利益主体, 一般是指参与利益分配活动的当事人, 是指依据某种条件获取相应份额利益的社会群体或集团。矿产资源利益主体是指在矿产资源开发过程中, 依据相应条件而获取矿产资源利益的社会群体和集团, 按照不同的参考标准, 利益主体可做不同分类。
目前, 参与我国矿产资源利益分配的主体, 即实然主体主要包括中央政府、地方政府、矿山企业。其中, 矿山企业主要依据生产资料的投入参与利益分配, 是利益的行使主体;而中央政府和地方政府是在法律的规定下代表国家所有者获取利益分配, 可理解为代表主体。矿产资源所蕴含的巨额利益在以前很长一段时间甚至目前主要是由以上主体分配的。显然, 矿产资源利益分配的实然主体范围并不全面, 缺少了承受资源开发所产生不利后果的资源地居民参与分配。因此, 明确矿产资源利益的应然主体对于构建矿产资源利益公平分配制度是十分必要的, 是实现公平价值的前提。
矿产资源利益的应然主体包括哪些才是符合公平要求的呢?这就要我们全面分析矿产资源利益产生的流程来寻找那些应当参与利益分配的主体。这其中既包括那些对矿产资源利益的产生以及实现作出积极贡献的主体, 也包括在矿产资源利益实现过程中承担其消极后果的主体;既要考虑作为大自然馈赠财富享有者的当代人, 还要考虑同为大自然馈赠财富享有者的后代人。
首先, 当代人和后代人均应当参与到矿产资源利益分配中。矿产资源不是人类劳动加工出来的, 而是在漫长的地质年代中自然形成的。因此, 它不能单独地属于某一代人或某几代人。理论上讲, 作为地球上的人类, 任何一代人都有权享有自然的馈赠, 他人无权剥夺。同时, 矿产资源又是有限的, 当代人与后代人会在资源利用上形成竞争关系, 即当代人用得多了, 后代人可利用的就少了, 给后代人留下的多了, 当代人的发展就会受到制约。因此, 不仅当代人和后代人都应当参与到矿产资源利益分配中来, 而且要找到一个适当的比例以使得利益在他们之间的分配是公平的。
其次, 当代人又表现众多, 应将全部主体均考虑在内, 不可遗漏。从我国利益分配的实践来看, 目前已参与到利益分配中的主体包括国家和矿山企业。他们能够参与矿产资源利益分配, 是依据法律的规定以及自身的开发利用活动。我国法律明确了国家的矿产资源所有权人身份, 国家有权参与到矿产资源利益分配中;矿山企业实施了矿山勘探开采行为, 进行了大量投资, 可以依据资本及劳动参与利益分配。除此之外还有遗漏的主体吗?答案是肯定的。第一, 承受了资源开发负面影响的资源地居民应当是利益主体。这固然与他们因资源开发而丧失的生态环境利益有关, 但也与他们的经济利益相关。对矿产资源的开发利用意味着原有土地利用人丧失了其耕种收益, 这恰是为了实现矿产资源经济利益而对其农耕利益的放弃, 这是资源地居民参与矿产资源利益分配的根源之所在。第二, 资源地居民作为利益主体事实上还代表了生态利益这一公共利益。资源地居民在矿产资源利益实现过程中丧失了一部分经济利益, 这是资源地居民私人利益的体现;同时, 由于生态环境的公共性特征, 使得资源地居民更加能够作为公共生态利益的代表去参与分配。事实上, 虽然矿产资源开发活动造成的生态破坏和环境污染是全局性的, 但是就具体矿企而言, 承受这种不利后果的却主要是资源地居民。
综上所述, 矿产资源利益主体应当包括当代人和后代人。具体而言, 当代人又包括所有者、投资者以及负利益的承担者, 也就是国家以及其代表人政府、矿山企业和资源地居民。这些主体利益的实现既有私人利益实现, 也有公共利益实现。目前, 已进入分配中的只有国家和矿山企业, 而资源地居民和子孙后代则尚未被纳入矿产资源利益分配体系中。
代际公平要求以空间同一性、时间差异性为维度的当代人与后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等, 即当代人必须留给后代人生存和发展的必要环境资源和自然资源。由于后代人无法在当代直接行使其相应的权利, 因此代际公平对当代人提出了更高的要求。当代人分配矿产资源利益侵害了后代人获取矿产资源生态利益和机会利益的可能性。当代人的低效率、过度使用资源已经造成了后代人在使用资源上的不公平。后代人应参与矿产资源利益分配, 成为其中的重要主体。目前我们的矿产资源分配模式显然缺乏对代际公平的考量。矿产资源本身具有不可再生性, 当代人用的多了后代人可用的就会减少。当代人为了其生存发展的必须而使用资源是无可厚非的;但若是因制度不完善致使当代人肆意浪费资源的行为得不到约束, 这就是制度之殇, 是我们不应当容忍的。
“和地表天然耦合性”决定了土地产权和矿产资源产权的冲突。矿产资源依附于土地, 对于处于集体土地上的矿产资源的开发利用必然地会产生土地产权与矿产资源产权的冲突。目前我国的矿产资源却绝大多数处于集体土地上, 这种冲突就更加明显。但现有的矿产资源利益分配模式中, 对于资源地居民利益的考虑是极其有限的。虽然我国现行的政策体系中资源地居民在自然资源开发收益分配机制中的参与程度不高, 但还是形成了一定受益渠道。但是这种获利极低, 资源地居民处于弱势地位。长期以来, 矿产资源的收益分配主体着重关注的是所有权人和矿业权人以及国家管理者的权益, 而将矿产资源地居民排除在外, 资源地居民几乎没有因矿产资源的开发利用而享受到利益, 却要承担矿产资源开发所带来的一系列环境问题。已有的矿业权制度及资源有偿使用制度较多地关注了矿山企业利益的实现, 而忽视了资源地居民利益受损的补偿问题, 欠缺权益损害补偿机制, 致使矿产资源利益在矿产资源开发者与资源地居民之间的分配没有体现公平的要求。
资源的社会性及公共物品属性决定了生态利益是一种公共利益, 而非私人利益。资源的社会性, 是指在现实制度框架中无论资源为私人所有还是国家所有, 究其根本, 资源最终应属于全社会成员共同所有, 应通过其利用最大限度地增加社会的整体福利。其核心在于全社会的人只有合理、节约、高效利用资源的义务, 而没有浪费资源的权利。资源的社会性决定了生态利益, 尤其是狭义的生态利益, 不是为某一特定主体享有的私人利益, 而是为社会公众所享有的公共利益。生态利益不同于私人物品, 具有一定的公共物品属性, 不能为私人所独占, 是公共利益。所谓公共物品, 依照萨缪尔森的理论是指消费上具有非竞争性和非排他性的物品。当一个人或一些人享受生态系统或其要素提供的生态功能时, 并不影响他人继续享有的可能性, 但是若无限制地消费该生态利益, 则会对他人生态利益的满足造成一定的影响。因此, 对于环境要素的使用并不单纯是权利主体“个人”的事, 它会影响到其他人公共利益的享有。通过对公众环境利益的维护可以有效地实现环境利益平衡。矿产资源利益实现过程对生态公共利益产生了诸多负面影响, 但我国现有分配制度却并未考虑这一利益的损失, 存在立法空白。矿产资源开发活动具有显著的外部性, 其在生产经营过程中产生了大量的环境污染和生态破坏。但是目前对于这一利益的法律关注却是空白。实践中采用的矿山环境恢复保证金制度在一定程度上是对生态利益的关注, 但是我国尚没有针对矿山环境恢复保证金的全国性立法, 仅有的一些规定多见于地方性立法, 这显然不能适应生态利益保护的需求。
与后代利益保障密切相关的一个概念即是“代际公平”。在涉及代际问题时, 代际公平是解决代际问题可选择的方案的约束性前提, 当代人必须保护传给下一代的资源基础质量。资源基础质量决定了处于那个时代的人的生存条件, 同时对于那一代人的福利水平具有明显约束。要实现代际公平, 就是要将资源基础质量保持完整无损。代际公平在资源利用领域的重要性不言而喻。矿产资源利用过程中的利益分配应当充分关注后代人的利益, 而不是仅局限于眼前利益的分配。我国已有的矿产资源利益分配及管理制度尚没有专门保护后代利益的制度体系。但是不能据此认为我国已有的法律制度完全将后代利益排除在外, 事实上, 在我国已有的矿产资源管理制度中扩充其内涵外延, 也是可以将后代利益囊括其中的, 在此基础上, 对依旧无法保障的后代利益再设置专门的制度予以保障。为此, 要在完善已有的规划制度和储备制度的基础上, 再设置代际补偿基金制度。
矿产资源规划制度要求在进行矿产资源规划之初就将后代利益纳入规划考量的视野之内, 明确矿产资源后代利益保护的方向、目标。本质上讲, 矿产资源规划是行政规划, 是国家的行政机关在某一时间限度内, 为了达到一些行政目的, 或是为了使某种行政理想变为现实, 规划设计其具体实施步骤与方法的行为。矿产资源规划制度除包含当代利用规划外, 还应拓展到后代利益的配置和安排。矿产资源的稀缺性、耗竭性及有限性决定了应当特别关注后代利益的保护。
矿产资源储备制度则是在进行矿地储备和矿产品储备的进程内, 为后代利益保存资源基础, 以保障他们的机会利益和生态利益。可持续发展要求我们建立矿产资源储备制度, 而可持续发展的内涵则使得矿产资源储备制度在客观上能够为后代的利益保障留存实物资源。国家的资源储备制度既是对当代就已有的存量资源在使用的时间序列上做出的制度安排, 也是就资源在未来世代人间所做的一种跨区域安排, 这种安排既体现着资源的代内配置, 也体现出资源在代际间的时间转换。可以说, 资源储备制度在时间维度上具有代际公平的天然意义。
矿产资源代际补偿基金制度是由当代人为以后的后代提供一定的补偿基金, 用以弥补不可再生资源的耗竭性带给他们的损失, 为后代利益做货币留存, 后代人可以这部分资金进行替代资源的开发或更新技术的资金支持。
当前地方矿产资源利益分配更多地强调各级政府间的收益分配, 而忽略了居民的惠益分享权。要建立惠益分享机制解决中央、地方政府和居民三方的利益分配问题, 激励矿产资源地居民自觉保护矿产资源。惠益分享机制的实质是以土地权利换取矿产资源利益分配。我国的矿产资源绝大多数埋藏于集体土地之下, 因此, 矿产资源的开发往往会影响到资源地居民的土地权利, 使他们丧失在土地上耕作、生息的权益, 因此, 以居民所享有的土地权利的丧失换取矿产资源开发过程中的利益分配是合理的。凡属于矿产资源地居民的, 对于当地的矿产资源开发项目均享有公众参与权。凡是年满18周岁成年人均有权自主投票决定矿产资源开发事宜 (未成年人也享有参与权, 由其法定代理人行使) 。居民对于开发项目是否可以进行以及如何分配矿产资源利益均可提出自己的意见, 在与代表所有权主体的中央政府达成一致意见后, 可先由政府财政预拨部分补偿款给居民, 余下部分从资源开采产生的收益中予以拨付。这既保障居民的惠益分享权, 又不至于增加政府财政负担。
矿产资源公共利益的保障实际就是与矿产资源密切相关的生态环境利益的保障, 这需要在矿产资源利益分配过程中为其留出相应的保障资金。矿产资源开发利用对生态环境的破坏越来越严重, 并日益恶化, 在没有有效制度约束的情形下, 新开办的矿山企业依旧没有为生态环境问题做出成本核算。这就属于“旧账未清, 又添新债”, 针对这种现实状况, 通过重构资源税制度、完善矿山环境保证金制度、建立生态环境补偿制度的公共利益保障制度体系以维护社会生态环境利益。首先摒弃过去对资源税的错误定位, 重构资源税制度, 恢复其税收本质而非所有权收入, 为政府保护生态环境利益提供资金来源;完善并严格落实矿山环境保证金制度, 为新开办的矿山企业产生的生态环境问题储备治理资金;建立生态环境补偿机制, 对于已经产生的生态环境问题予以恢复治理。这三者有效地结合起来, 既杜绝新办矿业产生生态环境问题污染治理无人治理, 又为历史欠账寻求治理途径。
摘要：参与矿产资源利益分配的主体并非是全部应然主体, 这就导致许多应当参与到利益分配中的主体未参与到利益分配中, 侵害着这些主体利益的同时也在损害着社会公平。后代人缺位、资源地居民利益保障弱势以及公共利益保障的空白均是现有分配制度下存在的主体保障缺陷, 通过构建一系列法律制度保障这些和应然主体的应得利益, 实现矿产资源利益的公平分配。
关键词：矿产资源利益主体,后代人,资源地居民,生态公共利益,法制保障
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