财政预算信息公开是指中央各部门和地方各级财政部门依法通过相应方式将本级政府或各部门财政预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算、内容等整个过程向公民、法人以及其他组织公开。随着我国公民民主意识和法治观念的不断增强, 对“国家账本”法治化也提出了更高的要求, 不仅要求财政预算信息公开的广度而且还有深度的要求, 不仅要求信息公开的及时更要求确保公开的信息易得易懂。为此, 我们需要从以下几个方面推进我国财政信息公开制度。
预算信息公开主体包括预算信息公开的权利主体与义务主体。明确预算信息公开的主体, 即是确定预算信息谁有义务公开以及在公开过程中谁享有权利。
根据2008年5月1日起施行《中华人民共和国政府信息公开条例》 (以下简称《条例》) 规定, 除行政机关应当依法主动公开的政府信息外, 公民、法人或其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向有关政府部门申请获取相关政府信息。由此可知, 我国公民申请公开政府预算信息的法律条件是“需要知道”而不是“有权知道”。这与我国建立财政预算信息公开制度的立法原意不符, 我国应当确立“有权知道”原则, 即在不损害国家利益和社会公共利益的前提下, 公民有权依法知悉财政预算信息。在这一点上, 美国政府信息公开历程中的经验教训值得我们学习, 美国1946年《行政程序法》对公民申请公开政府信息的条件就是“需要知道”, 申请人应当履行相应的举证责任。此项规定一出台就遭到了实务界和学术界的广泛批评。因此, 1966年的《信息自由法》以“有权知道”原则代替了原有的“需要知道”举证责任规则, 除了《信息自由法》明确规定的9种例外情形政府得以豁免公开外, 其他政府信息必须依法公开。 (1) 除此之外, 日本1999年《行政机关拥有信息公开法》中也确立了公民“有权知道”的原则, 该法第3条规定任何人都可以向行政机关首长请求公开政府信息, 并且不问理由与目的。 (2)
目前, 各国都规定预算信息公开义务主体为政府, 但对于政府的界定并没有统一的标准, 各国依据其不同的法律传统采取不同的标准, 主要有以下两种:一是以功能为标准, 即并不是所有的政府部门都是预算信息公开的义务主体, 只有执行行政管理职能的机关才承担着公开预算信息的义务。另一种是以经费为标准, 即所有由国家财政支持的机构都应当负有公开预算信息的义务。与“功能标准”的不确定性与模糊性相比, “经费标准”更符合我国的国情。财政预算信息公开制度的重要功能是监督政府是否合理有效的使用纳税人所缴纳的税银, 因此凡是由公共财政资金供养的机构都应当负有公开预算信息的义务, 像党务部门、人大机关、政协、法院、检察院、由财政全额拨款的事业单位、人民团体等, 都应当在预算信息公开的主体范围之列。 (3) 另一方面, 我们还应注意到随着我国公共财政体系框架的建立与财政职能的转变, 财政预算信息公开的义务主体并非一成不变, 而是不断运动变化的, 有些基于公共管理与公共服务的需要而进入财政活动领域的, 应当将其纳入预算信息公开的义务主体, 有些基于使命的完成与现实的需要而退出财政活动领域的, 应当将其排除在预算信息公开的范围之外。但是有些虽不行使国家管理职能却承担着一部分公共管理的职能的, 如果有取得来源于公共的财政资金, 也应当作为预算信息公开的义务主体。
要想切实保障公民预算信息知情权, 强化对政府财政行为的监督, 预算信息公开的内容是关键。当前, 面对我国预算信息公开内容上存在的问题, 应当从内容的全面性和详细程度, 内容的可理解性与可比性四个方面着手。
关于预算公开的内容, 从财政运行的过程来看, 主要包括:一是在预算编制阶段, 财政部门编制的预算草案以及编制草案所依据的背景材料、数据以及各种解释等信息;二是在预算审查阶段, 人大在审查和批准预算草案和执行情况报告、调整和否决预算草案时产生的信息;三是在预算的执行阶段, 各具体的预算单位在使用财政资金时产生的信息;四是在决算阶段形成的决算报告、审计报告、综合财务报告等信息。
就预算内容的详细程度来看, 美国的财政支出经济分类相当于我国的“目级”科目, 支出经济分类涵盖政府所有支出, 并区分经常性支出与资本性支出。经常性支出包括工资福利、办公费、印刷费、差旅费、培训费、维修费、设备购置费、合同服务、债务利息支出等。 (4) 而就我国目前情况而言, 除涉及国防的财政支出信息外, 在中央政府层面, 我国中央预算支出已细化到“项级”科目, (5) 在地方政府层面, 以重庆市2014年财政决算的报告为例, 全市财政支出也基本细化到“项级”科目, (6) 二者都未能达到“目级”科目, 因此, 我国未来财政预算信息应当进一步细化至“目”。
财政预算涉及财政学、经济学、法学等学科, 具有很强的专业性, 另一方面, 现代预算管理已经发展到相当专业化与技术化的程度, 如果想要预算信息通俗易懂, 必然会牺牲掉很多深层次的有用信息。正确对策是对于不同层次的人群, 提供繁简不一的预算信息。在面对普通公众时, 应当在丰富预算信息的表现形式 (如插图、表格、文字说明、视频解说等形式) 的同时, 重点提供公众关心的关乎公众切身利益的重大民生支出方面的信息, 如教育、医疗、住房等财政支出信息。而使用预算信息的人大代表方面, 则应当加强培育人大代表的预算专业知识的同时, 增强预算审查专门机构的专业力量, 提高对预算信息的专业化理解能力与处理能力。
公布出来的预算信息应当具有科学规范政府行为的标准和政府预算开支的标准, 从而使公布的预算信息具有一定的可比性, 公众据此能够更好的衡量政府的绩效与行为。如英国对部门预算就采取了严格科学的控制标准, 主要采用了三种指标来界定下一年度的开支, 分别是支出上限标准、效率标准和减少标准。具体到我国, 在编制预算时, 应当加强财政预算信息化建设, 建立完备的预算编制系统和信息处理系统, 科学合理的确定预算编制的各项指标, 例如支出上限指标、效率指标、减少指标等等, 提高预算编制质量, 使政府财政预算的编制有了一个明确的范围和限制, 从而使预算的编制更加科学有效率, 也便于公众对获取的预算信息的合理性与合法性进行评价与监督。
预算公开方式的合理性直接关涉到预算公开的效果。纵观世界各国在财政预算信息公开上, 大都采取了主动公开与被动公开相结合的方式。例如美国、法国、加拿大、新西兰等国家。我国目前也是兼采了这两种公开方式来推进预算信息公开, 这里主要探讨主动公开方式的改进与完善。
就主动公开的方式来看, 目前看来大多是通过互联网来操作的。互联网作为新兴的信息处理与信息传播的途径, 具有辐射性广、时效性强等优点, 已经逐渐成为各国政府公开预算信息的最主要的途径之一, 也是世界各国公众获取政府财政预算信息最为便捷甚至是最为主要的方式。在政府网站中是否单独设置预算板块、预算信息查找的难易程度也应成为评价预算透明度的一个指标。美国的中央部门网站上, 一般在主页上就设置有一个独立的预算模块, 极大方便了公众查找相关信息。 (7) 而在我国的中央部门网站及地方政府网站中, 大多没有专门的预算模块, 一般都以信息公开及政务公开等其他子模块形式存在, 有的预算信息还列示于其他模块中, (8) 甚至有的部门信息公开模块下并未设置关于预算信息的子模块, 而是将所有公开的信息放在一起公布, (9) 这都使预算信息查找起来极不方便。为此, 我国应当吸取国外先进经验, 在政府网站主页设置统一的预算信息公开专栏, 并且在各个部门各自公开预算信息的同时, 由财政部门统一集成各个部门的预算, 形成政府总体的预算文件以便公众查询, 避免政府预算信息公开“碎片化”的现象。
另一方面, 由于通过互联网发布信息具有网络技术限制的局限性, 因此, 应当创新形式, 采取多种手段公布预算信息, 以便公众能够获取与知悉。除去《条例》中规定的可以通过政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式以及设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施来公布信息之外, 随着移动互联网的发展和手机功能的强大与普及, 还可以借助采取官方微信平台、官方微博、官方网站等网络媒介来发布预算信息, 使预算信息的公开方式既多样又便捷, 从而提高公众对预算的关注度, 使其参与到对政府预算监督的进程中来。
摘要：2015年1月1日正式施行的新《中华人民共和国预算法》 (以下简称新《预算法》) 以法律的高度对财政预算信息公开予以确认。在具体的实施过程中, 财政预算信息公开制度应从主体、内容、方式等方面完善。具体而言:信息公开权利主体应坚持“有权知道”原则, 义务主体应坚持“经费标准”并随实践而变动;内容应广泛全面、科学详细、按需分类并具有可比性;创新公开形式、采取多种手段公布预算信息, 并在政府网站主页设置统一的预算信息公开专栏。
关键词：财政预算,信息公开,新《中华人民共和国预算法》
1 李健人.政府预算信息:产权界分的法律意义[J].南开学报 (哲学社会科学版) , 2015 (1) :145-146.
2 石龙潭.日本的信息公开制度:回顾、现状与展望[J].宪政与行政法治评论 (第六卷) , 2012:66-67.
3 甘功仁.预算公开的目标及其实现路径”[J].法学杂志, 2012 (12) :59-60.
4 肖鹏.美国政府预算制度[M].北京:经济科学出版社, 2014:288.
5 中华人民共和国财政部官方网站[EB/OL].http://yss.mof.gov.cn/2014czys/201507/t20150709_1269844.html, 2015-9-1.
6 重庆市人民政府官方网站[EB/OL].http://cqcz.cq.gov.cn/upfiles/201508/20150807144451741.pdf, 2015-9-1.
7 美国财政部官方网站[EB/OL].http://www.treasury.gov/about/budget-performance/Pages/default.aspx, 2015-9-23.
8 中国国家发展和改革委员会官方网站[EB/OL].http://zfxxgk.ndrc.gov.cn/Public ItemF rame.aspx, 2015-9-23.
9 中国住房和城乡建设部官方网站[EB/OL].http://ginfo.mohurd.gov.cn/index.aspx?tabid=1, 2015-9-23.
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