立体化环境监管论文

摘要：环境行政执法的现状存在明严实松、政企关系紧张的问题，其主要原因在于监管任务繁重，自由裁量难以把握，环保督察高压以及中小企业自身抗风险能力较弱。因此，要解决环境行政执法目前存在的问题，对策是：执法频次：放管服改革下的智慧执法;自由裁量：在依法行政的前提下宽严相济;监督问责：完善责任追究机制;市场主体：提高法律意识。下面是小编整理的《立体化环境监管论文 (精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

立体化环境监管论文 篇1：

立体化环境监管模式的创建与运行

摘要：有效的监管是解决环境危机的良策，科学的监管模式是有效监管的前提。现行环境监管体制不顺、体系僵化、主体庞杂，应当建立“一体两翼”的环境监管体制模式和刚柔相济、内外结合的环境监管措施模式，即以行政区域监管为主体，以流域监管和局域监管为两翼的环境监管体制模式和集政府监管、协议监管、社会监管、自我监管的优长与互补，形成有机共生的环境监管措施模式。配合该模式的运行，应调整环境监管机构的设置，明确划分区域监管、流域监管、局域监管的职能权责;拓宽社会监管主体环境知情的途径，完善公众参与环境监管机制;通过协议监管、自我监管，激发企业环境责任意识和化解环境风险的自觉性，降低环境治理成本，提高监管效力，促进社会和谐发展。关键词：环境监管;模式;公众参与;企业环境责任

文献标志码：A

21世纪是经济和科学技术迅猛发展的世纪，人类的活动对环境的影响幅度更广、程度更深。在环境问题日益严峻并受到高度重视的今天，面对中国人口、资源、发展、城市化带来的环境污染，面对生态破坏巨大的压力和严峻的挑战，环境监管已越来越为人们所关注，环境监管模式的探索更加急迫。所谓环境监管模式(又称环保监管模式)即是指国家为保护环境所采取的一系列行之有效的监督管理环境的标准形式。有广义和狭义之分，广义的包括环保监管体制模式和环保监管措施模式。当前，中国各级政府已经意识到过去以专业部门为核心的环境管理模式已无力应对各种复杂化和社会化的环境问题，提出要理顺环境管理体制，明确管理职责，提高环境管理效率和效果，创建和发展多样化模式和手段进行环境监管。

一、现行环境监管模式的弊端

《中华人民共和国环境保护法》(1989)第7条对中国环境监督管理体制做了三个层次的规定：第1、2款规定了国务院和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门的地位和职权，明确了管辖范围内环境保护工作实施统一监督管理;第3款规定了其他对环境污染防治行使监督管理权的部门依照有关法律规定对其管辖范围内的环境污染防治实施监督管理。可见，环境法规体系从法律上明确了国家和地方、环境主管部门和分管部门在环境监督管理方面的关系，确定了各自的职责和权限。然而实践证明，这种监管体制立法以及相应的监管模式存在以下弊端。

(一)环境监管体制不顺，监管缺乏效力

随着中国市场经济的不断发展，现行环境管理体制中的问题和不足日益显现，体现在三方面：(1)地方各级环保部门受国家环保部与地方政府的双重领导，而由于其财权和人事任免权主要取决于地方政府，地方环保部门的工作往往受制于地方政府。(2)政府的环境保护职能分散在环保、水利、交通、国土、公安等多个部门，分管部门间关系不明确，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空。如在环境监测方面，环保部门建立了从上到下的四级环境监测网，而其他部门，如农业部门、水利部门等也建立了自己的环境监测网，而且各部门对同一监测对象的监测数据往往相互矛盾。统管与分管部门关系不明确，地方环保部门难以实施统一监督管理，在一定程度上已影响了环境监督管理工作的功能、效率和效力。(3)在现有的环境立法中，对于统一监督管理的实现途径、分部门的职责内容、分管部门不履行职责时统管部门如何处置等相关立法却较少作出具体而明确的规定，加之有些法律法规对分管部门的授权存在交叉和矛盾，而有些授权又明显不合理，这就导致实践中有时出现分管部门相互之间推诿责任或者重叠管理，而作为“统管部门”的环境保护部门又无法真正统一管理的尴尬局面。例如在水污染管理方面，“九龙治污”的管理体制不但使环境保护部门无法对一些污染破坏水生态环境的行为进行有效的监督管理，而且还造成了人力、财力和物力的巨大浪费。

(二)环境监管体系僵化，监管缺乏活力

立法确认的环境保护监督管理体制是统一监督管理与分级、分管部门监督管理相结合的管理体制。横向上实行各有关部门分工负责、环保部门统一监管的体制;纵向上实行分级管理，地方环保部门实行双重领导、以地方为主的管理体制。相应的监管体系是以政府为主导的，对公民、媒体及社会组织等社会力量参与环境监督管理的规定非常有限。“政府主管、公众参与”的原则使环保工作长期处于“政府主导”的单一模式，形成一个由政府垄断的、封闭的环境管理体系，由此造成了政府环境监管成本过高，以致监管低效甚至缺乏监管的问题。目前的监管体系呆板，重视、强调行政监管，忽视社会参与，因而难以形成一种全社会参与的监督和制约机制，监管缺乏活力。

(三)环境监管主体庞杂，监管缺乏合力

中国环境行政监督管理实行专门环境机关的统一管理和其他部门相协调的管理模式。按照《环境保护法》的规定，与环境管理有关的部门有国务院环境保护行政主管部门、县级以上人民政府环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、港务监督行政主管部门、渔政渔港监督、军队环境保护部门、各级公安机关、各级交通部门的航政机关、铁道行政主管部门、民航管理部门、国土资源行政主管部门、矿产资源行政主管部门、林业行政主管部门、农业行政主管部门、水利行政主管部门、渔业行政主管部门以及《固体废物污染环境防治法》规定的建设、卫生、海关、工商、经济贸易等行政主管部门，各个部门的权限多有重叠。如对海洋的污染防治，海洋部门和环境部门均有管辖权。再如地下水和地表水的管理，前者归国土部门，后者归水利部门，两者的不可分性和互补性使分割管理根本不能适应资源保护的要求。由于没有部门之间和地区之间的协调机构，各部门和各地区基本上是各自为政，无法共管和协调。现有的一些协调管理机构法律地位不明，难以形成合力去有效地开展环境监管活动。

二、立体化环境监管模式构建

健全环境监管体制是加强环境监管、严格环境执法的前提和基础。分级负责的环境监管体制尽管对保护环境发挥了重要的作用，但现行环境监管体制和监管措施不能适应新形势下加强环境保护工作的需求，难以为强化环境监管提供有力的保障，必须予以重构。

(一)建立“一体两翼”的环境监管体制模式

2001年世界银行出版了新世纪中国环境战备更新报告《中国：空气、土地和水——新千年的环境优先领域》，在报告中，世界银行建议中国政府在实施可持续发展战略时，优先考虑3个领域，其中第一个就是改革和加强中国的环境保护管理体制。笔者认为，根据中国国情，结合环境保护工作现状，应建立“一体两翼”的环境监管体制模式。所谓“一体两翼”的环境监管体制模式是指以行政区域监管为主体，以流域监管和局域监管为两翼的模式(图1)。

区域监管即行政区域监管，是以行政区划为特征，以地方政府环保部门为监管主体，以特定区域内

的环境问题为监管对象，以解决该区域内的环境问题为主要内容的环境监管。流域监管是指国家以流域为单元对水资源实行的统一管理，包括对水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护以及水土保持等活动的管理。目前，中国按水系相继成立了7大流域管理机构，即长委、黄委、淮委、海委、珠委、松辽委、太湖局。局域监管即跨区域监管，是指对省(自治区、直辖市)与省之间、市与市之间局部跨界地域因空气、土壤等除水之外的环境要素的污染所进行的监管。局域监管体制设置划分层级，设国家级和省级环境保护督查中心。国家级的有华东、华南、西北、西南、东北、华北6个环境保护督查中心，该中心督促检查突出的环境问题，强化了中央政府协调解决跨省界环境问题的能力;省级的如江苏省环保部门分别在无锡、泰州、淮安设立苏南、苏中、苏北3个区域(局域)环保督查中心，该中心具有超脱地方利益之外的独立性，可以在少受、不受地方干预的情况下，督促地方政府和环保部门履行其环保责任。

区域监管以行政区划为特征，以地方政府环保部门为管理主体，以特定区域的环境问题为管理对象，以解决该区域内的环境问题为管理内容，这种环境管理模式是世界各国最早普遍采用的政府环境管理模式。然而，空气、水、野生动物等环境要素却足流动的，各地区尤其是大江、大河、大湖流域内的地区往往构成一个相对完整的生态系统，具有很强的生态相关性。仅有行政区域监管，各地区只对本区域的环境质量负责，就会导致流域、跨区域环境问题无人问津，成为监管的空白地段。为了消灭监管死角，地区之间应该进行有效协调，通过加强流域监管和局域_监管，弥补区域监管的不足。

“一体两翼”环境监管体制模式的建立，可以理顺监管关系，统辖整个环境区域，避免监管空白和死角，维护全社会的环境利益。

(二)建立刚柔相济、内外结合的环境监管措施模式

为了应对环境危机，各地在环境监管措施模式上进行了较多的探索，就单一的模式而言，作用有限，缺乏系统性和协调性。笔者认为应建立刚柔相济、内外结合的环境监管措施模式。所谓刚柔相济、内外结合的环境监管措施模式是指集政府监管、协议监管、社会监管、自我监管的优长与互补，形成有机共生的环境监管措施体系(图2)。

政府监管，学术界一般称之为政府规制或管制，是市场经济条件下政

府为实现环境公共政策目标，对企业等经济主体进行的规范与制约。其监管职能应体现出两个层面：一是环境政策监管;二是环境质量技术监管。中国政府已将环境保护定为一项关系到未来可持续发展的基本国策，把加强政府环境监管作为有效解决环境问题的根本手段，即依靠国家政权的力量，通过设定环境质量指标、立法、行政等刚性手段对环境问题进行直接干预。社会监管，是指独立于政府与行政行为相对方之外的具有较强组织性、自愿性、专业性的非营利性的民间非政府组织对环境的监管。它在一定程度上代表了相关利益群体的公共利益，能更好地调整监管者与被监管者的利益冲突，实现两者利益的平衡，有利于环境政策、法律法规的执行。同时，由于第三方的介入，使环境监管更具有效率性、公正性、专业性、参与性和开放性，大大降低了环境监管的行政成本和社会成本。协议监管是指通过政府环境管理部门与企业之间就环境目标所达成的一种协议实现监管。这种防议由政府与企业自愿参与，共同制定，并利用合作协议来促使企业达到环境质量目标要求。这种新型的环境管理模式，在世界各国的环境管理中得到了广泛的应用。目前经合组织中已有12个国家提出了300多种环境“志愿协议”。实施志愿协议的直接目的是满足当事人双方的利益要求，在此基础上实现社会整体利益与个体益、物质利益与精神利益之间的综合平衡。自我监管是指企业对自身的环境行为进行自我约束和控制，自觉遵守环境法律法规，负责解决自身的环境问题，承担污染治理和生态恢复责任。这种模式对企业而言，有利于树立企业环境保护形象，提高企业产品的市场竞争力和市场占有率;对政府而言，有利于弥补强制性管制手段的不足，降低环境治理的成本等优点。

从监管的强制性看，政府监管是刚性的，协议监管是柔性的;从监管的主动性看，自我监管是内部的、自觉的，社会监管是外部的、被动的。环境问题的外部性属性决定了其不可能依靠市场解决，必须进行适当的政府干预。政府监管，对环境污染治理这一公共领域，政府作为社会公共利益的主要代表者，政府公权力是必须涉入的，运用政府公权力对环境污染进行监管，具有天然的成本优势。企业因缺乏外部约束，在经济利益驱动下未必能自觉采取环境保护行动，因此，政府实施环境监管十分必要。在此基础上，通过协议监管这种柔性措施，充分满足和保障企业的利益。协议监管的好处在于政府不需要了解企业的污染控制技术和成本，也不需要对税率或收费标准进行调整，政府的主要责任限于建立规范的市场体制并维持其正常运行。企业的趋利性决定了社会主体对其排污行为予以监管的必要性。投资者、消费者等，都是环境监管的社会主体，尤其是社会监管中的第三部门所具有的特质使其对环境污染监管时更具有效率性、公正性、可接受性，降低了环境污染监管的成本。在此基础上，发挥企业的自觉性和主动性，结合企业的自我监管，做到防患于未然。

存环境管理中，企业生产行为(也包括部分个人不正当的消费行为)对环境造成的不同程度的污染和破坏，实质上是个人利益的外部不经济性，而且企业一般决不会主动以牺牲部分个人利益为代价将外部不经济性内部化，减少环境污染和破坏。建立以政府强制监管为主、以协议监为辅和社会监管为主、自我监管为辅的监管模式，才能促使企业采取各种措施减少或消除各种外部不经济性，并承担消除环境污染和破坏不良影响的所有费用，牺牲部分个人利益，维护公共利益，以实现社会的公平。这种刚柔相济、内外结合的环境监管措施模式，可以降低监管成本，提高监管效力。

三、立体化环境监管模式的运行

立体化环境监管模式要发挥效用，必须建立在运行可能的基础上。为此，围绕着体制模式和措施模式的运行，至少要做到以下几点。

(一)深化改革，调整环境监管机构的设置

管理体制本身的科学性直接影响到管理的效率，加强环保机构的组织法建设，是真正实现环保机构设置、职责权限配置的规范化和法制化的不可或缺的措施和手段;同时，也是衡量一个国家环保机构的设置是否科学、环保执法的职责与权限配置是否合理、环保执法的运行机制是否高效的基本标志。在“一体两翼”环境监管体制模式的构想中，环保机构的隶属及其职能划分矛盾更为突出，情况更为复杂，尤其要理顺关系，明确职责。

1　优化环境监管机构的隶属关系

从区域监管来看，中国的环境管理机构隶属当地政府，地方环保局负责人的“位子”、“票子：’都由地方政府任命、发放，往往造成“站得住的顶不住，顶

得住的站不住”，无法对“应对环境质量负责”的地方人民政府进行监督，极大地影响了环境监管的效率与效果。作为监督者，环保部门应当和地方“脱离”关系，实行垂直管理，只有这样，环境监管才有组织保障，才能避免地方保护主义的影响和干扰。从目前情况来看，全面实行垂直管理是不现实的，可以率先推行地市以下环保部门垂直管理。

从流域监管看，流域管理中心隶属于国家水资源行政主管部门，是其派出机构，在国家行政序列上，不是一个行政机构，而是具有行政职能的事业单位。应借鉴国外经验，建立综合性的流域水资源委员会，该委员会属于法定型的行政主体，由国家法律法规明确其职责、权限和隶属关系。

从局域监管看，国家级的督查中心隶属于国家环境保护部;省级的督查中心隶属于省环境保护部门。由于环境保护需要政府的水利、建设、国土资源等多个部门都直接或者间接参与，这种监管隶属关系，难以从体制上保证监管到位，也应建立相应的综合监管机构。

2　明确环境监管机构职能划分

无论是区域监管、流域监管，还是局域监管，都离不开环保机构的职能划分。从内部看，环保部门内部机构的设置仍仅从工作性质上进行块状划分。由于体制和制度的不完善，各内部机构之间往往不能相互制约、相互监督。在市、县基层环保部门中，环境监测、监察、法制、管理等内部设置机构不能相互牵制，职责划分不科学、不严谨，容易造成一个部门说了算或推诿扯皮的局面。因此，必须改革环境管理内部机构设置，将环境管理工作的处理职能与管理职能剥离，内部监管、处理、稽查三者之间相对独立、相互制约，同时又保持三者之间的联系，这样才能增强环境监管的透明度，提高监管工作的效益和社会信誉。从外部看，对环境负有职责的部门涉及10多个。因此，环保部门与其他部门之间要明确统分关系、划清权责，各地环保部门与其他部门应建立起各尽其责、齐抓共管环保工作的协作配合关系，当地政府应设立专门的协调机构，负责解决环境监管中的“扯皮”现象，避免有些环境违法行为处于监管的真空地带或出现监管不力状态。

(二)加大宣传，完善公众参与监管的机制

良好的运行机制是环境监管模式得以落实并能最大限度地发挥效应的保障。目前应当在借鉴国外经验和总结本国实践的基础上，努力探索出一整套环境监管运行机制，其中公众参与机制是重中之重。环境监管措施模式的构建中，社会监管离不开公众参与。有效的公众参与是实施战略环境管理的，关键，它是任何机构环境管理系统中最有价值的组成部分之一。公众参与环境治理改变了传统的只有政府和企业的“二元”污染控制结构，形成了政府、企业和社会公众的“三元”污染控制结构。在这种结构中，公众处于既监督企业又监督政府的位置，而且也能通过市场消费行为直接影响企业的环境行为。为使公众能有效参与环境保护，我们应借鉴发达国家经验，重视公众在解决环境问题过程中的重要作用，强化公众参与环境保护意识。主要应从以下方面人手：一是公开环境信息，保障公众环境知情权，这是公众参与环境保护的重要前提;二是建立健全公众参与环境保护的渠道和相应的制度措施。通过听证会、说明会等形式，接受公众质询，征求意见和建议;三是加强环保教育，提高全民环境意识，形成全社会都关心和参与环境保护的良好社会风气。

(三)增强激励，挖掘企业主动监管的潜能

解决环境问题，既要靠政府治理政策，也要运用市场机制，让目前环境问题的主要制造者——企业自觉自愿地采取环保手段，承担环境责任。毋容置疑，开办企业的目的就是为了盈利，而保护环境必然影响经济效益。在市场经济条件下，企业是自主经营、自负盈亏和自我发展的独立法人，企业总是希望以最小的投入获得最大的收益。在经济利益驱动下，企业往往不顾环境污染，不愿对环保进行投入或减少对环保的投入。原国家环保总局环境监察局与美国环保协会2007年联合发布了《中国环境监察执法现状、问题与对策研究报告》，报告指出，目前企业因环境保护实际获得的收益(表彰或被授予荣誉称号)与企业期望的利益存在出入。95.8%的企业希望环境保护能给企业带来经济利益。这说明只要激励机制得当，就能发挥企业主动进行环境监管的潜能。

监管顾名思义既包括监督又包括管理，管理有教育、引导、服务的功能。一直以来我们注重的是监督、查处，虽然它也有教育的功能，但缺乏引导、服务的功能。对企业而言，协议监管可以从政府部门得到有价值的信息，使企业节省收集信息的成本，并可利用这些信息做出正确的环保选择。同时，企业可借助政府提供的信息及相关的政策优势，加大环保力度，提高产品质量，增强市场竞争力。协议监管正是通过双方合意，充分利用市场激励，使企业在利益对比中自愿进行环境治理。为此，政府对企业应加强引导和服务，定期对企业环境行为进行评级，并将评级结果运用于绿色信贷诚信系统。倡导企业通过自觉行动来保护环境，是发达国家保护环境的一条重要经验，自20世纪90年代开始，就成为发达国家环境管理中的一种新兴的趋势。自我监管强调的是企业的环境责任，政府应大力表彰环境责任强、自我监管好的企业，为这些企业在财政、税收，信用担保、政府采购、科研支持等方面提供更多的优惠和便利，充分发挥企业污染控制的主观能动性，激励企业不断提高防治污染的技术，在生产过程中，最大限度地减少甚至避免污染。

综上所述，有效的监管是解决环境危机的良策，科学的监管模式是有效监管的前提。克服环境监管的弊端有待于中央和地方的共同努力以及理论与实践部门的不断探索。

作者：赵美珍 邓 禾

立体化环境监管论文 篇2：

营商环境法治化视角下环境行政执法的现状与对策

摘要：环境行政执法的现状存在明严实松、政企关系紧张的问题，其主要原因在于监管任务繁重，自由裁量难以把握，环保督察高压以及中小企业自身抗风险能力较弱。因此，要解决环境行政执法目前存在的问题，对策是：执法频次：放管服改革下的智慧执法;自由裁量：在依法行政的前提下宽严相济;监督问责：完善责任追究机制;市场主体：提高法律意识。

关键词：营商环境;法治化;环境行政执法

世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，中国的全球营商便利度与西班牙并列全球第30位，在实施监管改革后，中国成为全球优化营商环境提升幅度最大的十大经济体之一。

营商环境指企业等市场主体在生产经营活动中各种影响条件和因素，主要包括市场准入、劳动力雇佣、生产要素保障、产权保护、融资、税收、合同履行以及纠纷解决机制等，贯穿市场主体在市场经济活动的整个过程。营商环境优劣决定了地区经济发达程度，是影响区域经济发展的重要因素。营商环境法治化是优化营商环境的一大原则，完善法治保障是营造良好营商环境、激发市场经济活力的关键。

2019年，国务院发布《优化营商环境条例》，该条例主要在市场主体保护、政府服务、监管执法和法治保障等方面作出规定。近年来，国务院各部门综合考虑行业发展需要，相继出台落实优化营商环境政策的部门规章;地方各级政府也根据职权相应颁布了相关条例和有关办法，共同形成了当前立体化的营商环境法治建设格局。

营商环境法治化从制度层面，对政府积极履行管理和服务职能、严格依法进行行政执法提出了要求，而“史上最严环保法”下的环境行政执法问题，一直是政府管理和法治建设的痛点和难点，因此有必要以持续优化营商环境、建立和谐的政商关系、完善法治建设为目的，分析环境行政执法存在的问题和成因，并提出对策。

一、环境行政执法的现状

(一)行政执法名严实松

《环境保护法》自出台之初便确立了污染者负担原则，按照经济学的“外部性理论”，将污染者的外部成本内部化，同时设置多种法律责任，试图提高企业违法行为的成本，但与企业获得的利益相比仍显得微不足道，从而导致企业环境违法行为依旧泛滥。为了适应我国经济转型升级的新道路，摒弃对自然资源掠夺式的开发，2014年修订的《环境保护法》新增按日连续处罚、限制生产、责令停业以及行政拘留等行政执法措施，起到了震慑生产经营者的作用，预防环境污染行为的发生。

然而，在实际的环境行政执法过程中，执法主体对裁量条件和幅度有较大的选择空间。一线调查人员具有信息优势，可以有选择地决定调查取证的内容，难免存在折扣执法的情况。更有甚者，个别执法人员将法律法规作为牟利工具，对当事人进行选择性适用，或者区别对待不同当事人。这种不作为、乱作为现象目前在经济发展较为落后的西部地区依然存在，省级生态环境部门对一些高耗能、高污染小作坊式企业未进行严格管制，加上地方政府基于人情利益等因素考量对其视若无睹，扰乱了正规生产企业的正常经营，使得该行业处于集中度比较低的无序竞争状态。如此复杂的执法环境不仅不利于打造良好的营商环境，也不利于环境保护法律法规的有效落实，更无法发挥行政法本身的“控权”功能。

(二)政企关系日趋紧张

环境监管过程中，环境执法主体与经营者之间的关系日趋紧张。企业守法需要投入成本，违法要接受行政处罚。一方面，生态环境部门面对严格的法律规定以及行政监察，需要依职责对企业进行日常监督管理，并对违反环境保护相关法律法规的经营者严格执法。另一方面，对于经营者来说，在经营前，环保设施若建设不到位，则很难通过生态环境部门验收继而无法投入生产;在生产过程中，污染物的环保处理和环保设施的运行维护无疑是一笔长期的生产成本，自身产品结构单一、严重依赖自然资源且污染高、附加值低、生存周期短的中小企业自然无法负担。

显然，如何在法治框架下协调好政府与企业之间的关系成为关键问题。地方政府缺乏对当地营商环境深刻认识，在制定政策和法律法规时，无法满足市场主体的需求。加之政府政策宣传、法治宣传力度不够，经营者对营商环境政策的解读存在困难，造成了政企信息不对称。与将法律当作牟利工具选择性执法相反，生态环境执法人员对企业一刀切式执法，不尊重市场主体对执法行为提出异议的权利等现象时有出现。法治化营商环境的建设，不止是政府部门的责任，也需要政府部门和市场主体之间形成良好的互动机制，在合法合规的前提下，激发市场经济活力。

二、环境行政执法的问题

(一)事中事后监管检查繁重

随着放管服①改革向纵深推进，为优化营商环境，提高行政服务效率，对于纳入管理名录的生态环境影响小、风险可控的行业及建设项目，施行环评豁免和告知承诺制的行政审批方式。告知承诺制是指，在申请环境影响评价文件审批时，行政机关告知申请的依据、条件和程序，环评编制单位和建设单位书面承诺已符合相关标准和要求，并愿意承担不实承诺的法律责任，环评审批机关可不经评估直接作出审批决定。上海、广东、安徽、淄博、昆明等省市的生态环境部门已率先出台了建设项目环评告知承诺制审批改革试点实施方案。事前审批的简化势必需要强化事中事后监管。如此一来，生态环境执法部门需要根据环评审批机关移交的报批材料，检查建设单位承诺内容的落实情况，加大了地方环境执法部门的工作量。

此外，地方环境执法部门要进行日常检查、污染源在线监控，也要參与“双随机、一公开”抽查，接受中央及上级生态环境部门环保督察，调查群众举报和反映的线索。多项执法内容、多种执法形式和多级执法，对于本身人手不足的基层来说，任务较为繁重，也给企业的日常生产活动带来了不便和困扰。

(二)环境处罚的自由裁量困境

为解决环境行政执法上一直存在的自由裁量问题，生态环境部最新出台《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》(环执法〔2019〕42号)。该意见要求各地区健全贯穿生态环境执法全程的相关配套制度，以科学合理、公正公开的分工与监督来保障自由裁量权的合理规范适用，综合考虑多种因素，结合地区法规和规章，细化、量化裁量规则和基准，并通过函数运算得出处罚额度。

尽管如此，行政处罚的自由裁量仍有不足。首先，与法规、规章等相比，效力位阶较高的环境保护法律，如《水污染防治法》等，本身规定的处罚幅度较大，任何细化都属于法定范围内，自由裁量始终留有一定适用幅度。其次，基层执法人员学习和应用法律法规的能力参差不齐，在细化后的范围内作出处罚，也无法避免适用裁量细则时产生偏差，出现同一地区同一问题不同处罚的情况，影响当地企业经营。其次，不同地区的执法水平、信息化水平有所差异。往往经济不发达、生态环境脆弱的西部地区，需要制定细致、严格的规则，更加考验执法人员水平，而西部地区信息化水平也较为落后，不便于当地的统一适用。

(三)环保督察制度下的整改压力

中央环保督察制度自2016年建立以来，两年内完成了全国第一轮省级覆盖式督察，彰显中央对环境治理的决心。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》，为环保督察的持续稳定开展提供制度基础。中央办公厅、中央组织部、司法部、生态环境部和最高人民检察院等多个部门，组成专门中央生态环境保护督察工作领导小组，中央生态环境保护督察组负责具体任务，对省市党政及有关部门、国务院生态环境相关部门以及对生态环境影响较大的央企等进行例行督察、专项督查，防止地方违背上位法立法、软性执法、纵容违法，并通过“回头看”验收整改情况。

“以‘督政’促进地方环境执法，是实现最严格环境保护制度的重要体现”[1]。诚然，面对中央生态环境保护督察组的压力，地方各级为快速整改到位，采用“一刀切”式环境执法，对一些行业或区域内的企业整体关停，不利于对市场主体的保护，与营商环境法治化理念相悖。

(四)中小企业自身基础实力羸弱

中小企业自身抗风险能力弱。高污染行业的中小企业，往往产品附加值较低，同质化严重，发展受限，从而导致行业陷入价格竞争，生存空间进一步受到挤压。“就环境行为而言，理性经济人假设认为，如果违法收益大于守法收益，那么以经济利益最大化为导向的企业必然会选择违法，并采取各种手段隐藏违法行为、躲避违法检查和处罚。”[2]

环保设施建设和污染物排放标准是企业合法经营的前提，而高耗能高污染行业的中小企业，重利益而轻环保，守法意识和社会责任淡薄，违法才有利可图，购置环保设备，则增加企业运营成本，入不敷出。这类市场主体往往在存亡间摇摆存活，若经过合理整改，企业可能会进入良性发展，若获处罚，动辄数十万，企业一击致命。环境执法倒逼营商环境优化，考验着基层行政执法能力和水平。

三、环境行政执法的出路

(一)执法频次：放管服改革下的智慧执法

在新时代的营商环境下，市场对资源配置起决定性作用，政府应尽量减少对市场活动的干扰，加强和规范事中事后监管，提供公共服务，激发市场活力。

放管服改革要求“宽准入严监管”，监管也是政府政务水平的重要体现。环境执法部门要履行监管职责，验收新建企业环保措施建设、污染防治和承诺事项落实情况，合格后可推迟或暂缓对新建企业的检查。另外，合理安排日常检查和“双随机、一公开”抽查等执法频次，避免重复检查和多头执法。根据企业环境影响情况设定执法周期，以免增加市场主体负担。强化污染源在线监控，缓解倒金字塔形的基层执法人员人手不足的情况。建立统一的信用监管平台，将企业严重污染环境的违法失信行为在平台上公示。

(二)自由裁量：在依法行政的前提下宽严相济

面对灵活的行政权时，行政相对人容易受到侵犯，因此需要法律对政府行政行为进行约束和限制，这也是营商环境法治化的要求。自由裁量幅度较大的法律，应该进一步细化，“通过法律来控制行政自由裁量权的行使并把它控制在必要的范围之内”[3]。与此同时，各级生态环境部门要依据经济发展状况和环保需要，合理制定自由裁量标准，为地区内执法统一奠定基础。生态环境执法人员要提升执法能力，以保市场主体为主要目的，在环境行政执法中，根据违法事实、过错程度、社会危害性以及整改情况等，认真听取市场主体的陈述申辩，依法公正地给予相应的处罚。

(三)监督问责：完善责任追究机制

在中央生态环境保护督察组的巡视下，地方在对提出的问题进行积极整改时，既要避免一刀切式执法影响合法经营的市场主体，也要避免执法不到位，被督察组问责。环保督察作为生态环境问责制度的主要方面，通过“党政同责”的问责方式，督促地方党政领导履行环境保护责任，兼具基层性、广泛性和严厉性[4]。

除了环保督察，其他的监督机制也应协同发挥作用。首先，环境执法全过程都要接受社会监督，事前公开法律法规，事中表明执法身份，事后公开处罚决定，公开透明执法，使权力在阳光下运行。同时，根据环保垂改制度的要求，地市级生态环境部门实行以省级部门为主的双重管理体制，依然是本级政府的组成部门，县级生态环境部门则作为地市级生态环境部门的派出机构，这一改革既使省级生态环境部门对辖区内的环境保护问题可以一管到底，也让生态环境部门对基层政府的监督具有了现实可操作性[5]。此外，监察委员会作为公职人员的监察机关，也有权对生态环境执法人员的执法行为进行监督。行政权的合理行使有利于和谐政商关系，合理行使权力有赖于监督环节，是营商环境法治保障的重要内容之一。

(四)市场主体：提高法律意识

市场主体作为营商环境的重要参与者以及行政相对人，其先进的法治观念，是形成持续推进优化营商环境的合力的重要前提。“具有环境意识和环境法治观念，会计算环境利益，寻求经济效益、社会效益和环境效益最佳化、最大化”[6]的“理性生态人”才是符合环境保护基本要求的市场主体。营商环境法治化建设，不仅需要政府制定合理的法律法规，提升环境执法能力，更需要市场主体自觉守法，保护环境、敬畏自然。

一方面，生态环境部门应积极开展法治宣传，营造公平竞争的市场环境，传播人与自然和谐发展的理念，提升市场主体法律意识，为优化法治化营商环境提供基础。对违法行政相对人严格依法执法的同时，也要对环保处理做得好的企业进行宣传和表彰。另一方面，企业自身要提高法律意识，将守法纳入经营理念，自项目建设到投产运营全程，建好环保设备，配合环保检查，做好环保处理，积极主动学习环保法律法规，依法依规经营。

注 释：

①放管服：就是减政放权、放管结合、优化服务的简称。

参考文献：

[1]石磊.基层执法纠偏的路径探索——以环保“一刀切”为例[J].长白学刊，2020(1).

[2]何香柏.我国威慑型环境执法困境的破解——基于观念和机制的分析[J].法商研究，2016(4).

[3]余光辉，陈亮.论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角[J].法律科学(西北政法大学学报)，2010(5).

[4]张梓太，程飞鸿.我们需要什么样的生态环境问责制度?——兼议生态环境损害赔偿中地方政府的两难困境[J].河北法学，2020(4).

[5]熊超.環保垂改对生态环境部门职责履行的变革与挑战[J].学术论坛，2019(1).

[6]蔡守秋，吴贤静.论生态人的要点和意义[J].现代法学，2009(4).

作者简介：孙寒璞(1997—)，女，汉族，河南登封人，单位为兰州大学法学院，研究方向为社会保障法。

(责任编辑：董惠安)

作者：孙寒璞

立体化环境监管论文 篇3：

浅谈环境监测信息化建设

摘要：在信息化时代下，我国生态环境部门为提高环境保护管理工作的整体水平，引入信息技术推进环境监测信息化建设工作，构建信息化系统，采集环境监测信息并进行处理，科学应用监测数据，为生态环境监管工作提供有力支撑。本文分析环境监测信息化建设出现的问题，从实际出发提出改善工作的建设思路，给出环境监测信息化建设措施与工作建议。

关键词：环境监测;信息系统;数据分析;工作措施

我国环境监测信息化建设已进行一段时间，成为现代环境监测信息化的重要板块。在此方面投入不少的物力、人力，但是仍存在不少问题，导致与环境监测相关软件得不到合理应用。下面将根据我国在环境监测管理方面的需求，基于实际国情，提出环境监测信息建设措施。

一、环境监测信息化建设存在的问题

(一)信息管理系统不能满足环境监测工作需求

在我国环境监测推进信息化建设的过程中，因为工作经验不足，对环境监测信息化建设的理解出现差异，由此引发不少问题。当下我国环境监测信息系统直接套用国外在环境监测信息化建设方面的方案，没有结合实际国情设计信息管理系统框架，使用该模式会在工作中形成很多问题。我国实际国情与国外存在差异，国外在环境监测信息化建设方面的很多思路，不适宜应用到我国环境监测工作中。很多地方在环境监测信息化建设方面使用实验室管理系统，并没有随着管理系统的应用，解决国内事情与国际工作理念矛盾的問题，而是注重系统模块会浪费资源，无法获得良好的工作成效。很多地方设计的环境监测地理系统，在环境监测地理信息系统设置方面，将关注点集中于视觉演示效果(图1为环境监测常见的数据演示图)，没有加大对系统数据分析、管理等功能的研究力度，无法掌握环境监测地理信息系统的关注要点。由于缺乏合理、有效的维护技术，同时系统使用环境构建进程缓慢，导致该系统变为汇报演示地理环境的工具[1]。

(二)数据传输受阻

在信息化建设背景下，我国环境监测信息系统并没有形成良好的网络环境。环境监测部门深入发展期间，没有信息系统作为支持，无法利用信息技术完成环境监测任务。分析我国各级环境监测部门使用的监测系统，其包含污染源自动在线监测系统、信息管理系统、办公自动化系统、数据上报系统等。此类系统在互联网技术的牵动下相互关联，通过网络平台实现数据共享。然而，在此类系统建设前并没有从系统数据共享层面进行宏观规划，只是基于该系统自身板块考量业务需求，设计对应的信息系统，在后期难以保障各系统有效关联，最终出现信息孤岛效应。以往环境监测部门在工作中，数据传输受到限制，需要人工导出数据、导入数据。在数据传递时，还需要另做接口，不仅会拖慢工作进度，还容易使工作产生偏差，增加工作量，为工作人员开展业务活动造成诸多不便。在数据管理方面也存在不少问题，可能将同一数据保存在不同的数据库，但是没有进行统一管理，在后期输入用数据时，发现数据的统一性较差。

(三)数据分析工具应用不当

数据的应用是环境监测信息系统构建后，完成系统工作需求的关键事项。在环境监测信息系统运行阶段，数据分析工具并不能按照工作需求合理应用，在实际工作中难以获得良好的应用效果。很多地方工作站在数据分析工具使用期间，由于对分析决策工具掌握不足或是不具备应用此类分析工具的能力，无法快速完成数据分析的任务，不能及时掌握对方环境状况，无法在环境问题出现的第一时间，进行有效处理与控制[2]。

二、环境监测信息化建设思路

我国开展环境监测信息化建设需要立足实际国情，从不同的角度分析当下环境监测工作需求，通过上层管理关注环境监测工作并推动相关工作现代化建设，加强信息技术在环境监测中的引入力度，围绕环境监测工作需求编制发展规划，还需要从操作层面调整工作方式。引入先进技术、优化管理架构，可以减轻工作人员当下的工作压力，开发信息化系统，高效、可靠的推进环境监测工作。从操作基层与上层管理两个维度出发，积极推进环境监测信息化建设。借鉴国外在环境监测方面的成功经验，基于我国实际国情调整工作方案，从中吸取有价值的元素，为我国环境监测信息化建设提供助力。环境监测信息化建设需要按照由上至下顺序推进工作，宏观指导该项工作，随着环境监测信息化建设，不断调整工作方案，使该项建设可以更贴近实际环境，发挥环境监测信息化系统的作用。在环境监测信息化建设时，要求各方专家参与方案研讨，及时发现体系设计存在的缺陷。调查基层操作者对信息化建设的感受与系统构建建议，从基础环境、个性化需求、成熟度与实施细节等方面判断，结合基层操作者提供的信息，及时发现设计与实际存在的偏差[3]。

以往我国在环境监测信息化建设方面设置的方案存在过全、过远、过大等问题。此外，信息化建设方面目标模糊，无法确定工作具体事项。当下设计环境监测信息化建设方案，应该从实际层面考量，自上而下开展工作，及时纠正偏差，调整环境监测信息化建设进度。管理层需要结合我国实际国情，提出建设目标并制定保障措施，由此激发基层自治推进信息化建设的积极性，可以按照环境监测需求，有针对的选择工作方案，提高方案内容的可操作性，逐步完成信息化建设工作。

三、环境监测信息化建设措施

(一)科学规划初期项目

在环境监测信息化建设方面，需要规避以往工作存在的雷区，同时在明确该项工作建设思路的前提下，立足实际国情有目的、有选择的应用国外在环境监测信息化建设方面的成功经验。在信息化实施前需要明确工作目标，规划初期项目方案，分期推进项目建设工作，构建信息系统，发现项目存在的连接点。采用一定的手段协调各类项目，在中长期规划中研究业务部门的工作需求与现下工作情况。围绕环境监测运行控制需要，收集数据并进行通盘考量，有步骤、有计划的推进项目建设工作。随着工作的开展需要提前分析各分项工作目标是否合理，结合工程建设情况，调整下一阶段的工作目标，确保信息化建设按照整体目标有序推进[4]。

在信息化建设阶段应该明确业务活动开展需要，以信息系统作为各个业务开展的支撑。各业务部门应该明确信息监测工作，管理部门需要引入监测信息化系统，发现各业务系统存在的联系，清楚不同部门业务系统在数据方面的需求。当下为实现数据共享目标，应该在各系统建设前，从宏观层面进行控制，制定统一目标，使用具备较高兼容性的数据库。由此提高各系统数据存储的便捷性，为各级生态环境管理部门提供便利的工作条件。

(二)开发利用环境监测数据

环境监测部门应该在信息化系统运行中，动态收集环境监测数据，同时对数据进行采集、整理、分析，应该利用软件编制内容完整且具备较强针对性的分析报告，结合污染源企业提供的相关数据，根据污染源企业的生产状况、行业特点，研究分析监测数据，掌握污染物排放情况。在此前提下，生态环境部门以监测数据作为评估基础，给出可靠的结论。在环境保护管理阶段，依托科学的管理理念，整合各类监测数据并进行处理。在环境监测工作运行期间，确定环境质量监测要求，判断环境质量状况。将收集的信息作为评估素材，整理数据进行分析、预测、评价等工作，为生态环境监管部门提供可靠、准确的环境监测信息。随着监测工作的开展，建立动态监测数据库，应用信息技术为环境监测、管理提供连续服务。

(三)人力配备与管理

环境监测信息化建设包含的内容众多，运行维护管理与建设均为该系統的组成内容，针对如此复杂的系统工程，必须加强人力管控力度，结合系统运行需求，完成人才配置工作。在信息化建设期间，应该通过信息系统维护、专业人才管理等工作，确保系统建设运行可以按照设定的要求进行。另外，需要组建工作队伍，从系统建设初期便全程参与各项工作，熟悉各环节业务系统的建设情况。在信息化系统建设工作结束后，从环境监测信息化管理需求层面出发，构建长效管理机制，委派第三方或专业团队进行维护与管理的工作，，将运行维护纳入监管系统，确保环境监测系统成为生态环境工作的有力支撑。

四、环境监测信息化建设建议

(一)加大科学技术引入力度

在环境监测信息化建设时，应该完善设计要求，确定规划方案，基于生态环境政策与业务需求，整理过往工作数据。环境监测部门应该从宏观层面进行考量与规划，提高环境监测信息化系统的合理性与科学性。在环境监测信息化建设时，需要从全局角度出发，环境监测需要多部门参与。因此，在监测信息系统建设时，需要研究其他机关与部门在环境监测方面的工作需求，以科学技术作为导向，综合多部门对信息的使用需求，建设监测信息系统，确保该系统可以为各部门服务，提高系统的应用价值[5]。

(二)推进标准化建设

在环境监测方面推进标准化建设工作，明确生态环境政策的基本要求。环境监测机构应该收集以往的环境数据并进行分类与分析，调整环境数据，按照一定的规则编码，提高环境监测数据的应用效率。整合不同数据信息，形成规范、完整的环境监测信息化标准体系，为数据应用提供基础保障。随着环境监测工作的开展，需要加大对环境监测数据的管控力度，分析环境监测信息的应用状况与需求。选择一定的手段提高工作整体质量，在环境监测业务中融入多方面内容，确保监测业务可以稳定、安全的运行，最终得到精准、可靠的监测结果。

(三)以数据流为核心

在环境监测机构推进建设工作时，需要以信息化标准、环境监测行业标准作为工作依据，改变以往工作思维，在立体化、多元化的思维模式下关注数据，规范化数据结构，改善数据库架构。还需要升级、改造原机构所用的数据结构与数据库架构，建立统一的工作标准，可以提高数据的应用效率。为防止系统在运行中出现内容不统一的情况，当下需要建立完善、科学的监测数据模型体系，推进监测信息化建设。通过信息技术作为监测信息化可靠运行的保障，在技术支持与数据保障下，更好的完成环境监测任务。

(四)通过应用推动发展

开发环境监测信息系统是环境监测信息化的主要目的，当下应该关注环境监测工作，合理应用环境监测数据，为生态环境监管等工作提供可靠依据。在环境监测信息化建设方面，需要确保物力、人力等资源充足，增加对各项技术投入与管理工作的控制力度，将技术建设作为环境监测信息化建设的重要内容。在项目运行中，发现监测信息化出现的问题，利用环境监测技术进行维护，将环境监测信息化的价值呈现出来。在环境监测信息化建设的过程中，环境监测部门应该具备动态管控意识，调整系统参数，借助环境监测信息系统掌握环境变化情况并进行合理的控制。

结语：

在国家高度关注生态环境工作时，生态环境部门压力越来越大。为了更好的保护生态环境，各级环保部门大力推进环境监测信息化建设工作。然而，由于我国在环境监测信息化建设方面没有丰富的经验，同时对环境监测技术的使用存在认知缺陷，无法合理应用技术，完成环境监测信息建设任务。当下应该引入先进的监测技术，调整工作参数，充分发挥环境监测信息系统的实际作用，不断加强环境监管能力，由此提高环境决策与管理等工作的执行效果。

参考文献：

[1]祖丽培亚·铁木尔.浅谈环境监测信息化建设[J].生态环境与保护，2021，4(2)：17-18.

[2]郭婧.我国环境监测信息化建设发展趋势探讨[J].科技风，2020，417(13)：160.

[3]薛璐.新形势下环境监测科技发展现状与展望[J].北方环境，2020，032(001)：153，155.

[4]薛璐.新形势下环境监测科技发展现状与展望[J].环境与发展，2020，162(01)：163+165.

[5]吉祖峰.新形势下环境监测科技发展现状与展望[J].冶金管理，2020，409(23)：114-115.

作者：张桂青