土地财政, 学术界对其尚无严格定义, 一般可理解为某些地方政府依靠土地使用权的出让所获得的收入来维持其财政支出, 是一种预算外收入, 其核心做法是土地整理, 即地方政府凭借手中的行政权力, 整合集体所有或用作其他用途的土地, 并对其进行招标拍卖, 从而获取巨额收入。当前, 土地财政的内容或实质主要包括三个方面:一是土地出让金, 即地方政府通过向土地使用者转让土地使用权所获得的收入, 因而也可称之为“国有土地使用权出让收入”;二是与土地有关的税费收入, 可分为与土地直接相关的税费收入和与土地间接相关的税费收入两种, 前者如土地增值税、土地使用税、耕地占用税、契税等, 后者如房产税、城建税、房地产业和建筑业的营业税和所得税等;三是利用抵押土地所获取的借债收入。
就目前我国地方财政的收入情况而言, 土地财政所占的比例很大且呈现逐年上升的态势, 已经超过了正常意义上凭借税收和公债所获取的财政收入, 不少地方政府需要大力依靠土地财政来增加其财政收入, 甚至将土地财政当成其所欠债务的救命稻草, 土地财政也成为名副其实的第二财政。
土地财政作为地方政府的一种预算外收入, 可以缓解其短期的财政困难局面, 也对地方政府在加快城市建设、加速城镇化进程、提升公共服务能力等方面有一定的促进作用和积极意义, 但从长期全局来看, 却有着明显弊端, 必将严重影响我国宏观经济的正常运行。其弊端主要有以下几个方面:
作为一种特殊商品, 土地的定价方式有其客观依据, 即地价=纯收益/还原利率。但在中国当前的国情下, 地方政府采用土地整理的方式, 利用行政权力人为抬高地价, 却忽视了这一客观规律, 造成土地的理论定价方式与实际定价方式的背离, 这一应然与实然间的矛盾将会导致土地财政的不稳定性和不可持续性。另外, 土地的有限性也在客观上决定了土地财政的不可持续性。
大规模的土地征用和房屋拆迁等严重损害了广大农民的根本利益, 造成了大量的失地农民, 地方政府凭借行政权力低价从农民手中获取土地, 而后又抬高地价并通过维护高房价的方式变相掠夺了普通大众特别是广大农民的财富。此外, 土地财政作为地方政府财政收入的重要来源, 大大提高了政府收入在GDP中所占的比重。这些共同导致了社会财富的分配不公和收入差距的扩大, 居民特别是农民的收入增长缓慢, 从而恶化了国民收入分配, 加剧了贫富差距和社会分化, 同时, 政府购买的挤出效应也抑制了民间投资的进入。
由于土地财政具有低成本而高收益、易操作而见效快的特点, 很多地方政府将土地财政作为其增加财政收入、提升政绩的重要渠道, 并对土地财政产生了强烈依赖, 将经济发展寄托于土地开发, 将大量资金和精力投入所谓的城市建设, 一味地刺激建筑业和房地产业的发展, 而忽略了实体经济这一经济发展的基础, 其结果就是产业结构的过度“城市化”和建材等产业严重的产能过剩, 造成产业结构的畸形发展, 不仅背离了城市化的初衷, 更严重阻碍了我国产业结构的战略性调整和经济的转型升级。
可从两个方面予以分析:第一, 土地财政具有不可持续性。土地出让金作为一次性财政收入, 不仅受到土地数量的限制, 也易受到宏观经济的影响, 这给地方政府的财政安全带来了重大隐患, 增加了风险性, 若大规模的城市化进程一旦结束或宏观经济发展缓慢, 地方财政必将面临严峻形势;第二, 利用抵押土地进行融资所获取的借债收入, 依赖于政府信用, 从而也将风险转移至中央财政和商业银行, 房产泡沫一旦破裂, 土地价格迅速降低, 地方政府将无力偿还所欠债务, 商业银行等金融系统必将产生大量呆账、坏账, 直接冲击着国家金融系统的安全与稳定。
地方政府的土地财政政策, 以追求财政收入最大化、土地收益最大化为目的, 由于垄断了房地产市场的土地供应, 地方政府必将追求尽可能高的土地出让价格, 而这需要通过高房价来维系, 同时也诱使民间资本、国有资本和外资过度流入房地产领域, 这些因素共同推高了房价, 大大加剧了城市居民购房困难。由于包括地方政府在内等各方利益的存在, 使得国家对于房价的宏观调控政策难以严格落实和有效执行, 从而导致调控效果大大降低。
此外, 土地财政还加剧了寻租腐败现象的蔓延、提高了创业成本等。总而言之, 土地财政问题是我国当前国情下的一种特殊现象, 从长期来看, 必将对我国宏观经济的发展产生严重阻碍, 弊远大于利, 必须尽早予以解决。
问题的合理解决当以了解其成因为前提, 若要解决当前我国的土地财政问题, 应了解我国土地财政的成因, 即地方政府的财政收入为何对于土地财政如此依赖。其原因主要有四点:
第一, 财政体制的原因。主要指1994年以来的分税制改革存在一定的缺陷, 即中央与地方之间财权、事权的不平衡:财权过度集中于中央, 与此同时, 事权却不断下放于地方, 造成地方政府财政收支的不平衡, 促使地方政府依靠土地财政的收入来弥补预算内收入的不足。
第二, 土地制度的原因。我国现行是二元土地所有制, 即农村土地归集体, 城市土地归国家, 造成地方政府在实质上对土地一级市场形成垄断, 同时获得无限的集体土地征用权和补偿决定权, 而集体组织经济和农民则基本丧失了自身权利, 这给地方政府实施土地财政政策以获取巨额土地收益提供了可能。
第三, 政绩考核体制的原因。当前的政绩考核体制以GDP和财政收入为核心指标, 这成为地方政府借土地财政提高GDP和财政收入、显示政绩的内在动力。
第四, 城市扩张, 经济发展不平衡。不少地方政府为提升自身城市的经济实力与地位, 大力推行城市化, 借城市扩张之名行经营土地之实, 并将土地财政作为城市建设的主要资金来源, 进一步加剧了对于土地财政的依赖。同时, 由于我国各地区之间经济发展的不平衡, 很多欠发达地区和新兴地区税收收入严重不足, 当地政府只得依靠土地财政收入来维持财政收支平衡。
面对当前我国的土地财政问题, 必须针对其成因采取相应的解决对策, 明确改革方向。主要可从以下四个方面入手:
第一, 深化分税制改革, 完善现有的财政体制, 合理划分事权与财权。首先, 应完善中央与地方政府的事权划分, 调整中央与地方税收的划分, 明确中央与地方的财政支出责任, 并赋予省级政府一定的税收管理权限;其次, 应建立完善的转移支付制度, 在地方政府出现财政危机时予以必要的财政支持, 避免地方政府因入不敷出而实行土地财政政策;再次, 还应通过综合性的配套改革和多元化的公共投资机制, 降低地方政府对预算外收入的谋取动机。
第二, 完善土地制度, 改善收益分配。一要改革土地出让制度, 打破地方政府对土地一级市场的垄断局面, 建立城乡统一的土地使用市场;二要规范土地收益分配机制, 切实维护农民等实际土地出让者的根本利益, 做到“取之于民, 用之于民”;三是加强土地出让资金管理, 将土地出让的收支情况纳入地方预算管理之中, 防止土地出让资金的流失和浪费;四是建立招拍挂土地出让监督体系, 对囤地炒地行为予以严厉打击。
第三, 完善政绩考核体制。改变原有的以GDP和财政收入为核心指标的政绩考核体制, 建立一个包括社会保障率、经济增长率、生态和环境指标达标率、失业与就业率等诸多指标在内的综合性的、以人为本的政绩考核体制, 避免地方政府出现只讲政绩、只重发展、只顾眼前而忽视广大人民的根本利益、忽视长远利益的执政局面。
第四, 促进落后地区的产业发展, 升级培植地方税源。要从根本上解决地方政府对于土地财政的依赖, 必须要保证地方政府获得稳定的、充足的税收来源。首先, 应促进各地特别是落后地区的产业发展, 增加企业利润, 以保证地方政府拥有较为充足的税收收入;其次, 还应整合中央与地方税种, 升级培植地方税源, 如借鉴西方发达国家的做法征收物业税、房地产税等, 从而使地方政府财政收入具有稳定性和可持续性, 并从根本上降低地方政府对于土地财政的依赖程度。
总之, 当前我国土地财政问题的根本出路在于深化财政体制改革, 完善土地制度, 实现产业结构和经济的转型并升级培植地方税源, 同时降低行政成本。唯有如此, 才能彻底解决我国的土地财政问题, 保证我国宏观经济健康有序的发展。
摘要：当前, 地方政府对于土地财政的依赖程度很高, 土地财政已成为名副其实的第二财政。然而, 土地财政有着明显的弊端, 从全局来看, 必将严重阻碍我国宏观经济的正常运行。文章阐述分析了我国土地财政的现状及其利弊, 并剖析了我国土地财政问题的成因, 在此基础上, 有针对性地提出了相应的解决对策, 以期明确我国土地财政问题的改革方向。
关键词：土地财政,成因,对策,改革
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