制度是工作的抓手,也是长效机制形成的保障。那么你真的知道如何制定制度吗？以下是小编的收集整理的《公务车使用管理制度》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。
公务员法中公务员聘任制度研究
摘要：公务员聘任制是我国公务员制度中的一种新制度。公务员聘任制不同于普通公务员制度。也不同于我国部分地区推行的政府雇员制度，是机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度。公务员聘任制有着重大意义，但也存在不少问题。
关键词：公务员：聘任制
文献标识码：A
英国在世界范围内最早建立文官制度。由于文官地位稳定、优越，层层对上负责，在很大程度上倦怠了许多人的事业进取心，这造成文官的思想保守、官僚主义滋生、办事效率低下。而近二十年来国外公务员管理越来越多地采用聘用制，究其原因。主要是引入现代企业对人员进行合同制管理的经验，弥补委任制之不足，消除长期实行委任制带来的公务员能进不能出、缺乏活力等负面影响。
在我国，聘用制最早适用于“三资”企业，尔后国有企业应用，逐步推广到事业单位、乡镇党政机关以及其他机关。自20世纪80年代起，我国开始实行乡政干部聘用制作为契约合同管理的聘用制，其所具有的优越性远超出其初衷，因而成为干部人事制度改革的重大举措在全国推行。
一、公务员聘任制的具体内容
1 公务员聘任制的特点。(1)合同管理。机关对聘任制公务员的管理主要是依据公务员法和聘任制合同进行的。是根据合同的约定履行职责，享受相应的待遇。(2)平等协商。机关与应聘人员的地位是平等的。在签定聘任合同以后，虽然机关与聘任制公务员的关系已经变成隶属关系，但双方仍然可以通过协商一致，变更或者解除聘任合同。(3)任期明确。聘任制公务员都有明确的聘任期限，公务员法规定为1至2年。聘任期满，任用关系自然解除。需要时，可以约定续聘。
2 公务员职位聘任制的聘任方式及聘任合同。根据《公务员法》第95条的规定：“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”一是公开招聘：在明确职位要求、任职的具体条件、职数、级别和招考的要求等情况下，在一定的社会范围内公开招聘；二是直接选聘：直接选聘的范围要小得多，目标较具体，针对性强，程序相对简单。聘任公务员，无论是公开招聘还是直接选聘，都不能超出各机关的编制和工资限额，只能在限额内进行。
聘任制的实行通常是由聘任部门与被聘任人员签定聘任合同。公务员法第97条款规定，聘任合同的签定应当遵循平等自愿、协商一致的原则，并且应当采用书面形式。聘任合同应当具备合同期限、职位及其职责要求、工资、福利、保险待遇，违约责任等条款。一是聘任合同期限：聘任合同期限是聘任单位与被聘任人员权利义务关系存续的期限，也是被聘任人员享有公务员身份的期限。公务员法第98条第2款规定，聘任合同期限为一至五年，聘任合同可以约定试用期，期限为一个月至六个月。二是职位及职责要求：聘任制公务员的职位与职责要求，与一般公务员有所不同，其职务与职责的特殊要求，双方应当在聘任合同中协商确定，以保证聘任制实效的切实发挥，保证被聘任人员能够人尽其才，人尽其用。三是聘任制公务员的工资、福利、保险待遇条款：公务员法第98条第3款规定。聘任制公务员的工资，按照国家规定实行协议工资制，具体办法由中央公务员主管部门确定。一般而言，聘任制公务员的工资福利等待遇应当高于同类同级委托制公务员，因为聘任制公务员身份不是常任的，如果违反合同，就可能被解聘。因此。聘任制公务员的职业风险要大于委任制公务员，在工资福利待遇上，应当考虑其职业风险要素。另外，聘任制公务员一般是以其特殊的才能服务于国家机关。一般都是经过竟聘的优秀人才，因此，在其聘任期内应当享有较高的工资福利待遇。四是违约责任条款：聘任合同是一种劳动合同，合同双方经协商一致可以变更或者解除。如果一方出现违约，则应承担违约责任。
3 争议解决机制。人事争议仲裁主要是针对职位聘任制公务员的，因为聘任人员和单位签定的是合同。在履行合同中发生争议以后，可以向一个中立的人事争议仲裁委员会申请仲裁。公务员法第100条共用4个条款建立了因履行聘任合同而产生争议的人事争议仲裁制度。一是人事争议仲裁的原则第2款规定，人事争议仲裁的基本原则是合法、公正、及时。其中，合法原则要求人事争议仲裁应当依据国家法律法规的规定以及双方当事人合同的约定，对双方的争议进行裁决；公正原则要求人事争议仲裁不得偏袒一方，必须平等对待双方当事人；及时原则要求人事争议仲裁应当按照在规定的期限内及时完成，以保障机关工作秩序的正常化。二是人事争议仲裁机构第3款规定，人事争议仲裁的处理机构是人事争议仲裁委员会。由公务员主管部门的代表、聘任制公务员的代表、聘任机关的代表及法律专家组成。
二、公务员聘任制的意义
1 满足机关用人需求。面临着信息化、全球化和政府活动日益复杂化的新形势，现代社会对政府公共服务的要求越来越高，政府事务更加灵活多变，但目前由于知识与视野的限制，政府现有的专业人员无法满足需要。同时因公务员的职级工资制无法为特殊岗位需要的专业人才单独规定工资水平，公务员制度的职位分类和薪酬体系缺乏灵活的激励机制，使得公务员队伍中具有专业技术的人才严重流失，如在中央国家机关。外语、国际经济、国际法、国际金融、国际贸易、涉外审计等涉外专业。其中流失比重最大的是政府急需的专业人才。导致政府机关的人才资源结构性矛盾比较突出。公务员聘任制弥补了政府专业人才的不足，优化了政府的人才结构，形成了多层次的政府人才队伍。
2 降低了机关用人成本，提高政府行政效率。公务员聘任制有助于降低机关用人成本，机关可直接招聘适当人员，不必经过严格的考试录用和长期培养，同时，公务员聘用关系终止后聘任制公务员即与机关脱离关系，机关免去了“进一个人就要终身负责”的后顾之忧。同时，还有助于提高政府行政效率。传统的非聘任制公务员大多是通用型人才，但缺乏适应政府工作的特殊岗位的专业技术技能。“公务员的素质决定着政府的管理水平和效率”。而聘任制下的公务员是某些领域某行业的优秀人才，处理大量专业性的行政事务会有更高的效率。另外，公务员聘任制的职位根据职位的性质、责任和难易程度进行分类，因事设岗、因岗用人，岗位职责清楚、任职条件明确，有利于调动公务员的积极性、创造性，从而也有利于提高政府的工作效率。
3 健全了机关用人机制，促进公务员制度进一步改革。公务员聘任制使机关用人方式更加科学合理，更加人性化、弹性化。传统的公务员制度难以形成面向社会的“开放性系统”，不能随时从社会上吸收优秀人才并同时吸收多样的思维方式和各种专业知识，不能满足政府公共管理对专业人才的需求，致使公务员队伍人员结构的固化与僵化，造成公务员制度缺乏灵活性和新陈代谢机制不畅等诸多弊端。党的十六大报告中指出，要努力形成广纳群贤、人尽其
才、能上能下、充满活力的用人机制。公务员聘任制打破了传统公务员制度用人“唯资历论”、“唯亲疏论”的观念，将政府公务员职位的常任制与非常任制结合起来，使政府用人观念更加合理化、理性化。公务员聘任制拓宽了机关选人、用人渠道，改善了机关用人方式，解决了公务员能进不能出、能上不能下的人事制度上的弊端，使人才流动更加合理，健全了用人机制，并且为我国公务员制度的未来改革指明了方向，将促进我国公务员制度的进一步改革。
4 完善了公务员权利救济体系。传统的公务员制度中公务员与机关发生了纠纷，只能进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，不能向法院提起诉讼。这些有限的行政救济，不仅缺乏透明度和公开性，而且由于程序上的不公正，很难做到对所诉内部行政行为的进行公正而彻底的救济。“人类社会最好的结局就是司法审判。”公务员聘任制将司法救济纳入了公务员的救济体系。聘任制公务员对人事仲裁决定不服。可以向人民法院提起诉讼，是对行政救济内在局限性的有效补充。完善了公务员权利救济体系。
三、公务员聘任制存在的问题
在实践中，虽然我国在20多年前就有地方实行了公务员聘任制，但却因为没有具体的法律依据，各地做法不一，实践中也出现了很多问题。虽然这次《公务员法》对公务员聘任制作了专章规定，但所作的规定比较原则和抽象。公务员聘任制存在着很多问题。
1 可聘任职位不明确。公务员法规定制适用于两类职位：一是专业性较强的职位，二是辅助性职位，对哪些是专业性较强、哪些是辅助性职位缺乏具体而明确的规定。
2 聘任程序不完善。公务员法规定机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人选：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。公开招聘可以参照公务员考试录用程序进行，但是直接选聘却没有相关的程序规定。在操作中可能引发腐败。
3 聘任工资、福利、保险等无具体规定。公务员法规定聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制。但是有关聘任制公务员协议工资如何确定。福利、保险待遇等如何确定，都没有具体的法律规定。
4 人事争议仲裁规定不明确。公务员法规定建立人事争议仲裁制度。但却有多处规定不明，人事仲裁委员会是常设机关还是根据需求临时设立；如果是常设机关，那么应该设置在省、地、市、县的哪一级政府里面；如果是根据争议的发生而临时设立的机构话，那么它的公正性、权威性如何保证：还有如果对仲裁结果不满意，应该向哪一级的法院提起诉讼；这些在《公务员法》的规定都不明确。
5 对聘任合同的司法救济存在问题。公务员法规定聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提起诉讼，现行行政诉讼法明确把因“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”引起的争议排除在受案范围之外。即便将其列入行政诉讼的受案范围，也存在问题：首先，由于我国关于公务员聘任制聘任合同的法律法规不健全，即使诉讼到法院，法院又依据哪些法律文件来作出公平公正的判决；其次，因聘任合同的履行发生争议而提起诉讼的既可能是公务员一方。也可能是用人机关一方，但现行行政诉讼法规定被告只能是行政主体一方。此外，对聘任合同的司法救济，在审查范围、举证责任、证明标准等方面还存在很多问题。
四、对策建议
1 明确聘任制的适用范围。聘任制适用于两类职位：一是专业性较强的职位。这类职位主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面，包括领导职位和非领导职位。其特点是与机关的优质高效运行密不可分，而且要求具备较高的经过一定时间的专门学习才能把握的专门知识技能。二是辅助性职位。这类职位事务性强，在机关工作中处于辅助地位，如书记员、资料治理、文件分发、数据录入等方面的职位。这部分工作的社会通用性较强，可与人才市场相衔接，具有用人成本低、效率高的优势。
2 聘任人选的产生方式。根据公务员法第96条规定，机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人选：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。公开招聘参照公务员考试录用的程序进行；直接选聘是与符合条件的人员直接签定聘任合同。两种方式都要坚持公开、平等、竞争、择优的用人原则。
3 科学定编设岗。实行公务员聘任制。必须在编制限额和工资经费限额内。因此，推行公务员聘任制治理，科学定编设岗是前提和保证。定编设岗要适应市场经济的要求，从人力资源合理配置的高度，围绕单位的发展中心和整体目标进行认真研讨。
4 聘任合同的签订及合同内容。公务员法中有关公务员治理的一般原则和制度精神适用于聘任制公务员的治理。此外，公务员法中有些不受任用方式限制和影响的具体规定也适用于聘任制公务员。签订聘任合同应当坚持平等自愿、协商一致的原则，采取书面形式进行。非书面的聘任合同无效。聘任合同应当具备以下几个必备条款：一是合同期限，聘任合同期限为一年至五年，不能短于一年：二是职位及其职责要求，这是聘任合同的核心条款，是对公务员设定的义务条款；三是工资、福利、保险待遇，聘任制公务员的工资实行协议工资制；四是违约责任。此外，聘任合同还可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。
5 建立业绩评价体系，加强岗位绩效考核。目前的公务员考核，普遍存在考核缺乏明确的目的，通常使考核流于形式，起不到激励约束作用。公务员聘任制使考核有了明确定位，即考核结果作为公务员续聘、解聘或者调整岗位、薪资的重要依据。因此，建立公务员绩效考核体系，加强岗位绩效考核是公务员聘任制顺利运行的重要保证。岗位绩效考核就是要通过收集、分析、评价聘任制公务员在其工作岗位的工作表现和工作成果，实现公务员工作业绩客观、科学、公正地考评，从而公平处理公务员的待遇、续聘、解聘等问题。建立以定量考核为主的业绩评价系统，依据人力资源规范治理的目标和职位序列要求，对岗位进行分类。在岗位分析和研究的基础上，相应制定“岗位说明书”，说明书要对不同的岗位目标、任职要求、职责范围、行为规范进行具体说明。考核的内容应当与岗位的实际需要相符合，并区分优秀、称职、基本称职、不称职不同等级的具体行为。此外，也可采用实行领导考核与群众评议相结合、考核工作实绩与考核工作态度相统一的综合考评办法，采取“个人述职、景化打分、综合评估”等步骤实施，最后按得分确定不同等次。
6 改革分配办法，实行协议工资制。收入分配是否合理，直接关系到聘用制公务员的经济利益，也关系到公务员聘任治理改革的成功与否。工资作为物质利益的主要表现形式，也是调动聘任制公务员积极性的主要手段。对聘任制公务员采用协议工资制，实现工资报酬由档案工资向以岗定酬的转变。在协议工资实际操作中，工资数额应完全取决于劳动关系双方的意愿。在劳动力人才市场交易法则的指导下，由聘用单位根据其工作岗位的性质、工作量大小、工作难易程度等因素与其协商确定。并在聘用合同中予以明确。其基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和住房公积金等应按国家和地方关于机关公务员的标准执行。采取协议工资形式确定聘任制公务员的待遇，不仅切合实际，又灵活简便，还可每年进行调整，具有较强的实用性。
7 实行人事代理，重视和完善社会保障。推行公务员聘任制，目的是增强机关单位活力，提高整体效能。途径是通过推行聘用治理，破除身份终身制，新聘任公务员一律实行人事代理，其人事关系和档案由人才服务机构代理。使“单位人”变成“社会人”，实现人力资源社会化。在聘用过程中，合同期满或签约双方约定的聘用终止条件出现时，合同即行终止；合同期满，经双方协商同意可以续聘，续聘必须重新签订聘用合同并鉴证；终止合同的聘任制公务员进入劳动力市场或人才市场自主择业。聘任制公务员与所在机关因履行聘任合同发生的争议，可通过人事争议仲裁委员会进行裁决，根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。另外，健全和完善社会保障，尤其要提供政策规定的失业保险、养老保险和医疗保险。对解聘人员，应给予充分关怀，除了给予经济补偿外，还要积极帮助和指导他们寻求新的工作岗位。
作者：张 洋
摘 要：1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》开始施行，中国建立了现代公务员制度。2018年末，《中华人民共和国公务员法》修订案颁布。从《国家公务员暂行条例》到《中华人民共和国公务员法》，再到2018年新修订的《公务员法》，在推进国家治理体系和治理能力现代化及全面推进深化改革过程中，中国公务员管理法律体系日渐完善，形成了具有鲜明中国特色的现代公务员制度。公务员制度的中国特色集中体现在《公务员法》中，主要表现为《公务员法》作为中国公务员管理、干部管理的“母法”和总章程，坚持党管干部原则；通过《公务员法》较为全面融合我国现代公务员制与党的干部制度；通过《公务员法》明确保障公务员合法权利。
关键词：改革开放；现代公务员制度；公务员法；中国特色
一、问题的提出：
党的干部制度与中国现代公务员制度
1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》）开始施行，中国建立了自己的现代公务员制度。中国现代公务员制具有鲜明的中国特色。这主要体现在中国公务员制度与党的干部制度的关系上。这里所说的干部制度，是指我国在引入现代公务员制度之前长期实行的公共部门管理制度。而中国的现代公务员制既是对干部人事制度改革的产物，对传统干部制度改革产生了中国现代公务员制；也可以说因中国引入现代公务员制度而对传统的干部制度进行了改革。
总之，干部制度是中国现代公务员制的基础，同时，中国的现代公务员制度还是建立在干部制度基础之上的，当前中国仍然保有党的干部制度。而且，如果将干部制度看作中国公共人事管理的大系统，那么中国的现代公务员制则为其中的一个中系统或小系统，并且形成了现代公务员制向同属于干部制度这一大系统中的国有企事业人事管理等其他小系统部分开放的准开放式管理模式。中国的现代公务员制与干部制度关系非常密切，将后者看作是上位系统应该更为实际和准确。
同时，中国在推进现代公务员制度过程中，除与其他国家一样，积极推进《国家公务员暂行条例》、《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）等制度建设和设立原国家人事部、国家公务员局等综合人事行政组织架构外，试验式改革方式也发挥了重要作用，非常具有中国特色。理解中国现代公务员制度的建设和改革，需要以完善党的干部制度为视角、依托《公务员法》所展现的中国现代公务员制的建构特点，探究现代公务员制的中国特色。
二、中国现代公务员制度建设：
从《暂行条例》到《公务员法》
《暂行条例》规定了国家公务员的义务和权利、奖和惩、稳定和流动、预防和监督，是公务员管理法制化的重要举措，调动了公务员的能动性，激发了上层建筑的活力。[1] 2006年，《公务员法》正式实施，涵盖公务员管理的方方面面，推进干部人事工作科学化、民主化、制度化。[2]2018年《公务员法》修订案颁布，将已成熟的改革成果上升为法律规范，突出政治要求，完善公务员职务和职级、推动分类改革，强调严格管理与正向激励相结合。无论是《暂行条例》还是《公务员法》，都加强了人事行政的制度建设，推动韦伯意义上的制度型统治或现代行政官僚制在中国的建构，是推进我国现代国家建构、改进国家治理、适应现代化发展的重要举措。公务员管理的制度化、法治化与法律化，都是公务员管理体系和管理系统建构不可或缺的重要环节，当然也是国家治理体系现代化的重要内容。
与《暂行条例》最大的不同在于，《公务员法》不仅针对公务员，而且是中华人民共和国有史以来制定的第一部全面规范干部管理的法律。从20世纪80年代启动相关立法进程，到2006年1月1日《公务员法》生效实施，经历了长期而艰难的制度推进过程，对中国的公务员制度建设，以及干部制度乃至国家治理改革有着举足轻重的意义，成为中国公务员管理法律体系中最为核心的组成部分。作为“我国五十多年来干部管理第一部总章程性质的法律”，《公务员法》“在干部人事工作历史上具有里程碑的意义，对于贯彻依法治国方略和推进社会主义民主政治建设也具有重大意义”。[3]
与《暂行条例》相比，《公务员法》管理的对象有较大扩展，这也是这一时期公务员制度发生的最大变化，更是具有中国特色的公务员制度的具体体现。管理对象从《暂行条例》规定的“适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”，到《公务员法》规定的“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，范围拓宽。将原干部群体中的多个干部类别正式纳入《公务员法》的管理范畴，因此，《公务员法》又可称为“干部法”。同时，对中国而言，依《公务员法》管理干部或公务员，也是公务员与干部管理和国家治理模式的重要转变。
《公务员法》规定了公务员的义务和权利、职务与职级、录用、考核、职务任免和升降、奖励与惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职与辞退、退休、申诉和控告、职位聘任以及法律责任等，涵盖了公务员人事行政的所有环节与流程，由法律統筹管辖。《公务员法》出台后，中国基本建立了人事行政有法可依的制度框架，将公务员管理纳入法治体系之中。自此，公务员的管理必须根据《公务员法》制定的基本原则和相关规定进行；与此同时，相关重大人事行政制度的变更和改革更需要在《公务员法》修法或法律授权的前提下进行，从而真正实现依法人事行政、依法人事行政改革以及保证中国现代公务员制的连续性和稳定性。
与《公务员法》的管理内容相连，同《暂行条例》相比，《公务员法》的另一个变化是法律条文的增多。《暂行条例》共18章88条，而新修订的《公务员法》则为18章113条，比修改前增加6条，较《暂行条例》增加了25条法律规定。《公务员法》法律条文的增加和内容的细化，既扩大了法律的管理空间，同时也使《公务员法》更具法律执行的可行性和可操作性，为我国有效实现依法人事行政提供了更为有利的条件。
三、《公务员法》中的中国特色公务员制度
《公务员法》与标志着中国公务员制度建立的《暂行条例》的制定时期不同。中国制定《公务员法》基本告别了前一个时期对外来制度的集中引入，更多地从之后相关改革经验中，通过将部分改革成果写入《公务员法》的方式推进制度建设。这是《公务员法》的显著特点之一。与此同时，我们还可以从《公务员法》中进一步析出中国现代公务员制的特色。
（一）《公务员法》与中国公务员管理法律体系
脱胎于《暂行条例》的《公务员法》，总体上保留了《暂行条例》的基本框架，并进一步充实发展。2000年重启《公务员法》立法进程之时，我国的人事行政改革者们就已对《公务员法》制定的立法原则和指导思想做了明确的规划。这体现在2001年12月中共中央政治局常委会讨论并原则同意的中组部、原人事部《关于制定公务员法有关问题的请示》以及原人事部部长张柏林在全国人大常委会所做的《关于〈中华人民共和国公务员法（草案）〉的说明》中。
主要内容为：将党的机关工作人员纳入公务员的范围，坚持党管干部的原则，在总则中明确贯彻党的干部路线和方针，在具体制度中体现党对各类公务员的统一管理；坚持从国情出发，建设中国特色的公务员制度——与中国特色社会主义政治制度相适应，从现阶段的中国国情出发，着重解决公务员制度建设中的主要问题；保持公务员制度的连续性和稳定性，同时吸收改革的成果，完善公务员制度。[4]从《公务员法》的具体制度安排來看，公务员法的立法确实遵循了这些立法原则和思想。
《公务员法》被称为我国公务员管理、干部管理的“母法”和总章程，具有重要的法律地位和权威。在我国，由于实行有限地方自治的央地治理体系，不存在诸如其他国家的《地方公务员法》，中央政府在公务员管理方面享有较高权威，具备较强中央集权的特点。但是，《公务员法》也赋予地方政府一定的自由裁量权，例如省级公务员主管部门和民族自治地方拥有一定的人事行政权。这一方面保证了依据《公务员法》的集中统一管理，对中央机关的公务员与地方机关的公务员不做区分而统称公务员。另一方面，在具体执行上，根据我国幅员辽阔、各地差异较大等特点，赋予了地方政府一定的人事行政自主性，是一种集权型与分权型相结合的管理模式。[5]
同时，《公务员法》中多处出现“由国家另行规定”的表述。也就是说，《公务员法》虽然在条文上较《暂行条例》有所增加，更具法律的可行性和可操作性，但是法律仍然是人事行政的原则规范，而相关具体规定的制定实际上则由《公务员法》授权给了“国家”，需要通过制定法规规章等形式进一步实现。《公务员法》颁布后，公务员主管部门集中出台了一批政策法规，包括《公务员录用规定》《公务员考核规定》《公务员培训规定》《公务员调任规定》《公务员申诉规定》等，对公务员的录用、培训、考核等事项做了规定。不过，由于《公务员法》实施之后，没有立即出台相关细则，难以跟上《公务员法》和公务员制度运行的步伐，导致制度架构与现实人事行政分离。党的十八大后，全面推进深化改革过程中，这一问题部分得到解决。由《公务员法》和经《公务员法》授权制定的法规规章共同组成的中国公务员管理法律体系受到关注，并进一步完善。
值得注意的是，除规范领导成员、法官、检察官等任用的相关法律外，我国公务员管理上狭义的法律仅有《公务员法》。具体而言，在《公务员法》这一“母法”下，不存在依据《公务员法》而制定的相关专门法律或单项法律。在一些国家，有基于各国的《公务员法》而制定的规范公务员管理的《公务员工资法》《公务员伦理法》等多个专项法律，其公务员管理的法律体系由多部专门法律构成，以体现财政民主主义、法律主义等现代国家的法治和民主治理原则。
从《公务员法》可以看出，我国公务员管理法律体系形式较为单一。《公务员法》既是公务员管理的母法，也基本是我国公务员管理的唯一法律。同时，在此基础上获得“立法”授权的“国家”，特别是公务员主管部门则以制定法规规章为途径拥有了较大的制度设计空间，从而使对公务员实施管理的国家组织和政党组织在人事行政中可以更为灵活和自由。公务员管理部门的自由裁量权，在一定程度上也体现出“党管干部”原则，可以根据不同时期党和国家的根本方针和任务适时调适《公务员法》原则规范之下的相关具体制度，从而便于实现党对各类公务员的统一管理。这也是与中国特色社会主义政治体制相适应的中国特色公务员制度的明确体现。
（二）干部制度与中国公务员人事行政体系
中国制定《公务员法》和实施现代公务员制度的根本前提是中国现行的政治体制。中国的政治体制表现为中国特色社会主义政治制度，具体而言就是中国共产党作为唯一的执政党全面领导和具体参与国家治理的实施，党领导的多党合作和政治协商制度也被纳入国家治理体系之中，党在国家的政治生活和政治机制之中具有不可替代的中心领导地位。而公务员或干部的管理，作为党治国理政最重要和最主要的途径与方式之一，通过《公务员法》的相关制度设计支撑党的核心地位，体现党管干部的基本原则。
毋庸置疑，在中国特色社会主义政治制度这一宏观体制框架之下，我国的现代公务员制具有更为鲜明的政治性特征。这首先体现在将“党管干部”制度原则写入《公务员法》第一章总则中，其中明确包含了宪法等已经确认的党倡导的意识形态、党的基本路线以及党的干部管理方针。这主要体现在《公务员法》第4条，即“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”。《公务员法》加入了以“科学发展观”和“习近平新时代中国特色社会主义思想”为指导，“贯彻新时代中国共产党的组织路线”，表现出在国家发展的任何阶段，党对公务员工作的绝对领导。[6]
需要注意的是，实际上除《公务员法》外，我国只有《宪法》《教育法》《国防法》等少部分法律具有类似的现象。可见，我国现代公务员制度的制度设计，有意识凸显了作为上层建筑重要组成部分的干部制度、公务员制度的政治性特征。《公务员法》所要建构的中国现代公务员制，正如该法第4条规定的那样，不仅要体现党的意识形态、基本路线和方针，还要贯彻党的干部路线和方针，更要对干部进行管理。
从《暂行条例》到《公务员法》，我国力图通过建设现代公务员制度来改革传统的干部制度，完善和发展党的干部制度成为建立现代公务员制度的重要动因。当时，张柏林在《公务员法》草案的说明中明确指出，《暂行条例》实施以来，“对优化干部队伍”“增强干部队伍活力”“发挥了重要作用”；而“在总结《暂行条例》实施经验的基础上，着手研究起草公务员法”的“总的指导思想”就是要“坚持党管干部的原则，体现现行干部管理体制的要求，改革和完善公务员制度，为全面建设小康社会提供组织保证和人才支持”。可见，建立和夯实现代公务员制，其重要功用在于优化干部队伍和增强干部队伍活力，这成为中国现代公务员制的基本定位。而《公务员法》立法，其根本目的在于通过体现现行干部管理体制的要求，改革和完善公务员制度，为实现党和国家的基本方针、路线提供组织和人才保证。
与中国政治制度和党的干部制度相联系，《公务员法》没有规定公务员要“政治中立”，公务员的行为规范中首先要求“政治坚定”，对具有干部身份的公务员而言更要坚持“对党忠诚”，新修订的《公务员法》中加入了“拥护中国共产党领导和社会主义制度”是担任公务员的基本条件，“自觉接受中国共产党领导”是公务员应履行的义务。第2条明确公务员的政治属性，认为“公务员是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆”。在制度上，将党管干部的基本原则要素揳入现代公务员制度之中，执政党通过严格的政治控制方式，要求公务员在思想和行动上长期保持较强的政治回应性，为党的路线方针的贯彻提供有力的组织保证。
从《暂行条例》到《公务员法》还强调了体现效率价值的公务员“任人唯贤”“工作效能”“工作效率”“工作实绩”等规范，突出了现代公务员制现代性特征中的功绩制原则。需要注意的是，这不仅是《公务员法》对公务员行为规范的基本要求，也是党的干部路线的基本体现。
可见，我国的现代公务员制与党的干部制度确实实现了较为全面的融合，而且通过引入和建构凸显功绩制原则的现代公务员制，给党的干部制度带来了生机和活力。总体来看，党的干部制度与现代公务员制的融合发展，使中国的公务员制度不再如同部分国家是封闭的人事行政系统，而成为被党管干部系统包含的更为开放的人事行政系统。具体而言，在中国现代公务员制中，中央与地方之间、国家机关与非国家机关之间、政务官与事务官之间可以相互流动；选任制的领导成员在任期结束后还可以回到委任制的公务员体系中；在党的干部制度下被统一管理的具有一定职务层次的军队、国有企事业单位、人民团体和群众团体等中的干部，可以进入公务员系统，而具有公务员身份。特别是《公务员法》中关于公开选拔的相关规定，为社会人才进入公务员队伍进一步拓宽了准入途径。这种准开放式的人事行政模式，也是我国现代公务员制的重要特点。
（三）《公务员法》与中国公务员权利保障体系
从《公务员法》第1条规定的立法目标来看，《公务员法》的基本目的主要有两点：即规范公务员管理和保障公务员合法权益。与《暂行条例》相比，《公务员法》开宗明义地指出，保障公务员权利与规范公务员管理同为公务员管理法律建设的两大支柱，这确实体现了作为法律的《公务员法》的应有之义，也表现出现代公务员制的基本意涵。而且无论对中国的现代公务员制度建设而言，还是对干部制度改革而言，都具有重要的历史与现实意义。
如仅从现代公务员制思考《公务员法》与中国公务员权利保障的相关议题可以发现，保障公务员基本权利是《公务员法》的立法目的之一。为此，《公务员法》在具体制度安排上较为详细地规定了公务员拥有的权利以及保障措施。《公务员法》的第二章规定了公务员应履行的八项义务，与此相对应具体列出公务员应享有的八项权利。不仅如此，在《公务员法》其他条文中，进一步加强了相关权利规定。诸如“公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休”“任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资”等，对公务員权利保障规定地较为详细和周全。
同现代公务员制的现代性中的职务常任制相联系，我国公务员制度明确规定了公务员身份保障原则。即《公务员法》第二章“公务员的条件、义务与权利”中第15条“公务员享有以下权利”的第二款规定，公务员“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”，这就以法律制度的形式正式确立了中国公务员的身份保障原则。功绩制原则以及身份保障原则等所体现的现代公务员制的现代性特征，已经通过《公务员法》立法的方式深深地植入公务员制度中。可以说中国的公务员制度已经具有了现代公务员制的基本建构特征，从而中国现代公务员制得以建立。
当然，在《公务员法》的具体实施过程中，仍会受到传统重义务、轻权利的人事行政文化影响，制度成果并不能完整实现。[7]制度与现实的差距还需要在今后的中国现代公务员制和人事行政发展中持续弥补。随着国家治理能力和治理体系现代化不断推进，有必要不断完善公务员权利保障。保障公务员合法权利，既是促进公务员公平公正行使公权力的基本前提与保证，也是维护功绩制原则的核心特征。纵观现代公务员制在现代国家的发展变化，保障公务员权利，制度建设仅是一个方面，更需要多重机制协调合作。
多重机制协调合作，首先来自于人们对公务员劳动权利的基本认识。公务员需履行有效管理社会的基本义务和责任，其基本劳动权利无法与其他社会成员等同。很多国家会对作为劳动者的公务员工会组织、与作为雇主的政府就劳动条件等进行谈判协商，以及发起劳动争议而举行罢工等劳动基本权利施以不同程度的限制。我国的《公务员法》也对公务员的劳动基本权利加以限制。但限制公务员劳动权利的同时，也需保障公务员的合法权利能够顺利实现，针对公务员不同权利建立限制与保障平衡机制。
与一些国家的现代公务员制度相比，我国《公务员法》规定的公务员权利保障机制仍显不足。在2018年新《公务员法》中，虽然坚持严管和厚爱结合的基本原则，完善公务员激励保障制度规定，但重点在第八章奖励部分，如增加“奖励坚持定期奖励与及时奖励相结合”等措施健全奖励机制。关于公务员权利救济主要体现在第61条，增加对同一违纪违法行为，监察机关和公务员所在机关不做出重复处分的内容。第63条增加“处分决定机关不得因公务员申辩而加重处分”以及公务员不因申请复核、提出申诉而被加重处理。第95条以法律形式明确规定“受理公务员申诉的机关应当组成公务员申诉公正委员会，负责受理和审理公务员的申诉案件”，确实是巨大改进，但没有具体提及委员会的构成。总体而言，在救济主体、方式和程序上未做出根本改变。
公务员权利保障机制不足主要表现为：一是虽然我国《工会法》明确了机关人员工会组织的权利，并且在实际的人事行政中也存在公务员工会组织和活动，但在《公务员法》中没有任何关于公务员工会基本定位等规定。二是我国的人事行政管理职能主要由党政组织和人事主管部门承担，公务员权利以及功绩制的实现主要表现为组织内部的人事行政活动，而没有像部分国家那样由独立于政府部门之外的具有较强独立性的第三方委员会参与。最后《公务员法》仅针对当前规模较小的聘任制公务员打开了司法救济之路，而对其他公务员并没有相关规定，同时我国的《行政诉讼法》又明确否定了对公务员的司法救济。
《公务员法》中有关公务员权利保障制度和体系的建构，体现了中国现代公务员制的特点。随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，以及社会经济的不断发展，完善公务员权利保障机制必将成为今后我国公务员制度改革的重要议题。
四、结 语
《公务员法》是干部人事管理的第一部基础性法律，是公务员管理的基本依据，是改革开放以来党政机关干部人事制度改革成果的集中体现，具有鲜明的中国特色。[8]2018年，全国人大常委会通过《中华人民共和国公务员法》的修订案，进一步坚持和加强党对公务员制度的领导，推进公务员职务与职级并行制度、深入推进公务员分类改革，贯彻建设高素质专业化干部队伍决策的部署，继续推动中国现代公务员制度改革。结合以上讨论，在此就今后公务员制度改革提出三点建议：
一是全面实现《公务员法》，夯实中国现代公务员制度。虽然公务员制度经过数十年的发展，最终以法律形式确认下来，但仍存在制度与现实分离的现象。因此，《公务员法》修订后，贯彻实施《公务员法》，践行现代公务员制度，是中国公务员制度发展与改革的重中之重。
二是依法保障公务员权利，完善公务员权利保障途径。当前，即使在《公务员法》中明确保障的公务员权利还缺少具体的保障措施和程序，违反义务与权利间的平衡。在今后的公务员制度改革中，应增强公务员权利救济的规定，针对公务员权利保障救济制定综合性规章，为公务员提供合理救济途径。
三是不断完善公务员法律体系建设。修订《公务员法》仅是党的十八届四中全会提出的法治国家建设的第一步，今后应该不断深化中国人事行政的立法改革，通过制定公务员工资法、伦理法等，健全中国特色公务员法律体系，真正实现干部人事管理、公务员管理的法律化，最终实现党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的国家发展目标，完成中国现代国家的建构。
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作者：白智立 王琳琳
一、美、加公务员管理制度发展动向
美国、加拿大均曾为英国殖民地而继受其法律传统，同属英美法系(路易斯安那州和魁北克省属大陆法系)。特别是加拿大1867年独立后。由于地缘政治的影响，公务员管理制度受美国影响很深。因而。两国公务员法律制度具有相似性。总的来看。围绕建立和完善以“功绩制”为核心的管理体制，美、加公务员管理制度处于不断变革的历史进程中，其发展趋势总体上一致，主要表现为：
(一)坚持通用性和专业性相结合，不断完善公正合理的职位分类制。职位分类制是指以“事”为中心，根据工作性质、难易程度、责任大小以及任职资格不同，把众多职位从横向上分为不同的职组或工作族、职系或职业，在纵向结构上分为不同层次的职等及职级，并制定相对应的职位说明书和职位代码，形成结构化的有序的职位类别系统。例如，美国政府雇员分为白领职业和蓝领职业两大类。白领职业类别又分为专业、行政、技术、文秘、其他等五类。蓝领职业雇员由从事贸易、技艺和体力劳动的不熟练工、半熟练工和熟练工等组成，包括领班和监工等。以此为基础，再分别进行细分。其中，根据1949年的职位分类法，白领职业类别被细分为450个职系。加拿大从1911年开始实行职位分类制，分为6个职类73个职组。其中，魁北克省实行九类十级的职位分类。横向分为九类：司法与公共保护、财税、信息类、文化经济社会类、教育类、科技类、行政管理类、政府航空、工人。纵向分为十级：1～4级为工人类，高中毕业，能完成一般性工作任务：5～7级为技术类，大学毕业，能从事一般的研究工作、提建议、完成项目工作等：8～10级为专业人员类，大学或硕士以上学历，能就战略问题提建议、做工作小组的协调人等。职位分类制适应日趋分工专业化背景下的分级分类、统一管理的要求，能满足不同岗位的特殊要求，便于开展公务员考核、培训、支付劳动报酬等工作。但职位分类制不利于任用通才，不宜使用于高层级职位，且因职位分类过于繁琐，难以适应变化的形势。近年来，美国的职位分类制借鉴了品位分类制的做法，把高级公务员(介于政治任命官和其他公务员之间的联邦政府内的部门负责人或项目负责人)独立出来，不受职位分类制的限制。同时，简化了标准的分类制度。经过调整后，美国联邦政府的白领职业类别共分为23个职组和420个职系。加拿大从1991年起推行职位分类改革，将73个职组精简为24个，使职位分类朝着科学严谨、简便易行、便于管理的方向发展。
(二)坚持统一性与灵活性相结合，发展公开、公平、竞争的公务员雇用制度。美国的公务员雇用法定程序包括招募、筛选或考试、录用三个环节。传统的公务员雇用制度由人事管理办公室集中统一行使雇用职权，程序过于繁琐漫长，制度过于僵化、缺乏灵活性，既导致优秀人才不愿申请联邦政府的公共职位，也使政府在人才市场中缺乏竞争力，绝大部分大学生不把进入政府工作作为第一选择。在重构联邦政府运动的影响下，公务员雇用制度的灵活性得到适当增强。授权行政机构行使雇用自主权，发布招募信息、确定雇用职位的资格条件、自行组织筛选性考试等：任职资格条件弹性化，允许对工作绩效突出但不符合基本资格条件的人员进行晋升时变通基本标准：永久性职业雇员逐步减少，临时雇员和非竞争性例外雇员逐步增加：推行联邦职业实习生项目、总统管理实习生项目、学生教育雇用项目、联邦学生贷款偿还项目，可不经竞争性考试而直接录用大学生：在校期间平均成绩达到3.0～3.25的大学毕业生，可不经过考试而直接由行政首长任用：采用多样化的招募方式，除统一在政府网站上发布招募信息，还与职业中介、猎头公司、工会等合作招募优秀人才：采用多元化的考录方式，笔试的范围不断缩小，更多的机构采用面试、实践操作等非笔试的筛选方式。
(三)突出能力本位，逐步完善务实有效的教育培训机制。美国公务员制度经历了“个人徇私制”一“政党分赃制”一“功绩制”的演变。“功绩制”要求以能力为本位，由此提升公务员的工作业绩。美国针对公务员层级差异，而对能力有不同要求。例如，根据美国联邦政府高级公务员的能力架构，高级公务员应具备五个方面的核心能力资格：(1)对变革的领导，包括持续学习能力、创新能力、外部认知能力、弹性工作能力、自我调适能力、战略思考能力、远景构建能力：(2)对人的领导，包括冲突管理能力、促进多样化、正直诚实、团队建设;(3)结果驱动，包括责任、客户服务能力、决策能力、企业家能力、解决问题的能力、可靠的专业技能;(4)敏锐的公务管理，包括财务管理、人力资源管理、技术管理能力等;(5)建立联盟或沟通，包括影响力与协商能力、人际关系能力、语言沟通能力、建立伙伴关系的能力、政治敏锐性、文字沟通能力。加拿大公务委员会也建立了5大类14项的领导人员核心才能架构。教育培训是公务员能力建设的重要环节。美国公务员的培训有以下特点：一是分层分类培训。具有很强的针对性：培训高、中级公务员以宪法及有关方面的法律知识为主，专业部门主要开展专业知识的特殊培训，非专业性部门开展一般性培训，二是培训方式多样化，主要有技能培训或示范表演、个人教练或在职培训、敏感性培训、工作循环培训、特殊会议和讨论会、游戏或模拟式培训、交流和休职计划，三是培训机构的体系化，主要包括联邦行政学院、主管人员研究中心、地区联邦培训中心、部门培训中心、各部培训机构、大学的管理学院、管理协会和私人研究院等。加拿大的公务员培训以能力培训为核心，以各部委工作需求和公务员需求为导向，以培训绩效为重点。以学习和实践的紧密结合为培训方针，与政府部门保持沟通，及时将最新理论研究成果应用到培训当中，推动公务员学习方法的多样化，运用360度评估、教练培训、导师式培训等新方法改善公务员的行为，提高公务员的公共服务质量。
(四)注重提升效能，构建科学的绩效管理体系。绩效管理是包括设定绩效目标、督导绩效实施、进行绩效评估、提出改进绩效措施等在内的动态过程。美国1949年提出绩效鉴定制度，1984年形成了适用于中级公务员(处于高级公务员之下的管理者、主管以及其他从事管理工作的公务员)的绩效管理和奖赏制度与适用于初级公务员的绩效评估制度，但没有达到改进个人和组织绩效的预期目的。原因主要有：绩效评估的应用目的太多，相互之间存在冲突：整个联邦政府实行统一的绩效评估制度，缺乏必要灵活性：过分强调解决低绩效者问题，忽视了绝大部分雇员绩效的提高问题：强调个人绩效，而不重视团队和组织绩效等等。因而，重塑人力资源报告提出了设计和实施绩
效管理的四项指导原则：理想的绩效管理制度应服务改进个人和组织绩效这一目的：雇员和雇员代表应参与绩效项目的设计与实施：绩效管理应以改进未来的绩效为导向：简化绩效评估档次，至少区别为合格与不合格两个档次。美国推行的绩效管理改革废除了联邦政府统一的绩效鉴定制度，而由各联邦政府机构自行制定新绩效评定制度。以年度绩效评定结果为依据，决定对雇员的奖赏：对绩效达不到预期目标的雇员，可调整工作职位或降职：对调整工作职位或降职后仍不能达到绩效要求的雇员，可予以解雇。
(五)着力有效激励，形成了较为合理的薪酬管理制度。美国原有公务员薪酬制度，既有薪酬水平偏低的外部公平问题，也有薪酬与绩效相关度低的内部公平问题，无法发挥应有的激励作用。经过近年来持续的改革与调整，薪酬制度发生了很大变化，形成了以常规薪酬结构和弹性政策为主、辅以奖励措施的多元化薪酬制度。对永久性职位适用一般职位序列的常规等内提薪。根据最高薪酬标准规则，允许行政机构给予一般职位序列雇员高于常规薪酬标准。在雇用具备高资格条件的申请者和特别需要的职位人员时，可给予他们高于招募职位薪酬等级标准的薪酬。对联邦政府中的高级公务员、高层雇员、科学家或专家职位雇员等高级雇员实行弹性薪酬，联邦行政机构可根据高级雇员所具有的资格条件和工作绩效，在最低标准和最高标准之间决定其报酬。为留住政府中的特殊人才和优秀人才，可支付给此类雇员最高可达基本薪酬25%的“留人津贴”。对于政府难以招募到的紧缺人才，只要签订6个月以上的雇用合同，即可获得基本年薪25%的一次性“雇用奖金”。当雇员被安置到其他地区人们不愿意就任的职位上时，可获得基本年薪25%的一次性“安置奖金”。重构人力资源管理改革后，联邦政府有权设计和实施多样化的奖赏项目，包括：绩效等级现金奖，绩效评估结果达到良好及以上等级者可获得一次性奖金：其他现金奖，即对于提出有价值建议、创新、提高组织运作效率等有杰出贡献的公务员，机构负责人有权奖励1万美元，经人事管理办公室同意后可奖励2.5万美元，超过2.5万美元的奖励须经总统批准：政府推荐奖，即给予政府作为人才引进人员现金奖励：高绩效提薪，即在职等内按规定的任职年限正常提薪外，再给予每年不超过一次的额外职等内提薪：荣誉和正式表扬等精神奖励，以及休假奖等等。
综合上述分析，美、加公务员管理制度发展有以下特点：
第一，管理体制由集中统一管理向授权分散管理转变。原有体制为由作为联邦政府中央人事机构的人事管理办公室过分集中统一管理，集中控制人事决定权，联邦政府机构及其管理者基本上无自主权。重构联邦政府后，按照放权或授权原则，人事管理办公室授权各行政机构制定适合组织使命及组织文化所决定的特殊需要的管理制度，并授予一线管理者必要的人事决定权，给予扁平化组织中的工作团队自主管理的职权。人事管理办公室主要发挥政策指导、咨询和支持性作用，而不直接负责人事制度的实施。
第二，管理理念由人事管理向人力资本战略管理转变。美国联邦政府对人的管理，吸收了企业管理人力资源管理的理念和成果，经历了从人事管理——人力资源管理——人力资本战略管理的演变。人力资本战略管理要求以成果为目标来雇用、配置、开发、评估人力资本，采用战略途径制定人力资本规划，获得和开发成就组织使命及目标所需要的雇员技能，形成一种绩效导向的组织文化，维护功绩制原则。其评估框架结构主要包括：1.战略联盟。机构的人力资本战略与组织的使命、目标与日的联盟，并整合进组织的战略规划、绩效规划和预算。2.劳动力规划与配置。机构以公民为中心、使命为主导，并运用电子政府和竞争资源。3.领导与知识管理。机构领导者和管理者有效地管理人，确保领导的连续性和形成一种不断改进绩效的学习氛围。4.结果导向的绩效文化。机构有一支多样化、结果导向、高绩效的劳动力队伍，有一种能够有效区别绩效高低、把个人和团队绩效与组织目标及期望成果相联系的绩效管理制度。5.才能。机构在解决与组织使命相关的关键知识及能力不足方面取得成效。6.机构根据数据、结果导向的规划和相关的责任制进行人力资本决策。
第三，管理方法由服从性管理向激励性管理转变。原有的以过程导向的服从性人事管理，非常重视下级服从规则、程序和上级的决定，或多或少忽略管理的结果和效果。现行以结果为导向的激励性管理，以体现组织使命及目标的结果作为评判人力资源管理价值的准则，综合运用各种激励手段，如授权、绩效薪酬一奖赏等，推动下级主动追求上级期望的、与组织使命相一致的工作结果。
二、对完善我国公务员素质更新机制的思考与启示
我国自1993年建立公务员管理制度一直维持“大一统”的管理模式，《公务员法》进一步强化了统一、集中的管理制度。这对于规范公务员管理发挥了很大作用。但与此同时，在一定程度上也存在制度不够灵活、程序略显复杂的弊端，管理的科学性尚待提升，由此导致公务员的整体素质并不完全适应经济社会发展的要求。结合工商行政管理实际，笔者建议从以下几方面改革公务员管理制度，
(一)建立健全职位分类制度。高度专业化的现代社会，需要专业化的社会管理者，必须建立科学的职位分类体系。《公务员法》第14条规定：“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。”从实际来看，目前仅有综合管理类公务员。工商系统人多、队伍大。领导职位数相当有限，“官本位”式的提拔任用的激励作用相当有限。工商部门是履行市场监管和行政执法职能的专业部门。特别是新时期的工商工作，专业技术性不断增强，行政执法任务越来越复杂，依法行政的要求越来越高，监管的科学性亟待增强，急需大量高素质专业技术人才和行政执法人才。工商部门建立专业技术类和行政执法类公务员管理制度是大势所趋。当前应尽快建立注册官制度和经济检察官制度。
(二)完善公务员的准入管理制度。在强化公务员准入管理的规范性的同时，适当增强准入管理的灵活性和科学性。建议在公开统一招录公务员时，适当结合招录职位工作特点，更重视面试和实践操作考试，选拔更适合工商工作实践需要的人才。与此同时，考虑建立完善特殊招录制度，形成更灵活的考录办法。为优秀人才、急需人才提供专门通道。
(三)强化公务员教育培训工作。改变“全部培训、普遍考试”、“一
人生病、全员吃药”的简单做法，建立更为科学合理的教育培训模式。加强培训大纲、教材和师资队伍建设。坚持量体裁衣的原则，结合公务员自身素质状况，制定合理培训计划。结合不同岗位工作的实际需要，开展更有针对性的能力本位培训。针对领导干部的培训，重在提升管理能力：针对业务岗位干部的培训，重在提升业务专业能力：针对综合管理岗位的干部，重在提升调查研究、出谋划策、办事协调、材料撰写能力。
(四)完善绩效考核制度。行政管理部门的绩效考核是难题。即使美国和加拿大的公务员绩效考核也不尽如人意。但总的来说，不完善的绩效考核比不考核好。建议绩效考核方案要根据各部门工作进行制定，依托信息化系统，坚持对个人考核和对所在单位考核相结合，按简便、实用的原则，简化考核档次，合理确定考核内容，量化考核标准，以年度绩效考核结果为依据决定对公务员的奖赏和惩戒。
(五)改革薪酬激励机制。当前，广东省实行了统一岗位津贴制度。这对于规范收入分配机制、防范腐败发生产生了积极影响。但与此同时，过于严格、简单的薪酬分配制度，存在“吃大锅饭”的弊病，客观存在逆向激励的作用，即“干多干少干好干坏，收入都一样”、“干得多、错得多，不干活、不出错”。实践中诱发了相互推诿、消极懈怠现象的出现，长此以往将不利于行政管理工作水平的提高。应在强化规范管理、加强监督的基础上，适当增强收入分配的弹性。特别是针对基层一线执法部门应该有一定特殊政策，以利于充分调动基层干部的工作积极性。同时，建立科学规范的奖励制度，设计和实施多样化的物质奖励和精神奖励，让长期埋头苦干、默默奉献的干部享受到应得的公平待遇。
(六)解决公务员“出口”问题。工商部门实行省以下垂直管理以后，干部的选拔任用、交流轮岗主要在系统内进行，与系统外其他部门基本没有交流机会。由于领导职务数量相当有限，近十年的“封闭”运行使得系统内干部成长空间十分狭小。特别是长期在系统内同一级岗位上工作，既难调动积极性，更不利于保持队伍廉洁自律。要争取人事组织部门考虑给予工商部门干部与外部交流的适当机会。同时，系统内公务员的“退出”机制还不健全。应建立末位培训、待岗学习制度，对经学习培训仍难以达到要求、且年度考核中连续两年被确定为不称职的公务员予以辞退。
作者：郑勇明
为加强公司对公务车辆的有效管理，特制定本制度：
一、车辆管理
1、公司公务车辆实行驾驶者负责制。驾驶者对车辆的日常驾驶，公务车租赁公司负责对车辆的日常维护和检验，公务车使用由总务科管理。
2、车辆的行车记录表，由驾驶者在车辆行驶后每天进行记录。
二、车辆使用
1、 公务车辆的使用范围：各部门相关人员因公外出以及公司接送领导、接待宾客、集体活动、紧急情况用车等。
2、部门因公用车须事前提出申请，经部门主管批准同意和总务科安排后，方可用车。
3、未经领导批准同意，驾驶者不得擅自将公务车辆做私用。如在私用期间出现违规、损毁、失窃等，全部损失由驾驶者个人负担。
4、车辆在公司或外出都应停放于指定位置、停车场或适当合法位置以及安全地带。若因驾驶者个人原因造成车辆损毁失窃、违章罚款等，由驾驶者自行承担相应后果。
5、公务车辆只能由专职驾驶者驾驶，员工不得私自驾驶，车辆不得转借非本公司人员使用。
6、驾驶者须严守交通规则，文明开车，不准危险驾车、不准疲劳驾车、不准酒后驾车等，如因违反交通规则被罚款者，费用由当事人负责。
三、违规与事故处理
1、如有违反第二项车辆使用的规定内容，违反交通规则或发生事故，由驾驶者负担。
2、如在工作过程中，因紧急情况或特殊情况违章受罚，经查实和公司领导批准，可由公司负担。
3、车辆如在公务途中遇不可抗拒之事故发生，应先急救伤患人员，向附近警察机关报案，并立即与总务科及相关领导联络协助处理。
四、费用报销
1、公务车辆的燃油费、停车费、过路费及洗车费等费用以发票形式每周一次进行实报实销。
2、驾驶者不得擅自伪造凭证票据进行报销，一经发现，公司将根据就业规则处理。
公务车使用制度
一、目的：为规范管理公司所有公务车，特制定本制度。
二、适用范围：本制度所指车辆为公司公务车辆。
三、车辆使用范围：
1.公司员工在本地或短途外出开会，联系业务，接送客户;
2.接送公司宾客和来公司办事人员;
3.其他紧急和特殊情况用车。
四、集团公务车由行政管理部统一管理，因业务需要公务用车由部门经理申请，登记行政部安排车辆。
五、使用人于驾驶车辆前应与行政部相关负责人一起进行车辆基本检查，车辆使用中，若有故障或发生突发情况须及时上报。
六、公务车仅限公事使用，(特殊情况，需经总经理批准后方可使用)。申请部门将驾驶员的驾驶证明及身份证复印件交行政部存档，驾驶员驾龄在2年以上，部门申请用车需部门经理和驾驶员亲自签字。
七、公务用车期间，驾驶员必须严守交通规则，爱护车辆，严谨酒后驾车。
八、公务车使用完毕及时返回公司，停放于固定停车位，使用人填写公务用车备注并上交车钥匙。若未能及时返还车辆，需提前告知行政管理部备注，违反以上情况罚款500元。
九、集团公务车辆在下班后或节假日期间须停放指定地点，除特殊情况车辆不外出。
十、车辆应放在指定位置，华商大厦地下车库，乔迪公司指定车位。
十一、公务车辆维修和保养由公司统一办理，如用车途中损坏需及时维修应报行政部，由行政部报总经理批准后进行维修安排。
十二、公务车辆用油统一由办公室购买油卡，公务用车途中加油必须使用公司油卡，若有个人加油现象将视为自愿，公司不予报销。
十三、公务车辆驾驶员不得用公务车油卡给非集团公务车辆以外的车辆加油，违者赔偿集团经济损失并罚款1000元。
十四、使用公务车完毕之后，及时关掉车内所有设施，包括空调、收音机、导航、灯等，如果检查发现有人未关将罚款200元。
十五、集团公务车违规与事故处理。由于下列情况，造成违反交通法律法规或事故的经济损失及责任，由使用人全部负担。
(1)无证驾驶 、酒后驾驶
(3)未经许可将车借予他人使用。
(4)违反交通法律法规引起的违章或交通事故。
(5)限号使用
意外事故、不可抗力原因造成的车辆事故由集团根据实际情况处理。
本制度从下发之日起执行，由行政管理部统一管理，各部门监督。
2013年7月9日
行 政 部
中山大学医学部公务车使用管理办法
第一章 总则
第一条 为加强医学部公务用车的管理，明确相关职责，提高车辆使用效率，确保行车安全，结合医学部公务用车的工作实际和需要，参照学校有关公务车管理规定特制定本规定。
第二条 医学部公务车班由医学部办公室直接管理。人、财、物归属医学部办公室，具体管理与调度由医学部办公室负责。
第二章 使用范围
第三条 医学部公务车的使用范围是：
(一)现任医学部领导的公务用车;
(二)北校区已离退休的校级领导和享受厅局级以上待遇的老干部的公务用车;
(三)医学部公务用车;
(四)经医学部领导批准的其他特殊情况的用车。 在保证前述公务用车前提下，经医学部办公室主任批准，可供北校区其他单位租用。
第三章 车辆管理
第四条 医学部办公室负责公务车经费的预算、管理和使用，负责公务车的日常调度、保养维修、年检考核、费用交纳等管理工作。
第五条 医学部办公室综合科设公务车调度员具体负责公务车班的日常事务：
(一)负责医学部领导日常工作以及医学部重要接待活动的用车安排;
(二)负责建立车辆行驶记录、车辆里程统计、驾驶员工作量考核、车辆维修保养安全管理等制度规范;
(三)负责车辆涉及的路桥费、油费、维修费、车辆保险、出差费等各类费用的审核和报销工作;
(四)定期审核和统计公务车各项经费的使用情况;
(五)定期检查公务车维修保养情况;
(六)负责公务车的年检、购置和车辆保险的购买工作。
(七)及时处理公务车涉及的安全事故和突发事件。 第六条 公务车班设班长一名，其职责是：
(一)负责司机的考勤管理和值班安排;
(二)负责定期检查车辆的安全状况;
(三)协助开展驾驶员的聘任、培训和考核工作。
(四)协助开展路桥费、油费、维修费、车辆保险、出差费等各类费用的审核和报销工作;
(五)协助进行车辆行驶记录等相关统计工作;
(六)协助安全事故的处理工作。
第七条 公务车班的汽车，原则上必须由固定驾驶员(车辆保管人)驾驶，有需要时可临时调配驾驶员。车辆保管人必须严格按规定驾驶、保养汽车，并处理与汽车相关的事务。
第八条 公务车班各岗位名单和分工由医学部办公室商定。
第四章 用车程序
第九条 公务用车遵循如下派车程序：
(一)用车联系人须事先填写《医学部办公室车辆使用登记单》提出用车申请，交至医学部办公室综合科公务车调度员(以下简称调度员)处(在紧急情况下可先口头告知调度员，事后及时补单);
(二)调度员根据用车的先后和轻重缓急，安排车辆和驾驶员;
(三)调度员将最后的派车情况反馈给用车联系人，用车联系人应及时予以确认。
长途派车一般应提前2-3天提出用车申请。
第五章 出车规定
3 第十条 驾驶员出车按如下规定执行：
(一)驾驶员凭派车单出车，不得未办派车手续自行出车，如领导临时急需用车直接通知驾驶员出车或其他特殊情况未能及时办理派车手续，驾驶员出车前应告知调度员，并于事后补办派车手续。否则按私自用车处理;
(二)驾驶员出车应按派车单列明的所经路线、内容、项目行车，一般不得随意更改，如确需改变，视情况缓急进行事前请示或事后说明。
(三)驾驶员须认真填写公务车行车日志，记录行驶里程、时间地点、用途和各项费用。
(四)驾驶员出车前应检查车况并核对公里数，如发现不符、损坏或其他不良情况，应及时报告班长，并在行车日志上注明。
(五)用车完毕后，驾驶员应及时将车辆驶回北校区。
第六章 车辆保养与维修
第十一条 调度员设立公务车保养维修登记总本，详细记录所有公务车每次保养或维修的情况。
第十二条 公务车定期保养、维修、更换零配件必须送到学校指定的保养厂、维修点。车辆保管人须事先填写《车辆保养维修申请单》，经班长进行故障分析并核定维修项目和维修费限额等 4 审核后，后送调度员审核，经医学部办公室主任批准，然后保养或送修。
如因客观原因需在指定保养厂、维修点以外对车辆进行保养、维修和更换零配件，须事先经班长和调度员确认同意并报医学部办公室主任批准，然后进行保养或送修。否则不予报销费用。
维修过程中，如需增加维修项目和费用，按上列程序办理。 第十三条 维修结束后，送修人应对维修的车辆进行技术鉴定，检验合格，收回更换的旧部件，并核定维修费用的合理、准确性后，方可在维修厂家的单据上签字，送修人对费用的真实性负责。
第十四条 送修车辆回校后，需经班长进行验收。
第十五条 一般情况下每星期由车辆保管人负责洗车两次。公务车一周未使用时由车辆保管人发动温车一次。
第七章 经费和收费管理
第十六条 公务车经费执行预算管理和“财务一支笔”审批制度。医学部办公室负责公务车的经费预算，报学校财经工作领导小组审核后拨付。
第十七条 当现有公务车不能满足工作需要时，医学部办公室可向学校后勤集团或汽车租赁公司租用车辆，费用从车辆维持费中支出。
5 第十八条 在现有公务车保证工作需要的前提下，可提供给北校区其他单位租用，并按以下具体标准收取一定费用：
(一)油耗和养护费：小车和面包车按1.6元/公里，起亚商务车按2.0元/公里收取(均按往返双程计);
(二)空耗费：用车时间超出两小时的，按20元/小时加收空耗费，每天不超过200元;
(三)加班费：非工作时间出车的，由用车单位按20元/小时支付加班费，每天不超过100元;
(四)出车所需的路桥费、停车费等其它杂费。
上述收费均纳入车辆维持费，按其规定使用范围由医学部办公室统筹支配。司机食宿费由用车单位自行负责。
第十九条 公务车费用报销程序：
(一)公务车班班长与调度员核对本期的派车情况，对行驶里程、时间、地点、用途、费用等情况进行核查;
(二)驾驶员将每次公务用车的报销凭证按财务处报销规格粘贴并签名后交至班长处;
(三)班长交调度员确认后，送医学部办公室分管财务人员审核，再报医学部办公室主任审批，然后送财务处报帐。
第二十条 所有公务车在广州市内必须在学校指定油站加油，如因客观原因确需在指定油站以外加油，须事先经公务车班班长确认同意，事后在加油发票上注明原因，否则不予报销费用。
6 第二十一条 车辆保养、维修后须在一周内报账，报账时在调度员处填写《医学部公务车保养维修登记表》，并将发票和《车辆保养、维修用料明细表》一并送医学部办公室分管财务人员审核，再报医学部办公室主任审批。
第二十二条 车辆保险由医学部办公室统一购买，根据收费标准、承保范围和服务质量进行综合确认。如车辆发生交通事故或损坏严重应向保险公司索赔的，要及时通知保险公司和交警部门，并会同财务部门办理索赔手续。
第二十三条 调度员负责如下财务统计工作：
(一)每月统计公务车经费支出情况(包括燃料费、路桥费、停车费、维修保养费、出差补助)，制作公务车司机出车情况及公里里程统计图;
(二)每季度汇总《中山大学公务车保养维修登记表》备案;
(三)每财政将中山大学公务车年审、年票、养路费、保险费支出情况制成报表备案。
第八章 驾驶员职责
第二十四条 驾驶员要按照“文明、守法、安全、爱车、节约”的原则驾驶车辆，做到文明出车，文明服务。
7 第二十五条 驾驶员应牢固树立“安全第一”的思想，应自觉遵守交通法规，服从交警的指挥，文明驾驶，礼貌行车，严格执行行车守则。
第二十六条 驾驶员严格按照规定的时间、地点、路线出车，认真做好服务工作，自觉维护、保养好车辆，做到出车前检查、行车中检查和返校后检查，使车辆保持良好的工作状态。
第二十七条 驾驶员不得违反下列规定：
(一)严禁酒后开车;
(二)严禁超速开车;
(三)严禁带故障上路;
(四)严禁私自出车;
(五)严禁将公务车私自借与他人。
如违反上述规定，造成严重后果的，学校有权取消车辆保管人驾驶公务车辆的资格。对严重违反交通规则、私自出车和擅自出借公务车发生交通事故，造成人身伤亡、财产损失的，由车辆保管人和驾驶者承担一切经济和法律责任。
第二十八条 公务车在途中如遇不可抗拒的车祸发生，应先急救伤患人员，向附近警察机关报案，并立即向校办主管领导报告。如出现车辆保险索赔事件，调度员应当第一时间与保险公司取得联系，并保存好索赔资料以便办理索赔手续。
8 第二十九条 驾驶员应遵章守法，严守职业道德。违反交通规则者，自行负担违规处理费;如系本身操作不当或违章操作发生交通事故的，自行负担全部事故损失。
第三十条 驾驶员在非出车时间须在驾驶员值班室坐班，每日填写司机考勤表，每次外出结束后及时回到值班室查看派车任务，并协助完成医学部办公室的其他日常工作。
第九章 附则
本规定自公布之日起施行，由医学部办公室负责解释。
为规范公务加油卡管理，降低车辆使用成本，防止各类问题发生，提高车辆使用功效，特制定本规定：
一、医院所有加油卡实行统一管理，办公室根据上级文件规定并结合本单位实际车辆需要办理油卡。
二、严格公务加油卡使用制度，做到一车一卡，定车定卡，由办公室统一管理车和加油卡，定期往卡上进行充值，并做好登记记录，在使用过程中办公室负责对所有车辆使用和用油情况进行监督、检查和控制。
三、实行公务用油卡使用登记和车辆调度使用台账登记制度，司勤人员定期在办公室领取《公务加油卡使用登记表》，需要使用车和加油卡时，实时登记，每月25日上午上交到办公室，以备办公室及其相关负责人进行检查、上报和监督。
四、油卡管理员应及时了解车辆油卡的使用情况，并在油卡金额接近200元时，及时向有关部门及领导申请油卡充值，并与每次充值之前将上一次的使用登记表进行存档。
五、医院所有公务车辆禁止现金加油，车辆使用人员在使用前仔细检查车辆情况，如需加油请携带油卡，不得以任何理由用现金加油，如遇特殊情况，须经办公室相关负责人、分管领导批准，并在办公室油卡管理员处进行报备，否则，将不予报销。
六、严格执行节假日放假期间封车封卡，特殊用途用车实时上报备案，对公务加油卡使用情况实时报备备案。
七、实行公开公示制度，接受监督，对公车行驶里程、油耗、维修费用和公务加油卡使用情况、加油地点、时间在本单位公开公示。
八、实行长期定期检查机制，对公车使用和公务油卡使用情况实行按季度检查，及时整改，规范车辆统一停放。
一、为进一步深化国库集中支付制度改革，规范财务管理，提高公务支出透明度，减少现金支付预算，结合本单位实际，制定本制度。
二、公务卡是金融机构为行政事业单位在职职工发放，具有一定透支额度和透支免息期，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。
三、公务卡也可用于个人支付结算业务，并由个人承担相应的法律责任。公务卡及其密码安全由持卡人个人负责。公务卡遗失或损毁后，持卡人应及时到发卡行申请补办。
四、原则上不允许通过公务卡提取现金进行公务消费。确有特殊需要，应于事前请示本单位行政负责人批准。未经同意提取的现金及产生的相关费用，由持卡人自行承担。
五、公务卡的结算范围主要是财政授权支付业务中，原使用现金结算的公用经费支出，包括办公费、邮电费、差旅费、会议费、招待费等零星购买支出。
六、持卡人使用公务卡进行公务消费前，应当严格履行公务用款计划报批手续。未获批准的消费一律视为持卡人私人消费，相关事宜由持卡人负责。
七、公务消费时，要留存消费交易凭条(消费明细)和信用卡支出凭条(支出凭据)，并索取发票(报销凭据)。且消费商品与用款计划项目一致，消费金额与发票金额一致。
八、公务支出发生后，持卡人应当在发卡行规定的免息期内(每月11日前)，凭消费交易凭条、支出凭条、发票及相关附件等凭证办理报销手续。
确因特殊原因，持卡人不能在免息期内办理报销手续的，可委托本单位其他人员代理报销手续(无票)，或按借款程序办理借款手续后，由财务人员将资金划入其公务卡。然后由持卡人按规定补办报销手续。
九、财务人员按照批准的报销金额及时向持卡人公务卡划转资金，不再向持卡人另行出具资金支付凭证。持卡人自行查询公务卡消费报销后的资金到账情况，若有异常，应及时向财务人员反馈。
十、持卡人应全面准确了解公务卡的相关规定，避免公务消费和私人消费逾期还款，避免罚息损失，确保公务消费的顺利支付。
十一、持卡人调动、离职、退休或其他特殊原因，应及时与发卡行协调，办理终止该信用卡的公务消费及报销的相关手续。
十二、严禁泄露本单位公务持卡人的交易信息。对恶意透支、拖欠还款等所产生的后果，由持卡人负责，本单位不承担由此引发的任何责任。
公务卡是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。
确切的说，公务卡是一种贷记卡。贷记卡是指发卡银行给予持卡人一定的信用额度，持卡人可在信用额度内先消费，后还款的信用卡。它具有以下特点：先消费后还款，享有免息缴款期(最长可达56天)，并设有最低还款额，客户出现透支可自主分期还款。
公务卡与普通信用卡的主要区别，一是公务卡的持卡人为预算单位的工作人员，申请办卡时必须由单位确认其身份;二是公务卡主要用于公务活动开支;三是公务卡享受银行免收年费、到期免费换卡、存款本地本行取现免手续费、免费提供短信息等优惠服务。
公务卡制度的适用范围是什么?
预算单位财政授权支付业务中原使用现金结算的公用经费支出，包括差旅费、会议费、招待费和5万元(以人民币为单位，下同)以下的零星购买支出等，一般应当使用公务卡结算。预算单位应根据银行卡受理环境等情况，积极扩大公务卡使用范围，尽量减少现金支出。
自治区本级预算单位购买飞机票，支付住宿费、会议费，向政府采购定点供应商支付货款等支出，应使用公务卡结算。
公务卡使用及报销管理规定
一、公务卡刷卡支付范围：公务卡的公务支出，主要是指本单位财政授权支付业务中原使用现金结算的公用经费支出，包括差旅费、会议费、招待费、交通费和零星购买支出等。
二、公务卡的使用和管理
1、公务卡实行“一人一卡”实名管理。对新增工作人员，应及时办理公务卡的申领手续;对调离本单位的人员，人教科及时通知持卡人办理相关变更或注销手续，还请卡内债务。
2、公务卡只限本人使用，目前公务消费实行公务卡和现金支付并行，但具备刷卡条件的，必须用公务卡刷卡支付;工作人员出差应在具备刷卡功能的酒店住宿，并用公务卡刷卡结算;出差乘坐飞机的工作人员，购机票必须使用公务卡刷卡或转账支付。
3、公务卡用于本局公务支出的结算，持卡人在规定的信用额度和免息期内先消费、后还款，持卡人在未按规定办理报销手续之前，无论是公务消费还是个人消费均属个人行为，个人承担由此导致的全部责任。
三、 公务卡支付与报销管理
1、持卡人因公务活动使用公务卡消费时，应在公务卡信用额度内，先通过公务卡结算，取得本人签名的公务卡消费交易凭条(pos机小票)和相应的原始发票，按财务报销审批程序办理财务报销手续。
2、持卡人在公务消费后，应于15个工作日内将公务消费的正规原始发票及经本人签名的公务卡消费交易凭条(pos机小票)、购物明细或消费清单等凭证，按财务报销审批程序办理财务报销手续。
3、若遗失公务卡消费交易凭条(pos机小票)的，持卡人可通过发卡行网点、电话银行、网上银行等途径查询，并将获取的“交易时间”、“交易金额”、“交易地点”等信息在财务报销凭证背面证明。
4、确因出差在外或其它特殊原因，确实无法在规定的免息还款期内返回单位办理报销手续的，可通过传真等方式委托本局其他人员填制借款单，并提供持卡人姓名、卡号、消费时间和每笔消费金额的明细信息，经财务人员审核后先办理借款手续，于免息还款期前先将资金转入公务卡，待持卡人回单位后及时补办报销手续并冲销其借款。
5、超过还款日还款的责任：因持卡人报销不及时引起的，由持卡人承担相应的利息、滞纳金等;因单位归还款项不及时引起的，由单位承担利息等费用。
6、对确实不能采用银行转账结算和公务卡刷卡结算的公务消费支出报销审批程序：对确实不能使用公务卡的公务支出，经办人应写《未使用公务卡结算审批报告》，经分管领导审查证实后报主要领导审批，经办人将审批后的《未使用公务卡结算审批报告》和原始发票，及时到计财科办理报销手续。
7、有下列情形之一所产生费用不予报销： —— 使用公务卡消费按有关财务管理程序应事先报批而未报批的;
——报销费用与提供的报销凭证、公务卡消费交易凭条(pos机小票)的内容不符的;
——持卡人通过公务卡提取现金的手续费;
——因持卡人个人保管不慎或遗失等原因，导致公务卡被盗所形成的支出和损失;
——其他不符合本局财务管理规定要求或超出标准的消费。
8、未尽事宜，在执行中逐步完善。
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