询问人的身份。不得采取扣留被询问人身份证、工作证、驾驶证等有效证件的非法方式进行核实。
(二)调查人员询问时，应当问答有序、充分听取相关人员的陈述和申辩，不得有诱导性语言、压制性语言或者随意中断、终止相关人员的陈述和申辩。
(三)记录人员应当详实记录询问内容，不得篡改相关人员的陈述和申辩，不得随意使用其他替代性语言改变当事人的真实意图。
(四)询问完毕后，记录人员应当提请被询问人亲自阅读或经被询问人请求后，向其宣读，以核实询问内容，并由被询问人和调查人员分别逐页签名(或盖章)。
(五)询问程序终止后，调查人员不得强制相关人员离开或留置。
第十八条
烟草专卖执法人员在抽样取证时，要严格按照有关规定进行，告知当事人或见证人抽样的理由和依据，如实填写《抽样取证物品清单》，现场封存，并提请当事人或见证人核对无误后，签字确认。
第十九条
烟草专卖执法人员在向有关单位或个人依法调查与违法行为有关的合同、发票、账册、单据等资料时，要向有关单位和个人亮明身份，说明来意，并请其予以配合。
第二十条
行政执法文书送达的标准：
(一)应当提请被送达人认真核对收到行政执法文书的种类、数量。
(二)对当事人就执法文书提出的问题要耐心解答。
(三)提请被送达人签字(或盖章)。
(四)送达须采用法定形式进行，不得强迫被送达人签收。
第二十一条
行政处罚执行的标准：
(一)执法人员在执行行政处罚之前，应当向当事人认真宣读处罚决定摘要，不得敷衍了事。
(二)告知被处罚人提请法律救济的权利、渠道和时限。
(三)要严格按照行政处罚决定书对当事人执行处罚。
第四节
零售许可证管理标准
第二十二条
各级烟草专卖行政主管部门应当推广网上审批服务。对网上互联审批，各级烟草专卖行政主管部门应在法定期限内完成受理、实地审查，并告知申请人具体的审批意见、依据及申诉途径。
第二十三条
各级烟草专卖行政主管部门应当实行服务承诺。应当自收到申领烟草专卖许可证请求之日起，及时完成相应的审核、审批、发证等项工作。在服务窗口要对申请条件实行一次性告知;在审查过程中凡应当修改并当场可以修改的应当场指导修改;工作人员不得向申请人提受理以外的要求。
第二十四条
各级烟草专卖行政主管部门应当规范审批手续，严格按照法律、法规以及规章规定的程序办理。
第二十五条
许可证审批应以审查申请人提交的申请材料为主，对同一申请人的实地审查一般不得超过两次。
第二十六条
各级烟草专卖行政主管部门应对残疾人或行动不便的卷烟零售户，在许可证申办、变更、注销等方面，提供上门服务。
第五节
接待受理标准
第二十七条
各级烟草专卖行政主管部门要实行首问负责制，应当热情接待前来咨询、投诉、申诉、来访及申领烟草专卖许可证的企业或个人。
(一)接待者应当认真记录有关问题或请求。所问内容属于接待者的业务范围，接待者应予以解答或办理;所问内容不属于接待者的业务范围，接待者应负责将申请人或咨询人引导至相关职能部门工作人员处，在双方接洽后方可离开。
(二)任何人不得以工作忙或相关人员不在等理由回绝申请人或咨询人的要求;对来访者所提要求不属于本部门受理范围的，应给予解释。
(三)具体职能部门的工作人员，应当按照工作职责，及时受理申请、回答咨询、一次性告知申请人或咨询人相关事项。
第二十八条
受理举报工作的标准：
(一)告知举报人相关权利义务;
(二)认真、准确的记录举报内容并及时汇报;
(三)严格做好举报人和举报内容的保密工作。 第二十九条
接待群众来信来访的标准：
(一)对待群众来访，要热情接待，耐心听取意见，认真记录，按有关规定和政策处理来访群众提出的问题，及时向相关部门领导反馈，并告知当事人答复的期限;
(二)群众来信要仔细阅读，认真登记，及时分办，妥善处理。
第三章 监督检查
第三十条
各级烟草专卖行政主管部门应当建立执法监督体系，对专卖执法行为进行监督检查。
第一节 外部监督制度
第三十一条
各级专卖管理部门要逐级建立专卖执法群众评议制度，并负责组织落实。
(一)群众评议主要采取召开辖区内卷烟零售户座谈会或向消费者、卷烟零售户开展行政执法满意度调查，采取问卷调查的方式进行。
(二)群众评议的内容除本规范外，还可以包括依法行政、廉政建设、宣传服务等工作情况。
(三)群众评议应当定期进行，县级烟草专卖行政主管部门每年不少于一次，地(市)级烟草专卖行政主管部门抽查每年不少于一次。
(四)评议结果要予以公布，并根据不同情况进行奖励、批评教育和调整。
第三十二条
各级烟草专卖管理部门应当逐级建立专卖执法监督员制度，对专卖执法行为进行日常监督。专卖执法监督员由卷烟零售户、消费者和其他人员按照适当的比例组成。
第三十三条
各级烟草专卖行政主管部门应当设立投诉和咨询热线电话，接受社会各界的咨询、监督和投诉，并在5个工作日内予以答复处理。
第二节 内部督察制度
第三十四条
各级烟草专卖行政主管部门要建立相应的行政执法督察管理制度，成立督察领导小组，并指定专人从事烟草专卖行政执法督察。
第三十五条
专卖执法督察人员必须是坚持原则、忠于职守、清正廉洁、不徇私情、严守纪律的人员，且具有大学专科以上学历、两年以上执法工作经历或管理经历，熟知相关法律知识、烟草专卖业务知识。
第三十六条
专卖执法督察人员负责对规范专卖执法行为的纪律规定、严格执法、文明执法、依法行政、廉政建设及本行为规范落实情况等内容进行监督检查。市级执法督察人员负责对全市范围内专卖执法行为进行监督检查，县级
执法督察人员负责对本辖区范围内专卖执法行为进行监督检查。
第三十七条
督察人员在执行督察任务时，应当出示国家烟草专卖局制发的督察证件或湖北省人民政府制发的行政执法监督证。
第三十八条
专卖执法督察人员在履行督察职责时，可行使下列职权：
(一)对本级和下级烟草专卖行政主管部门及其执法人员的执法行为进行明查暗访，对现场发生的不文明执法行为予以及时纠正。
(二)要求被督察单位提供与督察事项有关的文件、资料和情况，询问与督察事项有关的人员。
(三)对与督察事项有关的资料进行查阅或复制。
(四)对违法违纪情节严重、影响恶劣的，以及拒绝、阻碍督察人员执行督察工作的，必要时，可暂扣被督察对象的行政执法证件，并提出处理意见。
**县烟草专卖局烟草专卖稽查中队工作职责工作标准工作要求工作流程
一、烟草专卖稽查中队部门工作职责?
1、负责对辖区卷烟市场日常监管，提升卷烟市场净化率，维护卷烟市场良好秩序。
2、开展辖区零售户走访，对卷烟经营情况进行监管并宣传相关法律法规、行业政策和公司经营相关政策。
3、负责辖区自律小组建设、维护工作及相关活动的开展。
4、依法开展行政许可工作，确保行政许可材料内容的真实性。
5、做好市场信息收集反馈工作，积极与稽查、营销、物流等部门的沟通，实现专销结合。?
6、按要求开展内管工作。
7、完成上级下达的各项临时工作任务。
二、烟草专卖稽查中队中队长工作职责?
1、负责组织辖区卷烟市场的日常监管。?
2、组织对重点区域、重点线路、重点客户及其他客户的监管。?
3、负责组织开展辖区自律小组的组建及维护。?
4、负责组织辖区烟草专卖行政许可工作。?
5、完成每月的辖区市场分析及制定稽查中队月工作计划。?
6、负责稽查中队队伍建设工作。?
7、负责协调大队、中队及对应客户经理的关系。?
8、做好本级专销结合及“三岗”互控及信息反馈工作。?
9、作好稽查中队日常工作资料的归档工作。?
10、完成上级下达的各项临时工作任务。
三、烟草专卖稽查中队中队长工作要求?
1、对辖区卷烟市场的了解和分析，组织开展对辖区市场的日常监管。
烟草专卖局(分公司)服务客户经理
解决客户经理问题帮扶制度
按照“卷烟上水平”工作要求，为确保局(分公司)卷烟销售目标任务的完成，建设一支“满腔热情、富有激情、充满智慧、奋力创新”的客户经理队伍,加快提升客户经理素质,促进客户经理工作职能完成“三个转变”，从而提高卷烟营销网络服务客户、培育品牌、把握市场的能力，全面推动全省“卷烟营销上水平”，特制定服务客户经理、解决客户经理问题的帮扶制度：
一、工作目标
(一)解决学习问题，解决客户经理在基层没有良好的学习环境和条件的现状。
(二)解决生活问题，解决客户经理生活单调和生活中存在的实际问题。
(三)解决工作问题，解决客户经理工作中的问题。
二、工作措施
(一)组织培训，加强学习。一方面积极组织客户经理参加市局(公司)每季度定期组织的客户经理营销业务知识和技能的培训;另一方面结合隆阳区分公司客户经理的实际需要开展季度性培训;其三各站按照各自片区特征和不同客户经理的实际情况，市场经理每月对不同客户经理开展差异化培训，做到了市场经理对客户经理的指导及时有效，解决客户经理营销理论知识学习和业务技能提升的困难。
(二)建立学习场所，营造学习氛围。在各站设立学习活动室，为客户经理学习建立良好环境。
(三)党员干部结对帮扶，解决实际问题。落实专人对需要帮扶客户经理进行调查摸底，及时掌握第一手资料，按照党员干部“三个一”活动要求，选好结对对象进行帮扶。
(四)半年汇报，了解联系对象动态。党员干部尽量为联系的客户经理办实事、办好事，每位党员干部每半年要向党支部汇报联系对象的思想、生活和其他情况。
(五)领导、干部频下基层，关心职工。通过走访、慰问，加强客户经理的生活积极性和对公司的归属感，了解、解决客户经理实际存在困难。
(六)成立《云南省保山市客户经理论坛》，为客户经理提供了一个学习、交流的平台，为解决客户经理工作中的问题提供了一个很好的平台。
(七)为客户经理人手配备笔记本电脑一台，便于客户经理的文字工作和订货跟踪。
(八)加强市场经理对客户经理的服务和指导，为客户经理工作提供技术支撑。
三、工作要求
(一)卷烟营销分中心要认真组织、开展客户经理的学习培训工作，办公室负责协调。
(二)认真开展党员干部“三个一”活动，切实解决客户经理思想、生活上的问题。
(三)每逢节假日，要求班子领导下基层进行慰问。
(四)认真组织开展好《云南省保山市客户经理论坛》工作，为客户经理搭建一个良好的学习交流平台。
(五)市场经理对客户经理的指导要及时有效。
二0一二年三月十一日
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