基于生态环境正义的长江经济带环保问责机制创新
[收稿日期] 2020-09-03
[基金项目] 国家社会科学基金项目：我国环境保护督察法律制度研究(18BFX178);湖南省社会科学基金重点委托项目：发挥纪检职能作用加大打击行贿行为力度的调研(2016WTB02)
[作者简介] 刘细良(1971—)，女，湖南双峰人，湖南大学马克思主义学院教授，湖南省廉政研究重点基地研究员，博士，研究方向：环境治理、习近平生态文明思想与法治思想。
[摘 要] 环境正义理论已发展成为生态环境正义理论，涵括生态环境的承认正义、程序正义和分配正义等三个辩证统一的维度。生态环境正义是地方政府生态环保问责机制的主体基础、运行保障与目标导向，而问责机制的完善是实现生态环境正义的关键。通过检视长江经济带地方政府生态环保问责机制存在的五大短板，提出要创新地方政府生态环保问责机制，应从问责依据法制化、内容明晰化、主体协同化、对象合理化、程序法治化等方面精准着力，以期落实地方政府的生态环保责任、推进长江经济带高质量发展。
[关键词] 生态环境正义;地方政府;生态环保责任;问责机制;长江经济带
[
Innovation of Local Government Eco Environmental Accountability
Mechanism in the Yangtze River Economic Belt：
from the Perspective of Eco Environmental Justice
LIU Xi liang
(College of Marxism， Hunan University， Changsha 410082， China)
Key words： eco environmental justice; local governments;eco environmental responsibility;accountability mechanism; Yangtze River Economic Belt
一 問题的提出
随着工业化进程不断深化，生态环境问题日益困扰着人们的工作和生活。环境资源是有限的，青山绿水、蓝天净土等良好生态环境更属稀缺资源。1982年，美国黑人反对将废物填埋场建于欠发达社区的运动引发了社会各阶层关注，成为环境正义(Environmental Justice)的研究源头，相关研究也逐渐聚焦到环境法规政策的公正问题[1-5]。1988年，彼得·温茨(Peter S.Wenz)探究并揭示了正义和环保两者之间难以割裂的关系[4]。1991年，环境正义理论因美国首次“有色人种环境领袖峰会”(First National People of Color Environmental Leadership Summit)提出的17项原则而进一步系统化。大卫·施朗斯伯格(David Schlosberg)倡导的环境正义中尤其强调承认正义，他认为公民之所以感到环境非正义，是源于对环境权利和义务配置失衡的意识与感知[5]。迈入21世纪，随着人类命运共同体意识的觉醒，环境与生态已经紧密结合在一起，局部的、地区的、具体可见的环境问题固然要解决，而整体的、全局的、不确定的生态系统问题更加要引起足够的重视，人们日益追求环境正义与生态正义，因此笔者认为，现阶段环境正义理论显然也要上升到生态环境正义理论这一更高层次。
这一论断既是基于马克思主义辩证唯物论与历史唯物论，更是基于我国新时代倡导的中国特色社会主义生态文明制度建设战略与实践。在中国，生态环境正义一直是经久不衰的议题，对新时代生态环境治理更将发挥关键作用。创新问责机制，落实地方政府生态环保责任是生态文明建设的重要举措。长江经济带横跨东中西三大区域，是国家经济“两纵三横”的重要部分，区域面积虽仅为全国总面积的1/5，但废水排放总量却占40%以上，加上各省市创新能力、发展动力与市场活力不一，生态环保与经济发展形势依然严峻。2014年习近平提出长江经济带战略部署;2016年“生态优先绿色发展”列入长江经济带发展规划纲要;2019年两会强调狠抓生态环保责任的落实、落实、再落实;2019年，《长江保护法》首次提请全国人大审议
《中华人民共和国长江保护法》已于2020年12月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，2021年3月1日正式实施。生态环境正义理论与以上战略定位不谋而合。因此，如何基于生态环境正义视角，厘定长江经济带生态环保责任及问责机制的准确内涵，剖析生态环境正义与问责机制之间的相互作用机理，检视问责机制的问题与短板，并通过精准着力补短板，创新问责机制促使长江经济带生态环保责任的落实，推进生态环境治理体系现代化，显然成为实现长江经济带绿色、科学、有序、高质量与永续发展不得不解决的问题。
二 概念界定及机理分析
(一)关键概念的厘定
1. 生态环境正义的三个维度及其辩证关系
关于什么是环境正义，不少学者对其做过界定[6]。笔者借鉴已有学者的观点，并鉴于前述“生态环境正义”这一新提法，认为所谓生态环境正义是指不同主体公平地表达生态环境方面的诉求、享受生态环境方面的利益与承受生态环境方面的负担等状况。生态环境正义旨在实现人与自然、人与人、人与社会的和谐共处，是生态环境治理体系现代化和生态文明建设的应然价值目标。梳理已有环境正义文献[7]，笔者认为，生态环境正义理论体系也可以从生态环境承认正义、生态环境程序正义和生态环境分配正义等三个主要维度来具体构架，笔者称之为“生态环境三维正义”。其中，生态环境承认正义强调尊重公民人格尊严与享有美好生态环境的权利;生态环境程序正义要求政府和企业及时、准确与全面公开生态环境信息，公民参与并监督公开过程;生态环境分配正义则意味着公平配置社会主体的生态环境权益和责任。以上三个维度处于一种辩证统一关系中，生态环境承认正义是程序正义的前提和基础，生态环境分配正义是程序正义的必然结果，而生态环境程序正义则为分配正义提供制度支持，三者相互配合、相辅相成、缺一不可，共同促进生态环境正义的实现。
2. 地方政府生态环保责任的内涵
从学理层面来看，长江经济带各地方政府无疑在促进经济发展的同时也承担着保障地区生态环境质量的政治、道德、法律、行政与社会责任等多种型态的生态环保责任。由于这一划分具有广泛性、抽象性、重叠性与交叉性，笔者尝试在生态环境正义视角下，根据我国《环境保护法》《长江保护法》《长江经济带生态环境保护规划》等规定，侧重以政府职能作为考量标准，认为长江经济带各地方政府承担的生态环保责任主要包括“确权、立法、监管、协调”等四项内容：
(1)确权，即界定生态环境产权的责任。生态环境是一种公共产品，其权利界限不清，势必遭遇“公地悲剧”。长江经济带各地方政府作为明晰生态环境治理权利的主体，其应然的职能是推进市场在生态环境资源配置中的决定性作用，积极主动行使服务和调控职能，实现成本效益平衡，将权责明确划分到组织或个人。
(2)立法，即制定生态环保规章、政策与标准的责任。市场与社会公众均有自利倾向，政府需制定管制规章或惩罚条例，敦促各市场主体自觉承担生态环保责任。具言之，长江经济带各地方政府应在国家环保法等上位法指导下，担当好规则制定的重任，根据所辖地区社会发展规划，编制生态环保规划、政策与标准等。
(3)监管，即履行生态环保执法、规制与监管责任。法律的生命在于实施，生态环境治理的基础在于良好的履责机制。随着《长江保护法》出台与正式实施，长江经济带生态环保立法体系已然相对完善，当务之急是健全执法责任体系：首先，政府自身做到积极执法、依法行政，杜绝生态环境执法不作为、慢作为与乱作为现象;其次，政府明确企业生态环保责任，既强化监管与提高企业的违法成本、对造成重大生态环境问题者依法追究刑事责任，又引导企业进行供给侧结构性改革，实现企业绿色生产;再次，政府为公民参与生态环境治理提供条件，提高公民参与意识与能力，宣教倡导公众绿色消费;最后，政府完善生态环保监督管理目标责任制和考核评价制，依法完成管辖范围内的生态环境监督追责。
(4)协调，即生态环保的统筹协调责任。长江经济带各省市还负有与相关部门之间，以及与其他省市政府之间、所辖下级政府之间的生态环保统筹协调责任，通过纵向、横向与斜向协议建立跨流域合作机制[8]。由于地缘关系与空间集聚效应，需要考虑跨区域污染外溢后果，各省市在生态环保上理当不仅仅是管好自己行政区划内的“一亩三分地”，更应发挥自身在山水林田湖草沙等整个生态环境系统，以及生态环境多元主体治理体系的统筹协调功能，合力共护长江水。
3. 地方政府生态环保问责机制的界定
传统责任政府理论从广义层面界定了责任主体、受体、内容、方式、程序等基本概念，但未论证与建构由责任方式与程序所构成的抽象责任机制[9]，更未涉及问责效果评估与监督救济等程序[10]。鉴于此，本文所称长江经济带环保问责机制当属地方政府生态环保问责机制，具体是指由不同生态环保问责主体依法对长江经济带各地方政府(含职能部门)应该承担的生态环保责任的具体履责情形进行问询、追责、惩治及效果評估救济的一整套机制。具体由“为什么问责(问责依据)、问何责(问责内容)、由谁来问责(问责主体)、对何人何事问责(问责对象)、如何问责及效果(问责程序与结果)”等五个基本要素构成。
详见《中华人民共和国环境保护法》(2014)第六十八条。规定，县级以上生态环保主管部门和相关部门有“8+1”项违法行为(列举了八项，再加上第九项兜底条款)之一时，对直接主管与责任人员给予相应行政处分;造成严重后果的，给予撤职或开除处分等，但规定对何种违法行为对应何种处罚方式并未明确说明，难以实际操作。而作为长江经济带发展的专门法与统一法——《长江保护法》还有待实施一段时间，大量生态环保问责制度是由各省市自行颁布，缺乏统一标准与依据，问责立法尺度不统一，在责任形式、问责主体、对象、范围、方式、程序和惩罚力度等方面都不尽相同，甚至差别巨大。而且，由于问责依据分散且粗线条，导致执行中反差加大，各地在操作中有很大弹性空间，问责出现畸轻畸重、责任不公、刚性不足、各行其是等现象，极大程度地影响了长江经济带生态环保问责机制的整体执行效果。
(二)问责内容呈现类型化但仍显含混
长江经济带地方政府生态环保问责机制的启动，需要一套科学、合理、可操作的生态环保责任清单，否则无从问责。笔者通过调研后发现，截至2019年，长江经济带11省(市)省级层面的生态环保责任清单制度均已初步建构，并呈现出类型化的样态。借鉴学者对行政机关责任清单的分类[14]，笔者认为，依据外部型态与内部构造，可以对长江经济带11省市的生态环保责任清单做如下的类型化划分：
其一，从外部型态来看，长江经济带地方政府的生态环保责任清单涵括依附型、一体型和独立型三种类型(见表1)。其中，依附型清单只对生态环保权力进行说明，未列出具体责任事项，如浙江生态环保权责清单上说明“权、责清单都是政府各部门必须履行的法定职责，既是权力，也是责任”
浙江省生态环境厅权责清单. http：//www.zjzwfw.gov.cn/zjservice/matter/list/ showadmins.do?webId=1;一体型生态环保责任清单和权力清单分列在同一表单中，责任部分所列内容较为详细，但未脱权力清单影响，其列出均是相关权力所对应责任，实行这种清单的省份有5个，分别是上海、江西、安徽、贵州与云南;独立型责任清单和权力清单完全单列，湖南和四川属此类，湖南生态环保责任清单不仅单列，而且涵盖部门职责、与相关部门职责边界、事中事后监督制度与公共服务事项等四个板块，每一板块都对各责任事项进行了细化
湖南省生态环保责任清单由作者根据对生态环保部门工作人员的访谈，以及《湖南省环境保护工作规定》《湖南省重大环境问题(事件)责任追究办法》《湖南省生态环境厅关于进一步明确湖南省生态环境监测工作任务责任清单(试行)的通知》等文件进行整理归纳而成。
其二，从内部构造来看，长江经济带生态环保责任清单有两种类型四种细分结构(见表2)。一是职责追责型清单，不仅规定生态环保职责内容，还规定未依法履职时的追责事项等，此种清单内容结构比较统一，安徽、贵州与云南均采用职责追责四元结构。二是单一职责型清单，即只列出生态环保职责内容，单一职责型清单又细分为三元结构(四川、上海)、四元结构(湖南)、七元结构(江西)等。总体来看，长江经济带各省市生态环保责任清单外部型态不同，内部结构也五花八门，存在权责梳理标准不一、清单结构安排不一、清单发布主体和载体不一等问题，尤其是依附型与一体型责任清单，未对生态环境权力与责任进行分开展示，容易混淆权责内涵，导致地方政府逃避责任与懒政，不利于责任政府的打造，责任清单制有待在下一步实践中验证与完善。
(三)问责主体多元化但合力不够
新一轮党政机构改革后，问责主体权责相对明确化，生态环境部开展专项行动问责，中央生态环保督察组在长江经济带固废环境违法专项行动(2018)中对1507名责任人实施问责，生态环保总体上向着协同演进方向前进。但实际上，长江经济带上中下游地区生态环保协同发展水平还极不平衡，下游区域协同合作相对要好。从长江经济带全域来看，总体仍存在着行政壁垒林立、经济社会发展不均衡、环境污染及生态破坏区域差异明显、环保社会参与能力不均衡等制约因素[15]。而这些因素归根结底来源于问责主体混乱且力量分散，未形成政府、企业、社会组织与公众齐心协作局面。一方面，从外部问责之一的公众问责来看，虽然随着公民参与生态环境治理主动性和自发性增强，使得生态环保组织也逐渐壮大，但环保组织的合法性与独立性还远远不够，更谈不上政府与市场、社会等外部问责主体形成协同合作机制了。
另一方面，单就长江经济带各地方政府来说，同一系统内纵向、横向与斜向的协同也远未达成。由于长江经济带东、中、西部经济发展出现明显落差，加上各省市差异明显，生态环保诉求不一，竞争大于合作，部分问责主体受经济利益最大化目标的驱使，往往不公开甚至故意隐藏生态环境信息，给整合长江经济带问责力量带来难度，导致问责力量分散，存在“各吹各号，各唱各调”弊端，引发生态环保问责要么“九龙治水”式多头问责、要么“互相踢皮球”式问责不为等混乱局面，造成生态环保问责资源的严重浪费，不利于长江全流域的经济利益、生态环境效益与社会效益的保护。
(四)问责对象依然不明朗
不可否认，作为行政管理单元的地方政府仍是长江经济带生态环境治理的关键主体。然而，各省(市)在地理位置、环境承载力和环境污染输入输出等方面都不尽相同，导致问责机制存在三个主要缺陷：一是标准不一，长江经济带各地在生态环境功能区划和生态环境目标制定上太过偏重个性化、差异化，上中下游地区相应地形成了对长江水环境治理的低中高等多重標准，上游地区生态环境标准和地方政府生态环保责任均低于中下游地区和政府[16]。另外，长江经济带各地在面对跨界生态环境污染问题时不对接，甚至产生矛盾与冲突。二是对象不清晰。由于相关法律法规或长江经济带各省(市)政府规章通常并未明确规定生态环保问责的具体对象，因而在长江经济带生态环保问责实践中，要么忽视对直接责任人员的法律问责与行政问责，要么止步于对环保工作人员的直接问责，而忽视了生态环保督察制度下对“党政同责”一把手责任的追究，这两种倾向都不利于问责机制的完善。三是范围狭窄。一方面，长江经济带各省市分属不同行政区域，无行政隶属关系，执行属地管理模式，各省市在生态环境治理问责上，存在“事不关己、高高挂起”的近视心态，只顾当地利益与眼前利益，罔顾跨域生态环境问题和跨域协同问责，没有全局观与长远观，“各管各事、各问各责”比比皆是。加上缺少统一标准，长江经济带生态破坏与环境污染转移问题得不到有效解决，导致“上游污染、下游受灾”，不利于各省市生态环保合作。另一方面，长江经济带各省市内，生态环保问责内容局限于各地开展专项行动，例如湖北省2016年组织九个生态环境专项执法等，通过运动式检查，共问责57人，虽起到了督促本地政府承担生态环保责任的作用，但因问责范围局限于专项行动，问责不广泛，未形成整体性常规问责机制，难以发挥长期稳定的威慑监督作用[17]。
(五)问责程序不规范
首先，问责方式单一，未形成整体体系。长江经济带地方政府生态环保问责主要限于行政处分，且未规定具体裁量标准与问责情形，不具有足够“震慑力”。在复杂情境下，问责方式单一使得实际责任得不到追究和落实，政府公信力降低。例如，洞庭湖黑杨治理案例
详见湖南省第四届公共管理案例大赛获奖案例集案例《洞庭湖黑杨从引进到清零的“杨癫疯”之殇——敢问长江经济带生态环境治理路在何方》，2018。表明，如若生态环境破坏追溯到当初不顾生态效益只追求短期经济效益发展的行政决策上，实行责任倒查制度进行问责，至少可以警醒今后应明确在问题发生后追究决策责任，发挥问责倒逼机制的威慑力，从而在问责同时提高地方政府的科学决策能力。其次，问责启动程序不规范，缺乏依申请启动方式。在问责机制设计时，对公众问责、媒体网络问责与其他社会组织问责等外部问责主体是否可以启动问责建议程序，以及如何启动该程序，均未在立法中加以规定，启动程序缺乏可操作性，导致现实中罕见依申请启动问责的相关案例。再次，问责执行程序难以落实，既没有对长江经济带各地方政府内部问责行为应遵循的方式、步骤、顺序与时限的具体规定与落实，也未明确外部有权问责，如权力机关问责、监察机关问责、司法机关问责等执行程序。最后，问责救济程序则根本未提上议事日程。对问责对象的权利救济未引起重视，主要以行政系统内部救济为主，在实践中几乎没有问责对象启用过救济程序，更缺少通过司法救济等方式维护问责对象合法权益等救济监督程序的实施。
四 立足生态环境正义、创新长江经济
带生态环保问责机制的建议
(一)问责依据法制化
第一，应当采用实体与程序并重立法模式。完善长江经济带地方政府生态环保问责依据，既注重从实体层面对地方政府生态环保权力进行法律规制，又强调问责过程中“程序正义”的基本理念。可考虑在新制定与实施不久的《长江保护法》里完善包括“总则”“第八章法律责任”
《中华人民共和国长江保护法》第八十三条至第九十四条为法律责任的规定，主要包括行政责任、民事侵权责任与刑事责任等。中有关问责主体、问责对象、问责范围、问责方式、问责程序、责任体系、问责救济和附则等在内的基本构架。
第二，遵循法制统一原则完善问责依据。由于长江经济带涉及不同区域、不同地区、不同省市、不同流域，因此在创新地方政府生态环保问责机制时，要特别遵循法制统一的原则，注重各地方政府的生态环保统筹协调责任的履责监管与问责。具体而言，在问责依据法制化过程中，要配合跟进长江经济带生态环境修复制度与生态补偿机制的建设，这是生态环境分配正义的应有之义。长江经济带各地方政府应该构建生态环保跨域统筹协同机制，严厉惩治只顾当地经济发展却造成长江经济带近期环境污染与远期生态破坏的地方政府，责令其停止对生态环境的侵害并做好生态环境的恢复工作;合理补偿为生态环保做出重大贡献而自我利益受损的地区与主体。公平的利益共享与风险共担机制，对长江经济带各地方政府生态环保责任分配及责任追究有着重要作用。
(二)问责内容明晰化
首先，推进生态环保清单制度规范化。一方面在实践中总结独立型、职责追责型生态环保责任清单的经验做法，秉持长江经济带战略规划、生态文明建设及生态环境正义理念，在生态环保责任清单里，不仅很好地体现已上升到法律法规层面的长江经济带各地方政府应承担的生态环保责任，而且也要体现从满足人们追求美好环境、追求生态环境正义需求出发的虽未上升到法律层面但却是地方政府应该积极承担的作为义务与生态环保责任。另一方面，完善前述地方政府的“确权、立法、监管、协调”的生态环保责任，并根据当地的实际情况将四项职能责任逐一具体化。更进一步，不仅在长江经济带11省(市)各自生态环保责任清单里有四项责任的全面体现，而且可以考虑在《长江经济带“十四五”发展规划》里明确包含四项责任，尤其是统筹协调责任的生态环保责任清单等具体内容，或者由统管与领导长江全流域生态环境治理机构特别制定《长江经济带地方政府生态环保协作责任清单》等。
其次，建立生态环境“三线一单”硬约束机制。长江经济带是生态环境部部署的首批“三线一单”编制区域。应在生态环境正义理论指导下，完善地方政府生态环保问责依据，各省市应针对实际，科学编制与用好“三线”(生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线)和“一单”(生态环境准入清单)的硬约束，扩大长江经济带生态环保责任清单适用范围，明确部门职责、职责边界与生态环保权责清单的编制依据，加强清单制定统一规范，部门职责对应权力事项、公共服务事项、事中事后监管、职责行使流程图、追责情形和追责依据等。问责清单除了包括一般考核内容之外，还可根据长江经济帶发展特点制定跨流域考核内容，例如与其他地方政府的环保工作协同程度、与外部问责主体(企业、公众等)的协同度、生态补偿实施效果、绿色生态走廊完整性、连通性建设与保护力度等，通过协同问责清单促进长江经济带各地方政府生态环保责任的全面落实。
最后，明确生态环保问责的关键“三问”。在问责机制的问责内容中，第一，要问治理主体是否形成以长江经济带各省市县政府为主导、各省市企业为主体、各生态环保社会组织与全体公众积极参与的多元主体协同治理体系，以实现生态环境权利、义务和责任的公正分配。第二，要问治理目标是否做到了四个统筹协调发展：即统筹当代长江经济带流域资源协调开发与未来生态系统可持续发展;统筹长江经济带地表和地下水、水量和水质、生活生产和生态用水等水管理目标实现;统筹长江经济带防洪、灌溉、供水、发电及生态等多功能优化发展;统筹水土资源、经济社会与山水林田湖草沙生态环境的有机协调发展等。第三，要问治理政策工具是否注意政府规制型工具、市场调控型工具、社会参与型工具与多元协同型工具的恰当组合运用。只有做到了这关键三问，长江经济带各地方政府生态环保问责才能问中要害，真正发挥问责机制的积极作用。
(三)问责主体协同化
其一，问责主体多元化是协同化的前提。长江经济带生态环保问责机制的创新不能单单依赖政府内部问责主体的有权问责，还要重视国家权力机关、监察机关、司法机关等外部问责主体的有权问责，更要重视企业、公众、社会组织、新闻媒体等外部问责主体对生态环保问责的积极参与。只有适应生态环境治理主体多元合作的趋势，在处于关键环节的问责主体上也坚持多元化走向，才可能从容应对长江经济带全流域生态环境治理这一极具复杂性与不确定性治理难题带来的巨大挑战。
其二，问责主体协同化的领导与协作。众人拾柴火焰高，实现了问责主体多元化，确实可以增加以多元问责提升长江经济带生态环保治理效果的可能，但基于“搭便车”与“三个和尚没水喝”的哲理，这种可能要变成现实，还需要从多元化走向协同化，以便从问责主体形式上的多元走上实质上的多元。因此，可以考虑从以下方面推进长江經济带生态环保问责机制多元主体的协同：一是强化协同问责的领导机制建设，可以考虑借鉴历史上长江治理机构——长江委员会的设置经验，并结合目前中央生态环保督察机构的设置分布，设立长江经济带生态环保问责委员会(负责日常问责)，作为长江全流域地方政府生态环保问责事务的最高领导机关，对党中央与国家生态环境部负责，与中央生态环保督察组(负责专项问责)形成协同配合、分工合作的工作关系，问责委员会独立于长江经济带各省市地方政府，负责问责指导和统筹协调责任。二是建构有效的问责协同机制。基于生态环境正义视角，长江经济带地方政府生态环保问责协同机制体现了跨要素、跨区域、跨部门与跨主体等特征，可以考虑在上中下游三个地区成立三个问责小组，问责小组隶属于上述问责领导机构——长江经济带生态环保问责委员会，并对其负责，日常实现小组内的相互问责、相互监督、相互协调、统筹安排，形成有效的常态化问责协同机制。三是实现统一问责追责与建构畅通的问责回应机制。即问责对象对问责过程中社会公众的质询做出及时有效的回应，快速有效反馈生态环保问责，提升长江经济带地方政府生态环保问责的回应能力与公信力。
(四)问责对象合理化
一是夯实问责对象合理化的社会基础，即提升公众问责参与意愿与能力，扩大问责范围。充分利用长江经济带区位优势，如城市化与城镇化水平高、人口密度高、公众生活水平高与生态环保意识较强等优势，可以将公众纳入问责主体，建立健全长江经济带地方政府生态环保问责的公众参与机制，充分保障社会公众的生态环境知情权、表达权和监督权，提升公众对地方政府生态环境治理责任的外部监督与约束，扩大问责范围，这是问责对象合理化的前提条件。
二是合理界定问责对象。长江经济带地方政府生态环保问责的对象不仅包括地方政府、行政机关等地方行政主体，而且要包括地方政府首长、行政机关一把手、具体工作人员等，并在法律法规与生态环保责任清单里对行政主体、行政机关领导和普通公职人员的生态环保责任进行明确划分。行政首长负责制的内涵和中央生态环保督察党政同责制度使得行政机关领导或部门首长在发生生态环境事件时必然首先成为被问责对象。同时，地方政府及其公职人员，尤其是生态环保工作人员在日常工作过程中积累了丰富经验，应该既是问责对象，也是问责过程的主动参与者，要充分发挥所长，主动参与问责指标制定，并自觉规范自身生态环保问责行为。
(五)问责程序法治化
首先，问责方式规范化。长江经济带地方政府问责方式的选择应当突出其对地方政府官员纠偏纠错的作用，以从根本上促成生态环保工作人员“绿水青山就是金山银山”，以及促进生态环境正义的工作理念。因此，问责方式的选择要以其任职资格为限，并随着问责程度不同而有所区别，具体包括道歉、引咎辞职、责令辞职及免职等形式。而且问责方式的选择要根据引发问责的事件而选择，具体包括所涉官员过错大小、造成的损失，以及影响程度、主观过错与损害结果之间的因果关系等要件。
其次，强化终身问责的硬约束。健全问责程序需要推进倒查问责制、纠错问责制、终身问责制等问责制度建设。这些问责制能针对不良后果开展问责和纠错，有利于实现决策常态化、制度化、科学化。如生态环境部组织的长江经济带“清废行动2018”实行“终身问责制”，对与查处生态环境问题相关的地方政府和部门责任人员，无论是否在职，一问到底，压实了政府主体责任，这种问责制亦能让公众、企业与社会组织参与监督，有助于加速地方政府生态环保责任的落实，保障问责的刚性效果。
最后，问责程序制度化。将长江经济带地方政府环保问责程序细化为启动程序、执行程序与救济程序，提高其可操作性。一是健全问责启动程序，除完善依职权启动有权问责之外，也完善外部问责主体按照法定条件、通过合法途径向作出问责决定的国家机关提出相关的生态环保问责建议，并在法律法规与政策文件中规定启动生态环保问责的具体手段与方式等。二是落实问责执行程序，既根据行政程序的表明身份制度与告知制度，向问责对象出示执行依据，告知问责对象的救济权利、可供选择的救济途径及时效期限等事项，又严格落实问责决定，对问责对象的行为实行长效监督。三是重视问责救济程序。笔者认为，强调对长江经济带各地方政府生态环保的严问责固然非常重要，但是在中国特色社会主义法治体系建设中，也要加强依法问责与问责法治化。如，明确申诉、复核救济程序相关规定，增强其有效性;扩大行政复议范围，将行政复议作为问责对象的一种救济途径;同时，还可将提起行政诉讼方式作为问责对象的司法救济途径，真正做到“该担责时必追究，该问责时合法问”，强化地方政府生态环保问责机制的法治保障。
[参 考 文 献]
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作者：刘细良
长江，中华民族的母亲河，千百年来以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流，带给世世代代的人们灌溉之利、舟楫之便、鱼类之裕。6 380 km的“黄金水道”，越云贵高原、穿巴山蜀水、过荆楚大地、入江南水乡，以其丰富的自然资源滋养着中华文明的发展壮大，成为我国经济的“活力所在”。长江经济带建设已成为新时期国家重大发展战略。
为全面贯彻习近平总书记视察湖北重要讲话精神、重庆推动长江经济带发展座谈会精神和中央《长江经济带发展规划纲要》，充分发挥林业在长江经济带发展中独特的功能和作用，加快推进湖北“生態长江、经济长江、文化长江”建设，省林业厅组成课题调研组，就长江经济带（湖北段）林业生态建设开展调查研究。
1 长江经济带发展战略赋予湖北林业重大使命
1.1 长江经济带发展战略提出的背景
1.1.1 长江经济带发展战略形成经历了一个长时间酝酿、波浪式拓展和螺旋式上升的过程
长江经济带发展战略从提出到上升为国家战略，经历了30多年的酝酿和升华。上世纪80年代初，经济学家马洪和经济地理学家陆大道分别提出“一线一轴”的战略构想（即沿海一线、长江一轴）和“T”形发展战略（沿海一横、沿江一竖的空间格局）[1]。1985年9月，“七五”计划提出东中西部的概念，要求加快长江中游沿岸地区的开发，大力发展同东部、西部地带的横向经济联系。90年代国家提出发展“长江三角洲及长江沿江地区经济”的战略构想。2013年7月，习近平在湖北考察时指出，“长江流域要加强合作，发挥内河航运作用，把全流域打造成黄金水道”。 2014年4月，习近平在主持中共中央政治局会议上，提出“推动京津冀协同发展和长江经济带发展”。 2016年9月，《长江经济带发展规划纲要》正式印发，以此为标志，长江经济带发展战略正式形成并上升为国家战略。
1.1.2 实施长江经济带发展战略是对经济发展规律的尊崇和利用
文明总是起源于河畔，巨变往往从大江开始。纵观古今中外，通过大江大河流域开发带动本国经济社会快速发展已成为一个重要规律。德国的莱茵河，全长1 400多公里，沿岸居住着5 400万人口，是世界经济最发达的经济带，沿岸的城市科隆，在跨河发展后，经济迅速发展，成为德国重要城市。同样，密西西比河之于美国、泰晤士河之于英国、伏尔加河之于俄罗斯，莫不如此[2]。
长江是我国国民经济发展战略全局的经济主轴（2014年沿线9省2市的GDP28.5万亿元，约占全国41.6%）、人居主轴（人口5.8亿，约占全国42.9%）和生态主轴，在经济社会发展中具有举足轻重的重要地位。与上述大江大河相比，长江在经济总量、人口总量和生态总量上都有过之而无不及。实施长江经济带发展战略，是尊崇和利用经济发展客观规律的重大决策。
1.1.3 实施长江经济带发展战略是顺应和引领经济发展新常态的客观要求
中国经济进入新常态，是当前经济社会发展的总体背景，是经济发展阶段性特征的必然反映。在新常态下，过去依靠人口红利、资源消耗、环境代价驱动发展的优势正在消退，这种粗放型阶段性快速发展的模式不再适应发展需求，必须寻找新的方式、新的动力。实施长江经济带发展战略，其意义不仅在于推动沿江地区发展，更在于摸索出一条生态优先、绿色发展之路，一条东中西互补、协调发展之路，一条要素有序流动、资源高效配置、市场统一融合之路，实现更长时间尺度、更高层面的可持续发展，将长江经济带打造成为中国经济的升级版，加快实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。
1.2 湖北在长江经济带发展战略中的特殊地位
1.2.1 在地理区位上，湖北是长江经济带的“龙腰”
长江经济带由西向东横贯湖北，全长1 061 km，占长江干线总长的1/3以上，干流流经武汉、黄石、宜昌、荆州、鄂州、黄冈、咸宁、恩施州等8个市（州），国土面积54 168.5 km2，人口达2 750.1万，50个重点镇位于其中，17个重点镇的建成区濒临长江。在《长江经济带发展规划纲要》中，湖北全流域纳入《纲要》，武汉规划为长江经济带上三个特大城市之一，突显了湖北长江经济带的上中游地位。
1.2.2 在交通运输上，湖北是长江经济带的枢纽
湖北素有“九省通衢”之称，除了密布的公路网、铁路网，在水上运输上湖北也有着得“水”独厚的优势：通航河流229条，通航里程8 385 km，居全国第6位，港口51个，船舶运力300余万载重吨，港口年综合通过能力1.6亿t，在全国是名副其实的水运大省。长江水利委员会、长江航务管理局、长江海事局、长江航道局、长江三峡通航管理局等一批主管长江流域事务的国家级机构座落在湖北，更加强化了湖北在长江经济带水陆运输上的枢纽地位。
1.2.3 在经济发展上，湖北是长江经济带腾飞的支点
按照《长江经济带发展规划纲要》提出的空间布局，长江经济带将形成“一轴、两翼、三极、多点”的格局，确立了湖北在推进长江中游城市群建设中的核心和支点地位，赋予湖北“上中下游协同发展、东中西部互动合作”的纽带功能。
1.2.4 在生态保护上，湖北是长江经济带的核心区
湖北是生态要省，鄂西武陵山区是同纬度生物多样性最丰富的地区，神农架是北半球中纬度地区保存最完好的物种基因库。更为重要的是，湖北是三峡、丹江口、葛洲坝等国家大型水利枢纽所在地，是南水北调中线工程水源区，在确保长江中下游饮水安全、确保“一江清水送北京”等方面承担着重大生态安全使命。
1.3 长江经济带发展中湖北林业使命
湖北作为长江经济带生态保护重点区域，林业生态建设和资源保护具有更加突出和重要的基础地位。“湖北不能用一片片倒下的树木和森林，换来林立的烟囱；不能用母亲河的伤痕累累，换来钢筋水泥的丛林”[3]。在长江经济带发展中，湖北林业必须承担起四大主体责任：建设森林生态系统、保护湿地生态系统、改善荒漠生态系统、维护生物多样性；承担起七大安全使命：一是承担保护修复自然生态系统的重大使命，维护生存安全；二是承担天然绿色水库净水器的重大使命，维护淡水安全；三是承担增强减缓和适应气候变化能力的重大使命，维护气候安全；四是承担保护野生动植物和生物多样性的重大使命，维护物种安全；五是承担防控自然灾害和保护人民生命财产的重大使命，维护社会安全；六是承担建设储备林增加木材供给的重大使命，维护木材安全；七是承担发展木本粮油的重大使命，维护粮油安全。
2 湖北长江经济带林业生态建设主要成效
长江经济带林业发展经历了从自然发育到人为破坏到恢复发展这样一个艰难曲折的过程，在这个过程中，人们对自然的认识不断进步和升华，对林业的功能和地位不断地明确和提升。以1998年特大洪灾为转折点，林业生态建设进入一个快速发展时期。特别是进入新世纪，省委省政府加大林业生态建设投入，启动实施绿满荆楚行动，全省林业生态建设取得显著成效，生态环境得到逐步修复和恢复，为长江经济带可持续发展奠定了良好的基础。
2.1 造林绿化持续推进，国土绿化覆盖率不断提高
1998年以来，以荒山造林、退耕还林、封山育林、石漠化治理、低產林改造、中幼林抚育等重点工程和长江防护林、血吸虫防治林等重点项目为依托，造林绿化工程建设取得显著成效。特别是党的十八大以来，在“推进生态文明、建设美丽中国”的目标指引下，全省启动实施绿满荆楚行动，掀起了新一轮造林绿化高潮。据统计，1998～2015年，全省累计完成造林355.4万hm2，约相当于全省总面积的五分之一。造林绿化的生态效益也不断提升。
2.2 生态保护持续加强，林业资源总量不断增长
根据第九次全国森林资源清查（2014年）结果，全省林地面积达876.09万hm2，比1999年（下同）净增13.19万hm2；森林面积736.27万hm2，净增132.57万hm2；森林覆盖率达到39.61%，提高8个百分点；活立木总蓄积3.96亿m3，净增1.91亿m3；森林蓄积3.65亿m3，净增1.74亿m3。林业生态服务功能不断增大。全省森林生态系统生态服务功能价值达4 018.33亿元，比1999年增加了541.82亿元。
2.3 林业产业持续发展，生态产品供给能力不断增强
2012年，林业产业集群成为湖北第9个千亿产业。2015年全省林业年产值达到2 325亿元，同比增长36%。
2015年底，全省以桂花、银杏、柑橘、茶叶等为主的特色经济林基地发展到126.7万hm2，以意杨、楠竹、马尾松等为主的工业原料林基地发展到53.3万hm2，以油茶、核桃、板栗等为主的木本粮油特色经济林达48万hm2，以常规苗木花卉繁育为主的苗木花卉基地面积达5万hm2。全省省级重点龙头企业增加到431家，现代林业科技产业园增加到24个，38家涉林企业获中国驰名商标和中国名牌产品，国家级林业重点龙头企业达到9家，总数位居全国第一。
2.4 林业投入持续增长，支撑保障能力不断提升
在各级党委政府的高度重视下，林业投入呈现持续增长态势，2015年累计林业投资近50亿元，其中中央投资30多亿。森林资源林政管理、森林防火及应急指挥、林业行政审批等专业信息系统正常运行，林业行政效能全面提升。林业科技研究与推广取得新突破，近5年取得林业重大科技成果100余项。《湖北省湿地资源管理办法》、《湖北省森林资源流转条例》等法规相继出台，为新时期林业生态文明建设提供了法制保障。
3 湖北长江经济带发展面临的林业生态短板
在长江经济带11个省市中，自然资源梯度特征十分明显，总体上呈现自西向东梯度递减，但也有东部浙江、安徽、江西资源水平相对较高。湖北地处中部，林业资源及森林生态系统服务功能处于中等水平，林业生态短板比较突出。
3.1 森林质量较低，生态防护功能不能满足社会经济发展需求
长江经济带森林覆盖率总体较好，局部问题比较严重。在调查的29个县（市、区）单位中，有6个单位森林覆盖率低于10%；在调查的138个沿江乡镇（场、办）中，有50个单位森林覆盖率低于10%。
全省森林质量存在两个结构性的问题：一是幼中龄林比重大，单位蓄积量低。乔木林面积中，中、幼龄林占90.1%。单位面积蓄积量60.18m3/hm2，仅为全国平均水平的78.7%，世界平均水平的54.7%，全国排名第23位。二是纯林比重大，混交林及阔叶林比重小。林分蓄积量中，混交林蓄积仅占8.33%，纯林蓄积占91.66%，比例严重失调。林分单位面积蓄积量、生物量降低，直接导致林地生产力低下、森林生态功能下降。森林蓄积量降低直接影响木材生产，危及国家木材安全保障；林地生物量降低影响森林碳的累积，降低了森林碳汇功能；人工林树种单一，纯林及残次林比重加大，导致森林的水源涵养、水土保持能力降低。
3.2 湿地面积减少，调蓄洪水功能减退威胁人民生命财产安全
湖北省素称“千湖之省”，湖泊分布范围大致西起枝江，东迄黄梅，北以应城、天门皂市、钟祥一线的粘土阶地为界，南与洞庭湖相连，形态各异、大小不等的湖泊星罗棋布于长江、汉江两侧。从20世纪50年代至今，湖北面积在6.6 hm2（100亩）以上的湖泊1 332个，水面面积85.28万hm2；2012年湖泊资源为755个，水面27.06万hm2。江汉平原湖泊由7 100 km2锐减到2 400 km2。湖泊面积萎缩大大减小了湖河容积，降低湖泊的调蓄能力。
3.3 重点水土流失区环境恶化得到初步遏制，水土流失形势仍然严峻
据全国第一次水利普查成果，湖北省共有水土流失面积369.03万hm2，占全省总面积的19.58%，20多年来水土流失面积减少了316万hm2。然而，湖北省坡耕地面积为9 368.23 km2，平均每年流失土壤3 173万t。毁林开荒时有发生，如十堰的黄姜产业、长阳及恩施州的高山蔬菜产业都与毁林开荒相关联，鄂西中高山地区的农村经济发展与水土流失治理矛盾尚未得到根本解决。
3.4 石漠化治理困难，林业扶贫任重道远
石漠化是我省重要的生态问题之一，我省石漠化地区与贫困地区高度复合，石漠化治理既是环境治理工程，又是贫困地区脱贫致富工程，石漠化治理的难度系数增加。全省现有石漠化土地面积109万hm2，石漠化危险土地238万hm2，主要分布在秦巴山区、武陵山区、幕阜山区及桐柏山区。石漠化治理生态建设与扶贫开发有机结合的林业生态建设任重道远。
3.5 自然灾害频发，林业应对气候变化的能力建设有待加强
森林是陆地生态系统的主体，在漫长的生长周期内，会遭受到病虫害、火灾、洪涝、干旱、雪压、冻害、泥石流等多种自然灾害的破坏。长江经济带复杂多样的地质地貌环境和特殊多变的气候水文条件，各种自然灾害频发，因灾损失严重，成为长江经济带生态建设和经济发展的心腹之患。
十二五期间，全省林业有害生物累计发生面积153.77万hm2，累计防治面积200.47万hm2，累计成灾面积9.45万hm2，年均损失达30亿元。全省共发生森林火灾2 445起，过火面积16 296 hm2，受害森林面积2 425 hm2。2016年暴雨洪灾导致全省林木受灾面积14.55万hm2，其中林业种苗受灾面积1.87万hm2，新造林受灾面积5.49万hm2，损毁苗木7.66亿株，直接经济损失达36.99亿元。
3.6 经济发展与环境保护矛盾突出，人为生态破坏屡禁难止
随着经济社会发展和城镇化推进，一些地方挤占林地和湿地，挤压林业生态空间；一些单位和个人受利益驱使，违法乱砍滥伐林木、乱征乱占林地、乱捕滥猎野生动物，导致林业生态资源受到破坏。十二五期间，全省森林公安机关共查处涉林案件6.6万起，惩处各类涉林违法犯罪人员6.8万人，挽回直接经济损失近5亿元，但涉林违法现象仍然没有得到根本遏止。
3.7 服务功能错位，林业发展体制机制活力不足
林业服务功能错位。一方面，林业建设还没有把生态资源充分有效地转化为良好的生态产品和生态公共服务，生态体验缺少设施，森林濕地难以感知，生态服务价值还无法显化和量化。另一方面，生态空间、生产空间、生活空间配置错位较为突出，具有清新空气、清澈水质和清洁环境的生态空间离人口密集区特别是大中城市居民比较遥远，大多数人感受不到近年来生态建设的成效。
林业治理体系不健全。集体林权制度改革已经全面实施，但发证确权之后的后续没有配套到位，如林木采伐体制改革、政策性森林保险改革、林权抵押贷款等还不完善。国有林场改革推进缓慢。林业市场机制不活，林业投资仍以政策性投资为主，与社会办林业的导向不匹配。自然资源资产管理制度缺失，在湿地保护方面九龙治水现象十分普遍。
队伍建设和设施装备滞后。基层林业人才队伍薄弱，人才流失严重，高端人才匮乏。人员经费保障严重不足，全省基层林业站还有30%的在岗人员没有编制，35%的人员没有纳入财政全额拨款。受2015年底以来“林业两金”减免影响，很多基层林业部门由于工作经费不足，出现运转困难。林业机械化、信息化手段尚未普及，基层服务站点设施装备落后，技术力量不足，严重制约林业功能和作用发挥。
4 湖北林业推进长江经济带发展的总体思路与布局
全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，坚持“共抓大保护、不搞大开发”的总基调，围绕建设“生态长江、文化长江、经济长江”和“建成支点、走在前列”的战略目标，以《长江经济带发展规划纲要》为统领，科学谋划长江经济带（湖北段）林业生态建设规划布局，创新林业体制机制和发展方式，推进林业治理体系和治理能力现代化，充分释放林业强大的生态功能、民生功能，为长江经济带发展提供坚固的绿色生态屏障。坚持保护优先、绿色发展、统筹协调、综合治理、问题导向、创新机制、以人为本、改善民生等发展原则，紧紧围绕“生态文明建设的先行示范带”战略定位，立足解决森林湿地功能减退、水土流失严重、自然灾害增加、服务功能错位等突出生态短板问题，充分发挥湖北长江岸线最长的优势，不断拓宽林业生态建设空间，全面构筑长江经济带坚实的生态安全体系，把湖北建设成为推动长江经济带发展的“生态支点、绿色廊道”。
依据全国和湖北主体功能区规划、湖北林业发展区划和湖北林地保护利用规划，在主体功能区规划确定的生态安全战略格局框架下，进一步优化长江经济带湖北段林业生态空间格局，以三峡库区、大别山区、武陵山区、秦巴山区、幕阜山区、桐柏山区、洪湖、梁子湖等重点生态功能区为支撑，构建“五屏两带一群”长江经济带湖北段林业生态建设格局。一群：江汉平原湖泊湿地群；两带：长江沿江经济带、汉江水土保持带；五屏：鄂东北大别山区生态屏障、鄂西北秦巴山区生态屏障、鄂西南武陵山区生态屏障、鄂东南幕阜山区生态屏障、鄂北桐柏山区生态屏障。
5 主要措施
5.1 围绕一提双增，开展大规模国土绿化，着力构建绿色森林生态廊道
以增加森林面积、提高森林质量、增加森林效益为主攻方向，以增强森林水源涵养功能、防治水土流失为重点，以体制、机制和科技创新为动力，针对不同的区域，采取相应的措施，提高绿化的针对性和实效性。
一是以长江、汉江、清江等大江大河为主，通过优化土地利用方式和合理布局，大力营造水源涵养林、水土保持林，沿江岸、干流山系构建护坡护岸、保持水土、拦沙挂淤的防护林体系。要因害设防，优先在沿江干流堤岸第一层山脊内，建立起江堤防风防浪、护岸护坡的防护林体系，再对远山及宜林荒山进行综合治理，增加森林水土保持功能，减少入河泥沙。
二是以三峡库区、丹江口库区和大中型水库、湿地集雨区为主，沿岸营建水土保持林、水源涵养林、护库护堤护岸林，建立起以水源涵养林、水土保持林为主的区域性防护林体系，达到削洪增枯、防止水土流失、减少水患威胁的目的。
三是以秦巴山、武陵山、大别山、幕阜山等重点山系为主，采取封山育林、退耕还林、人工造林等措施，积极开展荒山绿化，逐步实施低效防护林改造，加强现有天然林资源的保护，治理山地水土流失，增强森林植被涵养和调节水源的功能，构建绿色生态安全屏障。
四是以高速公路、铁路、国省道等主要交通干道两侧宜林地为主，营造多树种、多层次、多色彩的生态景观林带，提升通道绿化质量和水平。
五是以县城、集镇、社区、行政村、自然湾为主，实施群众身边增绿，建设生态景观特色鲜明、人与自然和谐的森林城镇、绿色村庄，改善人居环境。
从长江滨江带、堤岸带、沿江城镇带、公路、铁路及河湖沟渠林网到山地森林保护构筑湖北长江经济带生态防护体系，通过精心组织实施长江防护林工程、林业血防林工程、林业碳汇工程、退耕还林（还草）工程、石漠化治理、低产林改造、中幼林抚育等森林质量精准提升工程、森林城市（镇）创建工程、天然林保护工程、等林业重大项目工程，到2020年基本建成以各类防护林为主体、农田林网及绿色通道为网络、城镇乡村绿屏为节点的生态防护体系，森林生态系统的水源涵养、水土保持、生物多样性保护等服务功能明显增强，森林生态系统与生物多样性价值得到提升，实现森林生态效益、经济效益、景观效益的有机融合和统一。
5.2 围绕扩容提能，开展大面积湿地修复，着力构建安全畅通黄金水道
以扩大湿地面积容量、提升湿地功能为着力点，推进湿地互连互通，加强湿地生态修复，构建江河湖泊湿地一体化的生态水系，维护流域水系的完整性和稳定性，使我省长江经济带成为安全畅通的黄金水道。
一是以长江、汉江干流为对象，加强岸线水土流失治理，滨江带湿地修复与保护，保障干流生态安全及交通安全。
二是江汉湖群湿地群及汉江湿地群生态修复与保护，主要是开展退耕（渔）还湿、退养还滩，保障重要河湖湿地及河口生态水位，稳定和扩大湿地面积；连通江河湖泊湿地水系，开展污染和有害生物防控，保护生物多样性。
三是洪湖、梁子湖、三峽库区、丹江口库区等重要湿地保护及其生态功能发挥，将国际重要湿地、国家重要湿地和湿地公园纳入禁止开发区域，对江河源头、水源涵养区以及鸟类迁飞网络湿地给予重点保护，进一步完善湿地资源调查监测、科普宣教和技术培训体系，构建统一的湿地监测、评估和预警平台；开展湿地可持续利用示范、社区扶持共建和湿地生态效益补偿。
5.3 围绕恢复自然，开展大力度监测保护，着力构建完备的生物多样性保护廊道
以监测体系、保护区网络建设和开展重点保护为核心，推进全面保护与重点保护相结合，开展生物多样性保护廊道建设。
一是建立并完善长江经济带重点野生动植物监测体系。通过合理布设监测站点，完善监测布局，加强监测能力建设，对长江经济带野生动植物资源进行常规性和重点动态监测，掌握野生动植物资源消长动态，完善长江经济带野生动植物资源数据监测体系。
二是建立并完善长江经济带自然保护区网络。以生物多样性分布格局及优先保护区域为基础，新建和晋升一批自然保护区，完善自然保护区网络，建立沿江自然保护区群，重点提升洪湖、梁子湖、沉湖、龙感湖、网湖、长湖等一批长江沿线湿地自然保护区的生态保护与修复能力。
三是着力加强长江经济带珍稀濒危野生动植物保护。以长江经济带沿线分布的重点珍稀濒危物种为重点，加大对金丝猴、麋鹿、林麝、东方白鹳、小天鹅、鹤类、青头潜鸭等重点物种天然分布地栖息环境的管护，恢复和扩大其栖息环境，构建动物保护廊道。加强水杉、珙桐、红豆杉、大果青杆、秦岭冷杉、麦吊云杉、大别山五针松、黄梅秤锤树、小勾儿茶、对节白蜡等野生植物的保护、恢复与繁育，加大濒临灭绝木本植物遗传基因的保存力度。
5.4 围绕绿色富民，开展大手笔的产业培育，着力构建绿色生态产品廊道
全国14个集中连片特困地区，有8个在长江经济带范围内，其中我省有3个，分别是大别山区、秦巴山区、武陵山区；全省590万贫困群众，80%以上分布在这些山区。贫穷是资源浪费和生态破坏的重要根源之一。林业具有进入门槛低、产业链条长、就业容量大、收入可持续的优势，是山区群众增收致富、脱贫奔小康的重要渠道。要以绿色生态、服务民生为宗旨，加快现代林业产业基地建设，做大第一产业；加快布局优化和结构调整，做强第二产业；以森林旅游为重点，发展林业服务业，提升第三产业。一是建设鄂东、鄂西、鄂北木本粮油林基地；二是建设鄂南楠竹基地；三是建设江汉平原杨树基地；四是依托全省24个现代林业科技产业园区，建设木（竹）材及林产品加工走廊；五是以汉十、襄荆、汉宜、京珠（湖北段）等高速公路构成网络，建设花卉苗木产业走廊；六是大力建设全域林下经济产业走廊；七是围绕鄂西生态文化旅游圈、武汉1+8城市圈建设林业旅游产业走廊。到2020年，全省建成人工商品林（竹）基地160万hm2，木本油料及森林食品基地面积达100万hm2，全省建设优质高效的特色经济林基地75万hm2，苗木花卉种植面积10万hm2，森林生态旅游接待能力达到8 000万人（次），全省林业产业年产值达到4 000亿元。
5.5 围绕能力建设，开展林业综合改革，着力构建现代林业管理体系
进一步深化集体林权制度改革，完善林权抵押贷款制度，创新林业投融资机制、林木采伐管理机制、政策性森林保险制度。建立健全生态资源产权制度、生态资源监管制度、生态资源市场配置制度、自然生态资源保护制度、生态修复制度、生态补偿制度、森林经营制度、生态监测评价制度和财税金融扶持制度。同时，还要加强灾害防控能力建设、林业信息化能力建设、基础设施支撑能力建设、生态文化传播能力建设和国际合作交流能力建设。
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（责任编辑：唐 岚）
作者：刘新池
[摘 要] 生态安全是长江经济带实现可持续发展的载体和基础，在生态环境日益严峻、流域生态治理难度较大的背景下，为完善长江经济带生态安全保障机制，一应建立长江流域高层协调委员会;二应完善生态文明法律体系;三应建立跨区联防联控体系;四应完善生态补偿机制;五应建立环保投入机制;六应完善全民参与机制。
[关键词] 长江经济带;生态安全;保障机制
长江经济带包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州11个省市，面积约205万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%。长江经济带是中国新一轮改革开放转型实施新区域开放开发战略，是具有全球影响力的内河经济带，是中国东中西互动合作的协调发展带，是沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带，也是生态文明建设的先行示范带。长江经济带的生态地位非常重要，但因为自然灾害影响和人为破坏等种种原因，长江全线生态环境日益严峻，亟待完善长江流域生态安全保障机制。
一、长江经济带的生态地位
长江经济带发展过程中，生态环境地位非常重要。这是因为：
(一)拥有丰富的生态资源
长江经济带作为一个充满生命力和活力的经济体，最根本的是水和生态，充足的环境容量是长江经济带实现可持续发展的载体和基础。
众所周知，长江流域水资源丰富、水质较好。据统计长江流域共有3600多条通航河流，全国70%的内河通航里程为长江所占据，各项运网密度指标均高于全国平均水平，同时综合密度和经济相关密度是全国平均水平的两倍以上。长江流域水质一直较好，因而为沿途工农业生产和人民的生活一直提供着较为良好的水源。长江流域及西南诸河水资源报告2014年数据显示，当年度长江河流水质状况较好，一到三类水河长占总评价河长的77.4%，劣于三类水河长占总评价河长的22.6%。164个省界断面中，全年水质为一到三类的断面占评价断面总数的89.6%。60个湖泊和229座水库中，全年水质为一到三类的湖泊和水库分别占23.3%和74.2%;80%的湖泊和43.7%的水库呈现中、轻度富营养状态。在被评价的329个水源地中，全年水质均合格的水源地占58.7%;水质合格率达到80%以上的水源地占80.5%。
自然资源丰富。良好水质也为长江流域的水生生物生长繁殖提供了比较理想的环境，如流域内渔业资源丰富，淡水渔业产量约占全国60%;湿地面积1154万公顷，超过全国湿地总面积的五分之一;分布着多种珍稀野生动植物，是全球生物多样性保护的热点地区。长江流域是我国重要的矿产资源地，黑色金属、有色金属、贵金属、非金属及能源矿产丰富，储量大，部分矿种达中国乃至世界之最。流域内的云南、贵州、四川、湖北、湖南、安徽等省均为我国的矿产资源大省，矿产资源及其相关产业成为这些地区的重要支柱产业。
(二)是全国重要的生态文明建设先行示范区所在区域
2014年8月12日，国家发改委等六部委联合印发《关于开展生态文明先行示范区建设(第一批)的通知》明确江西等57个地区纳入第一批生态文明先行示范区，江西、青海、云南、贵州全境纳入第一批生态文明先行示范区，均处于长江流域;同时多省编制了生态省建设规划，如湖北编制了《湖北生态省建设规划纲要》;湖南湖北还是全国两型社会综合配套改革试验区，等等。这些地区的生态文明先行示范建设，将有效地支持长江经济带的可持续发展。
(三)国家非常重视长江经济带的生态安全
2016年1月5日，中共中央总书记习近平在重庆召开推动长江经济带发展座谈会，发表了重要讲话，强调了长江经济带生态文明建设地位。他说，长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑。推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力。习近平指出，长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。要把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项，实施好长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复等工程，增强水源涵养、水土保持等生态功能，等等。在这次座谈会上，中共中央政治局常委、国务院副总理、推动长江经济带发展领导小组组长张高丽表示，2016年是长江经济带发展全面推进之年，要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推动长江经济带发展取得更大成效。要把改善长江流域生态环境作为最紧迫而重大的任务，加强流域生态系统修复和环境综合治理，大力构建绿色生态廊道。
二、长江经济带生态环境问题及治理难点
(一)长江生态问题日益严峻
就目前情况看，长江流域各省市虽然物产丰富，但处在经济社会快速发展时期，水资源及生态环境保护却因种种原因而面临极大的压力。例如目前随着流域内人口增加、工农业迅速发展，出现了一系列问题：森林覆盖率下降、泥沙含量增加、水质恶化、珍稀水生生物日益减少、湿地面积缩减等等。据相关资料显示，长江的白鳍豚、白鲟已多年不见踪迹，长江江豚仅剩千头。根据国家环境保护部的调查结果，长江沿岸聚集了约40多万家化工企业，沿江而下的分布基本是围绕钢铁、炼油、石化等产业展开。可以想象，当前，长江经济带已呈现“化工围江”的局面。以江苏为例，据报道，长江江苏段水质降为Ⅲ类，沿江8市污水排放量约占江苏全省排放量的80%，103条支流即有近130个排污口。
(二)生态保护观念不强
经济发展不够仍然是摆在长江经济带各省市尤其是中、西部地区最大的实际，因此，多年来，在这些地区由于片面追求经济发展的速度，引大资金、上大项目，大干快上，以致良莠不分，来者不拒，因而钢铁、造纸、煤电等对生态环境造成恶劣影响的项目也一哄而上，因而对土地、大气、水资源生态环境保护的漠视几近疯狂，形成了公众既是污染的受害者，也是污染的制造者。可见，推动公众生活方式绿色化尤为重要。遗憾的是，目前公众生态意识并不强，这从随处可见的乱丢垃圾，奢侈性、攀比性消费等现象便可窥其一斑。
(三)跨区域生态环境治理的难点
长江经济带生态治理是跨区域性的治理，且不说中央目前还没有对长江流域生态环境保护进行总体安排，即便在地方亦无相关法律法规体系建制，“多龙治水”的现象普遍。区际间也没有建立统一的联防联治的工作机制，存在流域治理各自为战、力量分散、标准不统一等问题，因而一定程度上影响了长江流域治理效果。另外，目前长江流域生态补偿大多是区域政府行为，因而未能实现全流域生态补偿，流域生态补偿机制有待进一步完善。再说，生态治理不是一朝一夕就能完成的事情，需要投入大量的资金，等等。可以说，跨区域性现行行政体制的分割性和流域环境整体的不可分割性，以及跨界河流水污染治理的复杂性，都是沿江多省市必须认识到位的问题，因为这一关键问题决定了各地方政府单方面的努力是无法达到流域跨界水污染治理目标的。
三、建立维护长江经济带生态安全的保障机制
长江经济带9省2市横跨我国东、中、西部，流域面积广阔，因而要在流域“生态共同体”共建共享的理念下加强体制机制创新，实施生态协同治理，建立维护生态安全的保障机制，毫无避讳是有一定难度的。正因为如此，所以必须跨越。而就中国国情，要解决好这一问题，必须做到以下几点：
(一)建立长江流域高层协调委员会
长江水利委员会(简称“长江委”)作为水利部派出的流域管理机构，在承担长江流域生态环境保护方面发挥了积极的作用。但在行政上的分属性和流域上的管理统一性之间却存在着一定的矛盾，因而流域管理往往处于辅助地位，尤其表现在跨行政区水污染问题上。同时，在水污染管控方面，环保部和水利部职责也不一样。譬如环保部门主要负责水质的管理，而水利部门则主要负责水量的管理，两部门难能有机协调。因而针对流域环保管理的特殊性，必须建立一个统一的长江流域生态环保协调机构。有鉴于此，建议国家主导组建跨行业(水利部、环保部、三峡集团、交通部等等)、跨地域(辖区各省、市)的长江流域协调委员会，建立定期联系会议制度，通过定期召开联系会议，协调人类活动与生态环境之间的关系，加强对整个长江流域的生态环境保护的规划、指导、协调和决策、保护、以尽快恢复流域自然生态环境。
(二)完善生态文明法规体系
经过多年的生态建设，长江经济带9省2市结合各自实际情况，已制订和颁布了一系列符合地方要求的环保法规和政策，所有这些无疑为长江经济带的生态安全提供了重要保障。但随着形势的变化以及人们对环境保护的更高需求，导致部分法律与政策不配套、不协调问题不断出现，执法不严、执法力度不一、管理不力、行政处罚偏轻、生态环境损害难获赔偿等问题时有发生。因此，需要进一步修订、完善各省市地方性法规、政府规章和规范性文件，建立有利于长江经济带推进生态文明建设的法规体系。同时，针对目前的环保法律法规大都侧重在某个专门领域的现状，要借鉴国际先进的流域管理法规体系，成立专门的法制政策研究部门，针对长江经济带水资源保护和污染防治，抓紧研究制定专门的长江流域法规，实现对长江流域的综合管理。
(三)建立跨区域联防联控体系
水的流动性和大气的移动性等使水污染和大气污染具有本地污染和区域污染的叠加效应，为防止长江流域进入“你污染，我治理”的怪圈，必须建立跨区域联防联控体系，实现长江流域同步环境治理。要共同编制水污染防治规划，携手防治流域内重点江河湖库水污染。共同加强防治大气污染，建立长江经济带统一的工业项目、建设项目环境准入和主要污染物排放标准。统一淘汰经济带内落后产业，联手控制高污染、高排放工业、企业继续新增产能;逐步统一清洁能源供应指标;联手开展城市大气污染防治，推进脱硫脱硝工程建设，统一淘汰黄标车和老旧车，防治机动车尾气污染，加强对工业烟尘、粉尘、城市扬尘和有毒有害空气污染物排放的协同控制;统一流域内各省环保监测方法和标准，搭建统一的生态保护监测网络，实现一体化监测质量管理;建立完善的流域环境信息网络平台，实现省域间环境信息的共享。加强环境执法队伍建设，建立流域内环境保护部门统一监管、相关部门各负其责的环境执法机制包括健全跨行政区的纠纷调解机制，诸如协商机制、仲裁机制、法律诉讼机制。等等。
(四)完善生态补偿机制
建立生态补偿机制是生态文明建设的重要制度保障。目前，国内许多省份在一些主要流域分别开展了流域生态补偿，当断面水质超标时，由上游给予下游补偿;当断面水质指标值优于控制指标时，由下游给予上游补偿。譬如，于2011年在新安江建立的全国首个跨省流域生态补偿机制试点，就是由财政部和环保部牵头组织，每年安排补偿资金5亿元，规定只要安徽出境水质达标，下游的浙江省每年补偿安徽1亿元，否则则罚。建立上下游互访协商机制，统筹推进全流域联防联控，如两省环保监测人员每月在交界水面共同取样、分别检测。黄山市和淳安县就新安江流域综合治理情况明确建立联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等机制，成立了地区联合环境执法小组，共同预防与处置跨界环境污染纠纷。在继续推广借鉴成功流域生态补偿机制的基础上，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，建立长江经济带生态补偿机制，建立跨省流域共同出资的生态补偿基金，明确各级政府的职责权限，督促流域各类受益主体履行生态补偿义务、生态损害者履行治理修复责任、受偿者履行生态保护建设责任，保证全流域生态安全。
(五)建立环保投入机制
根据国际经验，环保投资占GDP的比例为1%—1.5%时才能基本控制环境污染;当投资占比提高到2%-3%时，环境质量才能明显提高。发达国家的环保投资大都占GDP比例的2%-3%，我们国家环保投资占比还处在1.5%左右的水平。长江经济带生态文明建设需要投入大量的资金，方能建立起稳定的环保投入机制。首先，长江经济带作为国家生态安全重要组成部分之一，国家应从中央财政拨出专款用于长江流域生态安全建设。其次，长江流域省市各级政府应继续加大环保财政投入，环保投资占国内生产总值的比例应尽快向发达国家看齐。再次，探索环保投资主体多元化。即除了政府财政投资外，同时应积极探索政府绿色债券融资、采购制度、财政贴息、公私合作模式(PPP模式)、税收激励政策等等，以鼓励企业、个人和外商投资，积极参与长江流域生态建设。
(六)完善全民参与机制
流域的可持续发展是一个自上而下和自下而上的双向过程，在制定科学的、合理的生态治理战略的同时，要建立不同层次、不同领域的单位和公众的积极参与机制。对于政府而言，要逐步淡化GDP考核指标，完善生态环保指标考核体系;对于企业而言，要综合运用规划、投资、产业、价格、财税、金融等政策措施，形成强有力的激励机制，引导绿色发展;对于广大公众而言，则应加大绿色环保理念宣传，组织探索绿色生活系列创建活动。形成一个人人不污染、人人防污染的良好社会风气。
[责任编辑：马昌运]
作者：陈丽媛
目 录
一、基础和形势
(一)成绩和基础
(二)问题和压力
(三)战略机遇
二、指导思想、原则和目标
(一)指导思想
(二)基本原则
(三)主要目标
(四)分区保护重点
三、确立水资源利用上线，妥善处理江河湖库关系
(一)实行总量强度双控
(二)实施以水定城以水定产
(三)严格水资源保护
四、划定生态保护红线，实施生态保护与修复
(一)划定并严守生态保护红线
(二)严格岸线保护
(三)强化生态系统服务功能保护
(四)开展生态退化区修复
(五)加强生物多样性维护
五、坚守环境质量底线，推进流域水污染统防统治
(一)实施质量底线管理
(二)优先保护良好水体
(三)治理污染严重水体
(四)综合控制磷污染源
六、全面推进环境污染治理，建设宜居城乡环境
(一)改善城市空气质量
(二)推进重点区域土壤污染防治
(三)加强农村农业环境整治
七、强化突发环境事件预防应对，严格管控环境风险
(一)严格环境风险源头防控
(二)加强环境应急协调联动
(三)遏制重点领域重大环境风险
八、创新大保护的生态环保机制政策，推动区域协同联动
(一)健全生态环境协同保护机制
(二)创新上中下游共抓大保护路径
(三)强化生态优先绿色发展的环境管理措施
九、强化保障措施
(一)加强组织领导
(二)完善环境法治
(三)加大资金投入
(四)加强科技支撑
(五)实行信息公开
(六)严格评估考核
2 党中央、国务院高度重视长江经济带生态环境保护工作。总书记多次对长江经济带生态环境保护工作作出重要指示，强调推动长江经济带发展，理念要先进，坚持生态优先、绿色发展，把生态环境保护摆上优先地位，涉及长江的一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发。思路要明确，建立硬约束，长江生态环境只能优化、不能恶化。李克强总理指出，要坚持在发展中保护、保护中发展，守住长江生态环保这条底线。张高丽副总理强调，要保护好长江流域的生态环境，为子孙后代负责。为切实保护和改善长江生态环境，编制《长江经济带生态环境保护规划》(以下简称《规划》)。
一、基础和形势
长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南等11 省市(以下简称11 省市)，面积约205万平方公里，人口和生产总值均超过全国的40%，是我国经济重心所在、活力所在，也是中华民族永续发展的重要支撑。历经多年开发建设，传统的经济发展方式仍未根本转变，生态环境状况形势严峻。
随着长江经济带发展战略全面实施和生态文明建设加快推进，要把生态环境保护摆上优先地位，用改革创新的办法抓长江生态保护，确保一江清水绵延后世。
(一)成绩和基础
1.生态环境保护工作取得积极进展
生态环境质量有所改善。天然林保护工程实施以来，共营造林1019.48 万公顷，长江防护林工程完成营造林任务504.97 万公顷，完成退耕还林面积572.79 万公顷，综合治理石漠化面积达到357.33 万公顷，累计治理水土流失面积47.29 万平方公里。“十二五”期间，地表水国控断面优于Ⅲ类水质比例提高23 个百分点，劣Ⅴ类比例下降7.5 个百分点，水功能区达标率提高到81.3%。二氧化硫平均浓度下降34.4%，二氧化氮浓度保持稳定。与2013 年相比，长江三角洲地区25个城市细颗粒物年均浓度从67 微克/立方米下降至53 微克/立方米，可吸入颗粒物年均浓度从88 微克/立方米下降至75 微克/立方米。
治污工程加快推进。“十二五”期间，污水管网增加约9.3 万公里，再生水利用设施增加约80 万立方米/日，城镇污水处理能力增加约2400 万立方米/日，污水处理率提高13 个百分点左右。煤电脱硫机组和脱硝机组占总装机容量的比例分别提高30%和85%，安装脱硝装臵的水泥熟料生产线比例提高82%，安装脱硫装臵的烧结机和球团生产设备占比分别提高55%和52%。化学需氧量和氨氮排放量分别削减12.45%和12.62%，二氧化硫和氮氧化物分别削减20.27%和21.11%。
生态环境管理制度不断完善。长江防护林体系建设和退耕还林还草等政策的实施，为母亲河永葆生机发挥了重要作用。最严格水资源管理制度考核、重点流域水污染防治规划考核和城市空
4 气质量评价考核制度日益深化，初步形成生态环境保护硬约束。长江三角洲地区大气污染防治协作机制的建立，促进了区域空气质量逐步向好。新安江开展上下游水环境补偿，进行跨区域补偿的有益探索。
2.生态环境地位突出
山水林田湖浑然一体，是我国重要的生态宝库。地跨热带、亚热带和暖温带，地貌类型复杂，生态系统类型多样，川西河谷森林生态系统、南方亚热带常绿阔叶林森林生态系统、长江中下游湿地生态系统等是具有全球重大意义的生物多样性优先保护区域。长江流域森林覆盖率达41.3%，河湖、水库、湿地面积约占全国的20%，物种资源丰富，珍稀濒危植物占全国总数的39.7%，淡水鱼类占全国总数的33%，不仅有中华鲟、江豚、扬子鳄和大熊猫、金丝猴等珍稀动物，还有银杉、水杉、珙桐等珍稀植物，是我国珍稀濒危野生动植物集中分布区域。
蕴藏极其丰富的水资源，是中华民族战略水源地。长江是中华民族的生命河，多年平均水资源总量约9958 亿立方米，约占全国水资源总量的35%。每年长江供水量超过2000 亿立方米，保障了沿江4 亿人生活和生产用水需求，还通过南水北调惠泽华北、苏北、山东半岛等广大地区。扬州江都和丹江口水库分别是南水北调东线一期、中线一期工程取水源头区，规划多年平均调水量分别为89 亿立方米、95 亿立方米。
具有重要的水土保持、洪水调蓄功能，是生态安全屏障区。金沙江岷江上游及“三江并流”、丹江口库区、嘉陵江上游、武
5 陵山、新安江和湘资沅上游等地区是国家水土流失重点预防区，金沙江下游、嘉陵江及沱江中下游、三峡库区、湘资沅中游、乌江赤水河上中游等地区是国家水土流失重点治理区，贵州等西南喀斯特地区是世界三大石漠化地区之一。长江流域山水林田湖浑然一体，具有强大的洪水调蓄、净化环境功能。
(二)问题和压力 1. 生态环境保护形势严峻
流域整体性保护不足，生态系统破碎化，生态系统服务功能呈退化趋势。上中下游地区资源、生态利益协调机制尚未建立，缺乏具有整体性、专业性和协调性的大区域合作平台。近二十年来，长江经济带生态系统格局变化剧烈，城镇面积增加39.03%，部分大型城市城镇面积增加显著。农田、森林、草地、河湖、湿地等生态系统面积减少。岸线开发存在乱占滥用、占而不用、多占少用、粗放利用等问题。中下游湖泊、湿地萎缩，洞庭湖、鄱阳湖面积减少，枯水期提前。长江水生生物多样性指数持续下降，多种珍稀物种濒临灭绝，中华鲟、达氏鲟(长江鲟)、胭脂鱼、“四大家鱼”等鱼卵和鱼苗大幅减少，长江上游受威胁鱼类种类占全国总数的40%，白鳍豚已功能性灭绝，江豚面临极危态势。外来有害生物入侵加剧。
污染物排放量大，风险隐患多，饮用水安全保障压力大。长江经济带污染排放总量大、强度高，废水排放总量占全国的40%以上，单位面积化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物排放强度是全国平均水平1.5 至2.0 倍。重化工企业密
6 布长江，流域内30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5 公里范围内，各类危、重污染源生产储运集中区与主要饮用水水源交替配臵。部分取水口、排污口布局不合理，12 个地级及以上城市尚未建设饮用水应急水源，297 个地级及以上城市集中式饮用水水源中，有20个水源水质达不到Ⅲ类标准，38 个未完成一级保护区整治，水源保护区内仍有排污口52 个，48.4%的水源环境风险防控与应急能力不足。
部分区域发展与保护矛盾突出，环境污染形势严峻。秦巴山区、武陵山区等8 个集中连片特困地区，位于国家重点生态功能区，也是矿产和水资源集中分布区，资源开发和生态环境保护矛盾突出。磷矿采选与磷化工产业快速发展导致总磷成为长江首要超标污染因子。全国近一半的重金属重点防控区位于长江经济带，湘江流域等地区重金属污染问题仍未得到根本解决。长江三角洲、长江中游、成渝城市群等地区集中连片污染问题突出。部分支流水质较差，湖库富营养化未得到有效控制，城镇和农村集中居住区水体黑臭现象普遍存在。长江经济带大部分地区长期受到酸沉降影响，仍属我国酸雨污染较严重的区域。大气污染严重，成渝城市群与湘鄂两省所有城市空气质量均未达标，长江三角洲地区仅舟山、池州两个城市达标。工矿企业建设、生产以及农业生产等造成的土壤污染问题较为突出。
2. 生态环境压力持续加大
区域发展不平衡，传统的粗放型发展方式仍在持续。长江沿线是我国重要的人口密集区和产业承载区，生态修复和环境保护
7 迫在眉睫。长江经济带横跨我国地理三大阶梯，资源、环境、交通、产业基础等发展条件差异较大，地区间发展差距明显，但沿江工业发展各自为政，依托长江黄金水道集中发展能源、化工、冶金等重工业，上中下游产业同构现象将愈发突出，部分企业产能过剩，一些污染型企业向中上游地区转移。依靠土地占用、高耗水高耗能等增量扩张的发展模式仍然占主导地位，一些大城市人口增长过快，资源环境超载问题突出，长江经济带传统产业产能过剩矛盾依然严峻，转型发展任务艰巨。
水生态环境状况形势严峻。长江流域每年接纳废水量占全国的三分之一，部分支流水质较差，湖库富营养化未得到有效控制。中下游湖泊、湿地功能退化，江湖关系紧张，洞庭湖、鄱阳湖枯水期延长。长江水生生物多样性指数持续下降，多种珍稀物种濒临灭绝。
危险化学品运输量持续攀升，航运交通事故引发环境污染风险增加。涉危险化学品码头和船舶数量多、分布广，仅重庆至安徽段危险化学品码头就接近300 个。危险化学品生产和运输点多线长，部分船舶老旧、运输路线不合理、应急救援处臵能力薄弱等问题突出。长江干线港口危险化学品年吞吐量已达1.7 亿吨，种类超过250种，运输量仍将以年均近10%的速度增长，发生危险化学品泄漏风险持续加大。
(三)战略机遇
总书记对长江经济带生态环境保护工作的重要指示，确立了长江经济带生态环境保护的总基调，统一了思想认识。国
8 家高度重视长江经济带生态环境保护，出台实施《长江经济带发展规划纲要》，明确了长江经济带生态优先、绿色发展的总体战略。生态文明体制改革加快推进，为破解长江经济带生态环境管理破碎化难题，促进整体性、系统性保护提供了有利契机。供给侧结构性改革的全面实施，为推动长江经济带加快去产能、去库存、补短板的进程，实现绿色发展，提供了重要抓手。全社会环境保护的意识日益提升，生态环境保护的合力逐步形成，为长江经济带共抓大保护凝聚共识、协同发力奠定了社会基础。
总体来看，长江经济带生态环境状况形势严峻，挑战与机遇并存，要充分利用新机遇新条件，妥善应对各种风险和挑战，全面推动大保护，实现长江经济带绿色发展。
二、指导思想、原则和目标
(一)指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗臶，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻总书记系列重要讲话精神，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持生态优先、绿色发展，以改善生态环境质量为核心，坚持一盘棋思想，严守资源利用上线、生态保护红线、环境质量底线，建立健全长江生态环境协同保护机制，共抓大保护，不搞大开发，确保生态功能不退化、水土资源不超载、排放总量不突破、准入门槛不降低、环境安全不失控，
9 努力把长江经济带建设成为水清地绿天蓝的绿色生态廊道和生态文明建设的先行示范带。
(二)基本原则
生态优先，绿色发展。尊重自然规律，坚持“绿水青山就是金山银山”的基本理念，从中华民族长远利益出发，把生态环境保护摆在压倒性的位臵，在生态环境容量上过紧日子，自觉推动绿色低碳循环发展，形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，增强和提高优质生态产品供给能力。
统筹协调，系统保护。以长江干支流为经脉，以山水林田湖为有机整体，统筹水陆、城乡、江湖、河海，统筹上中下游，统筹水资源、水生态、水环境，统筹产业布局、资源开发与生态环境保护，对水利水电工程实施科学调度，发挥水资源综合效益，构建区域一体化的生态环境保护格局，系统推进大保护。
空间管控，分区施策。根据长江流域生态环境系统特征，以主体功能区规划为基础，强化水环境、大气环境、生态环境分区管治，系统构建生态安全格局。西部和上游地区以预防保护为主，中部和中游地区以保护恢复为主，东部和下游地区以治理修复为主。根据东中西部、上中下游、干流支流生态环境功能定位与重点地区的突出问题，制定差别化的保护策略与管理措施，实施精准治理。
强化底线，严格约束。确立资源利用上线、生态保护红线、环境质量底线，制定产业准入负面清单，强化生态环境硬约束，确保长江生态环境质量只能更好、不能变坏。设定禁止开发的岸
10 线、河段、区域、产业，实施更严格的管理要求。
改革引领，科技支撑。针对长江经济带整体性保护不足、累积性风险加剧、碎片化管理乏力等突出问题，加快推进重点领域、关键环节体制改革，形成长江生态环境保护共抓、共管、共享的体制机制。大力推进生态环保科技创新体系建设，有效支撑生态环境保护与修复重点工作。
(三)主要目标
到2020 年，生态环境明显改善，生态系统稳定性全面提升，河湖、湿地生态功能基本恢复，生态环境保护体制机制进一步完善。
——建设和谐长江。水资源得到有效保护和合理利用，生态流量得到有效保障，江湖关系趋于和谐。
——建设健康长江。水源涵养、水土保持等生态功能增强，生物种类多样，自然保护区面积稳步增加，湿地生态系统稳定性和生态服务功能逐步提升。
——建设清洁长江。水环境质量持续改善，长江干流水质稳定保持在优良水平，饮用水水源达到Ⅲ类水质比例持续提升。
——建设优美长江。城市空气质量持续好转，主要农产品产地土壤环境安全得到基本保障。
——建设安全长江。涉危企业环境风险防控体系基本健全，区域环境风险得到有效控制。
到2030 年，干支流生态水量充足，水环境质量、空气质量和水生态质量全面改善，生态系统服务功能显著增强，生态环境
11 更加美好。
(四)分区保护重点
上游区包括重庆、四川、贵州、云南等省市，区域水土流失、荒漠化严重，矿产资源开发等带来的环境污染和生态破坏问题突出，大城市及周边污染形势严峻。应重点加强水源涵养、水土保持、生物多样性维护和高原湖泊湿地保护，强化自然保护区建设和管护，合理开发利用水资源，禁止煤炭、有色金属、磷矿等资源的无序开发，加大湖库、湿地等敏感区的保护力度，加强云贵川喀斯特地区、金沙江中下游、嘉陵江流域、沱江流域、乌江中上游、三峡库区等区域水土流失治理与生态恢复，推进成渝城市群环境质量持续改善。
中游区包括江西、湖北、湖南等省，区域湖泊、湿地生态功能退化，江湖关系复杂，沿江重化工高密度布局，污染重、风险隐患大，部分地区总磷、重金属污染较重。要加强丹江口库区及上游地区、湘资沅中游、赣江中上游等区域的水土流失治理与生态修复，重点协调江湖关系，保护水生生态系统，维护生物多样性，恢复沿江沿岸湿地，确保水质安全，优化和规范沿江产业发
13 展，管控土壤环境风险，引导湖北磷矿、湖南有色金属、江西稀土等资源合理开发。
下游区包括上海、江苏、浙江、安徽等省市，生态空间破碎化严重，环境容量偏紧，饮用水水源环境风险大。要重点修复太湖等退化水生态系统，强化饮用水水源保护，严格控制城镇周边生态空间占用，深化河网地区水污染治理及长三角城市群大气污染治理。
三、确立水资源利用上线，妥善处理江河湖库关系 强化水资源总量红线约束，促进区域经济布局与结构优化调整。加强流域水资源统一管理和科学调度，深入开展长江流域控制性工程联合调度。
(一)实行总量强度双控
严格总量指标管理。在国务院确定的各省市用水总量控制目标基础上，健全覆盖省、市、县三级行政区域的用水总量控制指标体系，加快完成跨省重要江河流域水量分配方案，将用水总量控制指标分解落实到流域和水源。加强规划和建设项目水资源论证，严格取水许可管理，促进流域经济社会发展与水资源承载能力相协调。
到2020 年，长江经济带相关区域用水总量控制在2922.19 亿立方米以内;到2030 年，用水总量控制在3001.09 亿立方米以内。
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严格强度指标管理。建立重点用水单位监控名录，对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理。健全覆盖省、市、县三级行政区的用水强度控制指标体系。到2020 年，长江经济带万元工业增加值用水量比2015 年下降25%以上。
推进重点领域节水。大力推进农业、工业、城镇节水，建设节水型社会。强化农业节水，优化农业种植结构，加快实施大中型灌区节水改造和南方节水减排区域规模化高效节水灌溉行动。推广和普及田间节水技术，开辟抗旱水源，科学调度抗旱用水。到2020 年，农田灌溉水有效利用系数达到0.529 以上。强化工业节水，以南京、武汉、长沙、重庆、成都等城市为重点，实施
15 高耗水行业生产工艺节水改造，降低单位产品用水量。完善电力、钢铁、造纸、石化、化工、印染、化纤、食品发酵等高耗水行业省级用水定额。强化城镇节水，以宾馆、饭店、医院等为重点，全面推进城市节水，加快节水型服务业建设。加快推进城镇供水管网改造，到2020 年，公共供水管网漏损率控制在10%以内。地级及以上缺水城市全部达到国家节水型城市标准要求，长三角区域提前一年完成。
(二)实施以水定城以水定产
合理确定城镇规模。城镇建设和承接产业转移区域不得突破水资源承载能力。“十三五”期间，对杭州、苏州、无锡、镇江、九江、黄石、岳阳、宜昌、万州等生活需水量增幅较大的市(区)，要合理控制新城建设规模，有效控制城镇居民用水增量。大幅提升皖江、湘江、贵安、天府、滇中等新区再生水利用水平。加大非常规水源利用，建设海绵城市，将再生水、雨水和微咸水纳入水资源统一配臵。
严格控制高耗水行业发展。以供给侧结构性改革为契机，倒逼钢铁、造纸、纺织、火电等高耗水行业化解过剩产能，严禁新增产能。加强高耗水行业用水定额管理，严格控制高耗水项目建设。限制上海、马鞍山、南京等地钢铁行业，杭州、成都、南昌等地造纸行业，宁波、苏州等地纺织行业，铜陵、淮南、武汉、黄石、六盘水、遵义等地区火电行业规模。严格控制上海、南京、武汉、九江等地区的老石化基地以及岳阳化工产业园、淮北煤化工产业园的工业用水总量。鼓励沿海城市在电力、化工、石化等
16 行业直接利用海水作为循环冷却水。
统筹流域水资源开发利用。重庆、贵州、云南等省市水利基础设施建设要与生态环境保护相协调，落实生态环境保护措施，加快水资源配臵工程建设，解决部分地区工程型缺水问题，提升城乡供水保障。努力恢复长江下游地区百湖千田万沟塘的容水纳水能力，加强污水深度处理，加大再生水开发利用力度，促进解决长江口、平原河网等局部地区缺水问题。
深化水资源统一调度。按照“兴利服从防洪”“电调服从水调”的原则，实施长江流域水库群联合调度。优化水资源配臵，优先保障生活用水，切实保障基本生态用水需求，合理配臵生产用水。统筹防洪、供水、灌溉、生态、航运、发电等调度需求，优化水库群蓄泄过程，充分发挥三峡、溪洛渡、向家坝、瀑布沟、二滩、构皮滩、亭子口等大型水电设施的防洪、供水和生态综合效益。
(三)严格水资源保护
优先保障枯水期供水和生态水量。协调好上下游、干支流关系，深化河湖水系连通运行管理和优化调度，增加枯水期下泄流量，保障生活和生产用水的同时，促进长江干流、鄱阳湖及洞庭湖生态系统平稳恢复。保障长江干支流58 个主要控制节点生态基流占多年平均流量比例在15%左右，其中干流在20%以上。长江大通断面非汛期生态环境需水量不低于1171 亿立方米。在长江中下游持续异常干旱、大通站流量在1 万立方米/秒以下时，应采取相应措施，缓解咸潮入侵影响。
17 强化水功能区水质达标管理。根据重要江河湖泊水功能区水质达标要求，落实污染物达标排放措施，切实监管入河湖排污口，严格控制入河湖排污总量。实施《长江经济带沿江取水口、排污口和应急水源布局规划》，合理布局调整取、排水口，2020 年底前完成384 个入河排污口整治。
四、划定生态保护红线，实施生态保护与修复
贯彻“山水林田湖是一个生命共同体”理念，坚持保护优先、自然恢复为主的原则，统筹水陆，统筹上中下游，划定并严守生态保护红线，系统开展重点区域生态保护和修复，加强水生生物及特有鱼类的保护，防范外来有害生物入侵，增强水源涵养、水土保持等生态系统服务功能。
(一)划定并严守生态保护红线
划定生态保护红线。基于长江经济带生态整体性和上中下游生态服务功能定位差异性，开展科学评估，识别水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域，划入生态保护红线，涵盖所有国家级、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地等。2017 年底前，11 省市要完成生态保护红线划定，加快勘界定标。
18 严守生态保护红线。要将生态保护红线作为空间规划编制的重要基础，相关规划要符合生态保护红线空间管控要求，不符合的要及时进行调整。生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。对国家重大战略资源勘查，在不影响主体功能定位的前提下，经国务院有关部门批准后予以安排。对生态保护红线保护成效进行考核，结果纳入生态文明建设目标评价考核体系，作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考。建立生态保护红线监管平台，加强监测数据集成分析与综合应用，强化生态状况监测，实时监控人类干扰活动、生态系统状况与服务功能变化，预警生态风险。
(二)严格岸线保护
严格管控岸线开发利用。实施《长江岸线保护和开发利用总体规划》，统筹规划长江岸线资源，严格分区管理与用途管制。科学划定岸线功能区，合理划定保护区、保留区、控制利用区和开发利用区边界。加大保护区和保留区岸线保护力度，有效保护自然岸线生态环境。提升开发利用区岸线使用效率，合理安排沿江工业和港口岸线、过江通道岸线、取排水口岸线。建立健全长江岸线保护和开发利用协调机制，统筹岸线与后方土地的使用和管理。探索建立岸线资源有偿使用制度。
(三)强化生态系统服务功能保护
加强国家重点生态功能区保护。推动若尔盖湿地、南岭山地、大别山、三峡库区、川滇森林、秦巴山地、武陵山区等国家重点
19 生态功能区的区域共建，优先布局重大生态保护工程。充分发挥卫星遥感监测能力，强化重点生态功能区生态环境监管，提高区内生态环境监测、预报、预警水平，及时、准确地掌握区内主导生态功能的动态变化情况。编制实施重点生态功能区产业准入负面清单，因地制宜发展负面清单外的特色优势产业，科学实施生态移民。继续实施天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、退田还湖还湿、湿地保护、沙化土地修复和自然保护区建设等工程，提升水源涵养和水土保持功能。到2020 年，国家重点生态功能区生态环境状况指数(EI)稳步提升。以长江防护林建设为主体，开展沿江、沿路、绕湖、绕城防护林体系建设，加强绿色通道和农田林网建设，建设长江干流、江淮等支流生态廊道。在重点区域完善防护林体系建设，提高森林生态功能。在浙江、湖北、湖南和云南4 省推进国家公园试点。
整体推进森林生态系统保护。继续实施天然林资源保护二期工程，全面停止天然林商业性采伐。在湖北、重庆、四川、贵州、云南等5 省市开展公益林建设。加强国家级公益林和地方级公益林管护，全面实行国有天然林管护补助政策，对自愿停止商业性采伐的集体和个人给予停伐奖励补助资金。加强新造林地管理和中幼龄林抚育，优化森林结构，提高森林覆盖率和质量。
加大河湖、湿地生态保护与修复。加强河湖、湿地保护，严禁围垦湖泊，强化高原湿地生态系统保护，提高自然湿地面积、保护率。组织开展长江经济带河湖生态调查、健康评估，加强洞庭湖、鄱阳湖、三峡水库等重点湖库生态安全体系建设。继续实
20 施退田还湖还湿，采取水量调度、湖滨带生态修复、生态补水、河湖水系连通、重要生境修复等措施，修复湖泊、湿地生态系统。通过退耕(牧)还湿、河岸带水生态保护与修复、湿地植被恢复、有害生物防控等措施，实施湿地综合治理，提高湿地生态功能。以南水北调东线清水廊道及周边湖泊、湿地为重点，建设江淮生态大走廊。
加强草原生态保护。加强川西北草原保护和合理利用，推进草原禁牧休牧轮牧，实现草畜平衡，促进草原休养生息。继续实施围栏封育、补播改良等退牧还草措施，加强“三化”草原治理，强化草原火灾、生物灾害和寒潮冰雪灾害防控。巩固已有退耕还林还草成果。到2020 年，草原综合植被盖度达到86.4%。
(四)开展生态退化区修复
开展水土流失综合治理。建设沿江、沿河、环湖水资源保护带和生态隔离带，增强水源涵养和水土保持能力。加强云南、贵州、四川、重庆、湖北等省市中上游地区的坡耕地水土流失治理。以金沙江中下游、嘉陵江上游、乌江流域、三峡库区、丹江口库区、洞庭湖、鄱阳湖等区域为重点，实施小流域综合治理和崩岗治理，加快推进丹江口、三峡库区等重要水源保护区生态清洁小流域建设。对长江中上游岩溶地区石漠化集中连片分区实施重点治理，兼顾区域农业生产、草食畜牧业发展及精准脱贫，全面加强林草植被保护与建设。
推进富营养化湖泊生态修复。太湖流域以“水源涵养林-湖荡湿地-湖滨带-缓冲带-太湖湖体”为构架，实施综合治理与修
21 复。扩大水源涵养林范围，加强林相结构改造。实施湖荡湿地植被恢复，截污清淤。实施入湖河流河岸带修复，保持水系连通。建设湖滨缓冲带生态保护带，实施湖泊水体水华防控。巢湖流域以实施污染治理和生态修复为主。西南部清水产流区增加生态用地，通过生态沟渠建设、农药化肥减施等方法，防治农业面源污染。东部区建设湖滨缓冲生态区，维护输水通道。对南淝河、派河、塘西河、双桥河和十五里河等主要入湖河流进行综合治理和生态修复，减少入湖污染负荷。加快实施引江济淮(巢)重大工程，增加江湖交换水量，缩短湖体换水周期。建立水华监测预警平台和应急机制。滇池流域继续推进生态修复，加大调水力度，实施氮磷控制。优先对北部流域实施控源截污和入湖河道整治。取缔滇池机动渔船和网箱养鱼，实施退耕还林还草、退塘还湖、退房还湿，推广生物菌肥、有机肥和控氮减磷优化平衡施肥技术。对海河、乌龙河、大清河等主要河流实施综合整治和生态修复，减少入湖污染负荷。
(五)加强生物多样性维护
加强珍稀特有水生生物就地保护。新建一批水生动物自然保护区和水产种质资源保护区，完善保护地的结构和布局，使典型水生生物栖息地和物种得到全面的保护。建设中华鲟、江豚以及其他珍稀特有水生生物保护中心，实现珍稀特有物种人工群体资源的整合，扩大现有人工群体的规模。提升放流个体的野外生存能力，加强人工增殖放流的效果。
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加强珍稀特有水生生物迁地保护。重点实施中华鲟和江豚抢救保护行动，系统调查长江流域鱼类种质资源。通过中华鲟半自然驯养基地、海水网箱养殖平台等迁地保护基地的建设，完成中华鲟“陆-海-陆”生活史的养殖模式。积极推动江豚迁地保护基地建设，在长江下游流域新建迁地保护区，将长江江豚迁地保护种群扩大至100头以上，形成迁地保护区群，选择具备条件的大型水族馆进行江豚驯养、繁育，建设长江江豚驯繁基地，拓展江豚保护途径。加快开展物种基因收集、保存、扩繁，推进珍稀濒危物种的基因研究，分阶段、多层次、集中构建包括活体库、组织库、基因库及综合数据库在内的长江流域鱼类种质资源库，为长江流域鱼类资源的保护和可持续利用提供生物样本和遗传信息。开展河流梯级开发水生态修复研究，尽快开展长江水生态修复工作，加强过鱼设施建设，实施并优化梯级水库鱼类增殖放养措施。
着力提升水生生物保护和监管能力。实施保护区改、扩建工
23 程，增强管护基础设施，补充建设增殖放流和人工保种基地，对救护基地和设施升级改造。增设和完善科普教育基地、标本室、实验室和博物馆等。开展自然保护区规范化建设，补充界牌和标志塔，新建实时视频监控系统，完善水生生态和渔业资源监测设施、设备。升级改造现有的国家级水产种质资源保护区，进一步规范保护设施，提升保护水平。严禁毒鱼、电鱼等严重威胁珍稀鱼类资源的活动。严厉打击河道和湖泊非法采砂，加强对航道疏浚、城镇建设、岸线利用等涉水活动的规范管理。
加大物种生境的保护力度。重点加强长江干流和支流珍稀濒危及特有鱼类资源产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等重要生境的保护，通过实施水生生物洄游通道恢复、微生境修复等措施，修复珍稀、濒危、特有等重要水生生物栖息地。对大熊猫、金丝猴等珍稀濒危野生动物栖息地实施抢救性保护工程，建设繁育中心和基因库。加强兰科植物等珍稀濒危植物及极小种群野生植物生境恢复和人工拯救。全面实施更严格的禁渔制度，逐年压减捕捞强度。科学评估涉水新建项目对生物多样性的影响。加大长江干支流河漫滩、洲滩、湖泊、库湾、岸线、河口滩涂等生物多样性保护与恢复。
提升外来入侵物种防范能力。开展生物多样性保护与减贫协同推进示范，通过生态旅游等模式，可持续地利用生物资源。强化长江沿线水生生物资源的引进与开发利用管理。制定长江经济带外来入侵物种防控管理办法，健全国门生物安全查验机制，提升长江经济带水运口岸查验能力，加大进口货物和运输工具的检
24 验检疫力度，防范外来有害生物随货物、运输工具、压舱水传入。构建外来入侵物种监测、预警与防控管理体系，定期发布外来入侵物种分布情况。
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五、坚守环境质量底线，推进流域水污染统防统治 建立水环境质量底线管理制度，坚持点源、面源和流动源综合防治策略，突出抓好良好水体保护和严重污染水体治理，强化总磷污染控制，解决长江经济带突出水环境问题，切实维护和改善长江水质。
(一)实施质量底线管理
以保护人民群众身体健康和生命财产安全为目标，严格执行国家环境质量标准，将水质达标作为环境质量的底线要求，从严控制污染物入河量。力争实现城市建成区和农村人口集中居住区无劣质水体，水质优良的地表水体在维持现状的基础上持续改善，城市集中式饮用水水源供水安全得到保障，重要江河湖泊水功能区水质达标率达到84%以上。
26 2017 年底前，11 省市结合本行政区域实际制定完成水环境质量底线管理清单，应明确各断面水质目标、具体责任人、责任分工。
未达到水质目标要求的地区要制定水质达标方案，将治污任务逐一落实到汇水范围内的排污单位，明确防治措施及达标时限，并定期向社会公布。未达到质量底线要求的地区, 要基于环境质量改善要求，通过核发排污许可证，合理确定排污单位污染物排放种类、浓度、许可排放量等要求。对汇入富营养化湖库的河流和沿海地级及以上城市实施总氮排放总量控制。丹江口库区、三峡库区、滇池、巢湖、太湖、鄱阳湖、洞庭湖和千岛湖汇水区等敏感区域，以及未达到III 类水质目标要求的地区，城镇污水处理设施应于2017年底前全面达到一级A 排放标准。2020 年，长江经济带所有县城和建制镇具备污水收集处理能力，县城、城市污水处理率分别达到85%、95%左右，地级及以上城市污泥无害化处理处臵率达到90%以上，长江三角洲地区提前一年完成。加快推进流域垃圾收集、转运及处理处臵设施建设。实现沿江城镇污水和垃圾全收集全处理。严格落实十大重点行业新建、改建、扩建项目主要水污染物排放等量或减量臵换要求。加快布局分散的企业向工业园区集中，有序推动工业园区水污染集中治理工作，2017 年底前，省级及以上工业集聚区应按规定建成污水集中处理设施，安装在线监控装臵并与环保部在线监控平台联网，其中，长三角地区于2016 年底前完成，2017 年重点开展后督查。推进绿色工厂建设，促进环境综合治理，到2017 年底前，造纸、
27 焦化、氮肥、印染、制药、制革行业企业应完成《水污染防治行动计划》规定的清洁化改造任务。在排污口下游、干支流入湖地区因地制宜地大力建设人工湿地污水处理工程。控制船舶港口污染，提高含油污水、化学品洗舱水等船舶污染物接收处臵能力，在重点港口建设船舶污染物接收设施，实现集中处理、达标排放。按照标准要求安装配备船舶生活污水和垃圾的收集储存设施。
(二)优先保护良好水体
强化河流源头保护。现状水质达到或优于Ⅱ类的汉江、湘江、青衣江等江河源头，应严格控制开发建设活动，减少对自然生态系统的干扰和破坏，维持源头区自然生态环境现状，确保水质稳中趋好。以矿产资源开发为主的源头地区，要严控资源开发利用行为，减少生态破坏，加大生态保护和修复力度。以农业活动为主的源头地区，应加大农业面源污染防治力度，重点开展农村环境综合整治。其他源头地区，要积极开展生态安全调查和评估，制定和实施生态环境保护方案，确保水质持续改善。
积极推进水质较好湖泊的保护。落实《水质较好湖泊生态环境保护总体规划(2013-2020 年)》，按照湖泊流域生态系统的整体性，实施整体保护、系统修复、综合治理，全面清理和整治影响水质的污染源，降低污染风险，强化水生态保护。重点保护丹江口水库、龙感湖、泸沽湖等跨省界湖泊，相关省份要联合编制并实施湖泊生态环境保护方案。全面推进洱海、千岛湖、太平湖等125 个水质较好湖泊生态环境保护工作，提升湖泊生态系统的稳定性和生态系统服务功能。
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加大饮用水水源保护力度。实施水源专项执法行动，加大集中式饮用水水源保护区内违章建设项目的清拆力度，严肃查处保护区内的违法行为。排查和取缔饮用水水源保护区内的排污口以及影响水源保护的码头，实施水源地及周边区域环境综合整治。
29 定期调查评估集中式地下水型饮用水水源补给区环境状况，开展地下水污染场地修复试点。做好全国重要饮用水水源地达标建设，特别是对未达到Ⅲ类水质要求的饮用水水源要制定并实施水质达标方案。到2020年，长江经济带地级及以上城市饮用水水源规范化建设比例达到60%以上。
(三)治理污染严重水体
大力整治城市黑臭水体。采取控源截污、节水减排、内源治理、生态修复、垃圾清理、底泥疏浚等综合性措施，切实解决城市建成区黑臭水体问题。对已经排查清楚的黑臭水体逐一编制和实施整治方案。未完成排查任务的城市，应尽快完成黑臭水体排查任务，及时公布黑臭水体名称、责任人及达标期限。2017 年底前，地级及以上城市建成区应实现河面无大面积漂浮物，河岸无垃圾，无违法排污口，直辖市、省会城市、计划单列市要基本消除黑臭水体，各城市应于2020 年底前，完成黑臭水体的整治任务。
重点治理劣Ⅴ类水体。开展劣Ⅴ类断面(点位)所在控制单
30 元的水域纳污能力和环境容量测算，制定控制单元水质达标方案，开展水环境污染综合治理。自2016 年起，定期向社会公布达标方案实施情况，对水质不达标的区域实施挂牌督办，必要时采取区域限批等措施。对于枯水期等易发生水质超标的时段，实施排污大户企业限产限排等应急措施，进一步减少污染物排放，保证水质稳定达标。
(四)综合控制磷污染源
治理岷江、沱江流域总磷污染。以成都、乐山、眉山、绵阳、 德阳等为重点，实施总磷污染综合治理。开展区域内涉磷小企业专项整治，加强磷化工等涉磷企业废水排放监管，执行水污染物特别排放限值。实施总磷超标控制单元新建涉磷项目倍量削减替代。关闭生产能力小于50 万吨/年的小磷矿，开展磷石膏、磷渣仓储标准化管理，推进磷石膏综合利用。提升成都、泸州、
31 资阳、绵阳、自贡城镇污水处理设施总磷削减能力。加强阿坝州理县、凉山州美姑县等地区污水处理设施建设。重点治理成都、眉山、德阳、自贡等地区规模化畜禽养殖场(小区)。
治理乌江、清水江流域总磷污染。以重庆武隆、酉阳、彭水及贵州贵阳、遵义、铜仁、黔南州、黔东南州为重点，开展总磷污染防治。提升区域内磷矿企业的开采和选矿技术水平，提高磷过滤效率和回收率，规范化建设渣场和尾矿库并严格监管。加强重庆武隆、酉阳、贵州遵义地区白酒制造企业的监督管理，加快以食品发酵、饮料制造为主导产业的工业园区污水处理工程建设。全面提升各市城镇生活污水处理率，重点治理涪陵区、南川区、遵义、铜仁、毕节等地规模化畜禽养殖场(小区)。
治理长江干流宜昌段总磷污染。以宜昌市的磷肥制造、磷矿开采等行业为重点，开展工业集中治理。加强宜昌夷陵区、远安县等地区磷矿的尾矿管理，严防尾矿库不达标废水进入地表水体。大力推进矿业结构调整和转型升级。彻底整治尾矿库危库、险库，严肃查处未按要求治理或未经批准擅自回采尾矿的磷矿企业。以宜昌、荆州为重点实施城镇污水处理设施提标改造，确保排水稳定达到一级A 标准要求。重点治理夷陵、宜都、当阳、枝江等地规模化畜禽养殖场(小区)。
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六、全面推进环境污染治理，建设宜居城乡环境
以区域、城市群为重点，推进大气污染联防联控和综合治理， 改善城市空气质量。以农产品用地和城镇建成区为重点，加强土壤污染防治。以加快完善农村环境基础设施为重点，持续改善农村人居和农业生产环境。
(一)改善城市空气质量
33 实施城市空气质量达标计划。全面推进长江经济带126 个地级及以上城市空气质量限期达标工作，已达标城市空气质量进一步巩固，未达标城市要制定并实施分阶段达标计划。完善大气污染物排放总量控制制度，加强二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘、挥发性有机物等主要污染物综合防治。地级及以上城市建成区基本淘汰10 蒸吨以下燃煤锅炉，完成35 蒸吨及以上燃煤锅炉脱硫脱硝除尘改造、钢铁行业烧结机脱硫改造、水泥行业脱硝改造、平板玻璃天然气燃料替代及脱硝改造。实施燃煤电厂超低排放改造工程和清洁柴油机行动计划。实施石化、化工、工业涂装、包装印刷、油品储运销、机动车等重点行业挥发性有机物综合整治工程。强化机动车尾气治理，优先发展公共交通，鼓励发展天然气汽车，加快推广使用新能源汽车。
推进区域大气污染联防联控。以长江三角洲地区三省一市、成渝城市群和湘鄂两省城市为重点，积极推进区域大气污染联合防治，防治区域复合型大气污染。优化能源结构，严格控制煤炭消费总量，加大煤炭清洁利用力度。到2020 年，煤炭消费总量控制在12 亿吨以下。加强机动车污染防治，统一区域防治标准。积极推广液化天然气等清洁能源动力船舶，推进码头和船舶岸电设施建设和改造。建立统一协调的船舶污染监管机制。统一城市空气质量监测运行管理方式，实现区域空气质量监测信息互通和共享。加大长江三角洲地区以及江西、湖南、重庆、四川等地区酸雨防治力度，加强贵州、重庆、四川、云南等地区汞排放治理。
控制长江三角洲地区细颗粒物污染。严格控制炼油、石化等
34 行业新增产能，新(改、扩)建项目要实施主要污染物倍量削减。提高外输电比例和天然气供应，加快推进“煤改电”“煤改气”工作，到2017 年，长江三角洲地区基本完成燃煤锅炉、自备燃煤电站的天然气替代或实现超低排放，到2020 年，上海、江苏、浙江3 省市实现煤炭消费总量负增长。加快推进具备条件的现有机组热电联产改造和供热挖潜，淘汰供热供气管网覆盖范围内的燃煤锅炉、自备燃煤电站，推进小热电机组科学整合。有序推进位于城市主城区的钢铁、石化、化工、有色金属冶炼、水泥、平板玻璃等重污染企业环保搬迁或关停。上海、江苏、浙江3 省市具备条件的燃煤发电机组于2017 年底前完成超低排放改造，安徽于2018 年底前完成。全区域统一新车和转入车辆排放标准，加强对新生产、销售机动车和非道路移动机械环保达标监管，2017 年底前，基本淘汰黄标车。划定并公布禁止使用高排放非道路移动机械的区域，加强非道路移动机械监管。设臵船舶排放控制区，禁止向内河和江海直达船舶销售渣油、重油，推进靠港船舶使用岸电，开展港口油气回收工作。推进石化、化工、工业涂装、包装印刷、油品储运销、机动车等重点行业挥发性有机物排放总量控制。
控制湘鄂两省城市颗粒物污染。推进武汉及周边城市群、长株潭城市群开展区域大气污染防治，加强沿江城市的工业源和移动源治理。严格控制有色、石化等行业新增产能。加大有色金属行业结构调整及治理力度，优化产业空间布局。到2020 年，湖北、湖南煤炭消费总量不超过2015 年水平。
35 推进成渝城市大气污染防治。持续完善成渝城市群大气污染防治协作机制。压缩水泥等行业过剩产能，限制高硫分、高灰分煤炭开采使用，加快川南地区城市产业升级改造。加大重庆、成都等中心城市的工业源、移动源、生活源污染治理力度。加大秸秆焚烧控制力度。到2020 年，重庆、四川煤炭消费总量不超过2015 年水平，重庆酸雨污染明显减轻。
(二)推进重点区域土壤污染防治
加强土壤重金属污染源头控制。提高铅酸蓄电池等行业落后产能淘汰标准，逐步退出落后产能。到2020 年，铜冶炼、铅锌冶炼、铅酸蓄电池制造等主要涉重金属行业重金属排放强度低于全国平均水平。加强有色金属冶炼、制革、铅酸蓄电池、电镀等行业重金属污染治理，推动电镀、制革等园区化发展，江苏、浙江、江西、湖北、湖南、云南等省份逐步将涉重金属行业的重金属排放纳入排污许可证管理。实施重要粮食生产区域周边的工矿企业重金属排放总量控制，达不到环保要求的，实施升级改造，或依法关闭、搬迁。加强长江经济带69 个重金属污染重点防控区域治理，2017 年底前，重点区域制定并组织实施“十三五”重金属污染防治规划。继续推进湘江流域重金属污染治理。制定实施锰三角重金属污染综合整治方案。
推进农用地土壤环境保护与安全利用。2018 年底前，完成农用地土壤污染状况详查工作。2020 年底前，完成耕地土壤环境质量类别划定，实行优先保护、安全利用、严格管控等分类管理。将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实施严格
36 保护。国家产粮(油)大县要制定土壤环境保护方案，通过农艺调控、替代种植等措施，降低农产品受污染风险。在江西、湖北、湖南、四川、云南等耕地土壤重金属超标严重的区域，率先划定农产品禁止生产区域，加强污染耕地用途管控，农产品禁止生产区严禁种植食用农产品。综合考虑污染物类型、污染程度、土壤类型、种植结构等，建设一批农用地土壤污染治理与修复试点，在试点示范基础上，有序开展受污染耕地风险管控、治理与修复。
严控建设用地开发利用环境风险。完成重点行业企业用地土壤污染状况排查，掌握污染地块分布及其环境风险情况。建立调查评估制度，自2017 年起，对拟收回的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及上述企业用地拟改变用途为居住、商业和学校等公共设施用地的，开展土壤环境状况调查评估。以上海、重庆、南京、常州、南通等为重点，依据建设用地土壤环境调查评估结果，率先建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，合理确定土地用途。土地开发利用必须符合规划用地土壤环境质量要求，达不到质量要求的污染地块，要实施土壤污染治理与修复，暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，由地方政府组织划定管控区域，采取监管措施。针对典型污染地块，实施土壤污染治理与修复试点。开展污染地块绿色可持续修复示范，严格防止二次污染。
建立土壤污染综合防治先行区。2020 年底前，在浙江台州、湖北黄石、湖南常德、贵州铜仁开展土壤污染综合防治先行区建设，探索土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力
37 建设等综合防治模式与技术。浙江省台州市以电子拆解集中区域的多氯联苯、二噁英、镉、铅等污染治理为重点，采取整治拆解作坊、污染物清理等措施。湖北省黄石市以有色金属冶炼集中区域的镉、铅、砷等污染治理为重点，开展工业企业废渣综合治理与资源化利用，综合防控农产品重金属超标风险。湖南省常德市、贵州省铜仁市以矿产资源开发集中区域的砷、汞、镉等污染治理为重点，排查尾矿库环境风险，开展矿区废渣综合治理与资源化利用，有序开展矿区废弃地修复。各地要结合本地实际，进行治理技术、制度政策等方面的试点示范，推广土壤污染综合防治模式和经验。
(三)加强农村农业环境整治
加快建设农村环境基础设施。以丹江口库区、南水北调东线水源及沿线、三峡库区及其上游等国家重大工程地区，鄱阳湖、洞庭湖、洱海等汇水区域为重点，以县为单位开展农村环境集中连片整治。江苏、浙江、湖南、重庆要继续实施全覆盖、“拉网式”农村环境综合整治，上海、安徽、江西、四川、贵州、云南等省市优先开展饮用水水源涉及县(市、区)的农村环境综合整治。继续实施农村清洁工程，全面推进农村垃圾治理，到2020 年，90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理。实施农村污水处理工程，加快建立和完善农村生活污水、垃圾处理设施的运行机制，确保稳定运行。启动实施农村饮水安全巩固提升工程，到2020 年，完成农村集中式饮用水水源保护区划定工作。开展村庄绿化行动，推进村旁、宅旁、水旁、路旁、庭院以及公共活动空间的绿
38 化。上海、江苏、浙江等地区，率先开展生态文明示范村镇建设、美丽乡村示范区创建。到2020 年，新增完成环境综合整治建制村6.17 万个，长江经济带农村环境综合整治率达到40%以上。
开展农村河渠塘坝综合整治。实施农村清洁河道行动，开展截污治污、水系连通、清淤疏浚、岸坡整治、河道保洁，建设生态型河渠塘坝，整乡整村推进农村河道综合治理，创建水美乡村。2017年底前，各县(市、区)要筛查一批环境问题突出、群众反映强烈的河渠塘坝，制定综合整治方案，启动整治工作。
严格控制农业面源污染。积极开展农业面源污染综合治理示范区和有机食品认证示范区建设，加快发展循环农业，推行农业清洁生产，提高秸秆、废弃农膜、畜禽养殖粪便等农业废弃物资源化利用水平。推动建立农村有机废弃物收集、转化、利用三级网络体系，探索规模化、专业化、社会化运营机制。以有机废弃物资源化利用带动农村污水垃圾综合治理，培育发展农村环境治理市场主体。加强农作物病虫害绿色防控和专业化统防统治。实施化肥、农药施用量零增长行动，开展化肥、农药减量利用和替代利用，加大测土配方施肥推广力度，引导科学合理施肥施药。加大农业畜禽、水产养殖污染物排放控制力度，强化长江、汉江、湘江、赣江、京杭运河等河道及太湖、巢湖、鄱阳湖、洞庭湖等湖泊周边畜禽禁养区管理。以江苏、湖北、湖南三省为重点，在重点敏感区域实施围网拆除、网箱养殖标准化改造工程，积极推广人工配合饲料，加强养殖投入品管理。2017 年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场(小区)和养殖专业户，长江三
39 角洲地区提前一年完成。到2020 年，主要农作物化肥、农药施用量实现零增长，化肥利用率提高到40%以上，测土配方施肥技术推广覆盖率达到93%以上，长江三角洲地区提前一年完成。鄱阳湖和洞庭湖周边地区化肥施用量减少10%以上。
七、强化突发环境事件预防应对，严格管控环境风险 坚持预防为主，构建以企业为主体的环境风险防控体系，优化产业布局，加强协调联动，提升应急救援能力，实施全过程管
40 控，有效应对重点领域重大环境风险。
(一)严格环境风险源头防控
加强环境风险评估。强化企业环境风险评估，2018 年底前，完成沿江石化、化工、医药、纺织、印染、化纤、危化品和石油类仓储、涉重金属和危险废物等重点企业环境风险评估，为实施环境安全隐患综合整治奠定基础。开展干流、主要支流及湖库等累积性环境风险评估，划定高风险区域，从严实施环境风险防控措施。开展化工园区、饮用水水源、重要生态功能区环境风险评估试点。2017年，在重庆等地开展风险评估综合试点示范。沿江重大环境风险企业应投保环境污染责任保险。
强化工业园区环境风险管控。实施技术、工艺、设备等生态化、循环化改造，加快布局分散的企业向园区集中，按要求设臵生态隔离带，建设相应的防护工程。选择典型化工园区开展环境风险预警和防控体系建设试点示范。
优化沿江企业和码头布局。立足当地资源环境承载能力，优化产业布局和规模，严格禁止污染型产业、企业向中上游地区转移，切实防止环境风险聚集。禁止在长江干流自然保护区、风景名胜区、“四大家鱼”产卵场等管控重点区域新建工业类和污染类项目，现有高风险企业实施限期治理。除武汉、岳阳、九江、安庆、舟山5 个千万吨级石化产业基地外，其他城市原则上不再新布局石化项目。严格危化品港口建设项目审批管理，自然保护区核心区及缓冲区内禁止新建码头工程，逐步拆除已有的各类生产设施以及危化品、石油类泊位。
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(二)加强环境应急协调联动
加强环境应急预案编制与备案管理。在不同行业、不同领域定期开展预案评估，筛选一批环境应急预案并推广示范。沿江涉危涉重企业完成基于环境风险评估的应急预案修编，开展电子化备案试点。以集中式饮用水水源为重点，推动跨省界突发水环境事件应急预案编制。2018 年底前，完成长江干流县级及以上集中式饮用水水源和沿江沿岸化工园区突发环境事件应急预案备案。开展政府突发环境事件应急预案修编，2018 年底前，完成地级及以上政府预案修编，完善各省市辐射事故应急预案，并实施动态管理。
加强跨部门、跨区域、跨流域监管与应急协调联动机制建设。加强危化品和危险废物运输环境安全管理，研究危险化学品运输应急管理体制和应急处臵技术，探索建立危化品运输车辆、船舶信息平台。以联合培训演练、签订应急联动协议等多种手段，加强公安、消防、水利、交通运输、安监、环境保护等部门间的应急联动，提高信息互通、资源共享和协同处臵能力。推进跨行政区域、跨流域上下游环境应急联动机制建设，建立共同防范、互通信息、联合监测、协同处臵的应急指挥体系。以四川-重庆-湖北、南京-苏锡常、芜湖-安庆为重点，开展跨区域环境应急联动体系建设试点示范。
建立流域突发环境事件监控预警与应急平台。排放有毒有害污染物的企业事业单位，必须建立环境风险预警体系，加强信息公开。以长江干流和金沙江、雅砻江、大渡河、岷江、沱江、嘉
42 陵江(含涪江、渠江)、湘江、汉江、赣江等主要支流及鄱阳湖、洞庭湖、三峡水库、丹江口水库等主要湖库为重点，建设流域突发环境事件监控预警体系。
强化环境应急队伍建设和物资储备。在重点城市进行试点示范，探索政府、企业、社会多元化环境应急保障力量共建模式，开展环境应急队伍标准化、社会化建设。以石化、化工、有色金属采选等行业为重点，加强企业和园区环境应急物资储备。积极推动环境应急能力标准化建设，强化辐射事故应急能力建设。建设长江水环境应急救援基地。
(三)遏制重点领域重大环境风险
确保集中式饮用水水源环境安全。加强地级及以上饮用水水源风险防控体系建设。无备用水源的城市要加快备用水源、应急水源建设。进一步优化沿江取水口和排污口布局。强化对水源周边可能影响水源安全的制药、化工、造纸、采选、制革、印染、电镀、农药等重点行业企业的执法监管。
严防交通运输次生突发环境事件风险。强化水上危化品运输安全环保监管和船舶溢油风险防范，实施船舶环境风险全程跟踪监管，严厉打击未经许可擅自经营危化品水上运输等违法违规行为。加快推广应用低排放、高能效、标准化的节能环保型船舶，建立健全船舶环保标准，提升船舶污染物的接收处臵能力。严禁单壳化学品船和600 载重吨以上的单壳油船进入长江干线、京杭运河、长江三角洲高等级航道网以及乌江、湘江、沅水、赣江、信江、合裕航道、江汉运河。加强危化品道路运输风险管控及运
43 输过程安全监管，推进危化品运输车辆加装全球定位系统(GPS)实时传输及危险快速报警系统，在集中式饮用水水源保护区、自然保护区等区域实施危化品禁运，同步加快制定并实施区域绕行运输方案。
实施有毒有害物质全过程监管。全面调查长江经济带危险废物产生、贮存、利用和处臵情况，摸清危险废物底数和风险点位。开展专项整治行动，严厉打击危险废物非法转运。加快重点区域危险废物无害化利用和处臵工程的提标改造和设施建设，推进历史遗留危险废物处理处臵。严格控制环境激素类化学品污染，2017 年底前，完成环境激素类化学品生产使用情况调查，监控评估饮用水水源、农产品种植区及水产品集中养殖区风险，实施环境激素类化学品淘汰、限制、替代等管控措施。实施加强放射源安全行动计划，升级改造长江经济带放射性废物库安保系统，强化地方核与辐射安全监管能力。多措并举，破解重化工企业布局不合理问题，重化工产业集聚区应开展优先控制污染物的筛选评估工作。严格新(改、扩)建生产有毒有害化学品项目的审批。
科学调度长江上游梯级水库。流域梯级水库开发应符合流域综合规划和防洪规划。对已建的长江上游梯级水库，要科学地进行联合调度，在保障防洪安全和供水安全的前提下尽量发挥水库的生态效益;对新建水库加强评估，降低生态风险。持续观测评估河湖水位、水量变化对水生生物多样性、重要物种栖息地以及泥沙量的影响，加强特有生境长期定位监测，严防重大生态风险。
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八、创新大保护的生态环保机制政策，推动区域协同联动 牢固树立生态共同体理念，强化整体性、专业性、协调性区域合作，加快体制机制改革创新步伐，营造有利于生态优先、绿色发展的政策环境，全面提升长江经济带生态环境协同保护水平。
(一)健全生态环境协同保护机制
完善环境污染联防联控机制。推动制定长江经济带统一的限制、禁止、淘汰类产业目录，加强对高耗水、高污染、高排放工业项目新增产能的协同控制。在长江流域严格执行船舶污染物排放标准。研究建立规划环评会商机制，将流域上下游地区意见作为相关地区重大开发利用规划环评编制和审查的重要参考依据。
45 重大石化、化工、有色、钢铁、水泥项目环评以及重大水利水电等规划环评，应实施省际会商。探索建立跨省界重大生态环境损害赔偿制度。推进水权、碳排放权、排污权交易，推行环境污染第三方治理。推进省际间环境信息共享。
(二)创新上中下游共抓大保护路径
建设统一的生态环境监测网络。充分发挥各部门作用，统一布局、规划建设覆盖环境质量、重点污染源、生态状况的生态环境监测网络。加强地市饮用水水源监测能力建设，建立长江流域入河排污口监控系统。建立长江流域水质监测预警系统，加强水体放射性和有毒有机污染物监测预警，逐步实现流域水质变化趋势分析预测和风险预警。建立长江经济带区域空气质量预警预报系统，推动建设西南、华中区域空气质量预警预报平台。调整完善三峡生态与环境监测系统。强化区域生态环境状况定期监测与评估，特别是自然保护区、重点生态功能区、生态保护红线等重要生态保护区域。提高水生生物、陆生生物监测能力。
设立全流域保护治理基金。鼓励11 省市人民政府共同出资建立长江环境保护治理基金、长江湿地保护基金，发挥政府资金撬动作用，吸引社会资本投入，实现市场化运作、滚动增值。采取债权和股权相结合的方式，重点支持环境污染治理、退田还湖、疏浚清淤、水域和植被恢复、湿地建设和保护、水土流失治理等项目融资，降低融资成本与融资难度。
推进生态保护补偿。加大重点生态功能区、生态保护红线、森林、湿地等生态保护补偿力度。按照“谁受益谁补偿”的原则，
46 探索上中下游开发地区、受益地区与生态保护地区横向生态保护补偿机制试点。继续推进新安江等流域生态保护补偿试点工作，根据跨界断面水质达标状况制定补偿标准，促进地方政府落实行政区域水污染防治责任。探索多元化补偿方式，将生态保护补偿与精准脱贫有机结合，通过资金补助、发展优势产业、人才培训、共建园区等方式，对因加强生态保护付出发展代价的地区实施补偿。
(三)强化生态优先绿色发展的环境管理措施
开展资源环境承载能力监测预警评估。确定长江经济带环境容量，定期开展资源环境承载能力评估，设臵预警控制线和响应线，对用水总量、污染物排放超过或接近承载能力的地区，实行预警提醒和限制性措施。2017 年起，开展县市资源环境承载能力监测预警试点。2020 年发布长江经济带资源环境承载能力监测评估报告。
落实规划环评刚性约束。推进长江经济带生态环境系统性、整体性保护。编制空间规划应先进行资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价。各地区、各部门编制开发利用规划时，应依法同步开展规划环评工作，确定空间、总量、准入等管控要求。将规划环评结论和审查意见作为规划决策的重要参考依据，未依法开展规划环评的规划不得审批或实施。严格执行规划环评违法责任追究。
实行负面清单管理。长江沿线一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，抓紧制定产业准入负面清单，明确空间准入和环
47 境准入的清单式管理要求。提出长江沿线限制开发和禁止开发的岸线、河段、区域、产业以及相关管理措施。不符合要求占用岸线、河段、土地和布局的产业，必须无条件退出。除在建项目外，严禁在干流及主要支流岸线1 公里范围内布局新建重化工园区，严控在中上游沿岸地区新建石油化工和煤化工项目。严控下游高污染、高排放企业向上游转移。
推进绿色发展示范引领。研究制定生态修复、环境保护、绿色发展的指标体系。在江西、贵州等省份推进生态文明试验区建设，全面推动资源节约、环境保护和生态治理工作，探索人与自然和谐发展的有效模式。以武陵山区、三峡库区、湘江源头区域为重点，创新跨区域生态保护与环境治理联动机制，加快形成区域生态环境协同治理经验。以淮河流域、巢湖流域为重点，加强流域生态环境综合治理，完善综合治理体制机制，加快形成流域综合治理经验。重点支持长江经济带沿江城市开展绿色制造示范。鼓励企业进行改造提升，促进企业绿色化生产。推进绿色消费革命，引导公众向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的生活方式转变。
促进与“一带一路”融合。以钢铁、水泥、有色、建材、化工、纺织等行业为重点，加快沿江地区绿色制造业发展，开展工业企业绿色转型发展试点示范，树立优质产能绿色品牌，推动绿色产业链延伸。依托上海国际金融服务中心，大力推进绿色金融创新，发展绿色金融产品。加强江苏宜兴等环保产业技术合作园区及示范基地建设。在中国-南亚技术转移中心和中国-东盟创新
48 中心基础上，建立环境技术交流与转移中心，打造环保产业国际化“一站式”服务平台。积极推进与“一带一路”沿线国家环保合作与交流。
九、强化保障措施
(一)加强组织领导
长江经济带11 省市人民政府是规划实施主体。要根据任务分工，将目标、措施和工程纳入本地区国民经济和社会发展规划以及相关领域、行业规划中，编制具体实施方案，加大规划实施力度，严格落实党政领导干部生态损害责任追究制度，确保规划目标按期实现。环境保护部、国家发展改革委、水利部等有关部门要做好统筹协调、督促指导。
(二)完善环境法治
各省市根据自身特点和生态环境保护需要，制定和完善生态环境保护的地方性法规。加大环境执法监督力度，推进联合执法、区域执法、交叉执法，强化执法监督和责任追究。加强环保、水利、公安、检察等部门和机关协作，健全行政执法与刑事司法衔
49 接配合机制，完善案件移送、受理、立案、通报等规定。
(三)加大资金投入
落实长江经济带生态环境保护重点任务与工程，推动生态环境保护建设、资源节约利用等资金整合使用。地方各级人民政府要加大生态环境保护与修复资金投入，创新投融资机制，采取多种方式拓宽融资渠道，鼓励、引导和吸引社会资金以PPP 等形式参与长江经济带生态环境保护与修复。
(四)加强科技支撑
加强长江经济带生态环境基础科学问题研究，系统推进区域污染源头控制、过程削减、末端治理等技术集成创新与风险管理创新，加快重点区域环境治理系统性技术的实施，形成一批可复制可推广的区域环境治理技术模式。依托有条件的环保、低碳、循环等省级高新技术产业开发区，集中打造国家级环保高新技术产业开发区，带动环保高新技术产业发展。
(五)实行信息公开
环境保护部、水利部、国家发展改革委建立健全长江经济带生态环境信息发布机制，国家定期公开水功能区达标状况、跨省断面水质状况、饮用水水源水质、空气质量、重点生态功能区状况等生态环境信息，发布《长江经济带生态环境状况报告》。地方各级人民政府定期公布本行政区域内生态环境质量状况、政府环境保护工作落实情况等相关信息，严格执行建设项目环境影响评价信息公开。重点企业应当公开污染物排放、治污设施运行情况等环境信息。加大生态环境保护宣传教育力度，营造全社会
50
奖励政策实施方案
长江是中华民族的母亲河，是中华民族发展的重要支撑，流域上下游以水为纽带，共生共融、共同发展。党的十九大报告中明确指出，“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。”总书记强调，推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，把修复长江生态环境摆在压倒性位置。2018年中央经济工作会议进一步明确，“推进长江经济带发展要以生态优先、绿色发展为引领”。贯彻落实党中央、国务院决策部署，财政部、环境保护部、发展改革委、水利部决定以改善生态环境质量为导向，加大政策激励力度，推动长江流域省份共抓大保护。具体实施方案如下：
一、总体要求
(一)指导思想
全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国
1 特色社会主义思想为指引，按照党中央、国务院加强生态文明建设的决策部署，积极推动省际省内横向生态保护补偿机制建设，搭建上下联动、合作共治的政策平台，有效调动相关省份参与生态环境保护修复的积极性，落实好相关规划确定的任务，加快推进长江流域生态保护修复工作，促进生态环境质量改善。
(二)工作目标
推动长江流域加快落实相关规划确定的保护和治理任务，促进长江大保护格局尽快形成。力争到2020年，长江流域保护和治理的机制进一步完善，全流域生态环境保护取得明显成效。生态系统稳定性得到提升，河湖、湿地生态功能逐步恢复，水源涵养、水土保持等生态功能增强，生物多样性稳步增加，水资源得到有效保护和节约集约利用，干流水质稳中向好，饮用水安全水平持续提升，加快建成和谐长江、健康长江、清洁长江、优美长江。
(三)基本原则
1.中央引导，地方为主。
中央财政安排奖励资金，充分调动上中下游地方积极性，积极引导地方扎实开展工作。地方政府是流域生态保护修复的实施主体，要积极采取措施，督促企业和居民履行节水、环保责任，加大投入，改善生
2 态环境，增强生态产品供给。
2.绩效评价，结果导向。
从建立健全体制机制、生态保护修复成效等多个角度，客观全面对长江流域生态治理保护进行绩效评价，并根据评价结果分配资金，突出以改善生态环境质量为核心的保护治理导向。
3.搭建平台，共抓保护。
推动长江流域相邻省份及省内建立横向生态保护补偿机制，搭建工作和政策平台，推动流域上中下游联防联控和信息共享，联合查处跨界违法行为，建立重大工程项目环评会商、环境污染应急联防机制，深入开展流域水资源保护、水污染防治和生态环境保护等工作。
二、奖励政策主要内容
(一)实施范围和期限
重点对长江经济带11个省(市)，即四川省、云南省、贵州省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、浙江省、上海市，实行奖励政策。实施期限为2018-2020年。
(二)奖励政策措施
一是对流域内上下游邻近省级政府间协商签订补偿协议、建立起流域横向生态保护补偿机制的给予奖
3 励，鼓励相邻多个省份建立流域横向生态保护补偿机制。二是对省级行政区域内建立流域横向生态保护补偿机制予以奖励。三是对流域保护和治理任务成效突出的省份予以奖励。用于引导地方落实好长江经济带发展规划纲要、水污染防治行动计划、最严格水资源管理制度、长江经济带生态环境保护规划、全国水资源保护规划等确定的任务。
(三)绩效考核体系
建立绩效考核评价体系，全面反映流域所在省份工作开展情况。有关部门按照职责分工对水污染防治行动计划、最严格水资源管理制度等进行考核。适时引入第三方的方式，对地方工作开展情况、资金使用情况进行绩效评价。省级行政区域内的绩效评价，由各省份自行组织开展。
(四)对青海、西藏实行定额补助
考虑到青海省、西藏自治区是长江源头，在长江经济带生态环境保护中担负着重要责任，对其实行适当的定额补助。
三、资金拨付办法
奖励资金安排与绩效评价结果挂钩，先预拨、后清算。
(一)预拨资金
4 1.支持建立跨省流域横向生态保护补偿机制。 鼓励流域内邻近的省(市)建立横向生态保护补偿机制，对签订了省级政府间补偿协议建立起机制的，根据流域生态功能重要性、保护治理难度、补偿力度等因素，分年确定中央财政奖励额度，用于协议双方流域保护和治理。
2.支持建立省(市)内流域横向生态保护补偿机制。
对本行政区域内长江流域相关市(县)已建立横向生态保护补偿机制、且机制运行良好的省(市)，适当安排奖励资金。
3.支持完成生态保护修复目标任务。
对长江经济带11个省(市)，根据各省(市)水生态环境保护和修复治理任务完成情况予以奖励，分为保护性支出和治理性支出，权重分别占40%、60%，具体测算如下：
预拨某省(市)资金=保护性支出+治理性支出，其中：
保护性支出=[某省(市)下游用水量之和/各省(市)下游省份用水量之和+某省(市)本地水资源总量/各省本地水资源总量之和]×0.5×0.4×支持落实相关规划任务资金总额度
5 治理性支出=(主要污染物入河削减量系数+主要污染物减排量系数)×0.5×0.6×支持落实相关规划任务资金总额度
(二)清算资金
1.支持建立跨省(市)流域横向生态保护补偿机制。
一是机制建设。按照“早建早给，早建多给”的原则，鼓励早建机制。同等条件，2018年建立机制，全额享受奖励资金;2019年建立机制，享受80%奖励资金;2020年建立机制，享受60%奖励资金。
二是机制运行。根据相关省(市)签订的补偿协议，水质等考核达到目标的，上游省(市)享受预拨资金;部分达到目标的，根据水质水量折算享受预拨资金的额度，适当扣减上游预拨资金;完全未达到目标的，全部扣减上游预拨资金。所扣减的资金用于补偿给签订协议的下游省(市)。
2.支持建立省(市)内流域横向生态保护补偿机制。
一是机制建设。鼓励早建机制，截至2020年底，省(市)内长江流域相关市(县)60%以上建立起机制的，全额享受奖励资金;40%以上建立起机制的，享受80%奖励资金;20%以上建立起机制的，享受60%奖励
6 资金。对2018年底前省(市)内长江流域相关市(县)全部建立机制的，给予超额奖励。
二是机制运行。对补偿机制运行良好，上下游相关市(县)能够形成统一标准、联合执法、定期会商等共抓大保护格局的，足额安排奖励资金;对补偿机制运行状况不畅的，适当扣减奖励资金。
3.支持完成生态保护修复目标任务。
对长江经济带11个省(市)，主要依据环境保护部组织开展的水污染防治行动计划考核、水利部组织开展的最严格水资源管理制度考核分数，各占50%权重。具体办法：
计分在80(含)以上的足额享受奖励资金; 计分在60(含)-80分的，按照得分情况适当扣减一定比例的奖励资金，需扣减的奖励资金比例=[80-某省(市)得分]%+20%(如得79分，则在扣减20%奖励资金的基础上，再扣减1%，共扣减21%的奖励资金);
计分低于60分的全部扣减奖励资金。
(三)中央财政资金安排
该项资金通过水污染防治专项资金安排，其支出范围适用《水污染防治专项资金管理办法》(财建〔2016〕864号)相关规定。2017-2020年，中央财政计划安排180亿元，其中2017年30亿元，2018-2020
7 年共计安排150亿元，按照上述预拨、清算办法进行分配。
四、保障措施
(一)建立联合指导协调机制
财政部、环境保护部、国家发展改革委、水利部将根据各自部门职责，强化对机制建设的业务指导，统筹推进相关方案编制、流域生态环境保护与治理、水资源节约保护、奖励资金使用监管等，加强监督考核，及时跟踪大保护工作，强化政策研究，并协调解决出现的新问题，确保工作有序开展。
(二)激励政策实施效果后评估
清算扣减的资金，根据考核情况，用于对成效特别突出的省份给予额外奖励，进一步调动地方的积极性。该项政策实施到期后，财政部会同有关部门组织开展效果后评估工作。及时总结经验，提炼可复制可借鉴的模式，在全国其他大江大河推广实施。
8 附1：
有关指标解释说明
一、关于预拨资金测算因素
(一)主要污染物减排量系数测算
主要污染物减排量根据流域内化学需氧量、氨氮每年减排量测算系数，两者的权重各占50%。测算公式为：
某省份主要污染物减排量系数=[某省份流域内化学需氧量每年减排量/各省份流域内化学需氧量每年减排量之和+某省份流域内氨氮每年减排量/各省流域内氨氮每年减排量之和]×0.5 其中，某省份流域内化学需氧量、氨氮每年减排量根据“十三五”主要污染物减排量方案中补偿范围内各省的减排量，参考各省份长江流域内的国土面积和人口拆分到流域内，国土面积和人口权重各占50%，在此基础上测算“十三五”期间每年的污染物减排量。测算公式为：
某省份流域内化学需氧量每年减排量=某省份化学需氧量减排量×(某省份流域内国土面积/该省份国
9 土总面积+某省份流域内人口/该省份总人口)×0.5/5 某省份流域内氨氮减排量与化学需氧量测算方法一致。
(二)主要污染物入河削减量系数测算 主要污染物入河削减量根据流域内全国重要江河湖泊水功能区(以下简称“重要水功能区”)化学需氧量、氨氮每年入河削减量测算系数，两者的权重各占50%。测算公式为：
某省份主要污染物入河削减量系数=(某省份重要水功能区化学需氧量规划每年入河削减量/各省份重要水功能区化学需氧量规划每年入河削减量之和+某省份重要水功能区氨氮规划每年入河削减量/各省份重要水功能区氨氮规划每年入河削减量之和)×0.5 其中，重要水功能区化学需氧量、氨氮入河削减量为2015年水功能区入河量与2020年限排量的差值。对于跨省界重要水功能区的主要污染物入河削减量，根据某省份重要水功能区长度占该水功能区涉及省份总长度的比例分配污染物削减量。
某省份重要水功能区主要污染物规划每年入河削减量=某省份重要水功能区主要污染物规划入河削减量/5 上述有关测算数据以全国水资源保护规划、有关
10 流域水资源保护规划、全国重要江河湖泊水功能区限制排污总量意见为依据。
二、关于清算考核指标解释
水污染防治行动计划考核内容包括水环境质量目标完成情况和水污染防治重点工作完成情况两个方面。
最严格水资源管理制度考核内容包括用水总量、用水效率、水功能区限制纳污指标完成情况和水资源管理保护工作落实情况。
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深入推动长江经济带发展动员大会暨生态环境保护
大会讲话稿
源
w w 5 k J.Om 9 深入推动长江经济带发展动员大会暨生态环境保护大会讲话稿
一、瞄准总体目标，牢牢把握建设山清水秀美丽之地关键点
总体要求是：全面贯彻习近平生态文明思想和总书记关于深入推动长江经济带发展的重要战略思想，创新体制机制，优化空间格局和产业结构，加强环境保护和生态修复，坚决打好污染物防治攻坚战。推动生产方式、生活方式绿色转型，全面提升生态文明水平，把巫山建设成为山清水秀美丽之地。具体目标任务：到2020年，长江流域生态建设和环境保护得到全面加强，全县生态经济占经济总量比重达80%，万元GDP能耗累计下降15%，森林覆盖率达60%以上，空气质量优良天数达95%以上。到2035年，全面建成山清水秀美丽之地。四个关键点：一是明白战略导向。坚决贯彻落实“共抓大保护、不搞大开发”的战略导向。二是清楚战略任务。坚持抓好“生态优先、绿色发展”的战略任务。三是紧盯战略目标。坚决锁定“建2
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设山清水秀美丽之地”的战略目标。四是抓好当务之急。坚决打好污染防治攻坚战，集中力量解决老百姓关心的突出环境问题。
二、聚焦重点任务，推动建设山清水秀美丽之地具体工作兑现落实
(一)全力推动生态修复工作兑现落实
一是优化空间开发格局。国土空间方面：严守生态建设“三条红线”，合理划定永久基本农田保护线，严格规划水源地和水系、林地、自然保护区、风景名胜区等各类保护边界，严格控制开发强度与规模。城镇空间方面：优化城镇空间布局，坚持以县城为核心、重点乡镇为支撑、其他集镇协调发展，形成以“一城十镇多点”城镇化布局，到2020年城镇化率达45%以上。生态空间方面：严控生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，加快构建以长江流域及可视范围山脊为骨架，自然保护区、风景名胜区等各类生态功能区为载体，绿色城镇为节点，农田、林地、绿地等自然空间为基质的复合型、网络化多维生态空间体系。
二是实施国土绿化提升行动。实施好新一轮退耕还林、天然林保护、长江防护林三期、库岸绿化等重点工程造林，扩大森林面积，提高森林质量，到2020年，完成营造林80万亩，森林蓄积量达615万立方米。坡上要全面退耕。25度以上坡耕地和15—25度非基本农田坡耕地全面退耕还林，因地制宜在高山区种植生态防护林、中山区种植生态景观林和低山区种植生态经济林。岸上要全面增绿。对关闭矿山企业开展植被恢复，实施长江大宁河沿岸码头、厂矿及堆积土、3
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工程创面“天窗”及裸露地、滑坡体的绿化美化，建成长江、大宁河生态廊道红叶景观带50万亩，打造全国红叶景观示范园和全国最大的脆李基地，力争2020年长江两岸森林覆盖率达90%以上。城乡绿化要整体推进。大力开展城镇立体绿化行动，加快构建城镇周边、高速公路、省道为主体的绿廊系统。实施农村四旁树、农田林网、道路绿化工程，县内主支干道路林网带全覆 盖，城市绿化率达45%。
三是扎实开展生态治理。实施石漠化和水土流失综合治理，到2020年，治理中小河流142公里、水土流失150平方公里、石漠化200平方公里。加强库区消落区治理，高水平实施“两江四岸”消落区库岸综合治理，持续加强消落区保护、修复和整治，彻底解决乱推乱倒、乱搭乱建、乱耕乱种、乱挖乱填等现象。加强自然保护区管理。开展自然保护地大排查大整治行动，完善自然保护区监管体系，严格生态环境质量监测，持续开展“绿盾”自然保护区监督检查。加强风景名胜区、森林公园、湿地公园等生态敏感区保护。实施珍稀濒危野生动植物拯救保护，提高库区生物多样性水平以及管护能力。
(二)全力推动水污染防治工作兑现落实
全面落实河长制，做到履河长之责、行河长之实、管河长之用，实施“碧水”行动，扎实推进“三水共治”。一是水资源保护要加力。严守“用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制“三条红线”。加强供水工程建设，实施水源工程建设三年行动实施方案，不断完善农村安全饮水保障体系。推进集中式饮用水水源保护区规范化建设，城镇饮用水源水质达标率100%。二是环保设施要加密。严格治理城4
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市黑臭水体，加快乡镇污水处理厂、污水管网等基础设施建设，到2020年新(改扩)建污水处理厂22座，乡镇污水处理设施和污水管网全覆盖。三是综合治污要加速。强化养殖污染治理，全面清除在江河湖库以及三峡库区消落带内从事污染水体的水产养殖。强化生活污染治理，实施雨污分流工程，提高污水处理能力。强化工业和医疗污水治理，减少化学需氧量和氨氮等主要水污染物排放总量。强化重点流域污染治理，对流域500平方公里以上的重点河流加快整治，确保长江干流水质保持或优于上游来水水质。持续开展非法采砂和非法码头专项整治，清除岸边违法构筑物，规范航道作业。
(三)全力推动大气污染防治工作兑现落实
坚持全民共治、源头防治，坚决打赢蓝天保卫战。一要控制交通污染。推广新能源汽车，提高公交出行比例。强化非道路移动机械污染管控，持续开展货运、客运、柴油车专项治理，杜绝黑烟车上路。从2019年1月1日起，全面供应国Ⅵ标准车用汽(柴)油。二要控制工业污染。实施“散乱污”企业提升改造、污染整治，到2020年全县所有企业废气治理和排放全部达标。三要控制扬尘污染。建立施工单位扬尘控制“黑名单”，严格落实“定车辆、定线路、定渣场”，加大违规车辆、违规企业退出市场力度。创建和巩固一批扬尘示范工地、示范街区、示范道路。四要控制生活污染。完成餐饮业和机关、企业事业单位食堂油烟深度治理。严格管控垃圾、秸秆等焚烧燃放，严禁城区焚烧产生烟尘和恶臭物质，扩大烟花爆竹禁放区和限放区范围。五要控制噪声污染。实施“宁静”行动，重点防治营业性文化娱5
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乐场所、商业经营活动、公共场所等社会生活噪声污染。严格控制建筑施工噪声和机动车、船舶等交通噪声。
(四)全力推动土壤污染治理工作兑现落实
一要摸清底数。掌握污染地板分布及其风险情况，建立污染地块名录及开发利用负面清单。二要防治污染。开展化肥减量使用和农药零增长行动，严禁农药、化肥等水体富营养化现象发生。全面开展测土配方施肥，到2020年测土配方施肥技术推广覆盖率达93%。开展尾矿库和渣场污染整治，实施危险废物规范化、精细化管理，安全处置利用率达100%。三要严控违法建筑。按照市场规律，科学有序合理供应土地。持续保持高压态势，严禁新增违法建筑，妥善化解存量违法建筑。四要狠抓地质灾害防治。健全“四重”网格化监测体系，严格落实地灾防治“四重”网格人员责任，深入开展汛期排查，加快地灾隐患点工程治理，对地灾点周围影响居住的群众加快避险搬迁。
(五)全力推动生态产业建设工作兑现落实
一要深化“供给侧”。深化供给侧结构性改革，是加快生态经济体系建设的重要方向。要把好入口关。严格落实生态保护“三线一单”政策，严禁高耗能、高排放、高污染项目建设，项目建设必须生态把关、环保优先，坚决不走先污染后治理的老路。充分发挥环境保护、节能减排的引导和倒逼作用，加大对粗放型经济增长的抑制力度。要做好加减法。“加法”就是要着力培育生态产业，大力发展生态旅游，加快创建国家全域旅游示范区，全面升级核心景区旅游功能，推进“一心四片三圈”乡村旅游建设，精心打造四季旅游品牌。培育发6
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展生态工业，科学发展清洁能源产业，着力引进一批农副产品深加工企业，提高产品附加值。突出新能源、新材料、光电和农村电商等新兴产业，加快新型工业化进程。“减法”就是要加快落后产能淘汰，严格执行环保标准，加大执法处罚力度，加快落后产能淘汰、过剩产能化解和低效产能退出，全力促进全县工业经济转型升级，构建产业生态化、生态产业化经济体系。要抓好招商引资，加快向生态招商转变，统筹推进高效生态农业、旅游休闲产业、现代服务业、战略性新兴产业招商，以一二三产联动招商推动三次产业协调发展，以强劲的“生态引力”吸引生态项目不断向巫山集聚。
二要推动“乡村振兴”。要持续培育现代山地特色高效农业，做大做强“1+3+2”特色主导产业，着力培育新型经营主体，加大农业龙头企业指导扶持力度，创新农业产业经营方式，提高农产品规模化、产业化、市场化发展水平。实施“一村一品”强村富民工程，不断完善产业链条，提升农业效益，增加群众收入。着力打造一批“巫山+”农业产业品牌，提高绿色有机农产品供给能力，提升农业整体效益和市场竞争力，到2020年创建“三品一标”100个，建成一批区域公用品牌，农产品年销售额达40亿元。要深入推进农村“三变”改革，深入推进“三权”分置，加快管理体制和运行机制创新。加快完成农村土地承包经营权确权登记，充分盘活“人”“地”“钱”等要素，真正实现资源变资产、资金变股金、农民变股东。全面消除集体经济“空壳村”，到2020年实现307个行政村均有稳定的集体经济收入来源，真正推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。
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三要加快“智能化”。要实现产业发展智能化，加快实施以大数据智能化为引领的创新驱动发展行动计划，积极引进培育智能产业链、打造战略性新兴产业集群，充分挖掘大数据智能化商用、政用和民用价值，推动生产、管理和营销模式变革，加快构建网络化、智能化、服务化、协同化的“互联网+”产业生态系统，通过大数据智能化引领经济转型升级。要实现管理智能化，加快构建城市智能管理体系，推进智慧城市、智慧乡村、智慧交通、智慧政务建设。深入推进“数字巫山”公共信息体系及公共信息云平台建设，实现对城乡预测、运行、评价、优化等全过程数字化模拟。要实现旅游服务智能化，加快推进旅游信息数据中心、数据交换系统和二维电子地图、信息发布系统等智慧旅游基础体系建设，着力建设以电子信息屏、数字电视、旅游网站、旅游热线、咨询服务网点和游客流量监控分析平台等配套的旅游信息服务系统。A级景区接入市级“旅游云”。
(六)全力推动生态文化工作兑现落实
一要保护好文化，要保护和传承好巫文化、神女文化、红叶文化、三峡文化，牢牢守住巫山人文精髓。二要利用好文化，打造三峡红叶观光基地、梨子坪、五里坡生态文化教育基地、龙骨坡—错开峡大溪古人类文化生态文化保护基地。加快巫山“神女岛”旅游演艺、南陵古道、三峡175文创园、大溪艺术小镇等重点文旅产业项目建设，高水平建设高唐观遗址公园文物本体保护工程、高唐旅游建设项目，着力推动非遗项目、民间故事、地方民俗、历史文化转化成文化产品，培育文化消费。要加快建设艺术电影博物馆，培育艺术电影产业。三8
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要培育好文明新风尚，把生态文明融入社会主义核心价值观体系，全面开展生态文明进社区、进家庭、进机关、进学校、进企业等“八进”活动。深入开展生态县、生态乡镇、生态村和生态园区创建活动，到2020年60%的乡镇创建县级生态文明乡镇，10%的乡镇创建市级生态文明乡镇，巫山县成功创建全国生态文明示范县。
(七)全力推动城乡建设工作兑现落实
一要聚焦城市品质提升。科学做好未来城市规划，统筹生产、生活、生态三大布局，全面提升城市发展水平。要加快功能完善。依托“两江四岸”，加快城市对外连接道建设，升级改造城区夜景灯饰工程，全面推进城区排水排污管网改造，高水平打造滨江健康运动走廊，新增城市公共绿地，把公园做美、步道做绿、路面做净、夜景做亮。到2020旅游城市综合体基本成型。要加强城市管理。健全完善治标与治本、整治与疏导并举的长效管理机制，推进城市亮化、美化，不断提升城市基础设施和公共服务设施供给质量。提高市民素质，形成“人人爱城市，人人管城市”的良好氛围。要打造城市特色。高唐组团宜居、江东组团宜商、早阳组团宜业、南陵片区宜游。加快打造一批特色旅游街区、特色美食街、商贸综合体，加快建设三峡竹枝•南陵古道，逐步建成美丽山水•滨江之城。
二要聚焦农村环境整治。深入实施农村环境整治三年行动计划。要加强农村污水治理，坚持以城带乡，推动农村污水逐步纳入城镇处理系统，到2020年基本实现千人以上村聚居点集中式污水处理设施全覆盖。要加强农村垃圾处理，持续推进“户集、村收、乡(镇)运、9
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区域处理”模式，建立完善“五有”收运处置体系，到2020年95%以上的行政村生活垃圾得到有效治理。要加快推进“厕所革命”，持续实施农村“三改”，到2020年实现农厕改造1.55万户，建成100座无害化公厕。
三要聚焦美丽田园打造。要加快基础设施建设，持续巩固脱贫攻坚成效，加快提升公共服务水平，基本公共服务主要领域指标达到全市平均水平。改造农村危房，逐步提升现有住房功能、风貌。加快推进农村“四好公路”建设，到2020年实现国省道油化率100%，行政村通客车100%，通组通达100%、通组通畅95%。加快水利基础设施建设，建成中硐桥水库等一批重点骨干水源，实施城乡居民供水工程建设，加快推进农村饮水提升工程。加大文化基础设施投入，未来三年新建2个文化服务示范镇，提档升级220个村级文化服务中心，建成10个村社区健身点。要打造特色小镇，加快乡镇场镇规范化建设，加强场镇精细化管理，因地制宜发展多类型特色小镇，打造一批特色鲜明的森林小镇、原乡小镇、文化古镇、边贸集镇。要建设特色村庄，加快推进乡村旅游，到2020年建成市级以上特色旅游村10个、美丽宜居村庄10个，创建绿色村庄68个，打造一批农村人居环境市级示范片。
三、强化组织保障，全面夯实建设山清水秀美丽之地基础工作
一是健全生态环保制度体系。县委县政府出台了有关生态文明建设的“1+3”政策文件，大家要围绕目标任务，倒排工期、挂图作战，认真抓好落实。二是健全生态环保考核评估机制。建立体现生态文明10
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要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入乡镇、部门经济社会发展综合评价体系。三是健全生态环保资金保障机制。要努力争资，各部门要积极对接上级各项政策红利，向上争取专项资金;要努力引资，建立多元化的投融资机制，开展招商引资，引导社会资金参与投入，保障重点生态项目建设;要努力投资，县财政要加大财政资金投入力度。四是健全生态环保责任追究制度。建立完善领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。全面落实生态环保“党政同责、一岗双责、终身追责”。严格执行重庆市《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的从严处理，实行终身追责，切实守住环保底线。
源
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案例5-1：太湖蓝藻事件案例分析
事件回顾：
太湖广阔湖区周边凹槽水湾的水体流动性差且富营养化，为蓝藻多发地带。据资料记载，在往年太湖蓝藻一般在5月底6月初暴发，而2007年从4月25日起，太湖的梅梁湾就出现了大规模的蓝藻,2007年5月7日太湖蓝藻第一次大暴发，比2006年提前了近一个月。由于太湖蓝藻的提前暴发，引起无锡饮用水污染的危机，从2007年5月中旬开始，无锡市自来水有异味、不能饮用，矿泉水脱销，一时给市民生活带来很大不便，直接影响到社会的和谐与稳定。
原因分析：
太湖蓝藻暴发的原因有客观因素，也有其主观因素，根本原因是太湖地区生态经济系统变化失衡，从而导致太湖地区水系的污染及富营养化。
1.自然因素
这次太湖蓝藻污染早在4月初就初露端倪。受到全球气候变暖的影响，加之4月份太湖流域降水量明显偏低，导致太湖水温比往年高，这为藻类生长提供了适宜的条件。在一些营养丰富的水体中，气温偏高是蓝藻疯长的主要原因，蓝藻在水面形成一层蓝绿色且有腥臭味的水华，加剧了水质恶化。
2.人为污染
人为因素也是这次蓝藻大规模暴发的重要原因。资料显示，太湖流域有二万多家大小化工企业，每天向太湖直接或间接排放生活污水和生产废水，使得近年太湖水体中氮磷含量剧增，呈全湖性的富营养化趋势，为藻类生长提供了条件。
3.环境管理因素
(1)省界水体污染
解读太湖近几年的水质通报、分析监测数据，省界水体成为太湖治水的难点所在。治理太湖必须把流域治理与区域治理结合起来，打破行政区划，进行区域统筹。
(2)河网变成排污网
太湖沿岸各地近年来为治理水环境下了很大力气，如实施达标排放、工业点源控制、农业面源控制等措施，起到了一定成效。但一个令人担忧的事实是，一些污染严重、技术含量低的工业企业开始转移到监管相对薄弱的农村，致使大量工业污染沿河网进入太湖，使太湖工业污染控制形势严峻。
政策方案：
江苏省政府、省人大常委会领导及省有关部门负责人指出江苏省太湖水污染防治工作还存在一些突出问题和薄弱环节，要求各地、各部门认真对照今年的太湖水环境综合整治目标任务，抓好以下几项重点工作。
1.继续抓紧梅梁湖、五里湖等重点区域的环境综合整治，确保到2005年前“太湖水质有所好转，五里湖、梅梁湖水质明显改善”。
2.加大城镇生活污染治理力度，确保列入年度计划的污水和垃圾处理项目的建设进度。
3.按照“清污分流、控源导流”的原则，规划好太湖流域达标尾水的出路。
4.加强湖(河)滨带建设，构筑生态防护屏障。
5.加强农业面源污染防治，结合种植业、养殖业产业结构调整，发展生态、有机农业。
6.抓好船舶污染防治，不仅要制定防治船舶污染的有效措施，还要组织专门力量加强监督检查，保证这些防治措施落到实处。
案例反思：
从源头到水体进行全过程的污染防治，是防治污染的根本。太湖流域目前的经济发展，仍然是高水资源消耗、高水污染排放的经济模式，难以保障水资源的可持续利用和对经济的可持续支撑作用。在水污染的全过程中，以下一些问题值得关注。
1.用水与节水
废污水排放量与用水量有着密切的关系，用水量越大，废污水排放量也越大。虽然我国为水资源短缺的国家，人均水资源拥有量只有世界平均水平的1/4，但我国单位GDP用水量远远高于发达国家水平，经济发展的耗水与水资源实际拥有状况极不相称，与发达国家相比仍有很大差距。
2.废污水排放
废污水排放量大直接导致水域污染源强度高，是造成太湖流域水污染的根本原因之一。根据近年来的相关统计资料，随着国民经济的快速增长，太湖流域废污水排放量资本仍在逐年上升。流域废污水污染物成分复杂，不同污染源中污染物所占比例不尽相同。值得注意的是，近年来水产养殖污染排放趋向严重;另外，生活污水对流域水环境污染的贡献率十分可观。
3.废污水治理与回用
废水处理率及回用率直接反映了经济发展过程中的污染控制行为及效果。回用废污水，一方面可以减少废物排放量、降低废水排放对环境的污染，同时也可以节约大量的新鲜水，通过分质供水提高资源使用效率。
目前太湖流域的水资源利用尚属于高消耗、高污染的粗放型模式，废污水资源再生利用有很大潜力。其中关键是要将污水和废水作为可利用水资源的一部分，综合考虑的水资源统筹规划，同时在社会经济生活的各个过程和环节，降低资源消耗，减少废水排放，充分利用再生资源。
4.引水调控
通过流域水利工程将长江水调入太湖及流域河网，对于加快流域水体流动，增加流域的水环境容量、改善太湖和流域水体水质，以及增加向太湖周边地区的供水具有重要意义。
全局思考：
太湖流域地区近年来经济社会取得了快速发展，但也付出了资源和环境的沉重代价，水污染已严重影响群众身体健康和生活质量，严重影响城市形象和未来发展。水污染防治工作离人发群众的期望仍有相当大的距离。我们必须在认真总结水污染防治经验教训的基础上，借鉴世界一切成功的经验，结合我国的具体情况，不断加强政策创新、制度创新和技术创新，逐步走出一条具有中国特色的水污染防治道路。
1.在决策中控制新的水环境问题产生
区域经济的发展要充分考虑水资源保护。限制缺水地区发展耗水型产业，调整缺水地区的产业结构，严格控制高耗水、高耗能和重污染的建设项目。近期应重点调整北方缺水地区的产业结构，防止水资源短缺问题进一步加剧。生态环境脆弱地区的经济发展应考虑为生态用水留有余地，防止因过度开发导致下游地区河湖萎缩、土地沙化、生态退化。在水源地区，引导和组织水源地生态经济体系建设，避免水源地区经济发展导致下游城市水源污染。
2.资源的开发和利用要坚持开源节流并举的方针
大力开展节水活动，采取有效措施，减少水消耗。有组织地推行节水、高效的农灌技术;完善科学的农业用水管理措施，尽快改变农业生产大量耗水的局面。制定单位产品用水定额和水重复利用率考核指标，建立工业用水考核制度;明确规定冷却水及工艺用水等工业废水必须循环利用和再生利用;大力发展水的闭路循环使用，最大限度地减少废水排放量。在开展节约用水，解决我国水资源短缺的同时，全面加强水污染防治，特别是重点流域的水污染防治。
3.建立和完善资源有偿使用制度和价格体系
国家有关部门应抓紧组织开展资源定价研究，有计划地对关系国计民生的重要资源和国家稀缺资源制定分类指导的价格政策，尽快改变“资源无价”，资源产品低价的不合理状况，使水资源价格体现资源价值、资源利用和污染防治费用。同时，积极推进水资源资产化管理进程，加强资源核算体系的研究，为逐步将水资源核算纳入国民经济核算体系创造条件。
4.完善环境经济政策
抓紧制定有利于环境保护的环境经济政策，进一步强化市场经济体制下的环境经济手段。尽快提高排污费标准，使之高于污染治理成本;制定水污染防治相关政策，建立资源更新的补偿机制;全面实现“污染者付费”的原则，在用水收费中，普遍增加污水处理费，作为城市污水处理厂运行费用;环境保护作为“市场失效”的领域，特别是环境科技研究与开发、环境保护基础设施建设等，国家应加强产业政策支持。同时，鼓励和推动环境保护基础设施建设和管理的企业化。
积极建立环境税收制度。扩大资源税的征收范围，对地下水等稀缺资源征收资源税;对新建污染项目征收固定资产投资方向调节税，控制结构型污染;对现行排污费与费改税进行利弊分析，探索征收污染附加税;对从事城市污水处理的企业实行零税率;对生产再生资源和利用再生资源生产的产品，应给予税收减免的优惠。
5.加快城镇污水处理厂建设，大力发展环保产业
改革现行城市污水处理体制，实现污水处理厂建设和运营的社会化、市场化、企业化。污水处理厂的建设要引入竞争机制，按照“谁投资谁所有，谁管理谁受益”的原则，建立多元化投资建设、企业化运营管理、社会共同负担费用、政府给予必要的政策扶持的模式。积极探索城镇给排水建设和运营一体化的管理体制。逐步使政府从直接管理污水处理设施的建设和运行中解脱出来，让污水处理真正走向市场。
环保产业的发展应当成为国民经济新的增长点。国家应制定扶持环保产业发展的经济政策，在投资、信贷、税收等方面给予优惠;鼓励一部分产品过剩的企业转向环保产品生产和服务;组建环保产业集团，尽快形成产业规模;抓紧培育环保市场，把原来政府管理的环保服务事业推向市场。同时，要加强环境科学研究，组织开展高浓度有机废水处理等急需的重点水处理技术攻关;加速污染防治和生态工程成套设备的国产化，改变我国环保产业落后的现状，以适应我国污染防治的需要。
长江流域防护林体系建设、珠江流域防护林体系建设、太行山绿化、平原绿化三期工程规划，近日由国家林业局正式发布实施。这四项生态工程《规划》的实施，是深入贯彻党的十八大关于推进生态文明、建设美丽中国战略部署，落实国家“两屏三带”生态屏障建设任务、实施重大生态修复工程、构建国土生态安全格局的具体行动，对推进我国防护林建设事业健康、有序、快速发展意义深远，影响巨大。
长江是贯穿祖国东西的“黄金水道”。长江和珠江流域地区经济发达、人口众多、企业密集，是带动我国经济社会发展的“火车头”和“驱动器”;太行山是京津和华北平原的天然屏障;平原地区是我国重要粮仓和工业生产基地。这些地区的生态区位十分重要，维护生态安全十分关键。上世纪80年代以来，国家先后启动实施了长江、珠江流域防护林体系建设和太行山、平原绿化工程，切实加强了重点敏感区域的生态修复工作。工程内容以营造林措施为基础，结合水土流失治理，旱、涝、干热风等灾害抵御能力建设，系统化、专业化程度要求更高。工程建设还强调保障民生，通过国家投资带动地方经济发展，增加就业机会，维护当地社会和谐稳定，注重获取综合效益。可以说，四项工程的有效实施开启了我国针对“江、河、山、原”等特定地域的生态治理模式探索，具有重要的现实意义，为有效扭转工程区生态恶化趋势，将推动当地经济社会可持续发展作出积极贡献。
2001年，在前期工作基础上，国家启动实施了长江、珠江流域防护林体系建设和太行山绿化二期工程。2006年，全国平原绿化二期工程接着启动。经过上下共同努力，国家和地方总计投资1098.5亿元，共完成造林1174.2万公顷，低效林改造31.4万公顷。工程区有林地面积增幅明显，长防、珠防、太行山绿化、平原绿化工程区森林覆盖率分别增加了4.7、12.
2、7.7和1.3个百分点。治理水土流失和防灾御灾能力显著增强，长防工程区土壤侵蚀量每年减少2.3亿吨，洪
涝灾害明显减轻;珠江流域的东江、西江、北江中上游水质持续保持在二类以上，重点水库水质保持在一类以上，珠江三角洲和港澳地区的饮用水安全得到有效保证;太行山区绿化面积不断增加，水土流失面积逐年缩小;平原农区的风沙、霜冻和干热风灾害持续下降，为我国粮食的“九连增”起到了重要保障作用，部分地区重现了“绿满平原大地，白天不见村庄，晚上不见灯光，粮食稳产高产”的生态和美景象。
虽然二期工程建设取得不小成效，但是我国长江、珠江流域，平原地区和太行山区的生态形势仍然不容乐观。工程区还有1573万公顷宜林荒山荒地亟待造林绿化。长江、珠江流域的生态破坏还在继续，水土流失严重的情况没有得到完全遏制。太行山区的宜林地立地条件越来越差，造林绿化难度越来越大。平原地区农田林网体系不健全，防护功能满足不了农业生产发展、特别是建设现代农业要求，难以保证国家到2020年新增千亿斤粮食的目标实现。这些问题不解决，势必导致前期工程建设成果难以巩固，并且直接影响当地群众的生产生活质量。这已经不仅仅是敏感的生态问题，同时也是重大的民生问题。因此，进一步加大这些地区的生态建设力度，刻不容缓;继续实施四个防护林体系工程建设，任重道远。
根据四项《规划》要求，下一阶段我国长江流域等防护林工程建设的总体思路是：遵循尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明理念，以长江、珠江流域江河湖泊沿岸，平原地区重点粮食主产区和太行山水源涵养区的生态防护为重点，以提升生态防护功能、切实改善当地民生为目标，以保护现有森林资源、改造低产低效防护林为基础，以体制机制创新为动力，坚持依靠人民群众、依靠科技进步、依靠深化改革，不断加强工程管理，拓宽资金渠道，提升建设标准，努力构建多元化、多层次、结构稳定、功能完善的综合防护林体系，为长江、珠江流域，太行山区，平原地区经济社会可持续发展提供良好的生态保障。
四项《规划》的目标任务是：长江流域等防护林体系三期工程建设
(2011-2020年)范围覆盖全国1959个县，规划总投资2128.7亿元。规划人工造林1030.6万公顷，封山育林1123.4万公顷，飞播造林13.2万公顷，低效林改造1069.9万公顷，修复防护林带128.1万公顷，农林间作85.9万公顷。规划实施分两个阶段进行，2011年-2015年为第一阶段，2016年-2020年为第二阶段。到2020年，通过大力推进落实各项建设任务，工程区生态状况得到明显改善，森林覆盖率平均提升4.1%以上。工程区的防护林体系更趋健全，结构日益完善，功能明显提升，综合效益显著提高。
四项《规划》还明确了总体布局和建设重点。根据《全国主体功能区规划》的要求，结合工程区宜林荒山荒地空间分布特征，兼顾治理方向的相似性及地域相对集中连片等因素，同时尽可能与二期规划保持连续性，四项《规划》把工程区划分为34个治理区，分别明确更有针对性的主攻方向和采取更强有力的治理措施。其中，长防工程分16个治理区，重点是洞庭湖、鄱阳湖和丹江口水库，即“两湖一库”防护林、生态脆弱区水土保持林和江河源头的水源涵养林建设。珠防工程分为5大治理区，重点是南北盘江、东北江、左右江、红水河以及珠江中下游水源涵养和水土保持林的建设。太行山绿化工程分7个大区，建设重点是桑干河、大清河、滹沱河、滏阳河、章河、卫河、沁河等7条河流的53个水土流失治理重点县(区)。平原绿化工程分6大片区，明确将404个产粮大县列为建设重点，以确保国家粮食安全。各项工程按照因地制宜、分区施策、突出重点、综合治理的原则，坚持生态优先，三大效益兼顾，以工程管理科学化、规范化，实现工程效益最大化。
按照党的十八大关于推进生态文明和美丽中国建设的目标任务，根据生态建设和民生改善统筹推进的林业工作要求，下一步，我们将紧紧围绕《规划》确定
的总体思路、布局和建设重点，坚持以改善生态和保障民生为目标，统筹推进四项《规划》的实施，认真做好相应的组织、协调、指导工作，切实做到六个“加强”。一是加强组织领导。推进规划、目标、任务、资金和责任“五到省”，由省级人民政府对工程实施负全责，省级以下层层落实责任制，并把建设任务细化落实到山头地块。二是加强政策支持。积极协调有关部门，不断加大国家基本建设资金投入力度，着力提升工程建设标准。三是加强工程管理。积极推行招投标制、监理制和报账制等现代工程管理制度，严格管控工程资金，切实提高工程质量。四是加强效益监测。推动建立统一的工程综合效益监测方法和评价体系，力求及时、客观、准确地反映工程建设成效。五是加强科技支撑。组织开展工程建设关键技术科技攻关，同时做好科技推广和培训工作。六是加强宣传发动。通过各种媒体不断加大宣传力度，为工程建设营造良好的社会氛围。
这四项工程是国家直接投资、地方组织配套的林业重点工程，与天然林保护、退耕还林、荒漠化防治等重大生态工程相比，每一项工程的建设规模虽然略小，但工程设计以直接提升我国大江大河流域、山区平原地区生态恢复和防护能力为目的。每一项工程治理的目标要更明确，措施的针对性要更强，管理的精细化程度要更高，延伸面要更全，系统化、专业化程度要更深，力争实现防护林体系更趋健全、结构日益完善、功能明显提升、综合效益显著提高的目标任务。工程治理要以“大、中、小”搭配、“点、线、面”结合的思路，既要实施大、中型工程，又要重视小、微型工程，抓大而不放小，共同形成保障国土生态安全的植被体系。在抓好“长、珠、太、平”这些大、中型生态工程实施的同时，国家林业局还将根据中央与地方事权划分原则，充分发挥地方的积极性，广泛动员社会力量参与，鼓励和支持各地以突出生态问题治理为导向，更有针对性地规划实施小型地方生态工程，形成国家和地方互为补充、协调推进的防护林工程建设体系，合力加快生态文明建设步伐，实现工程治理全覆盖，为建设美丽中国、全面建成小康社会做出更大贡献!
近日，中国铁路武汉局集团有限公司首批两台自动售(取)票机分别落户中国500强企业兴发集团总部和猇亭工业园区。铁路部门立足实际，主动发挥运输骨干作用，参与融入长江经济带发展战略，助力长江经济带建设。
高铁为沿江经济带发展带来优质出行体验。铁路部门完善长江经济带沿江铁路网，努力构建“经济带内畅通、南北辐射通达”的铁路客运体系，为人民群众提供更加顺畅的出行服务。大力实施铁路“客运提质计划”，推进合武高铁提速工程，把运输能力集中投向成都、重庆、上海、合肥、南京、南昌、杭州、宁波等方向，重点解决沿江方向供给不平衡、不充分的问题;聚焦打赢精准扶贫攻坚战，改善阳新、当阳、巴东等贫困县区老百姓铁路出行条件，沿江36个中间站旅客发送量较上年增长20%;深化“厕所革命”，推广“刷脸进站”、互联网订餐、常旅客会员、站车Wi-Fi等服务新举措，努力让旅客有更美好的出行体验。
铁路为长江经济带建设提供新引擎。通过加强物流基地、移动装备、专用线、内陆港建设等硬件设施的主动衔接，推进 “水转铁”“公转铁”项目，畅通铁路与公路、海运、空运连接的“最后一公里”，主动承接江船、公路大宗货物运量转移，减少对长江的污染。为长江经济带交通更顺畅多作贡献。深化运输供给侧结构性改革，增加沿江区域铁路货运有效供给，主动承接江船、公路大宗货物运量转移，减
少对长江的污染;大力发展集装箱多式联运，推动公铁水合理分工、优势互补、相互融合;加强中欧班列运营组织，加大沿江货运班列开行力度，为长江经济带生态优先、绿色发展作出贡献。
铁路打通长江经济带国际贸易新通道。为落实铁路总公司提出的打造沿江区域中欧班列品牌的要求，武汉局集团公司主动服务“一带一路”建设、长江经济带发展，积极发展以中欧班列为重点的铁路国际物流，形成以武汉为支点，襄阳、宜昌为辅的“一拖二”中欧班列共享模式，打通阿拉山口、满洲里等5个出境通道，联通德国、俄罗斯等11个国家，实现中欧国际货运大通道与长江黄金水道无缝衔接，搭建了长江经济带与“一带一路”沿线国家互联互通的陆上桥梁。
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