公民社会保障权研究论文

摘要:几乎世界各国都规定了公民的社会保障权,但如何实现社会保障权,各国表现出不同的制度规范。在社会转型期,研究我国公民社会保障权及其实现就具有特别的意义。本文主要通过对相关问题的分析,提出这一基本权利实现的思路。今天小编为大家推荐《公民社会保障权研究论文 (精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

公民社会保障权研究论文 篇1：

我国信息获取权研究综述

〔摘 要〕本文首先对我国信息获取权研究现状进行总体分析，探寻、总结其研究特点，然后从信息获取权基本理论问题、信息获取权的主体、信息获取权的客体、信息获取权的内容、信息获取权的保障与实现研究5个方面，全面、深入揭示我国信息获取权的研究状况，并就未来的研究方向提出建议。

〔关键词〕信息获取权；基本理论问题；保障与实现研究；研究综述

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.11.029

〔

Research Summary of Right of Access to Information in China

Zhao Yuan Guan Bo

（School of Public Administration，Sichuan University，Chengdu 610064，China）

〔

〔Key words〕right of access to information；basic theoretical issues；researching on the security and realization；research summary

信息获取权的提出可追溯到200多年前，1766年瑞典制定《出版自由法》，其中提到了公众享有获取政府信息的权利。进入20世纪，一些国际法律文件以及许多国家宪法、其它法律及政策等都有对信息获取权进行阐述或规定。在当今信息时代，信息获取权作为一项基本人权，对公民其他权利的保障和实现意义重大。因此，对其进行研究有极强的现实意义和价值。为了解我国有关信息获取权的研究状况，本文首先从整体上对我国信息获取权研究进行概述，总结其研究特点，然后从信息获取权基本理论问题、信息获取权的主体、信息获取权的客体、信息获取权的内容、信息获取权的保障与实现研究5个方面对其分别进行综述。

1 信息获取权研究概况

笔者以中国学术期刊网（CNKI，中国知识资源总库）作为数据来源，以“信息获取权”、“信息获取”、“信息权”、“知情权”和“读者权”为检索词，并进行逻辑或检索运算，共得到2 789篇文章，经过逐篇筛查后得到与信息获取权密切相关的论文131篇，每年发表论文的数量见图1。总的来看，对该课题的研究呈现以下特点：

11 研究起步早，但发展缓慢

从图1可看出，我国有关信息获取权的研究始于1996年。张守文在《中外法学》上发表《消费者的获取信息权及其法律保护》一文，对消费者的获取信息权、保护消费者的获取信息权的必要性、消费者获取信息权的法律保护等内容进行研究探讨[1]。在此后11年间，有关信息获取权的研究一直未引起学界的重视，研究寥寥无几。直到2008年这项研究有了明显的飞跃。2009年后每年发表的文章均达到两位数（2015统计不全，不算在内），在2013年达到了高峰。但2013年全年的研究发文量也未突破30篇。

12 研究的广度和深度在逐渐扩展和加深

从广度上说，在2008年之前，研究主要对信息获取权的保障或实现进行探讨，基本未涉及其他方面。2008年之后，研究范围逐渐扩展，涉及信息获取权基本理论问题、信息获取权的主体、信息获取权的客体、信息获取权的内容、信息获取权的保障与实现研究等方面，还有文献对国外的相关做法进行探讨，比较性研究开始出现。

从深度上说，比如对政府主体，最初的研究仅限于对其定义和概念的理解，分析不是很深入，后来对其进行了深层次的辨析，将其分为权利主体和义务主体，分别再往下分类进行探析。又如在信息获取权的保障与实现方面，最初只是对信息获取权作简单描述，后来对其实现途径，保障措施以及应注意的问题都有详细的叙述。

13 研究主体在不断增加

最初，对这个领域进行研究的大多是图书馆馆员，也有部分高校老师和其研究生，后来越来越多的高校教授、老师等参与此课题研究。不仅如此，有些研究所也开始关注这个领域。

2 信息获取权基本理论问题研究

对于这方面的研究大致可以分为4个部分：信息获取权的概念；信息获取权的特点；信息获取权与其他权利之间的关系；信息获取权存在的理论基础。

21 信息获取权的概念

目前对信息获取权的定义还没有形成统一认识，许多学者对此提出了自己的观点。综观这些观点，可看出对这个概念的研究主要从3个方面展开：一是通过对一些国际法律文件及一些国家立法的相关规定进行分析，然后对其进行界定。比如，连志英认为，公民信息获取权是指公民所享有的依法自由获取政府信息的权利[2]。周淑云在其《信息获取权的人权属性分析》一文中通过对1946年联合国大会通过的第59（iv）号决议、1969年的《美洲人权公约》第13条、1988年利比亚政府发布《关于民众时代人权的大绿皮书》第15条规定等的引述，来对信息获取权进行界定，阐述其基本人权属性特征[3]。二是从信息获取权的客体范围视角来界定信息获取权。这类研究将信息获取权从广义和狭义上进行区分，并分别进行探讨。比如，黄瑞华、朱莉欣和汪方军认为，广义的信息获取权指信息主体有依法获得政府信息、企业信息、消费者信息、图书馆等公共信息机构的信息以及法律规定应予公开的信息的权利。狭义的信息获取权仅指有关政府信息公开的法律中规定的信息主体有权以法定的形式要求的，政府机关公开政府依职权收集、归纳、整理信息的权利。例如加拿大《信息获取法》中规定：除了在有限的特殊情况之外，公民具有查阅或者取得联邦政府机构的档案记录或者得到其复印件的权利[4]。

总的来看，虽然对信息获取权的界定在文字表述、研究视角上有一些差异，但其实质性内容却有相当的一致性，如：信息获取权是公民的基本人权、政府信息是信息获取权主要权利客体、保障主体包括政府机构、公共图书馆等。

22 信息获取权的特点

关于信息获取权的特点，已有研究主要基于两个背景来展开。首先，从电子文件时代这个大背景来研究公民信息获取权的特点。例如连志英在其《电子文件时代的公民信息获取权》一文中提到随着电子政务的推进，各国政府所形成的电子文件的数量越来越多，在今天电子文件时代公民信息获取权必定会呈现出一定的特殊性：一是权利客体的特殊性；另一个是权力实现的途径和手段的特殊性[2]。其次，从知情权的角度出发，例如张、丁波涛在《公众信息获取权的法理基础—基于知情权的研究》一文中提出公众信息获取权具有一般性特点。他们认为公众信息获取权的应用范围比较广泛，作为法律基础时可在广大民众获取政府信息中应用，还可以在不同类型信息资源公共获取领域中应用[5]。

总的来看，对此方面的研究不仅很少，而且至今未有学者对其进行专门探讨。对权利特点的研究是对权利的深层次把握，它不仅有利于从学术上挖掘相关权利之间的区别与联系，而且有利于实践中对权利的有效保障与实现。因此，目前我国对信息获取权权利特点研究尚十分薄弱这一现象应该得到及时改变。

23 信息获取权与其它权利之间的关系

通过对其它权利的分析来对信息获取权进行研究成为近几年的研究热点。总的来看，学者们认为信息获取权与下列权利之间存在这样那样的关系。

231 信息获取权与知情权的关系

周淑云通过对知情权概念及历史分析，认为信息获取权与知情权两者之间有着密不可分的联系，前者在后者中作为核心要素出现，而且信息获取权最主要的宪法理论基础就来自于知情权[6]，这一点在后文会有详细叙述。张、丁波涛也认为，信息获取权是知情权重要组成部分[5]。蒋红珍却认为，知情权与信息获取权是两个不同的概念，在我国行政法学界有被混淆的倾向。以英美为基础的比较法视野看，两者在逻辑结构、规范表述和制度印证层面，都有着不同的特质[7]。

232 信息获取权与公民教育权的关系

周淑云认为，文化教育权利是信息获取权在宪法基础上的一次文化角度联系，信息获取权不仅能在公民享有文化教育权利上给予充分地保证，而且它还是文化教育权在信息社会的进一步发展[6]。孙强认为目前的法律法规中没有对读者信息获取权进行明确的阐述，但通过对公民教育权的认识可以得出读者信息获取权的含义[8]。

总之，对信息获取权与其他相关权利关系的研究已有一定基础，并取得一定成就。这与信息获取权目前还未作为一项正式权利出现在我国的相关法律规范中有关。作为一项应有权利，要想使其能真正为社会公众所享有，必须对其与其他权利之间的关系从学术上首先进行明确辨析。显然，我国学术界已经注意到了这个问题。

24 信息获取权存在的理论基础

综观已有研究，可以看出对信息获取权存在的理论基础已基本达成共识，那就是宪法是其存在的理念基础。比如，周淑云提出：信息获取权的宪法确认，就是从宪法的角度研究和分析信息获取权的根源，从宪法理论和宪法条文的层面上论证信息获取权是公民的一项基本权利。信息获取权与宪法的关系非常密切，一方面信息获取权来自宪法的授权；另一方面信息获取权保障公民实现宪法规定的其它各项基本权利[6]。张、丁波涛把公众信息获取权放在从宪法的角度上来考虑，认为它与知情权有紧密联系，且知情权属于宪法基本权力之一[5]。

综合来看，一般认为，我国宪法中虽然没有对信息获取权的直接规定，但我国有关信息获取权的宪法依据主要见于宪法中一些有关公民基本权利的规定中。比如宪法所规定的知情权、文化教育权、人权、公民监督权、批评建议权、申诉权、控告权、检举权、选举权与被选举权等权利中都隐含了信息获取权。换个角度看，信息获取权保障公民宪法规定的其它各项基本权利的实现，因此其有宪法存在基础。

3 信息获取权的主体、客体及内容

31 信息获取权的主体

对于信息获取权的主体范围，学者们基于自己对信息获取权的界定，提出了以下几类主体：

311 公民

范并思认为政府生产与拥有的信息从理论上说应该属于全体公民所有，因而公民是政府信息的所有者、权利人[9]。刘伟红的观点与其一致，他认为“公民信息获取权的主体应理解为公民。”[10]

312 一般民事权利主体

肖冬梅在《信息资源公共获取主体和客体辨析》一文中表述自己的观点为信息资源公共获取的权利主体不仅包括自然人，还包括法人和其他组织[11]。

313 公众

张，丁波涛认为“公众信息获取权具有一般性，它除了可以作为广大民众获取政府信息的法律基础，也同样适用于其他类型的信息资源公共获取领域[5]。

314 政府机关

汪全胜、方利平两位学者在《政府的信息获取权初论》一文中提到“政府信息获取权的权利主体是政府机关。”[12]

上述观点表述不同，所具体指向的权利主体是否也不同呢？理论上说，公民是指享有一国国籍的自然人，而民事权利主体不仅包括公民，还包括法人和其他组织，县级以上的政府机关就是法人。公众则是一个泛泛的概念，所指向的对象并不具体。可见，上述观点中，肖冬梅的观点，即信息获取权的权利主体是民事权利主体是最为全面的。之所以在研究中会出现不同的提法，实际上与学者们研究视角的差异性有关。范并思是站在政府信息的获取角度，张、丁波涛的研究则专门探讨的是政府的信息获取权，即政府作为信息获取主体在其信息获取中所享有的权利，而肖冬梅则是从信息获取权的客体，即信息资源公共获取视角来探讨。因此，所得到的观点自然存在差异。这也是对信息获取权研究不断深入的一个表现。

32 信息获取权的客体

对于信息获取权的客体，综合来看，产生了如下代表性观点：

321 根据信息获取权的特点与信息的属性，提出信息获取权的客体主要是政府信息

比如，赵媛、王远均认为“弱势群体信息获取权的权利客体主要是政府信息，其实现主要取决于能否有效获取政府信息。”[13]李玲认为“政府信息是信息获取权利的客体。”[14]

322 根据不同的标准对信息获取权的权利客体进行系统论述

肖冬梅认为“信息资源公共获取的客体根据不同的标准可以进行多种划分。从载体形式上可以分为文字、声像、缩微、数字等类型。从加工层次上可以分为零次信息、一次信息、二次信息、三次信息等类型。从生成机制上可以分为政务信息、公益性信息、商业性信息等类型。从媒介机构上可以分为报纸、广播、电视、网络等类型[11]。周淑云、王好运将信息获取权的客体从3个不同角度划分，依获取来源为分类标准，分为政府信息、组织信息和个人信息；依获取范围为分类标准，分为公开信息、半公开信息和非公开信息；依获取时是否需要付费为分类标准，分为公益信息与商业信息[15]。也有学者认为“信息获取权的客体是已公开或尚未公开但在公开范围内的信息。”[16]

323 针对不同类型的主体探讨其应获取的具体信息内容

文娟、赵媛等认为“空巢老人最希望获取的信息资源集中在医疗保健信息和社会保障信息两方面；少年儿童信息获取的内容包括公共文化机构信息，各种正规书店、购书中心的相关信息和各种绿色网络环境信息；残疾人最为需要的信息集中在就业信息和社会保障信息两个方面；下岗工人所需要的信息主要集中在职业技能培训信息、政府法律政策信息、社会保障信息三方面；农民工最需要的信息主要集中在社会保障信息和就业信息两个方面。”[17]

总的来看，对信息获取权客体的研究如同上述对信息获取权主体的研究一样，视角与维度不同，所得到的结论也存在差异。肖冬梅的研究是从整体上、从理论上进行探讨，对信息获取权客体的阐述具有系统性和全面性，但由于未考虑不同获取主体的特点和需求，因而实践意义和价值还有可提升的空间。而赵媛等学者的研究，则针对特定类型信息获取主体的个性特征，从深度上进行挖掘，更具针对性、对相关领域的实践更具有参考与借鉴价值。这也是对信息获取权权利客体研究不断深化的一个表现。

33 信息获取权的内容与范围

许多学者在对信息获取权的研究中并未对其权利内容及范围展开系统论述，只是在对信息获取权的界定中有一定的涉及。综合分析，对信息获取权利内容的研究，主要是从权利的边界范围上下功夫。这种边界范围既涉及权利的属性范围，即，信息获取权是一种自由的、不受阻碍地、排除国家对于权利的限制的获取信息权；又涉及权利的实现范围，比如，信息获取权是按法律规定的方式、自由、平等、方便、快捷、及时地获取信息的权利；还涉及权利客体范围，如获取政府信息的权利、获取公共信息的权利、获取法律不禁止公开的信息的权利等等。此外，还有学者针对不同类型主体探讨其信息获取权的权利内容。孙强认为读者信息获取权包括两方面内容：首先，读者信息获取权与基本人权是有联系的，任何人都可以成为图书馆的读者，他们可以阅览并借取自己所需的书籍。其次，读者所借阅的书籍信息属于读者的个人行为信息，应给予保护[8]。

按照信息法律关系，主体、客体和内容三者缺一不可。显然，在对信息获取权主体、客体和内容的研究中，对权利内容的研究相对薄弱，更未取得任何共识。要想保护公民的信息获取权，对此方面的研究需要加强。

4 信息获取权的保障与实现研究

对于这方面的研究，从对象上讲有直接从公民角度进行的研究，也有着重探讨对弱势群体（农民、农民工、残疾人、老年人、儿童）信息获取权的保障。综合分析，研究大致可以分为以下4个部分：信息获取权的立法保障；信息获取权的政府保障；信息获取权的公益性机构保障；网络环境下信息获取权的保障问题。

41 信息获取权的立法保障

近几年围绕怎样开展好这项工作出现了许多观点和看法。首先是从宪法的角度来叙述。因为我国宪法条文中目前暂未对公民信息获取权进行直接规定，所以相关学者建议应尽快在我国宪法中明确关于公民信息获取权的规定，为公民获取公共信息提供基础的法律依据。比如，张长琳提到为了使公民获取信息权得到有力的保障，应在宪法中对其有明确的规定，使其上升至法律层面[18]。粟劲苍、周广认为“根据我国《政府信息公开条例》的现有规定，公众信息获取权作为一项权利并未得到《政府信息公开条例》的认可，并未能从应有权利上升为法定权利，依然缺乏对“信息获取权”的明确法律保障。”[19]其次，从信息公开法的角度进行研究。信息公开是信息获取的基础。张长琳提出要制定适合我国的《信息公开法》，既要重视信息公开法本身，也要重视其与相关法律的配合。政府为维护公共利益，可对像《保密法》、《档案法》等与政府信息公开法规相关的法律进行修改，平衡好公开与保密的关系，使这些与政府信息公开相关的法律能保持一致的步调，保证信息公开的顺利实施[18]。

显然，上述两种观点角度不同。第一种是针对目前还没有明确的信息获取权所造成的弊端，倡议通过明确制定该权来实现权利保障。第二种观点则是倡导通过对作为信息获取基础的信息公开进行立法来间接保障信息获取权的实现。理论上说，这两方面的立法对信息获取权的实现都是必不可少的。学界所提出的这些观点，从立法保障视角来看，是有价值的。

42 信息获取权的政府保障

政府保障，就是政府可以采取哪些措施来保障权利主体信息获取权的实现。综合来看，主要从以下两个视角进行研究并产生如下代表性观点和建议：

421 从整体角度，针对公民信息获取权的保障进行探讨

连志英在《公民获取政府电子文件信息权利保障研究》一文中认为公民获取政府电子文件信息权利保障框架应从制度完善及动力培育两方面构建[19]。丁先存，钱曼丽和陈新义认为树立全新的服务理念，改进服务方式是公众政府信息获取权的关键；加大公共信息服务的均等化，兼顾信息需求偏好是公众政府信息获取权的路径；培养公众的信息素养，提高政治参与的积极性是公众政府信息获取权的手段[20]。王召龙和钟德强认为要保障公民信息获取权，政府在日常工作中要做到转变观念，提高认识；设立专门机构和人员负责组织协调，保障信息获取以及建立政府各部门信息公开制度[21]。

422 专门针对弱势群体信息获取权保障进行探讨

此方面的研究又以对农民工和残疾人权益保障的研究为主。在保障农民工方面，孙耀明、梁捍江认为“政府应该主动提供相关信息服务，加强购买信息服务的力度。支持社区创新管理体制，创建新生代农民工组织，鼓励他们积极参与，便于自身信息权利的主张和获取，也能提高各种信息服务工作的效率。”[22]在保障残疾人方面，周瑛、顾朝兵在《我国盲人信息获取障碍问题研究》一文中提到“为了盲人信息获取，政府应当发挥主要作用。第一，建立政府信息公开制度。第二，政府需要建立完善的盲人信息获取保障法律体系，保障盲人信息获取的权利。第三，政府要主导建设“信息无障碍”工程[23]。

总体来看，在此方面的研究较为全面系统。既有针对所有公民研究，又有针对其中的弱势群体的专门研究。尤其是后者，在当前建设和谐社会、实现中华民族伟大复兴的今天，更具有重要价值与意义。

43 信息获取权的公益性服务机构保障

公益性机构保障，这方面的内容基本上都是以图书馆为背景来研究，不同学者提出了相关的建议：朱虹、杨华成、闫蓓在文中提到“要清除用户获取和利用信息资源过程中的障碍，就图书馆而言，要大力加强以信息素质为主的多层次、多途径、多阶段、多内容的用户教育，注重用户服务工作的调查研究和技术指导，变被动服务为主动服务，帮助用户实现信息获取和利用的自我服务，同时积极利用法律赋予图书馆的‘合理使用权力，’加大图书馆信息资源的采集和整合力度，做好信息资源的导航和开发工作，努力为用户获取和利用信息提供保障[24]。还有的文章专门针对弱势群体进行研究，例如洪伟达在《图书馆保障弱势群体公共信息获取权益研究》一文中提及图书馆保障弱势群体公共信息获取权益的优化措施为：（1）构建弱势群体公共信息获取权益保障机制；（2）为弱势群体提供具有针对性、差别性、高效性和可操作性的公共信息服务；（3）完善我国公共文化服务体系，实现公共文化均等化；（4）积极发挥图书馆的公共空间功能，提升弱势群体的信息素养[25]。

总之，在此方面的研究，其研究视角与前述政府保障的研究视角雷同。即，一方面是针对所有社会公众信息获取权的实现来谈图书馆等公益性机构的保障义务与作为；另一方面是针对其中的弱势群体（尤其是残疾人、农民和农民工）的信息获取保障来提出图书馆的保障措施。许多观点与建议，在理论上说有其合理性，但由于阐述不够深入，因此在实践中的可操作性还有待提高。

44 网络环境下信息获取权的保障问题

关于网络环境下信息获取权的保障问题，就是以网络为背景来谈怎样保障信息获取权。这方面发文并不多，但也有学者提出了一些建议。周玉芝在其《网络环境下用户信息获取的制约因素及对策分析》一文中认为网络环境下满足用户信息获取的对策有发挥优势，作好角色定位；加强用户培训，提高资源利用能力；以用户需求为导向，开展多元化网络信息服务；优化馆藏资源结构，提高用户信息资源保障；培养网络环境下新型图书馆服务人才；多方协调，创造优良的网络环境；加快特色数据库建设，增加有用信息的浓度[26]。孟桂荣在其《网络治理视域下公民信息获取权实现问题研究》一文中提到“在公共信息获取权与网络治理关系上，应该坚持如下原则：（1）公民获取公共信息权利不应被设定任何阻碍。（2）网络治理是确立虚拟社会行为规则之举，应当依法进行。（3）正确处理权利与权力关系，在保障公民基本权利前提下进行网络治理[27]。

5 研究展望

目前关于信息获取权的研究还不够深入系统，研究的上升趋势不是特别明显。研究的角度主要集中在信息获取权的保障与实现这个方面，对信息获取权的主体、客体与权利内容的研究还比较薄弱。在研究方法上，更多还是从对相关法律法规的研究与分析出发，实际案例很少，更少有将法律法规与案例分析相结合的研究。

在接下来的研究中，不仅要更加细致，结合实际案例进行探讨，同时应对信息获取权权利主体、客体、内容进行系统深入的研究。而对信息获取权的实现与保障研究，更应结合具体的社会实践来探讨。仅仅提出一些宏观性的、不具可操作性的口号性、号召性建议，是不能真正解决实际问题的。

参考文献

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（本文责任编辑：孙国雷）

作者：赵媛 管博

公民社会保障权研究论文 篇2：

社会保障权的本质国别比较及现代意义

摘 要:几乎世界各国都规定了公民的社会保障权,但如何实现社会保障权,各国表现出不同的制度规范。在社会转型期,研究我国公民社会保障权及其实现就具有特别的意义。本文主要通过对相关问题的分析,提出这一基本权利实现的思路。

关键词:社会保障权;路径;社会保障制度

现代社会保障制度是人类20世纪所取得的最重要的制度文明之一,是人类文明的伟大发明[1]。现代社会保障制度是工业革命基于对劳工的保护和处理社会问题而产生的社会法律现象,是指国家或社会依据一国宪法和法律,以政府作为责任主体,通过一定的制度安排和作用机制,为本国国民在特殊情况下提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统。世界各国的社会保障制度,无不表现为一种政府行为,在各国社会保障制度建立、产生、发展和完善过程中,政府都功不可没。当前,我国的社会保障改革仍处于政策选择和制度完善之中,社会保障基本制度框架虽已形成,但对各参与主体的责任划分缺乏明确科学的界定,主要表现在公民实现社会保障权时政府机制与市场机制作用的界限不清,政府应当在多大的程度上履行自己的职责,以保障公民权利的实现。

一、社会保障权的含义

目前国内学者对社会保障权的定义有多种理解,而这也可以看做是对此概念的不断探索。比较有代表性的观点是:社会保障权是公民在其失去劳动能力、劳动机会或遇到其他灾害和困难时,为保障其基本生活而享有从国家获得物质帮助的权利[2];社会保障权是指公民在基本生活得不到满足时请求政府和有关社会组织予以保障的权利,亦称物质帮助权[3];社会保障权是法律赋予公民在一定的条件下从国家和社会获得物质帮助以满足其维持一定生活水平或质量之需要的权利[4];理论界还有一种观点将社会保障权直接等同于物质帮助权或生存权。比较以上这些定义,它们虽然在一定程度上揭示了社会保障权的内涵,但都不够充分,主要是依据宪法的规定所作的解释,社会保障权作为一项权利所应当包含的要素没有被充分地挖掘出来。要准确把握社会保障权应考虑其目的、性质和结构,因此社会保障权可以作以下解释:社会保障权是指通过相应的立法程序和全社会的力量,依靠分配和再分配国民收入的办法,使公民在暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会,或其收入无法维持必要生活水平或质量条件时,通过一定的收入补偿而享有基本的生活水平,使社会的贫困群体可以通过社会救助得到最低生活保障,以及全体社会成员享有各类福利设施以增进社会福利的权利[5]。

虽然西方国家和我国的学者对社会保障权的定义都有分歧,但其共同点主要是:(1)社会保障权的主体是公民;(2)社会保障权是对公民基本生活的保障;(3)社会保障应与经济社会同步发展。其不同点是:(1)社会保障是否属于国民收入分配与再分配范畴;(2)社会保障权的实现是否包括对社会成员生活的提高和生活质量的改善;(3)实现社会保障权的机制即政府与市场。对社会保障权共性的理解是市场经济的内在需求,而差异的存在正说明了权利的本土性及各国制度设计的个性。

二、社会保障权的性质

(一)社会保障权的性质

首先是基本人权。基于对上述概念的分析,可以看出,社会保障权与一般民事权利最大的不同是在国家与公民之间形成了直接的权利、义务关系,国家以更加积极的姿态,为社会创造更好的福利。社会保障权所关心的是人的最基本的需求,其蕴涵了深刻的人性关怀,因此,社会保障权的性质首先是基本人权。所谓基本人权是指社会的每个人及其组合体(群体)享有由各国政府、社会(包括国际社会)负有主要保障责任的、在各方面(政治、经济、社会和文化领域)享有“人作为人”和“把人看做人”的起码的基本权利和基本自由,基本人权的权利主体是公民,责任主体是各国政府和社会,其内涵是人们享有各方面的基本权利和自由,其本质是保护广大无权无势平民百姓和弱势群体的基本权利和基本自由,基本人权体现了人权的本质[6]。

其次是社会权。社会权是基于福利国家和社会国家的理念,为使任何人都可以获得合乎人性尊严的生存而予以保障的所有权利的总称。这种社会权利表现为三个方面:第一,人有义务去满足他人的基本生存权。第二,强调正义、公平、履行义务、寻求公正的社会经济权。第三,社会保障权是一种接受权亦即积极人权,享有接受权是有资格接受某物或以某种方式受到对待的权利[7]。社会权是伴随着人权的国际化,人权的内容不断地被扩展而出现的,人权不仅仅局限在政治领域,还发展出经济、社会和文化权利即社会性权利,也即社会权。

(二)社会保障权的权能分析

生存和发展是人在社会中的两大需要,最基本人权莫过于人格尊严和人的发展,因此,社会保障权所包括的权能可以概括为两项:生存权和发展权。

生存权与生俱来,是伴随人的出生而自然产生,直至人的死亡而自然消灭的一种权利,终身专属,不可转让、不可剥夺、不可继承。生存权虽然是一种自然权利,但国家和法律出现后,如果不予以确认和保护,公民个人却难以实现这种权利,而生存权本身的抽象性,也要求国家通过立法赋予实质性内涵,予以实质性保障。因此,生存权在形式上又表现为一种法定权利。生存权的这种双重属性,使得自然权利和法定权利之间会产生一定距离和矛盾,即法定权利的内容与自然权利的要求及生存权保障的目标,因国家立法机构的立法裁量而产生距离和矛盾。社会保障法所保障的公民权利,包含了生存权的全部内容,无论是济贫的社会救助立法、防贫的社会保险立法,还是以提高公民生活素质为目标的社会福利立法,无不浸透了生存权保障的理念。生存权是对国家和政府的要求,一个公民无论是作为公民参加政治生活还是作为社会成员参加社会生活,都必须具备必要物质基础。

发展是社会发展中人的又一基本需求。发展权是公民基本权利内涵的自然演进。因为人类没有发展就不能生存,所有的基本权利和自由必然与生存权、不断提高生活水平相联系,就是与发展权相联系。“发展权是一种新型的人权,所谓发展权是人的个体和人的集体参与,促进并享受其在不同的时空限度内得以协调、均衡、持续地发展的一项基本权利。”[8]具体而言,发展权包括经济、政治、社会、文化、生存五方面的内容。发展权是指有生命的自然人都有生存下去并不断发展自己的肉体和精神组织的权利,以及各国和各民族拥有在生存时空范围内发展本国和民族生存能力并提高生存质量的权利,是生存权发展进程必然演化出的一种权利。如就业培训、扶贫开发等。

从法律角度而言,可持续发展不是一项权利,仅仅是20世纪70年代以来提出的一种新的人类社会发展方式,自提出之后它得到了学界广泛的支持。人们之所以将社会保障与可持续发展联系起来,主要是西方国家多年的社会保障实践给了我们许多的启发。1970年代后的经济萧条使人们考虑到包括社会救助、社会福利在内的社会保障制度,因为过高的支付待遇以及过于充分的保障项目给国家、雇主以及公众个人带来了负担,也因此带来劳动力积极性的下降。所以,我们认为社会保障立法应当考虑到制度的可持续性,将制度与国情结合。在社会保障权的权能中可持续发展可以看做是社会保障权的消极权利,它要求保障权的实现符合生命不断延续的需要,保障权的给付标准应与本国的经济发展水平相适应,标准过高或过低都对保障权的实现产生负面影响。

三、发达国家社会保障权的实现

社会保障权是伴随着工业革命的发展而确立的权利,保障权的实现也依次经历了自我保障(自己风险自己承担)——国家保障(国家成为全部社会风险的主要承担者,成为基本的义务主体)——社会保障(国家、社会、个人三方共同分担风险)几个阶段。西方自由主义哲学观念认为,社会的逻辑原点和价值原点是个人,这种观念折射到民法上形成了权利本位观念。因此,最初的公民保障权的实现遵循了私法的价值理念,在私法的视野中,每个人都是平等的、自由的,人可以依其自身的意志创设自己的权利义务,当事人的意志不仅是权利义务的渊源,而且也是其发生的依据。因此,对自己基本生活的保障只能依靠自身的努力。“丛林法则”只能使市场满足社会的部分利益,而无法实现社会公共利益。社会保障属于非完全竞争性产品,市场无法有效率地供给或根本不能提供。因此,在资源配置中引入了国家干预成为必然,并以公共利益的实现成为国家干预机制发挥作用的界限。“一个政治社群如果把公共利益作为己任,它所提供的公共利益的范围越大,获益的人数或同一个人获益的数量越多,它越符合善良生活的要求。”[9]政府提供公共物品满足大多数人的需要,使西方社会出现了二战后经济的繁荣,但过分依赖政府导致了工作低效率,出现了“政府失灵”。政府为了克服弊病,开始引入非政府部门即社会力量积极参与。社会连带思想为社会组织参与社会保障提供了法哲学依据,对于个人的风险其他的社会成员也应当负一定的连带责任。于是,国家开始转变思路,以实现社会利益为宗旨,将国家、市场、社会确立为责任主体,在三者博弈中使社会保障在一种较为公正的立场上,从宏观上实现分配正义,而不是交换正义。西方各国也正是在这个意义上实践着公民的保障权。

从西方国家社会保障权的实现上看,政府在给付方面都做了较大的投入,从早期的要求保障公民基本生存权利发展到不仅要求保障生存权而且要求维护个人的发展权,提供了越来越高的福利给付。世界各国虽然经济制度和社会保障模式不同,但都把社会保障作为政府的重要职能,社会保障制度的建立、运行、调整、完善,每一步无不与政府的行为紧密地联系在一起。因此,也可以说,政府的决心、意志和政策在社会保障制度改革中起着很大的作用。政府对自身职责的认识和政府的承诺与履行,是社会保障权实现的前提。国家责任的主导性是社会成员福利实现的基础。

四、我国社会保障权的实现分析

现代社会保障制度的基本特点之一是以国家为首要保障主体,强调国家的责任,即国家在宏观上建立社会保障制度,在微观上承担保障责任。在当今法治社会,社会保障权有效的实现途径是社会保障权的制度化即法治化,通过法律的明确规定,使得公民的社会保障权利及其行使的条件、程序等相关事务具有可操作性。

(一)社会保障权的法律化

社会保障权以生存权为基础。生存权以道德意义上的权利、宪法上的权利和具体法律规定的实有权利三种形式存在着。作为一项道德权利,生存权是公民实现基本权利的途径之一。作为宪法上的权利,生存权在公民与国家之间产生权利与义务关系,但这种权利还有赖于进一步明确规定。“人权在获得法律认可之前是道德权利,由于仅具有道德权威,侵害它,并不招致法律处罚;在获得法律的确认后,人权就既是道德权利,也是法律权利。”[10]因此,必须将之法律化。首先是制定《社会保障基本法》。从新中国成立以来,我国有关的社会保障制度一直以行政法规及地方性法规为主,以城镇劳动者的利益为核心,赋予其相关的权利、利益,这也正是公民对社会保障不了解、不关心的原因所在。制定基本法能够使公民具体了解自己的权利及其内容,实现知情权。社会保障权是由一束权利组成的,每一项权利的实现有赖于具体条件的规定,因此,制定《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》、《社会保障管理法》、《社会保障争议处理法》、《社会保障监督法》等就成为法律制定的基本内容,通过规范实体、程序的制度来保证。其次是完善相关的立法。在社会保障立法中最重要的是社会保险法律制度,社会保险是维护劳动者权益的重要制度,而社会财富的创造基于劳动者的劳动,因此,完善《劳动法》及《公司法》的相关规定,实现劳动者在生产及分配领域的初次分配公平,在一定程度上也能实现自我保障。

(二)权利实现中的政府机制与市场机制

社会保障权的法律化只是在形式上保证了公民的权利,如何具体实践权利还有待明确社会保障这一具有公共产品性质的资源的配置方式,而市场经济条件下,资源的配置一般通过政府与市场两大机制来实现。从发达国家的经验看,政府与市场是提供公共产品的两大力量,一个有效的政府与一个完备的市场是实现产品供给的两大车轮,政府与市场不是谁取代谁的问题,只有明确了政府与市场各自在社会保障领域中的角色与定位,才能更有效地保证社会保障制度的健康发展。在当代西方发达国家,市场发育比较成熟,私营企业运营效率较高,因此市场能够在社会保障中承担更多的职能;而在发展中国家,市场不完善,私营企业的经营水平也有限,因而市场在社会保障中的作用也受到诸多限制。因此,我国的保障主体应以政府为主。

首先,从制度的逻辑发展上看,由于在制度演进中存在着“路径依赖”、自我强化的特性,政府与市场在初始制度中的力量对比格局会对两者在以后制度发展中的作用大小产生重要的影响。按诺斯的制度变迁“路径依赖”理论,一旦一种独特的发展轨迹建立以后,一系列的外在性、组织学习过程、主观模型等都会加强这一轨迹,同时会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团,也会在一定程度上导致制度发展中的自我强化[11]。在我国社会的发展过程中,政府始终扮演者主导角色,虽然市场经济使政府的角色发生了变化,但这种转变需要较长的时间。

其次,从经济发展与社会的关系上看,社会保障制度的一个主要功能就是充当社会的“安全网”或“减震器”,这一功能是通过社会保障对国民收入再分配实现的。在国民收入的初次分配和再分配过程中,我国城乡居民的收入分配存在着巨大的差异。市场经济体制的建立,使社会与经济之间的相互关联和依存度不断减弱,以至于向相反的方向发展,出现了这样一种悖论:尽管经济有较为快速的增长,但社会中的大部分人并不能从中受益;如果没有较为快速的经济增长,社会中的大部分人就会从经济停滞中受害[12]。经济与社会的协调发展是可持续发展的必要内容和条件,经济与社会发展的不协调会导致两者的冲突,从而阻碍可持续发展,甚至出现剧烈的社会冲突。因此要想保持经济与社会同步发展,使全体公民共享经济发展的成果,就必须修正现有的再分配制度,完善社会保障制度,通过国民收入再分配即转移支付,使社会与经济协调发展。从我国来看,我国既借鉴了西方发达国家的经验,同时也考虑到政府机制在资源配置中的作用。国家财政的转移支付是实现社会保障权的重要物质保证,这种转移实质是通过国家使社会各界以制度为依存,实践了社会成员的风险共担的社会连带法治理念,即高收入者向低收入者转移,健康者向患病者和残疾者转移,强者向弱者转移,富裕家庭向贫困家庭转移,经济发达地区向经济落后地区转移。

参考文献:

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[12]孙立平.断裂——20世纪90年代以来的中国社会[M].北京:社会科学文献出版社,2003.

责任编辑 姚佐军

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作者：剧宇宏

公民社会保障权研究论文 篇3：

健康权的贫困：内涵、根源和对策

摘要：健康权是指公民获得卫生保健和健康条件的权利。当前我国健康权无论是应有权利、法定权利还是现实权利都普遍处于一种权利贫困状态，而造成这种状态的真正根源就是关涉健康权的制度贫困。为消除健康权的贫困，就必须安排有效的法律制度。

关键词：人权；健康权；权利贫困；制度贫困

从“非典”“禽流感”到“苏丹红”“福寿螺”，从“三聚氰胺”“地沟油”到“开胸验肺”“看病难、看病贵”，从“瘦肉精”“糖脂宁”“双黄连”到湖南武冈血铅事件、近来的广西龙江“镉污染”事件等说明了我国公民的健康问题非常堪忧。这些健康问题的发生既非源于经济的贫乏，也非能力的缺失，而是源于健康权利的贫困。但制度贫困又是造成健康权贫困的关键因素。基于这一认识，笔者认为，为实现公民的健康生活，保护公民的合法健康权益，必须对关涉公民健康权益的法律制度进行有效安排。

一、何谓健康权的贫困

概念是逻辑的起点。在法学领域，“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。”[1]（504）为深入研究健康权贫困问题，首先有必要对健康权贫困之概念内涵进行一个本质的认识。

（一） 人权抑或私权：健康权之把握

在人的发展过程中，健康问题至关重要。健康权一词的内涵经历了一个逐步深化的动态发展过程。早在1946年的《世界卫生组织宪章》中就确认了“获得最高可能达到的健康标准的权利是一种基本的人权”。根据《经济、社会和文化权利国际公约》第12条，健康权被定义为“享受可达到的最高生理和心理健康的权利”。但考虑到“可达到的最高生理和心理健康”取决于个人生理和社会经济、文化等多方面因素，其中

许多都不是政府可以控制的。因此，联合国经济、社会与文化委员会在对此条款的解释当中（2000年）提出“不应将健康权理解为保持健康的权利”。而应该是“享受各种对于实现最高可能达到的健康标准所必需的设施、物品、服务和条件的权利”。为此，从人权角度看，健康权就是指公民获得基本卫生保健和健康基本条件的权利。而作为人权的健康权，其核心内容包括： 一是享有必要的卫生保健服务，如母婴保健、医药保健、卫生保健预防、儿童保健、精神保健服务等；二是享有健康的基本前提条件，如适当的食物供应和充分的营养食品、充分的卫生设施、环境的健康、安全用水职业卫生、与健康有关的信息等。[2]从私权角度看，健康权是指公民以其机体生理机能正常运作和功能完善发挥，以其维持人体生命活动的利益为内容的人格权。[3]（156）从此定义可以看出，作为私权的健康权主要体现为生理健康权，其核心内容主要包括健康维护权、劳动能力保持权和健康利益支配权。在此需要注意的是，私法领域的健康权实际上是一种公民健康受到不法侵害时请求保护的权利，而作为人权的健康权则是一种基本人权，私法领域的健康权仅是作为人权的健康权的体现之一，两者不能混同。如没有特别说明，本文着重讨论的是作为人权的健康权。

（二） 从共性到殊性：健康权贫困之界定

从现有的文献来看，“权利贫困”概念最先由美籍印度学者阿玛蒂亚·森提出。阿玛蒂亚·森认为，权利贫困是指制度设计层面对部分群体的政治、经济、社会和文化权利的限制和歧视所导致的生存困难。①受阿玛蒂亚·森理论的影响，美国学者洪朝辉比较系统地研究了权利贫困问题。他认为，权利贫困可归结为获取权利的可能性和途径的缺失、现有的权利没有明确的制度保障以及权利被侵害后得到救济的可能性很小。[4]从上述权利贫困的定义可以看出，健康权的权利贫困就是指公民健康方面的权利处于一种缺乏或不健全的状态。

（三） 从理想到现实：健康权贫困之状态

健康权贫困的表征源于健康权的划分。健康权可根据不同的标准划分不同的类别。但不管健康权有多少类别，它都具有“正当性”，或“合法性”，或“现实性”三个特征，相应地就构成了健康权的“应有权利”“法定权利”“现实权利”的存在形态。由此也可勾列出健康权贫困的基本状态②：

1. 法定权利的贫困

法定权利，亦称规范权利，是指国家通过立法活动将应有权利予以法律化、制度化的表现形式。从此定义可以看出，法定权利的贫困是指立法者没有将应有权利予以法律化、制度化。从另一个角度看，也就是获取权利的可能性和途径缺失。反映在健康权中，其法定权利的贫困主要体现在：一是健康环境权的缺乏，即公民所追求和享有和谐、优美、宜人的环境健康方面存在严重不足；二是健康救助权欠缺，即应当对因疾病而陷入生活困境者和因经济困难对必需的医疗服务缺乏支付能力者提供一定经济支持[5]而未能施行；三是健康参与权缺失，虽然个人参与在促进健康权发展中发挥的重要作用已得到众多公约和案例的承认，但在当下普通民众在实际生活中远离了政治权力中心，在政府主导的利益分配体系和相关的公共政策中影响微弱。或者说，他们已在一定程度上被限制或被排斥在政治生活之外，没有公平获取到健康资源，享受到健康权利。另外，在健康信息知情权、基本健康教育权、健康隐私权等方面也存在不足。

2. 现实权利的贫困

现实权利就是指法定权利实现的结果或形成的一种实有状态。[6]（336）根据此定义，那么现实权利的贫困就是指法定权利实现不了或难以实现的一种状态。从另一个角度看，就是现有的法定权利没有明确的制度保障以及权利被侵害后得到救济的可能性很小。一旦法定权利实现不了或难以实现，那么法定权利只是“纸面”意义上的权利，而非“活”的权利，因此也认定是一种权利贫困。这反映在健康权中，普通民众的生产、生活环境受到外界损害且有可能影响其健康时得不到政府主管部门的保障，也得不到司法部门的诉讼救济。显然，具有非常现实意义的健康救济权是贫困的。法谚道：“无救济即无权利。”如果权利受到侵犯但不能获得有效的救济，就等于没有这项权利。

二、制度贫困：健康权贫困的根源

关于权利贫困的根源，有三大理论，即“社会剥夺”理论③、“能力理论”④和“社会权利贫困”理论⑤。但笔者认为，关涉健康权的制度贫困才是造成当下我国健康权贫困的真正根源⑥。

（一） 关于法定权利方面的制度贫困：健康权贫困的直接根源

国内法律法规与健康权相关的内容包括：我国《宪法》（1982年）第21条规定了国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康；第45条规定了国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业[7]。我国《民法通则》第98条规定“公民享受生命和健康权”。我国《刑法》（第五次会议修订）分别在第3章第1节和第6章第5节对于生产、销售不符合卫生标准或危害人体健康的产品和对于危害公共卫生行为的刑事责任做出了规定。《残疾人权益保障法》《未成年人保护法》《老年人权益保障法》和《母婴保健法》则对弱势群体健康权的保护做出了规定。除此之外，还有《传染病防治法》《劳动法》《职业病防治法》《社会保险法》《药品管理法》《食品安全法》《传染病防治法》等公共卫生和健康领域的专门性法律和其他大量法律法规当中关于健康权保障方面的相关内容。另外还有国务院和卫生主管部门上千件行政法规和行政规章。纵观这些法律制度，其主要缺陷是概括、抽象、缺少统一性、重管理轻权利。基于此，笔者认为，在我国宪法、法律法规中涉及到健康权的规定是十分贫困的。

（二） 关于现实权利方面的制度贫困：健康权贫困的现实根源

无论是分析健康权的性质还是其内容结构，最后的目的和落脚点都在于更好地保障健康权的实现。无论是国际人权法还是国内法，都只是对有关权利精神内核的表达，关键是通过架构可行的救济机制使法律所宣示和承诺的权利得以实施。但我国当前针对健康权的救济制度是贫困的，主要体现为：

1. 行政救济制度的贫困

在发展中国家，对健康权的实现更多地依赖于行政机关公共政策的制定与推行，并收到了一定的实 效。⑦但我国行政机关在制定与推行公共健康政策时也存在以下几个方面的问题。

一是事前预防制度缺位。在健康权保障方面，行政机关事前预防制度的缺位主要体现为公众参与、信息公开、流行病监测与调查等制度供给严重不足。一般来说，健康保护的战略主要由政府推动，但联合国健康权特别报告员在历次向联合国递交的报告中反复强调，参与是健康权一个不可或缺的特点。因此在政府行政机关制定健康政策时，公民应积极地参与对他们有影响的决策，包括有关健康的决定。这也是公民参政权之体现。实践已证明，缺乏个人参与导致制度保护只能是一种间接的保护，并影响到健康权的享有。当前我国政府在推动实施健康保护战略时，视为其全部所有，而将健康的利益相关者完全排除在政策制定过程之外。这种制度安排导致与健康有关的目标难以实现。在健康信息公开方面，尽管我国制定了《政府信息公开条例》，但有关健康信息公开的范围、途径和方式，以及信息公开工作的监督和保障制度都存在严重的不足。在健康流行病监测和调查制度方面，我国因环境污染、食品药品、公共卫生等导致人体健康重大损害事件不断发生，已严重地威胁到人民群众的生命安全。究其缘由，是我国相关行政机关对这些事件缺少调查，对污染损害、发病和死亡资料掌握不全面，对损害程度、病例分布、相邻地域的居民健康状况和危害源不清楚等。显然，我国健康事先预防制度严重缺失。

二是事中保障制度缺失。我国健康权事中保障制度缺失集中体现为行政执法监管能力太弱，而有关健康权行政执法监管能力太弱又集中体现在健康执法监管部门职责割裂。在健康监督管理体制上人为地将和健康监督管理有关的职责归于不同的行政部门，环保部门负责对外环境的处理，卫生部门主要负责对受害者的医疗救治，其他相关部门在与健康有关的事项范围内行使各自的职责。这种职责的设定，包含了多个执法部门，权力分散而难以集中，而权力分散也就意味着存在不同利益，各部门行使权力时必然倾向于维护自身利益，从而形成部门壁垒，增加健康执法部门间的矛盾和冲突，造成执法上的混乱。拥有健康方面职权的部门包括卫生部门、环保部门、农业部门、国土资源部门、食品技术监督部门等，这造成部门之间的权限范围既存在交叉又具有法律空白，容易产生争抢利益和推诿责任的后果。这种多头执法监管体制落后于我国公民日益增长的健康保护之需要。另外，健康执法部门的非行政机关属性和执法手段单一、执法标准等制约了我国公民健康权的保障。

2. 司法救济制度的贫困

法谚道：“司法是保护权利的最后一道大门。”这充分说明在权利保护中，司法处于核心地位。《经济、社会和文化权利国际公约》“第 14 号一般性意见”认为，当健康权受到侵犯时，缔约国应通过司法途径促进任何受害个人或群体健康权的实现，也即所有这方面违反行为的受害人，均应有权得到适当赔偿和恢复原状、赔礼道歉等。我国公民健康权司法救济制度的贫困主要体现在以下两个方面：

一是作为人权的健康权司法救济制度缺失。与大部分国家一样，作为人权的健康权在我国是否具有司法可裁判性争议较大。按照“人权代论”，作为公民经济、社会文化权利的健康权，属于第二代人权，与作为公民的政治权利的第一代人权相比，第二代人权只是一种具有“宣示意义”的权利，不具有司法救济性，也即不具有司法裁判性。此种权利受到侵害只能随着时间的推移“逐步”落实。因此，如果国家没有按照《经济、社会和文化权利公约》的规定逐步实现如母婴保健，对主要传染病的免疫、治疗及药物提供等各项卫生保健义务，或者没有尽到最大可能提供如食物供应和适当营养计划、安全用水等卫生条件，或者在制度上或实施上不公平地提供健康服务，一般来说是很难得到司法救济的。这种情况被认为是健康权缺乏可裁判性，或者是缺乏裁判的普遍性。

二是作为私权的健康权传统司法救济存在诸多缺陷。尽管健康权缺乏裁判的普遍性，但部分健康权是可以由司法救济的。在民事诉讼领域，当公民的健康受到不法侵害时，如因环境污染损害公民健康的赔偿、医疗事故的赔偿、伪劣药品食品造成健康损害的赔偿等，可通过民事诉讼而给予救济已经在绝大多数国家得到落实。但在我国保障健康权方面，传统民事诉讼救济具有诸多的缺陷：如健康损害纠纷立案难、证据规则适用难、救济措施的事后性、赔偿范围的有限性、诉讼时效的有限性等。在行政诉讼领域，如在重大环境污染事件频发、传染病爆发流行或各种劣质的药品食品泛滥成灾时，国家有关主管机关如不履行救治和控制的义务，致使环境污染严重、传染病有更大范围的流行或公民健康受到更为严重的威胁，这些国家机关要承担法律责任，公民也可以起诉行政机关的不作为。而行政诉讼只能就政府机关不作为获得国家赔偿。但是当前国家赔偿的范围仅适用必要的医疗费用和直接损失，而对于间接损失、精神损害则不给予赔偿。由此可以看出，涉及健康损害的案件进入诉讼程序而获得的救济也是非常有限的。为此，有必要对关涉健康权的救济制度进行适当完善。

三、有效制度安排：消除健康权

贫困的对策

在西方新制度经济学看来，有效率的制度安排是经济增长的关键⑧。基于此，笔者认为，消除健康权贫困的有效措施就是完善相关立法和健全救济机制⑨。

（一） 从应有权利到规范权利：健康权贫困的立法完善

在现代民主法治社会里，人与人之间在尊严和权利上的平等，以及人的自由权等应有权利必须成为法律上的权利，才能得到最有效的保障。为使健康应有权利转化为法定权利，笔者认为应从以下几个方面进行立法完善。

1. 健康权入宪

在宪法中确立健康权是构建我国健康权保护制度的首要环节，因为现代宪政理论认为，特定人群因贫穷而陷入非健康的困境，并不影响他们生来所应享有的基本医疗保障和健康救济的权利，他们有权获得国家和社会的保障、救济与扶助。V·奥斯特罗姆、D·菲尼和H·皮希特认为，“制度”在经济发展过程中起着十分关键的作用，他们通过分析市场和立宪的互动而发现制度创新主要不是市场现象，而是源自宪法秩序下的制度供给。[8]（117）宪政的制度供给内容广泛，涉及经济、政治和文化等各个方面的制度。在宪法中明确规定有关公民健康权（尤其是弱势群体健康权），为公民健康权保护提供宪法依据。我国宪法应规定，每个公民都应该享有平等的健康权，当权利受到剥夺或侵害时，必须予以补偿或救济。

2. 制定卫生健康基本法

健康权在宪法中确立之后，如何将抽象的健康权规定落实到具体的法律之中去显然是紧接着要关注的问题。考虑到当前整个公民卫生健康体系职能定位缺乏、健康权利义务和责任的规范分散、卫生健康立法粗糙和层级低、卫生健康资源的筹集和分配缺乏统一性、协调性和稳定性等问题，有必要制定一部能全面体现公民最低健康权益、政府医疗卫生保障责任并对卫生健康法制建设全面发展起指导作用的卫生健康基本法。卫生健康基本法的内容应涵括根本目标、基本原则、国家义务、基本制度的构成以及卫生健康资源的筹集和分配原则等方面的制度构设。其中，该法的根本目标就是切实保障公民的健康权，其基本原则应为公平、平等、普遍和倾斜原则，其国家义务为尊重、

保护和实现的义务，其基本制度由全民医疗保障制度、公共卫生服务制度、农村三级卫生服务制度和国家基本药物制度和药品供应保障制度等构成。而基本卫生健康资源的筹集应以国家财政拨款为主、公民支出为辅，卫生健康资源的分配应贯彻优先照顾绝大多数和成本效益原则。

3. 建立统一的医疗保障制度

我国的基本医疗保障体系主要包括医疗保险和医疗救助两种形式。在城镇，医疗保险主要涵括城镇职工基本医疗保险（简称城镇职工医保）、城镇居民基本医疗保险（简称城镇居民医保）。而在农村则有新型农村合作医疗（简称新农合）。我国当前的基本医疗保障是基于城乡户籍制度而产生的城乡二元医疗保障制度。为建立起城乡一体的医疗保障制度，有必要先建立起由人力资源与社会保障部门主管的城乡居民基本医疗保障体制，然后合理设计可供城乡居民自由选择的医疗保障制度平台，再是建立统一的城乡居民医保缴费基数、缴费比例、缴费范围、最低缴费年限、大病住院和规定病种门诊保障待遇、医疗费的起付标准、最高支付限额和费用报销比例等制度。在医疗社会救助方面，建立健全社会救助制度和医疗保险制度，以鼓励各种民营机构、慈善团体、非政府组织等社会组织，共同参与医疗保险服务和社会救助工作。这些非政府、非盈利健康保险组织和社会救助组织通过募捐等方式筹集资金为公民提供医疗保险服务和社会救助服务，不但在正式组织之外为公民提供了保障，也为那些正式制度无法涵盖的弱势群体提供了保障[9]。

4. 完善环境保护法律制度

就环境健康损害而言，环境保护法律制度可以从环境权方面着手规定公民应当享有的环境健康权利。从法律上确认环境健康权，是实现公民环境健康权的最强有力的保护措施。如前文所述，环境健康没有得到良好的保护本质上就是环境健康权的贫困，而环境健康权的贫困却又根源于制度的贫困，即权利没有得到法律制度的认可。如果通过立法将环境健康权确认为公民的一项基本权利，那么当这种权利遭受侵害或者有遭受侵害之虞时，权利人就可以据此提出主张、要求救济。环境健康权的保护具体包括排除危险、排除侵害和请求赔偿三个方面。但目前环境健康权仍处于发展中，迫切需要立法进一步肯定该权利并细化其内容。如明确相关法律主体的权利、义务和法律责任，明确可以获得的救济的内容。同时，为了加强其可操作性，还必须制定和完善环境与健康指标体系，包括环境污染对人群健康损害医学诊断标准、健康损害分级标准、健康损害认定程序及其相关标准等。[10]（242?249）

（二） 从规范权利到现实权利：健康权救济机制的健全

为使“纸面意义”上的健康权利能真正落实，就离不开权利的救济制度，但考虑到健康权的救济非常复杂，非单一救济制度能胜任的，所以一个互补兼容的救济机制就显得非常关键。笔者以为，有关公民健康权救济机制的健全主要从内部与外部两个方面进行。

1. 加强健康权的外部救济

自健康权在国际条约中产生之后的半个多世纪里，我国先后签署和批准了大量有关健康权的国际人权条约，包括最重要的《经济、社会和文化权利国际公约》（1966年）、《消除一切形式种族歧视公约》（1956年）、《消除对妇女一切形式的歧视公约》（1979年）、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》（1984年）、《儿童权利公约》（1989年）。同时还先后缔结了相关国际会议文件，如《世界人权宣言》（1948年）、《维也纳宣言和行动纲领》（1993年）、《开罗行动纲领》（1994年）、《哥本哈根社会发展宣言和世界社会发展首脑会议行动纲领及其后续行动》（1995年）、《北京宣言》（2000年）以及纽约通过的《联合国千年宣言》（2000年）等。为严格履行公约定期报告义务，我国政府按照公约规定，认真撰写、提交履约报告，并以诚恳和合作的态度接受审议。截止2009年，中国共撰写了2次《经济、社会及文化权利国际公约》履约报告、4次《儿童权利公约》报告及1次《残疾人权利公约》。2009年8月，中国接受联合国消除种族歧视委员会对中国履行《消除一切形式种族歧视国际公约》第10～13次合并报告的审议。[11]这在一定程度上反映了我国在国际社会中对健康权所一贯持有的政治和道德态度。但回溯现实，我国在践行公民健康权保护方面的国际承诺与纸面报告相差甚远，需要进一步落实强化。

2. 健全内部救济制度

如前所述，由于我国宪法并没有明确规定健康权，因此，健康权的实现只能依靠公共健康政策的执行。从实现状况看，一旦缺失了对健康权的司法救济制度，对这类权利的可裁决性便陷入了依赖辅助的外部救济的瘸腿状态。[12]为此必需健全我国健康权的内部救济制度。

一是建立违宪审查制度。宪法为一国的根本大法，任何普通法律、法规都不能与宪法的意志和精神相违背，因而具有最高权威性。宪法的最高权威性和至高性要想真正被公民认可，也即宪法要想成为国家所有机关、社会团体和全体公民的最高行为准则，其就不能仅仅停留在文本上，宪法上公民的基本权利受到不法侵害后必须能通过宪法追诉获得最终的救济。国外宪政实践已证明，有效的违宪审查机制对限制政府权力、政府规模，保护公民的经济自由和政治自由，并进而摆脱制度贫困具有重大作用。因此，为了切实保障个人依据宪法所享有的包括健康权在内的基本权利得到实现，中国应加紧建立违宪审查制度。

二是完善行政救济制度。在执法部门能力内涵建设方面，执法能力的提高虽受制于行政体制及行政运行机制，但主要还在于执法部门内涵的提升，这是加强执法能力建设的关键所在。而加强健康执法能力建设的具体措施包括：建立中立的综合协调部门；改善执法装备；提高环保执法人员素质；增加执法人员编制。在外部环境建设方面，理顺部门间的职责和标准以提高执法效率和增强部门执法的积极性；完善执法手段和执法程序；明确执法责任制度；健全环境健康法律法规体系。在完善公众参与环境健康执法机制方面，为提高健康执法效率和权威，有必要建立和完善公众参与健康执法的有效机制。具体包括：重视公众在环境健康保护中的作用；保障公众对环境健康信息的知情权。另外拓宽资金来源渠道、改变执法机构的性质和发挥非政府组织的作用也对健康执法能力提高有着重要作用。

三是健全司法救济制度。在公民环境健康受到不法侵害后，由于加害者和受害者双方在经济和获取信息方面的差异性、受害者的广泛性、事故本身的复杂性等特点，导致受害者在主张权利时遇到了极大的障碍。为更好地保障受害者的索赔权利，敦促受害者积极开展环境健康工作，引导良好社会风尚的形成，鉴于传统民事诉讼救济制度的缺陷，应建立起公益诉讼制度，也即当环境健康作为一种公共利益受到直接或间接损害时，应允许公众、社会团体等作为公共利益的代表对侵权人提起诉讼。[13]另外，相关行政机关没有采取积极的措施促进和保护公民健康权时，也即没有积极履行其有关健康权义务时，如行政拒绝或怠于向符合医疗救济条件的公民发放医疗救助金，或者不公布医疗救助金的使用情况等，当事人可以提起行政给付诉讼[14]。

总之，健康权贫困作为当下我国的一种社会现象，其折射出来的是我国在制度设计方面的诸多问题。为使我国公民享受健康的生活和平等地享有各种健康权利，我国应从各种制度层面大力加强改革力度，不断实现制度创新，为早日消除权利贫困而奋斗。

注释：

① 权利贫困理论与方法，集中反映在阿玛蒂亚·森的《贫困与饥荒》（Poverty and Famines， 1981）和《饥饿与公共行为》（Hung and Public Action， 1989）等著作中。

② 在此需要说明的是，应有权利的本质就是使人成其为人的那些权利。而应有权利的外在表征就是人的尊严以及由其派生出来的自由权、生存权和平等权。由此可以看出，应有权利的贫困实际上关涉自由、平等和正义的缺失。具体到健康权领域，其应有权利的贫困主要表现为健康自由、平等和正义的缺失。本文只关注实在法上的健康权，考虑到应有权利的抽象性和主观性，因此在此不做讨论。

③ 该理论描述的是贫困阶层被歧视、被剥夺的过程和现象，而非权利贫困的根源。

④ 阿玛蒂亚·森所提出的能力理论只强调主观的能力，而忽略了客观的机会，即国家或政府、社会所提供、增加和保障的机会。

⑤ 该理论认为，发展中国家的公民所应该享有的社会权利被削弱和侵犯而导致相对或绝对的经济贫困。

⑥ 考虑到应有权利涉及到的是主体意识，很难上升为制度层面，所以此部分只讨论法定权利和现实权利的制度贫困。

⑦ 例如针对我国艾滋病的严峻形势，我国政府于2003年提出了“四免一关怀”政策。这种政策实际上相当有效地履行了国际条约上的政府对患者照护的义务。

⑧ 按照诺斯的观点，首先，有效率的制度能够使每个社会成员从事生产性活动的成果得到有效的保护，从而激励他们努力从事合乎社会需要的经济活动，使得每个社会成员的生产投入的私人收益尽可能地等于其社会收益率。对于贫困者来说，政府应当做出一些支助性的制度安排来支持和帮助贫困者走出困境，切实保障贫困者享有最基本的社会、文化、经济权利并满足其基本需求，逐步培养和加强贫困者的组织能力。

⑨ 所谓救济机制，是指用于强制实现权利或补救损害的制度。See Black’s Law Dictionary （six ed.）， p. 1294 （1990）.

参考文献：

[1] [美]E·博登海默. 法理学——法律哲学与法律方法[M]. 邓正来译. 北京： 中国政法大学出版社， 2004.

[2] 夏立安. 经济和社会权利的可裁决性——从健康权展开[J]. 法制与社会发展， 2008（2）： 78.

[3] 杨立新. 人格权法专论[M]. 北京： 高等教育出版社， 2005.

[4] 洪朝辉. 论中国城市社会权利的贫困[J]. 江苏社会科学， 2003（2）： 116.

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[9] 费平， 杨洋， 王国林. 国外农村医疗保障和社会救助制度[J].中国劳动， 2009（2）： 31.

[10] 吕忠梅. 沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护[M]. 北京： 中国人民大学出版社， 2005.

[11] 2009年中国人权事业的进展白皮书[EB/0L]. http：//www. humanrights.cn/cn/zt/xwgzrd/2011/38/xg/t20100926_793416_7.htm， 2012?01?28.

[12] 夏立安. 经济和社会权利的可裁决性——从健康权展开[J]. 法制与社会发展， 2008（2）： 85.

[13] 江必新. <民事诉讼法>修订： 战略规划与制度设计[J]. 中南大学学报（社会科学版）， 2011（4）： 8.

[14] 熊勇先. 论社会弱者健康权的实现[J]. 中南大学学报（社会科学版）》， 2010（3）： 56.

作者：田开友