社区应急管理研究突发重大公共卫生事件

[提要]新冠肺炎疫情爆发以来，全国防控力量向社区下沉，社区作为突发公共卫生事件的第一场所，借助其与群众联系紧密、较强的信息沟通传递能力及对社会资源的有效调动等优势，社区在疫情防控中发挥重要的作用，但同时也存在着不足之处。通过文献资料查阅和实证调研，发现社区在应急管理中存在动员、宣传、队伍建设及应急手段等方面的问题，并提出提高居民应急意识、加强专业队伍建设、重视网络技术应用及完善应急管理机制等改善建议。

关键词：突发公共卫生事件;应急管理;新冠肺炎

一、引言

新冠肺炎疫情爆发以来，社区在应对重大突发公共卫生事件中的作用日益凸显。习近平在指导疫情防控中多次提及社区在抗击疫情中的重要作用，在北京调研指导新冠肺炎疫情防控工作中，提到：“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的作用，将防控力量向社区下沉，使社区成为疫情防控的坚强堡垒。”近年来，频频爆发的各种突发卫生事件不断威胁着人民的安全健康和国家经济的发展，因此如何有效应对突发公共卫生事件，在突发公共卫生事件中做好预防防控监督等各项工作成为重要的研究课题。

二、社区参与应急管理的优势与情况描述

(一)社区参与应急管理的优势分析。社区是构成社会的基本单元，生活在一定区域范围内的人们共同组成社区，社区不仅包括生活在其中的公民，还包括其所处的地域、设施、文化和相关管理机构等内容。它是公民活动的基本场所，承担着维持社会稳定的基石作用。此次新冠肺炎疫情发展态势凶猛，导致数万人感染，源于其强传染性，因此采取物理隔离，阻断传染源传播是最为有效的手段。社区作为公民生活聚集的主要场所，与公民的紧密联系仅次于家庭，在疫情防控期间处于一线。作为公共卫生突发事件的前沿阵地，社区在应对突发事件中具有不可替代的优势作用。主要包括：社区与群众具有紧密联系的天然优势、社区是政府社会治理的基层组织、社区具有强有力的资源调配能力、社区具有较强的信息传递与沟通能力。

(二)新冠肺炎疫情防控中社区应急参与情况描述。对网络媒体上关于城乡社区抗击疫情的相关报道和文章进行阅读收集和整理，发现社区在此次抗击疫情期间主要通过宣传动员、信息沟通传递、日常生活服务保障、出入排查等应急管理手段发挥抗疫作用。

1、社区与群众具有紧密联系的天然优势。社区是与群众直接联系的最基本社会单元，对于社区居民的基本信息情况、基本人际关系网及活动范围具有一定的了解，同时对于居民聚集领域内的环境、基础设施和文化等情况具有一定的把握。因此，在新冠肺炎疫情发生后，社区能及时判断哪些人群最有可能接触到疫情高危地人员，并及时采取措施预防潜在危机。疫情期间，防止疫情传播的最有效手段是居家隔离，调动居民抗疫积极性自律地进行自我隔离具有重要作用。通过新闻和网络等媒体工具发现，社区在动员居民居家隔离中发挥了重要的作用，社区居民与社区工作人员之间长期以来建立的互助与信任关系，有助于社区发挥宣传与动员功能，这一点有效弥补了政府在抗疫工作开展中的不足。

2、社区是政府社会治理的基层组织。重大传染性公共卫生事件发生后，公民容易恐慌，社区作为治理的基层，成功将公民群体与政府连接起来，实现了沟通和桥梁的作用。社区能迅速直接地接触基层民众，及时将政府防疫政策、措施传递给民众，安抚公民不安情绪，稳定社会。社区在疫情期间充当着守门员的角色，以小区为单位时刻把关进出居民的健康状况，包括对进出居民体温测量、活动轨迹查看、区外人员信息登记、对公共基础设施进行消毒等，维持着公民的正常工作出行。在疫情高危期间，对出行居民进行分流，并通过宣传栏和手机即时通讯软件等工具做好日常提醒工作，避免因社区内部聚众造成疫情传播。

3、社区强有力的资源调配能力为疫情期间居民的正常生活和弱势群体的帮扶提供了有效保障。疫情期间，包括社区党支部、小区物业、社会组织、社区志愿者、社区居委会等多方主体参与到社区一线防控工作中来，多元化的防控主体从居民的日常出行、居家采购、心理疏导、身体健康等多方面入手提供帮助。不仅在人员方面，社区在物质资源等方面也得到了国家政府和社会各界的支援，乡镇社区为居家百姓提供日常生活用品，城乡社区对于疫情期间生活有困难的家庭、孤寡老人和留守儿童等主动提供照顾和物资，随时关注群众的需求并提出解决方案。

三、突发公共卫生事件中社区应急案例分析——以新冠肺炎疫情期间南昌市Y社区应急管理为例

为了更深入地了解社区在新冠肺炎疫情期间应急防控工作的开展情况，及居民对社区疫情应急管理的需求情况，选取南昌市Y社区为研究案例，对该社区的居民进行问卷调查。为保障被调查对象分布均衡，在Y社区不同的小区投放问卷，分别在五个小区各投放50份问卷，此次调查共投放250份问卷，共回收226份问卷，有效问卷208份，有效回收率83.2%。同时对社区委员会进行访谈，了解工作人员基本信息情况。问卷调查和访谈的内容主要包括社区居民应急意识、社区应急宣传工作开展情况、社区应急管理人才队伍情况、社区应急管理资源储备情况。

(一)社区居民应急管理意识情况。社区居民应急意识主要包括对应急管理相关知识的了解情况和居民参与应急管理的积极性。通过对调查问卷的统计发现，对突发公共卫生事件应急管理知识的了解情况中，57.69%的居民不太了解，26.44%的居民知道一些，15.87%的居民比较了解。当问及发生突发公共卫生事件时，是否愿意作为志愿者参与到社区的应急管理工作中去，23.56%的居民表示愿意主动参与，32.69%的居民表示如果有需要可以参与，43.75%的居民表示不愿意参与。关于是否了解我国设有社区应急管理体系和应急管理资源这一问题上，只有7%的居民表示知道，82%的居民完全不知道，11%的居民有一点了解。(图1、图2)

(二)社区应急宣传工作开展情况。社区对应急管理工作的宣传是除网络媒体之外居民获取应急管理知识的主要途径。调查显示，新冠肺炎疫情期间社区开展防疫宣传方式主要有电子大屏幕、微信群、纸质传单等方式，87%的居民表示主要是通过微信群获取社区关于疫情防控工作的安排及措施。关于社区过去是否组织过相关应急宣传和演练活动，79%的居民表示从未组织过，13%的居民表示不清楚，8%的居民表示曾经组织过，最近的一次是燃气消防应急演练活动。关于社区在疫情期间的宣传工作的效果问题上，58%的居民表示有用，帮助提高了自己的警惕性，39%的居民表示相关内容早已了解，对自己帮助不大，32%的居民表示有利于缓解自己紧张的情绪。

(三)社区应急管理工作人员队伍情况。通过访谈的方式获取到社区参与疫情防控的工作人员的基本信息，从社区、物业和志愿者中分别抽取10人，共30人作为样本。主要获取参与新冠肺炎疫情防控中工作人员的年龄分布、学历、是否接受过专门的应急管理培训等内容。通过对数据统计分析得出，其中年龄在30岁以下的占27%，30～50岁的占53%，50岁以上的占20%。应急队伍工作人员学历情况为，高中及以下人数占52%，大专和本科学历人数占45%，研究生及以上为3%。应急队伍中接受过专门应急管理培训的人数占67%，其他工作人员主要通过宣传手册和现场学习的方式掌握应急管理相关知识。

(图3、图4)

(四)社区应急管理工作开展情况。通过问卷调查和访谈内容发现，此次新冠肺炎疫情期间，研究案例社区采取的一系列应急管理措施基本与通过媒体资料获取到的社区防疫工作内容一致，主要包括：开展戴口罩、勤洗手等疫情防控手段宣传工作、社区卫生环境治理及消杀工作、各小区进出测温排查、高危地区返乡人员观察、日常物资发放及特殊人群的照顾等。被调查居民中对社区防疫工作开展情况感到满意的占67%，其他33%的居民认为还有有待提高的地方，主要认为还需在管理制度和防疫物资等方面进行改进。

四、社区应急管理存在的问题

通过以上关于对Y社区调研内容的归纳分析发现，Y社区在应急管理方面主要存在以下问题：

(一)民众参与积极性不高。社区居民对于突发公共卫生事件的应急管理知识了解不多，只有少数居民相对了解，由于突发公共卫生事件发生的频率不高，因此公民缺乏主动学习应急管理知识的意识。当公共卫生事件发生时，并非所有公民都愿意作为志愿者参与到应急防范中去，首先这与公民缺少相关应急管理知识有关，担心会因此让个人健康受损，其次因为大多数居民完全不清楚社区是应急管理的第一线，认为政府承担了所有应急工作。

(二)社区队伍专业化水平不高。通过对新冠肺炎疫情期间社区参与防控工作的人员队伍调查发现，社区应急管理队伍人员年龄分布不均衡，中年以上工作人员占大多数，缺少年轻力量，且文化水平普遍不高。社区工作人员应急专业技术能力有待提高，大多数未接受专门的应急管理培训，不利于应急工作的展开。

(三)社区应急管理宣传不到位。从社区居民对社区疫情防控工作的宣传态度中可知，社区现有的关于应急管理知识的宣传内容并不能满足居民需求，居民通过网络媒体就已经获取到了最基本的应急知识，社区在宣传工作上并无太大新意，无法引起居民重视，以至于忽视许多重要应急演练信息。现有的宣传途径主要依赖于媒体、宣传栏和传单等载体，这些方式在非疫情特殊时期并不能吸引居民的关注，宣传效果不佳。

(四)社区应急管理科技手段有待提高。通过媒体资料和实证调研获取到的社区应急管理方式和手段都发现，现阶段城乡社区在突发公共卫生事件中应急管理工作的科技水平含量不高，大多依赖于人工进行排查、消杀和体温测量，在AI日益广泛应用的背景下，无人消杀、无人配送物资及AI影像快速筛查病例在疫情防控期间发挥了重要作用，社区在防控手段上仍然较为落后，没有借助高科技技术手段助力应急管理。

五、完善社区应急管理对策建议

此次新冠肺炎疫情期间社区发挥的重要一线防控作用让我们认识到社区在我国应急管理体系中的重要地位，从最初相对无序的应急干预到最终稳定社会秩序，社区发挥了重要作用。但同样也让我们意识到现阶段我国社区在应急管理工作中存在一些问题，结合文献资料和案例研究提出以下几点关于提高社区应急管理能力的建议：

(一)提高居民对社区应急管理重要性的认识。居民是社区应急管理体系中的重要一环，没有居民群众对应急工作的配合与支持，社区应急管理工作的推行将遇到阻碍。应急管理知识的教育应该常态化，将其融入学校教育体系中去，从小培养公民的危机意识和危机应对技能。政府组织安排关于社区应急管理体系、制度的相关宣传活动，提高居民对于社区作为国家应急管理体系中重要作用的认识。社区应加强对居民的应急管理知识方面的教育，定期开展关于如何在突发公共卫生危机事件中自我防护，鼓励居民参与到社区应急管理工作中来，让居民重新认识社区的功能，给予社区应急管理工作开展更多的支持。

(二)加强互联网技术在社区应急管理中的应用。从应急管理全过程来看，从突发公共卫生事件应急管理事前准备、事中控制到事后恢复重建，都离不开信息数据的沟通与共享，在数据复杂化、海量化和更新快速化的今天，社区依赖于传统的人工应急管理的手段无法快速有效地应对危机的发生。将互联网技术和人工智能技术应用到社区应急管理体系中去，打造智慧社区，提高数字化水平，实现社区与居民、社区与政府、社区与社会组织及企业之间的共通、共享，解放社区工作人员双手，让他们有更多时间与居民沟通。

(三)完善社区应急管理队伍建设。要提高社区在突发公共卫生实践中的应急管理能力离不开具有专业应急管理知识的队伍，社区的日常工作状态导致其缺乏专门的应急管理相关人才，政府及各类社会组织应在突发公共卫生事件紧急状态下及时向社区提供相关专家人才，为社区应急工作的展开提供专业指导。社区工作人员包括物业、居委会等应接受系统应急管理培训，并定期进行考核，评估工作人员在危机状态下的知识储备情况及应变能力。

(四)保障社区应急管理机制实施。社区应急管理主要包括对突发事件的预防、监测、处置和恢复重建几个方面的内容。社区应急管理机制运作的四个环节有效运作是应急管理工作有效开展的重要保障，突发事件发生前，社区应做好应急预案，时刻保持警惕，应从物资、技术、人力等各方面做好应对突发事件的准备;一旦突发事件发生，社区应与政府保持信息沟通，共享数据，及时监控风险，并反馈信息;在突发事件的应急处理过程中，社区调动一切现有储备资源，并向政府、社会组织及企业申请相关支援，保证应急物资及人员充足;在事后恢复阶段，政府可以向社区提供物资及人才支持，帮助安抚居民情绪，使其恢复正常生活。

主要文献文献：

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