我国财政科技支出结构分析
摘要：政府资金是科技资金的主要来源之一，对财政科技投入结构的研究具有重要意义。本文通过对中央和地方政府财政科技支出结构的分析，发现我国财政科技支出结构存在着如基础研究投入不足等不合理问题，据此出一些建议。
关键词：财政科技;R&D;科技支出;中央政府
一、引言
科学技术对经济发展的促进作用是有目共睹的，从第一次工业革命人类进入蒸汽时代到第二次工业革命电气时代的来临，再到第三次工业革命人类进入科技时代，每一次都源于科学技术的发展。科技创新已经成为促进经济发展的巨大动力，同时也是一个国家综合国力的重要体现。各国政府对科技的投入都非常重视，2008年美国研究与开发(R&D)支出为3982亿美元，占到其国内生产总值的2.79%，2009年日本R&D支出为1690亿美元，占其GDP的3.33%，当然我国也不例外，2010年我国R&D支出为1043亿美元，占我国GDP的1.76%，但是与发达国家相比，我国研究与开发(R&D)投入仍然显得不足，需要政府加大财政科技投入力度，从而提高我国科技竞争力。本文分别从中央政府和地方政府两个层次分析财政科技支出结构，找出支出结构的不合理，为优化财政科技支出结构提出相应的建议。
二、中央财政科技支出结构
中央财政科技投入主要用于支持市场机制不能有效配置资源的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发等公共科技活动。通常情况这类科技活动具有公共产品的性质，存在市场失灵，仅仅依靠企业去投入是不能满足社会的需求的，而且这些活动又有高风险和低收益的性质，企业缺少投入资金的动机。
(一)从科学研究活动类型来看
科学研究从类型上看主要包括基础研究、应用研究和试验开发。其中基础研究的产出一般为公开发表的论文、专著等，是非竞争性的产品，具有很强的外部效应，而且无法通过专利等制度设计排他，同时也很难直接与产业或者商业目标相联系。显然社会资金是不会大量投入的，因此需要政府的投入。另外由于基础研究的溢出范围为全社会，而地方政府更关注的是能够带动当地经济发展的科学研究，其更倾向于投入溢出范围相对较小的试验开发，因此中央政府必须加大对基础研究的科技投入。
应用研究同样也具有正的外部性，但是与基础研究相比，应用研究的溢出范围相对较小，而且部分应用研究成果是可以通过制度设计排他，地方政府也愿意将科技资金投入到应用研究中，因此对于中央政府来说，在应用性研究中只对具有产业竞争力及未来国家发展战略起重要作用的领域给与重点支持，而把科技资金更多的投入到基础研究中。
对于试验发展，其公共产品的特性更弱，对实验发展投入的私人收益通常会大于社会收益，企业有动力将科技资金投入到实验发展研究中，从而通过市场对科技资金的配置即可满足社会的需求，而且市场对资源的利用效率是大于政府部门的，因此对于试验发展中央政府应该尽量较少干预。
表1是中央本级科技资金在不同科学研究活动类型中的分配情况，由于2006年我国财政预算科目发进行改革，开始实行新的财政预算科目，前后分类科目之间缺少可比性，因此本文只选取了改革后的2007年至2010年的数据。从2007年至2010年中央本级对科技支出增长了将近两倍，平均每年增长率为21.82%。在2010年中央本级财政支出1661.3亿元，其中基础研究占14.61%，应用研究占53.44%。显然中央政府把更多的科技资金投入到了应用研究中，而基础研究占比较小，而且2008年后基础研究的支出比例有所下降。另外应用研究的支出比例在2008年后也出现下降，显然中央政府并没有将应用研究中较少的资金投入到基础研究中，而是投入到了其他与科研相关的费用中。从理论方面来说，中央政府的财政科技支出结构显然是不合理的，基础研究是中央政府重点支持的研究活动，其次为应用研究，而我国中央政府将更多的资金投入到了应用研究，基础研究只占了很少一部分。因此中央政府应该提高基础研究在科技投入中的比例，降低应用研究的支出比例。
(二)从科技的战略意义来看
中央政府作为我国最高行政机关，关注的是国家未来的发展和全社会的进步，因此对于科技的投入应该注重具有很强的社会公益性的领域以及与国家未来发展战略密切相关的领域。如农业、能源、信息、资源环境、人口健康、材料等领域应该是国家重点投入的。目前我国对于这些领域设有专项的科技支持计划如国家科技支撑计划/国家科技攻关计划、国家重点基础研究发展计划(973计划)等，这些项目都是由中央财政直接拨款。在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》(以下简称纲要)国家提出首先将发展能源、水资源和环境保护技术放在优先位置;其次在装备制造业和信息产业核心技术方面获取更多的自主知识产权，提高我国产业竞争力;第三是加强生物技术研究尤其在生物技术在农业、工业、人口与健康等领域的应用研究;第四是加快发展空天和海洋技术;第五是加强基础科学和前沿技术研究，特别是交叉学科的研究1。根据国家中长期发展战略部署，中央政府应该有侧重的把科研资金投入上述科技领域，努力完成我国科技中长期发展目标。
表2是由中央政府支持的国家科技支撑计划投入情况，2006年以来，中央政府对能源的资金投入表现出了先增后减的趋势，在2008年达到最高为24148万元，之后开始大幅下降，到2010年仅为15532万元，相比2008年下降了近1/3，甚至少于2006的投入。对资源研究的投入同样表现出先增后减的趋势，2008年达到最高之后连续两年出现下降。对环境科研资金的投入则是一直保持着增长的趋势，2010年较2006年的资金投入翻了一倍多。
表3是中央政府对国家重点基础发展计划(973计划)的财政资金支出情况，从表中可以看出，2006年以来中央财政对973计划的支出不断增加，到2010年已经达到40亿元。从分项目看，2006年以来各个项目都表现出不同程度的增长，其中综合交叉项目的支出增长的最多，几乎翻了4倍。从2010年的投入情况来看，重大科学研究计划投入最多为12.8亿元，其次为综合交叉和重要科学前沿，这与我国科技中长期发展规划中第五个目标相一致。但是在国家基础研究发展计划中农业、信息、能源等领域的的科技支持比例较低。
三、地方政府财政科技支出分析
(一)地方政府财政科技投入强度分析
为了探讨我国地方财政科技支出在区域之间的差异，本文将我国分为东、中、西三个区域2。首先从政府财政科技投入强度进行对比，政府财政科技投入强度是指政府财政科技投入占财政收入的比例，比例越大说明该地区政府对科技的投入强度越大。从表4中可以看到，东部、中部、西部财政科技支出无论是总量还是财政科技支出占财政支出的比例都表现出一次增高的情况，即经济发达地区的财政科技投入强度强于经济发展水平低的地区。另外西部地区从2008年开始财政科技投入强度出现了减弱，对于经济落后的西部地区来说，显然是不利的，西部地区应该加大财政科技的投入强度，提高当地的产业竞争力，从而摆脱落后的经济水平。
(二)从地区产业优势看科技投入
地方政府财政科技支出应该与各地既有资源禀赋相一致，不同的资源禀赋引起不同财政科技投入重点，从而提高地区间产业差异化竞争度，如东部地区是我国最主要的工业区，几个最具实力的工业基地都分布在这里。辽中南是我国著名的重工业基地;京津唐是我国北方最大的综合性工业基地;沪宁杭是全国最大的综合性工业基地;珠江三角洲是以轻工业为主的综合性工业基地。因此对于东部地区来说，财政科技的投入重点应该放到对制造业、信息化产业等领域的研究上，推进产业升级。中部地区能源、资源种类齐全，富集程度高，具有发展能源、原材料生产基地的优势，因此在科技投入方面重视对能源、原材料研究的投入。西部地区能源和矿产资源潜力巨大，而且丰富的水能与丰富的有色、稀有矿产空间组合理想，发展能源密集型工业得天独厚。因此西部地区应该加大对能源密集型工业科学研究，进一步完善、提高西部地区能源密集型工业的发展。
(三)从科研活动类型看地方财政科技投入
表5是我国2010年区域之间R&D资金按科研活动类型支出情况比较，首先从基础研究来看，西部地区基础研究投入额为36.6亿元，占R&D资金投入总额的7.05%，是三个区域中占比最高的，其次为东部地区，基础研究占R&D资金支出总额的4.34%，中部的投入比例最低仅为2.91%。显然西部地区对基础研究的投入过多，西部地区经济落后，资金相对缺乏，而基础研究是一种投入资金量大、效益不明显、外溢性强的科研活动，过多的投入并不能大幅的提高西部地区的产业竞争力，因此对于西部地区应该把资金更多的投入到能够具有明显经济效益的研究活动中，如试验发展。相反东部地区经济发展水平高，科技资金相对充裕，可以将更多的资金投入到基础研究中，这同时也弥补了中央财政对基础研究投入不足问题。其次在应用研究投入方面西部地区仍然是投入比例最高的，其次为东部地区，西部地区最少，从理论来看同样存在一定的不合理性，东部地区和中部地区应该提高应用研究的支出比例。最后对于试验发展的投入，西部地区需要提高支出比例，中部地区可以适当的减少。整天来说，西部地区应该适当减少基础研究的投入，而增加对试验发展的投入，对于东部地区则是提高对基础研究的支持，适当减少试验发展的投入。
四、结论
通过上述分析，本文得出以下结论：
(1)中央财政科技支出结构存在不合理性。首先是对基础研究的投入强度不够，中央政府把过多的资金投入到了应用研究中，而对具有很强公共产品性质的基础研究重视不够。中央政府应该加大基础研究投入，对于应用研究，中央政府可以通过引导地方政府去投入，尤其是经济发达的东部地区，从而形成中央与地方相互配合、相互弥补的投入方式。其次政府在《纲要》中提出将能源、水资源、环境保护技术研究放在优先发展的位置，然而在实际投入中，能源、资源和环境保护的支出比例近几年不仅没有增加反而出现了下滑。这显然与国家发展战略相悖。因此中央政府应该调整相应领域的支出比例，提高能源、资源、环境保护的投入比例。
(2)地方财政科技投入强度与地方经济发展水平具有相关性，经济发展水平高的地区财政科技强度较强。如东部地区2010年财政科技支出占财政收入的2.27%，而西部和中部地区都不到2%。另外东部地区和中部地区对基础研究投入较低，甚至低于西部地区。因此东部地区应提高对基础研究的投入比例，相应的可以在试验发展方面适当减少资金的投入。
参考文献：
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注释：
① 《国家中长期学和技术发展规划纲要(2006-2020)》
② 东部地区：包括北京，天津，河北，辽宁，上海，江苏，浙江，福建，山东，广东和海南11个省市。
③ 中部地区：包括山西，吉林，黑龙江，安徽，江西，河南，湖北和湖南8个省市。
④ 西部地区：包括内蒙古，广西，重庆，四川，贵州，云南，西藏，陕西，甘肃，青海，宁夏和新疆12个省市
作者：葛园园 孔刘柳
公共财政支出是指在市场经济条件下，中央政府为发挥其职能，利用经济手段集中社会资源，并向社会提供公共产品和服务，满足社会共同需要。财政支出结构财政支出的具体组成部分构成方式。财政支出结构影响着财政支出职能能否适当发挥，同时体现国家经济政治政策导向，对国民经济能否健康运行起着至关重要的作用。我国财政支出结构存在一些问题，该文旨在提出这些问题并提出一些对策。
财政支出总量以及结构与经济增长关系至关重要，同时也是实现国家职能重要手段，对国民经济持续、健康运行作用巨大，如何优化财政支出结构引起学者广泛重视。
一、财政支出与经济增长关系的理论
古典经济学。亚当·斯密坚持“自由放任”和“自由竞争”反对政府过分干预经济。他认为国家的财政支出消耗经济资源，阻止经济增长。因此，为了增加国民财富促进经济增长，应该减少公共财政支出，政府仅充当“守夜人”的角色，亚当·斯密认定的财政支出范围较小，仅限于国家行政机关以及商业、教育的基础设施，他强调财政支出的职能就是为市场经济的良好运行创造条件。
凯恩斯主义。1929-1933资本主义世界爆发经济危机，进入大萧条时代。凯恩斯（1936） 《就业、利息和货币通论》中阐述了财政支出问题，提出财政支出对国民收入具有重要的乘数效应，古典经济学时代“供给可以自动创造需求”准则被凯恩斯否定。边际消费倾向、资本的边际效率和流动性偏好会导致社会需求不足。国家必须进行宏观调控来解决此问题。于是凯恩斯主張政府应该采取相机抉择的宏观经济政策来应对市场失灵。一笔财政支出可以取得几倍于原始支出的收入，这种现象被称为“乘数效应”。
以凯恩斯三部门宏观经济模型研究财政支出乘数
Y=C（Y-T）+I+G
固定T和I，求导得出：
Dy/Dg=1/（1-C′）
根据上式得出财政支出乘数K=1/1-MPC，假如边际消费倾向KPC=0.8，那么K=5，说明政府财政支出若增加200亿元，则国民收入可增加1000亿元。由此例发现财政支出具有十分强烈的“乘数效应”，对国民收入的作用不容忽视。
新古典主义。20世纪70年代后，美国“滞胀”困境的出现使凯恩斯主义理论被人怀疑，其他学派并相继兴起。
美国芝加哥大学弗里德曼（Friedman）提出现代货币主义学派。货币主义经济学家继承了古典主义强调市场机制自发调整的传统思想，以现代货币数量论为理论基础，认为凯恩斯提倡的相机抉择的宏观政策只会产生不确定性，而经济自由是经济政策主张的基调，反对国家过多干预经济，他们主张政府实行平衡预算的财政政策，强调货币供给，以保持货币存量增长的稳定和可预测性。
理性预期学派。自20世纪80年代开始，理性预期学派成为宏观经济学的重要组成部分，代表人是萨金特和卢卡斯。理性预期学派的基本观点是：在市场经济中，个人及群体是理性的，人们会针对经济的以前走势结合自身知识对未来市场动向，如价格，通货膨胀，通货紧缩等一系列经济指标做出合理预测，从而做出符合自身利益最大化的决策。因此政府出台经济政策，被公众的理性预期合理与其所抵消，成为无效措施，迫使政府放弃实行。因此，理性预期学派反对国家干预经济，主张市场自由调节。
新古典经济增长理论最为著名的即索罗和斯旺提出的称为索洛一斯旺的模型（简称索洛模型）。他们采用了新古典的生产函数，同时假设生产部门之间可以相互替代，并假设储蓄率，人口增长率和技术进步率都为外生给定的条件下，得到均衡解。最后得到重要的方程kt+1-kt= sf（k（t））-（n + g + 8）k（t） ，它表示，每单位有效劳动的资本存量的变化率为每单位有效劳动的实际投资和持平投资之差。因此索洛模型意味着无论经济起始点在何处，经济总会收敛于平衡增长路径，在此情形中，模型的每个变量正以一个不变速率增长，在平衡增长路径上，每个工人的平均产出增长率只由技术进步率唯一决定。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第543期2014年第11期-----转载须注名来源因为索洛模型假定技术进步率外生，相当于最终得到结论是经济增长取决于一个外生给定变量。因此索洛并不能解释不同国家间增长率的差异，并且由于经济学家认为技术进步发生的跳跃性，这样索洛模型也就不能解释世界范围内从未停止经济增长。
拉姆齐，卡斯，库普曼将索洛的模型修正为拉姆齐模型。拉姆齐模型没有改变索洛模型关于经济增长平衡路径的基本结论。是索洛模型一个特例。模型假定是完全竞争市场结构，生产函数是索洛生产函数。拉姆齐研究的中心问题是现在与未来时间段的资源分配问题，在某一时刻，国民产出有多少应该分配给消费以满足当前效用，又有多少应该进行储蓄并投资用来满足未来的产出和消费，从而产生未来的效用。
新古典经济增长理论认为一个外生的技术指标决定经济增长率，所以政府的一切财政政策无效，主张政府不干预经济，这也明显与实际不符。
内生增长理论。20世纪80年代中后期，内生增长理论产生。其核心思想是认为经济能够不依赖外力推动而由内生技术进步实现持续增长。模型可以引入研究与开发部门，对新技术的生产建立模型。
在内生增长理论下，各主要经济变量如消费水平，资本存量及产出都不再收敛，而是以一个相同的常数作为增长率不断增长，这也可视为一种均衡路径。
阿罗在1962年提出“干中学”理论。个人及厂商在制造产品时，由于追求利润，会尽力考虑改进生产过程，从而得出新技术。即在“干”中“学”。他把常规劳动与资本的科布—道格拉斯模型收益生产函数进行进一步推导，得出一个规模收益递增的生产函数。阿罗认为，有的知识积累不是源于刻意的努力，而是传统经济活动的副产品。“干中学”会导致人力资本水平相应的提高。从而技术进步内生化的设想得以实现。
巴罗（1990）则通过构建内生经济增长模型，分析了财政支出对经济增长的影响。巴罗建立的以内生公共支出为中心的经济增长模型将政府活动内生化。他们将“财政支出”引入具有知识不变规模报酬的AK模型，财政支出对于提高企业投入的劳动和资本的边际产出具有正的外部效应，同时，推导出财政支出和经济增长间的关系是呈倒U型分布，在财政支出达到倒U顶点之前，财政支出的增加有助于经济的增长，当财政支出超过最优规模以后，财政支出的增长将不利于经济的增长。并且巴罗把政府支出分为政府投资支出和政府消费支出，政府的投资支出会直接影响经济增长，而政府消费支出中对家庭的转移支付部分不影响经济增长率，但能够提高居民的生活水平。
内生增长理论的提出具有重要意义，弥补了以前理论不能解释经济长期增长的不足，但也不可避免的存在缺陷，如假設条件过于苛刻，完全竞争市场条件很难存在；很多数据难以或者不能量化，带来研究上的困难。根据内生增长理论，可知要调节财政政策以促进经济增长的方法包括： 政府加强教育支出、鼓励企业进行职业培训、鼓励职工进行在职学习、政府增加人力资本投入、政府投入经费增加研发投资、政策鼓励企业增加研发投资、保护知识产权等。可见，内生增长理论表明，财政政策是有效的，政府仍应干预经济。
二、公共财政支出结构理论
瓦格纳法则。19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳提出财政支出扩张论，被称为“瓦格纳法则”，根据经济社会发展的程度要求不断扩大财政支出。
替代-规模效应理论。 皮科克和威斯曼提出了“财政支出阶梯型渐进增长理论”，指出正常年份和社会发生突变年份人民对税收容忍水平不同。
经济发展阶段论。 马斯格雷夫和罗斯托认为，在经济发展分为早期、起飞、成熟三个阶段，每个阶段对公共资本比例要求不同。
计量模型阶段。20世纪80年代以后，西方经济学者更多地借助计量经济学模型从数学的角度，通过研究财政支出规模及结构与经济增长的关系，来确定财政支出的最适当规模及财政支出的最优结构，由此产生三种主要结论，即财政支出及结构对经济产生正面影响、负面影响以及不相关。
三、我国财政支出结构现状
财政支出总量占GDP总量比例较低，导致一些部门无法发挥财政职能。
公共财政支出与需求错位，既存在着对不需政府出资的事情的大量财政供给，同时存在着必须由政府承担的事情的财政供给不足。
公共支出中，对经济建设支出过高。由我国现阶段基本国情决定，必须以经济建设为中心，造成长年对经济建设投入过高，忽视其他应投入项目。2008年金融危机下，中国政府为了抗危机，保GDP8%的增长率，投入四万亿救市。
四、对策
财政支出规模与经济发展水平相适应。依据是“瓦格纳法则”，根据经济社会发展的程度要求不断扩大财政支出。
政府履行其基本职能的财政资金需求得到保证。加强行政监督，优化财政结构，把公共财政支出切实应用到需要政府履行职能的部门。
优化财政支出结构，适当把财政支出资金分配到其他部门如科教文卫事业。根据内生增长理论，政府应当加强人民的知识技能培训，提高人力资本，是经济持续发展。
（作者单位：西藏大学经济与管理学院）
作者：刘金龙
摘要：如何优化我国财政支出结构，是资源配置合理化的核心内容。这是我国当今关于财政结构的一个热门问题，同时，也是今后其改革和发展面临的一个关键性问题。如今，我国财政支出结构虽然趋向优化，但仍然存在着一些问题，这些问题约束了政府财政职能的充分发挥，并影响了我国经济社会事业的健康发展。
关键词：财政支出结构合理化;问题;必要性;解决方法
文献标识码：A
1财政支出结构概述
简单来说，财政支出结构就是政府不同种类财政支出组成的一个结构体系，通过不同种类的财政支出占总支出的比重来衡量该结构是否合理，财政支出结构体现了政府的相关政策及其财政职能。财政支出随着时间的变化而变化，这种变化其实反映出了当期政府对于各项财政支出是否重视，实质上反映了一个时期的政策倾向和变化状况。
我国的财政支出可分为两类，分别为投资性支出和消费性支出。投资性支出又分为两种，一是用于生产的资本性支出，包括基本建设支出、国家物资储备和新产品试制支出等;二是用于消费的资本性支出，比如公园、博物馆、图书馆等建设项目。消费性支出就是公共消费，是政府进行的消费行为。它也包括两种，一种是政府自身的消费，比如行政办公用品的消费、人力物力资源的消耗;还有一种是用于社会的消费，比如教育、医疗、社保、就业、科研、文化、体育等各项社会事业支出。
现如今我国以经济建设为中心，用于生产性的财政支出所占比例很大，而用于社会保障性的支出比例很小，这一结构不合理的现象加剧了我国经济发展的不平衡。
2财政支出结构优化必要性
财政支出结构的优化是影响我国经济高质量发展的关键性因素，也是建设服务型政府的客观需要。中国作为发展中的社会主义国家，财政支出的分配问题，无疑是促进我国经济发展、政治的稳定、社会繁荣，以达到全面协调可持续发展目标的一大拦路虎。因此，我国必须跨过这一障碍。
3我国财政支出结构不合理问题
3.1我国经济建设费所占比重大，社会福利和保障支出不足
我国是发展中国家，各项工作必须以经济建设为中心。然而，改革開放以来，随着经济的不断增长，我国国内生产总值如今已跃居全球第二，仅次于美国，这经济发展的瞩目成就无疑得益于政府的大力支持。但是，我国政府的财政支出并未以基础性和公益性建设为中心，把公共服务放到了第二位，而逐渐偏离到投资竞争性行业，这是不符合公众的切身利益的。我们的财政支出预算是固定的，如果重点用于经济建设，会大大缩减用于社会抚恤、社会福利以及其他基础性、公益性建设支出，这必定会降低人民的生活水平和幸福指数，即使经济高速反战，也会加剧社会矛盾，从而导致社会的不稳定。
3.2行政管理支出比重不断增加
随着我国不断的对外开放，虽然财政支出占GDP的比例不断下降，但是行政管理支出的比重却在持续上升。必须承认的是，财政支出增长，会导致行政管理支出适度增加。但我国行政管理费用绝大部分的增长完全不存在必要性。许多地方政府存在机构膨胀、人员臃肿、效率低下等问题，政府机构的庞杂增加了政府的日常开支，而巨额的人员经费、事业经费等造成了政府职能的“越位”。城管这个职业在一定程度上就反映了政府人员素质低下，工作时间不在岗位上工作却在打扑克牌、玩电脑，这无疑降低了政府的工作效率、加大了不必要的开支。大笔的行政管理开支加剧了财政支出的压力，无疑加大了财政支出结构的合理化的难度。
3.3科教文卫支出所占比重低
对于文化、教育、科学等支出比重低，会严重滞后我国的经济建设，影响创新性社会的发展。随着当今社会的发展，各国之间综合能力的体现不再仅仅局限于政治、经济、军事等方面的竞争，更多的是文化和科技方面的较量。没有良好的文化环境，就难以为人才、学者们提供良好的学习工作环境，如果大量的人才和智力资源流出中国，那必定会削弱中国的文化竞争力，不利于文化科技水平的提高从而制约经济水平的发展。科教文卫的发展水平反映了我国的综合国力和文化软实力，如果投入不足，将影响全民族的科学文化素质和思想道德素质的提高，使得中国难以在21世纪这个竞争激烈的时代时刻保持前列。
3.4财政性补贴逐年增加
我国当今许多财政补贴是不合理的，由于财政补贴由政府政府承担，这无疑加剧了其财政负担。我国发展社会主义市场经济，市场在资源配置中起基础性作用，政府只是适度地调整因市场调节盲目性、滞后性等导致的问题。盲目的进行财政性补贴，影响了价格机制在市场调节中的作用，妨碍了市场公平公正的原则，使得市场价格扭曲。这不但不利于经济的发展，而且还加重了政府的财政负担，使得财政支出合理化的目标更难以实现。
现今财政支出存在的诸多“越位”和“缺位”现象，是财政支出合理化的最大障碍。只有逐步消除这些现象，才能实现财政支出内部结构的合理化，并达到财政支出效益的最大化的目标。
4财政支出结构优化的对策与建议
我国经济体制转轨、社会主义市场经济建设并行，经济和政治环境都比较复杂，所以，财政支出结构调整要保持适当的力度以及正确的方向显得十分重要。
因此，建议如下：
4.1优化经济建设内部结构
践行科学发展观，坚持全面协调可持续的要求，统筹兼顾。要适应我国发展阶段的特征，就要提高基础建设的投资力度，加强公共基础建设。经济发展仍然是第一要务，然而也要统筹其他领域的健康发展。考虑到我国国情，应仍对重点竞争性领域继续扶持，例如支柱产业和基础产业等，同时，逐渐放松对竞争性领域的管理，减少过度干预以发挥市场在经济调节中的基础性作用。与此同时，农产品生产效率低下且承受自然灾害的能力很弱，我国农业现代化水平较低，远不及美国等发达国家，因此，要加大对农业发展的支持力度，增加对农产品技术的研发和农产品生产效率的提高的支出，为农业的可持续发展创造条件。
4.2增加社会福利和保障支出
随着经济发展，人们生活水平虽然随之提高，但是因為缺少社会保障对未来不确定，从而将收入大部分储蓄起来。这必然会影响国内消费水平，不利于发挥内需作为拉动经济的“三驾马车”的作用。社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题，对经济的发展既是保障又产生促进作用。社会保障制度健全了，能够加快经济资源的合理配置，必然对维护社会稳定产生正面效应，并且能够提高员工的工作积极性从而使劳动效率得到提高，促进经济的健康合理发展。切实开展保障性住房建设，不断解决城乡低收入家庭的养老、医疗、就业等重要问题，完善各项社会保险和城市居民最低生活保障，扩大社会保险的范围，不断提高社会保障支出占财政支出的比重。
4.3增加科教文卫等支出
科、教、文、卫对于一个国家的综合水平的提高尤为重要，加大这部分支出比例，是保证社会文教适已经济社会发展的需要。培养人才资源、智力资源和发展科学技术，是经济长期发展的需要。我国虽然实施了诸如“科教兴国”、“人才强国”等战略，但是影响范围和推广力度欠缺，人均文化水平和综合素质仍然需要进一步的提高。为什么诸如美国等国家科学技术非常发达、经常有诺贝尔奖获得者，而中国在科学、技术等方面从未获得过突出奖项?就是因为他们对科学文化的重视，对科学技术发展得大力支持使得学者们拥有良好的环境去发展、探索、开拓。因此，加大对学校和文化基础设施等的投资，通过文化环境和文化氛围来对人们潜移默化地产生积极效应。
4.4对政府内部进行整顿，减少行政管理费用
机构和政府人员的膨胀和冗余，导致政府工作效率低下，使得行政管理费用持续增加，财政负担很重。应该严格控制一般公务性支出，大力压缩“三公”支出，明确“三公”费用或者对“三公”费用进行社会公开，使其受到社会的监督。十八大过后，习近平总书记强调了要保持政府的廉洁性，打击腐败现象，反对“四风”，这无疑是对政府整顿的一项强有力的举措。然而，政府存在的一些享乐之风、官僚主义等现象已经根深蒂固，需要强制且持久的措施才能使政策发挥效果。这是政府内部的问题，从根本上说政府应该进行自我反省和自我改正。
4.5压缩财政补贴
随着社会主义市场经济的发展和价格体系的日益完善，如今的财政补贴制度已经不再适应市场经济发展的需要，应该进行整顿。按照市场经济要求，应当将财政补贴限定在弥补市场调节不足、进行宏观调控等必要方面。同时，应该考虑减少对城镇居民的津贴，或将这部分补贴转移到农村居民身上去。随着经济的发展，城市居民生活水平不断提高、收入逐渐增加，政府只需要对农村居民进行适当的补贴就已经足够了。也要减少对一些竞争行业企业的补贴，企业是独立的法人单位，应该对自己的盈亏负责，随着企业改革的推进也要取消对他们的补贴，从而减少财政支出负担。
4.6缩小各项差距
我国城镇化水平应该处于一个较高的水平，城镇居民的生活水平不断提高，但是城乡两极分化问题仍然很严重，很多农村甚至处于绝对贫困的水平。缩小城乡差距，保障农村人口的基本生活水平，在此基础上着力提高农村消费水平。
除此之外，我国因疆域辽阔，东部人口密度较集中，东西部发展之间差异较大。东中部地区经济发展较快，各项基础设施较完善，人均收入较高，生活质量好;西部因为身居内陆，所以经济发展滞后、信息传递较慢。东西部的两极分化，势必会加剧区域矛盾，如果这个问题不能够解决，更会引起社会的动荡不安。因而，这需要政府的干预。应继续扶持中西部落后地区和贫困居民，促进区域之间的交流以完善东部发达地区对西部的对口支援，增加基础教育、职业教育、卫生防疫、社会保障、公共设施维护等方面的支出，缩小地区差异，统筹区域发展。
5总结
自20世纪以来，我国越来越认识到对财政支出结构的重要性，通过各项措施不断减少并逐渐消除现阶段存在的各种不足之处。显而易见的是，我国政府已经对财政支出结构做出了全方位的改革。然而，更重要的是出台的措施如何贯彻落实。优化财政结构是一项任重道远的工作，必须结合实际，在改革中发现问题、解决问题，才能不断优化财政支出结构，不断提高我国的经济发展水平和人民的生活水平。
参考文献
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作者：邢思齐
一、调整和优化财政支出结构的总体构想
1.目标。按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要，我国近、中期调整和优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。
2.原则。在现阶段调整和优化我国财政支出结构应遵循以下几个原则：(1)是体现政府职能原则。在社会主义市场经济条件下，政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场缺陷，为社会提供必不可少的服务。 (2)是体现社会公共需要原则。在调整和优化财政支出结构中，必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。(3)是体现社会效益最大化原则。公共产品中的纯公共产品，应首先保证这部分支出，然后再安排准公共产品财政负担的部分。 (4)是注重财政支出结构相互协调原则。财政支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应，是明确支出重点与非重点的平衡发展，而不是各个要素不分主次的平均发展。 (5)是体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡各级财政支出，由于各级政府职责权限不同，财政支出范围也不同，即事权与财权应相一致。
3.总体思路调整和优化我国财政支出结构的前提是科学界定我国财政支出的范围，明确政府及财政应当承担什么事务，应重点支持什么，重点控制什么等等。因此，我国财政支出调整的总体思路可作以下考虑：(1)确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转。(2)增加社会保障支出。各级财政应进一步加大社会保障的投入。(3)加大对社会公益事业的支持力度。政府财政对社会公益事业的支持，有利于促进社会事业进步，提高人民生活水平和改善生活环境。(4)退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、基础产业的支持力度。
二、调整和优化我国财政支出结构的对策思考
根据上述财政支出结构调整和优化的原则及总体思路，针对目前财政支出结构存在的问题，在近、中期应采取下列对策：
1.逐步解决行政事业经费增长过快的问题行政管理、外交、公检法等部门执行社会管理的必要经费支出是国家机器正常运转的基本需要，属于公共需要，是财政必须保证的部分。但我国行政管理费支出与世界各国相比较高，针对我国现状，可采取如下改革措施：(1)进一步精减机构，控制行政编制，提高行政支出效率。(2)规范事业单位的财政经费供给。事业单位可分为三类：一是社会公益型，如基础教育、技术推广等;二是准公益型;三是经营型。(3)推行行政事业单位收支统管。
2.改革财政投资体制财政用于固定资产的投资是经济建设支出的重要组成部分，财政投资对于加快基础设施建设和基础产业发展，促进产业结构合理化和区域经济的均衡发展具有重要意义。要从直接投入生产领域，逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来，转向基础设施、环境保护、公共服务项目，转移到共同需要方面来。
3.优化社会文教支出在知识经济时代，科技进步成为经济发展的主要动力。高等教育是一种“准公共产品”，更多地带有私人产品的特性，其费用可由受益者来支付一部分。因此，国家应调整财政支出结构，财政应为义务教育提供资金保证，为重点高校提供更多的财力支持。
4.逐步增加社会保障支出在社会主义市场经济条件下，社会保障是一个重要的“内在稳定器”。目前我国社会保障体系很不完善，许多应由财政承担的社会保障由企业、行政事业单位负担。
5.改革财政补贴制度我国财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类。目前我国补贴的比重仍然较高，随着市场机制逐步发挥作用和国有企业改革的深入，尤其是市场价格体系的日益完善，对现行财政补贴制度应进行清理和整顿，减少补贴项目，压缩补贴规模，规范补贴方式，提高补贴效益。
此外，要注重财政支出结构的制度建设。政策调整是优化财政支出结构的一方面，为建立适应社会主义市场经济要求的规范、科学、透明的支出管理方式，还需要进行支出管理的改革和创新，如切实推行政府采购制度，实行国库集中支付制度，推行零基预算等。
依据1999~2009年财政数据，分析我国财政支出结构的变化。
经过分析1999~2009年的财政数据，可以发现我国的财政支出有明显的变化。
1、行政经费支出过多，导致其他公共项目支出不足和短缺。
几十年的改革，我国精简裁并了很多个部门及其人员，国家行政机构减少，但是普遍效率不高，存在着浪费和过度支出的问题，行政人员的冗杂，政府部门的懈怠，因此，行政经费的增长不是效率和质量的提高，反而是纳税人资金的浪费。政府职能需要转变，国家也一直在努力，但政府部门还是有职能重叠、职能缺失的问题，因此，从宏观大局上统筹所有的政府部门职能，真正做到高效率高质量的政府部门，我们国家任重而道远。
2、经济建设支出比重有下降，但基数大比重大。
随着我国市场化的不断推进，社会主义市场经济体制在我国逐渐确立起来，社会主义市场经济高速发展，已经在很大程度上把原来计划经济时期由政府主导经济建设投资转变为多种投资主体共同进行的经济建设投资，因此，财政支出中的经济建设支出减少是必然的也是必须的。同时，我国还处于经济高速发展的阶段，国家经济从整体上表现为积极的发展态势，导致目前由各种渠道投入的经济建设资金数额还是庞大的。我国的经济建设投资还存在着计划经济时期的特点，就是多为生产性投资，而市场经济则要求通过需求来引起生产的扩大，所以经济建设投资的对象得进行改变，向扩大需求的方向改变。
3、财政在科技教育上的投资有增加，而国民素质的提高不明显，投资的效用有待观察。
在科技上的投资并未实现很强烈的产销结合效应，经费分配比例存在问题，投入并未很好的满足需求，投入重点不清，教育上，经费的投入也显不足，从历年的教育经费占GDP的比例以及和其他国家的对比可以看出，我国的教育经费投入比例还是较低的，并且，国民素质的提升也并未达到期望值。
我国财政支出结构现状存在的问题 及财政支出结构合理化的改进措施
财政支出结构，是指各类或者各项财政支出占总支出的比重，也称财政支出 构成。财政支出规模与财政支出结构二者是紧密联系的，许多学者在研究财政支 出规模增长趋势的同时也研究了财政支出结构变化的趋势。
2011 年中央财政对社会保障和就业支出 4403.16 亿元，占全国财政支出的 8.1%，但这与发展中国家的 25%—30%、发达国家的 30%—50%差之甚远。对社会 文教、基础设施和公共设施的投入也不足，2011 年在文化体育支出 380.52 亿元， 仅仅占全国财政支出的 0.7%。这不仅使政府宏观调控的职能和力度弱化也不利 于市场经济体制的建立与完善。目前我国财政支出存在需求压力大，规模不断膨 胀，收支矛盾加剧，框架不合理，财政支出管理方法落后等一系列问题。
(1)财政的支出范围不够规范。改革开放至今，我国的经济体制改革虽然打 破了财政统收局面，但依旧存在往昔的国家承揽一切的分配思想和财政统支的现 象，财政的支出范围并无相应的大幅调整，在很大程度上承袭了计划经济时代的 财政支出分配方式。具体表现是：财政的资源配置定位模糊，财政支出责任与职 能范围没有根据市场经济发展需求进行相应调整。
(2)经济建设支出占比偏高。我国的经济建设支出内部框架不大合理，政府 参与的竞争性、经营性项目过多，即用于生产性的支出偏多，而用于基础设施、 公用事业等方面的支出不足。显然从公共财政总体上及国际比较的角度看，我国 经济建设支出的占比仍然较高。在经济事务上的财政支出，2008 年已达到 21.2%， 在财政支出中的占比最高，远远高于发达工业国家 5%～10%。这几年应对国际金 融危机，政府的经济事务支出占比有增无减。
(3)行政支出占比严重偏大。我国行政支出在财政支出中的占比处于一个较 高的水平，而美国、德国、英国、韩国、加拿大等经济发达国家仅占财政支出的 10%以下。行政支出的增长有随着经济发展、社会进步而增长的合理性的一面， 由于机构臃肿、财政供养人员过多以及普遍存在的行政事业部门公用经费支出的 浪费，以至于增长过快、占比过大。2005 年，我国各级行政机关用于公车、接 待的费用已经高达 6 千亿元，占当年国家财政收入的 20%，相当于全民教育投入 的 5 倍。随着国家反腐倡廉力度和公车治理力度的加大，行政管理费增长势头得 从 到遏制， 2006 年到 2009 年在全国财政支出中的占比趋于下降，但此后又有反 弹。据估计，近两年公款吃喝、公车消费、公费出国“三公”支出每年高达 1 万亿元左右。过高的政府运行成本和过高的行政支出占比，对加快我国经济发展 极为不利。
(4)文教卫生支出占比上升缓慢且明显偏低。我国文教卫生支出在财政支出 中的占比一直处于较低水平，而教育支出占 GDP 的比重多维持在较高水平，美国、 日本更是占 20%以上，而我国的这一占比较低，在 4%以下。这不仅与发达国家相 比处于极低的水平，也与我国的经济增长极不适应，可见我国对教育的重视和支 持程度尚待提高。在医疗卫生支出上，我国也处于支出程度较低的水平，占 GDP 的比重仅为 1.35%。
(5)农业支出实际占比偏低，调控不力。最近几年虽然中央对农业的发展一 直比较重视，中央财政农业支出在本级财政总支出中的占比是上升的，然而不少 地方财政则为了本地区经济的片面增长，一再减少对农业的投入，而主要把资金 投入到投资少、见效快的其他产业上。又由于地方财政占比大，所以尽管中央一 再提高财政农业支出的占比，但一些深入农村了解实情的人发觉，很大部分财政 农业支出都是有名无实，没有真正到位，农业支出实际占比存在下降势头，这对 促进国民经济发展极为不利。
(6)社会保障支出明显不足。我国目前社会保障支出在财政支出中的占比不 足 15%，处于发展中国家的较低水平，才接近西方发达国家 20 世纪 60 年代的水 平，但我国目前的经济实力却还不如当时的西方发达国家。
总之，目前我国财政支出框架很不合理，这一方面使国家重点建设滞后，资 源配置效益下降，基础设施的“瓶颈”制约增强，影响了国民经济框架优化的进 程。另一方面，使国家财政对经济的宏观调控作用日益减弱。优化财政支出框架， 是提高财政管理水平与效率的主要内容，也是摆脱财政困境，建立稳固、平衡、 强大的国家财政的必然选择。因此，必须要优化支出框架，科学确定支出重点。
优化从财政支出的基本依据和基本方针是全面贯彻落实科学发展观。财政支 出应该体现“规模适度、框架合理、功能健全、导向明确、效用显著”的特点。 为实现这一目标，需要对我国现行财政支出机制与框架进行合理调整和改进。
(1)整合公共财力资源。财政支出应坚持统
一、高效原则，使预算内外财政 资金由政府统一支配。取消行政收费的专户储存和专户使用性质，实行统一入库、 统一管理，政府集中使用，从根本上解决政府财政经费相对紧张与各收费部门经 费宽裕的不合理现象，将有限的财政性公共资源用于社会急需的公共领域。
(2)深化财政体制改革。由于调整和优化财政支出框架涉及财政系统中的各 级财政部门支出状况，如果不对现行财政体制进行适当调整，不能实现纵向财力 框架的优化，对于许多相对困难的基层财政而言，根本不具备调整和优化横向财 政支出框架的财力基础。有鉴于此，我国应该在合理界定各级政府的公共职责与 公共权限的基础上，按照财权与事权相统一和财力均等化原则，适当调整我国分 税制和转移支付制度的内容，尽快完善我国财政体制。
(3)继续推进经济体制、行政体制、事业投融资体制改革，优化财政支出的 费用类别框架。从今后发展来看，我国应根据经济体制、行政体制、事业投融资 体制改革进程，从财政支出框架的存量和增量调整入手，适当压缩经济建设费支 出，适当控制和压缩行政管理费支出，适当增加财政的社会公共事业支出，进一 步提高财政的社会保障支出水平，适当提高财政的国防经费水平。
(4)优化财政购买性支出的公共领域资源配置。从当前和今后发展来看，为 了发挥财政购买性支出的优化公共领域资源配置功能，不仅需要进一步拓展政府 采购制度的适用范围，健全政府采购机制，而且必须通过制度改革，限制职务消 费的浪费现象。
(5)加强财政转移性支出管理，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政转 移性支出的范围、类别和幅度，通过提高财政转移性支出的透明度，加强社会对 财政转移性支出监督。一是必须拓展财政的社会保障支出的公共受益范围，逐步 将社会保障由城市延伸到农村。二是财政补贴必须退出普遍性的“变相福利”误 区，按照经济原则和伦理原则，合理规划财政补贴的受益范围，明确财政补贴的 受益对象。三是为了体现税收优惠的经济原则和伦理原则，有必要借鉴国际经验， 建立我国税式支出预算控制制度。
(6)按照预算公开性原则，提高财政支出透明度。只有将财政支出置于社会 监督之下，才能有效遏制财政资金的不合理花费现象，促进财政支出框架不断优 化。针对我国各级政府财政支出的公开性和透明度相对较低的现状，必须进一步 提高财政支出透明度，建立健全政府资金信息公开制度。 采取综合治理措施，创新财政支出管理办法，严控行政支出。为了提高政府 行政效率，增强财政调控能力，必须从多方面采取过硬措施，深化支出改革，创 新管理方法，严控行政支出，推进节约型政府建设。
摘要十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央着眼全面建成小康社会的战略目标，提出了一系列新理念新思想新战略，着力加大惠民政策力度，增加社会公共服务投入，居民收入快速增长，收入结构不断优化，居民消费稳步提升，生活质量不断提高，正向全面建成小康社会阔步前进。本文分析了我国城乡居民收入差距变化的最新特点、收入差距现状及其形成原因，对未来城乡收入差距变化趋势进行了分析，并结合实际初步提出缩小城乡居民收入差距的基本路径与对策。
关键词
财政支出;城乡居民;收入差距;
1.选题的背景与研究意义 1.1选题的背景
目前，我国正处于全面建成小康社会的关键时期，而城乡居民收入差距过大是造成城乡小康差距的关键因素。统筹我国城乡发展，缩小城乡居民收入差距，是推动农村与城镇同步实现全面小康的重要手段。最近十年来，在一系列统筹城乡发展的政策措施作用下，我国城乡居民收入差距变化呈现出新的特点。我国城乡居民收入差距已现连续5年缩小。居民收入快速增长，收入差距继续缩小。全国城镇居民人均年可支配收入从1978年的343元提高到2013年的26955元，提高77.6倍;同期农村居民人均年纯收入由134元增加到8896元，增加66.4倍。与此同时，由于农村居民收入增长速度明显慢于城镇居民，导致城乡居民收入差距呈现出波浪式扩大的态势。从2010年起，城乡收入比出现连续4年缩小的趋势，到2014年为2.92∶1。 全国居民收入快于GDP增长。2015年全国居民人均可支配收入21966元，比2012年增长33.0%，扣除价格因素，实际增长25.4%，年均实际增长7.8%，居民收入年均实际增速快于同期人均GDP年均增速。农村居民人均可支配收入年均实际增速快于城镇居民1.9个百分点。居民收入差距继续缩小。城乡居民人均可支配收入比值缩小。
1.2研究意义
城乡收入差距是我国政治经济工作的重点内容之一，目前，政府财政支出影响城市和农村居民的收入和生活水平，政府的财政支出倾向城市较严重，研究财政支出对城乡收入差距的影响和联系问题，可以帮助提出一些缩小城镇居民收入差距的建议。 2.城乡收入差距
2.1影响我国城乡居民收入差距的因素
工业化进程的推进，造成城乡居民收入差距扩大，其次，现阶段我国城镇化进程的一个显著特征是城区外延的快速扩张，农村人口的收入水平往往显著高于远离城镇的农村地区。农业就业机会和比例同样对城乡居民收入差距的影响。 随着城市化进程的推进，资源与生产要素持续向城镇聚集的过程，相对农村来说就是生产要素的大量与快速“流失”，进而影响农村发展;其次，现阶段我国城镇化进程的一个显著特征是城区外延的快速扩张，市郊的农村人口最有可能成为城镇居民，而这部分农村人口的收入水平往往显著高于远离城镇的农村地区。随着城乡边界的不断外延，农村中的高收入人口不断从农村地区剥离，使得农村的整体人均收入水平下降，导致城乡收入差距的不断扩大。 2.2城乡收入差距对我国经济和社会发展的影响 财政收入的分配，要兼顾效率和公平，收入差距过大，难以实现社会公平，易激发社会矛盾。首先，收入差距过大严重影响社会需求，农村居民的消费倾向高，但收入抑制农村居民消费，其次不利于形成合理的消费结构，农村居民收入主要用于食品，对耐用品和奢侈品的购买力明显不足，再次农民收入增长缓慢，农业投入不足不利于我国农业的发展，进而影响工业发展，最后，收入差距大影响社会和谐，对于低收入者，得不到均等的机会受教育和职业选择，损坏目前处于劣势地位的社会成员后代的发展潜力，因此，要缩小收入差距。 2.3我国财政支出对城乡收入差距的影响
我国仍是一个发展中国家，人口基数大增长快，相应的义务教育、卫生保健、失业贫困救济、环境保护以及城镇化等支出的增长压力大，一系列社会问题对财政支出不断提出新的要求，统筹兼顾经济和社会、城市和农村的协调发展，优化财政支出结构，推动城镇化建设，推进社会主要新农村建设，财政支出的作用尤为重要。
教育、科学技术和卫生医疗支出是财政支出中重要的支出项目，他们的发展在现代经济发展中发挥着越来越大的决定作用。“百年大计，教育为本”，教育的发达程度、教育的投入水平常常是衡量一个国家文明程度的标准，当今时代已经进入知识经济时代，城乡收入差距是造成教育资源分配不均等的重要原因之一，保证教育机会公平，避免优秀的人才资源流失，就要统筹城乡区域协调发展，加大对农村地区的倾向。
目前我国医疗卫生事业财政投入总量持续增加，居民的卫生保健水平显著提高，但同时也面临着挑战，医疗卫生资源分布不尽合理。
财政对“三农”的投入是有关农业发展、农村建设和农民生活多方面支出的一个综合性项目，农业生产对自然条件依赖性强，难以吸引资金，农民文化水平不高，为了增加农业人员收入，国家利用财政手段调节收入的再分配，对于提高农民收入的作用十分重要，免收农业税及一系列农业补贴，加大对农村教育支出，加大农业科技投入，对农民的医疗社会保障支出等都减轻了农民的经济负担。
3.研究结论及政策建议 3.1研究结论
影响我国城乡居民收入差距的因素对城乡居民收入巨大差距形成的原因，长期以来许多专家和学者做了大量的研究。总之，我国城乡发展的巨大差距是长期以来各种因素综合作用的结果。
3.2政策建议
目前，我国城乡居民收入差距缩小的趋势已经形成，要因势利导，增强内力，加大外力，强化这种趋势的确认，使城乡居民收入差距缩小的步伐进一步加快，推动城乡经济社会一体化发展局面的实现。
从缩小城乡居民收入差距，就是要加快推动农业劳动生产率的提升。有两条关键路径：一是通过耕地规模化提高农业劳动生产率。要加大力度推进农民工市民化，让一部分有能力在城镇生活的农民工家庭放弃耕地以实行耕地的集中经营，通过发展家庭农场、专业大户实现农业的规模生产，鼓励企业与民间资金投资农业生产，提高农业的生产效率与效益。二是通过推进农业现代化提高农业劳动生产率。就是因地制宜地推进农业耕作机械化、信息化、水利化、良种化水平，加大力度培育新型农民，提高农业生产的科技进步率。
从缩小城乡居民收入差距的外力看，就是政府要加大力度保护农业产业、扶持农村居民。从保护农业产业的角度看，农业是弱势产业，既要承担自然风险，又要承担市场风险。因此，一要进一步完善农产品市场调控，同时，稳定农资价格，切实维护农民利益，让农民真正从农业生产中增产增收。二要扩大对农业生产保险覆盖面与保险水平，降低农业生产风险。三要继续加大对农民种粮补助规模，增加农业综合开发投入，改善农业基础设施与生产条件。从扶持农村居民的角度看，农民是弱势群体，多种因素决定着这个群体在利益分配格局中处于劣势。因此，一要逐步加大公共财政对农村居民的转移支付力度，增加农村居民转移性收入。随着新型城镇化的深入推进，农村人口绝对量将持续减少，政府在公共财政收入稳步增加的前提下，通过多种渠道加大对农村转移支付的能力也将逐步增强。二是在稳步扩大农村社会保障覆盖面的前提下逐步提高医疗和养老保障水平。三是切实贯彻落实党的十八届三中全会《决定》，深化农村综合改革，让农民通过“土地承包经营全抵押、转让，住房抵押、变现，农村土地与国有土地同权、同价”三大政策红包中，大幅度增加财产性收入。 参考文献
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十二五规划与我国财政支出结构优化的关系
目前在我国,购买性支出主要包括以下方面:基本建设支出,增拨企业流动资金,挖潜改造资金和科技三项费用,地质勘探费,工交商业部门事业费,支援农村生产支出和各项农业事业费,文科卫事业费,国防费及行政事业费等.转移性支出,又称为非生产性支出,直接表现为资金的无偿的,单方面的转移,这类支出主要指政府部门用于养老金,补贴,债务利息,失业救济金等方面的支出.这些支出的目的和用途尽管也有不同,但都有一个共同点:政府付出了资金,但并无任何资源可得.在这里,不存在任何交换的问题.这些财政支出并不反映公共部门占用社会资源的要求,相反,转移只是在社会成员之间的资源再分配,公共部门只充当中介人的作用.转移性支出主要指抚恤和社会福利救济费及政策性补贴支出以及国内外债务付息支出
近几年来，我国财政收入持续快速增长，财政支出结构也在逐步优化。但也要看到，与构建和谐社会、加快转变经济发展方式、实现基本公共服务均等化的要求相比，与广大公众的热切期盼相比，目前的财政支出结构还存在诸多问题，还需要进一步调整和优化。在全球经济增长趋于缓慢的后金融危机时代，我国如何在不增加宏观税负的前提下，更好地满足公共需求，进一步优化财政支出结构，实现对宏观经济的有效调控?如何对其规模、结构、方向进行科学规划?为此，本刊特组织有关专家进行相关探讨。
“十二五”的主题和主线就是要贯彻科学发展和转变发展方式，要把工作的重点放在提高经济增长的质量和效益上，要把发展成果用在民生上。因此，满足社会公共需求，改善民生，调整结构，将成为我国经济和社会发展的基调。这就意味着我们优化公共财政支出结构的导向是调结构、惠民生。
但是，我们也应该清醒地看到后金融危机时代的到来给我国经济和社会带来的负面影响：输入性通胀不断提高、收入分配差距加大、环境污染日趋严重、住房、医疗和教育支出压力，日显沉重，社会矛盾和腐败不公问题突显等等，都警示着我们未来依然是任重道远。温总理在将“十二五”的年均经济增长率预期目标下调至7%这样“偏低”的水平时指出，“十二五”的主题和主线就是要贯彻科学发展和转变发展方式，要把工作的重点放在提高经济增长的质量和效益上来，要把发展和所得到的成果用在民生上来。“我们绝不能再以牺牲环境的代价来换取高速增长、盲目铺摊子，那样就会造成产能过剩，环境资源压力加大，经济发展不可持续。” 这就意味着未来在经济总量增长趋缓，抑制通胀，不增加宏观税负的前提下满足社会公共需求，改善民生，调整结构，将成为我国经济和社会发展的基调。这就意味着我们优化公共财政支出结构的导向：调结构，惠民生。
我国财政支出结构的演析
新中国成立以来，我国一直在计划经济体制下实行无所不包的国家财政，改革开放后，财政支出结构随着经济结构的变化不断得到调整，至今呈现出以下特点：
经济建设支出逐步下降，但比例仍然比较高。经济建设费在我国的财政支出中的比重从1980年到2002年一直处于下降趋势，从2003年到2006年在27%左右波动，从2007年到2009年有所上升。经济建设支出占财政支出比重的变化反映了我国从计划经济向市场经济转轨的独特国情。在体制转轨阶段，为实现新旧体制的顺利过渡，政府要保持一定的政策连贯性，这就造成了财政支出中，经济建设支出所占的份额较大。同时，我国经济建设支出的结构也不合理，政府参与的竞争性、经营性项目过多，用于生产性的支出偏多，而用于基础设施建设、公用事业方面的支出不足。
行政管理费支出膨胀严重，但增长势头得到遏制。行政事业管理经费支出急剧上升，固然有其合理的一面，如事业的发展、政府活动的增加、必要的新增人员扩充，但更多的是由于机构臃肿、财政供养人员过多以及普遍存在的行政事业部门公用经费支出的浪费，以至于增长过快、比重过大。1998年以后年年高于10%的国际平均水平，到2005 年，我国各级行政机关用于公车、接待的费用已经高达6千亿元，占当年国家财政收入的20%，相当于全民教育投入的5倍。随着国家反腐倡廉力度和公车治理力度的加大，行政管理费增长势头得到遏制，从2006年到2009年在全国财政支出中的比重趋于下降。
国防费用支出稳中有降。国防费占全国财政支出的比重相对稳定，且呈下降趋势，从1980年的15.8%下降到2009年的6.5%。由于实行精兵简政的政策，国防费支出一直处于下降趋势。
社会文教支出缓慢上升。社会文教费用占全国财政支出的比重一直处于缓慢上升趋势，从1980年的16.2%上升到2009年的26.9%，这说明国家财政用于民生方面的支出在增加。国家财政加大了对文化、教育、科学、卫生和保障性住房等方面的支出，加大了对三农的支持力度。尤其是2006年以来，国家这些方面的投入力度明显加大。2009年国家财政安排保障性住房资金725.97亿元，随着国家加大保障性住房的建设力度，保障性住房支出的比重有望进一步提升。
优化财政支出结构的关键是理顺“两个关系”
财政支出在结构确定以后，主要就是政府主体间的分配问题，一般而言，政府间财政分配模式有三种：一是单一纵向转移，即上下级政府间的财力转移;二是单一横向转移，即同级政府间的财力转移，一般是富裕地区直接转移给财力不足地区;三是纵向转移和横向转移相结合。鉴于我国目前的行政体制基本上是采用以纵向转移为主，横向为辅的混合模式。因此，优化财政支出结构的关键就是必须要处理好“两个关系”，一是上下级政府间的纵向分配关系，二是各级政府之间的横向分配关系。
由于政府不同层级在获取财政收入和提供公共产品方面存在着差异，因此，众多经济体通常倾向采用统一领导、分权财政的管理模式。1994年我国实施“分税制、分权化”的财税改革后，也建立了这种税权——财权——事权相匹配的管理模式，但由于传统体制和其他原因，分权分税不彻底，结果导致了事权下移，财权上移的扭曲的匹配关系，这种逆向运动撕裂了财政收支在政府间的合理配置：财政收入越往上越多，财政支出的责任越往下越大。因此，就财政收支而言，中央若要维持现有的财权结构就应考虑适度的“事权上移”，若要维持现有的事权结构则应考虑适度的“财权下沉”，这两者的本质均是通过转移支付理顺政府间分配关系，力达公共服务均等化的目标。
以法律和法规的形式厘清上下级政府(包括中央与地方政府、地方上级政府与下级政府)的事权和财权关系。第一，科学界定上下级政府的财权与事权，是建立规范的政府转移支付制度的前提。首先要加快政府机构改革，转换政府职能，将主要职能放到提供公共服务以及调结构、惠民生的要求上来。其次要给转移支付立法，明确转移支付的政策目标和原则、转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序、转移支付的管理和机构以及监督和法律责任。通过健全的法律制度，实现转移支付制度的规范化，保证在转移支付实际操作中有法可依。
第二，在转变政府职能的基础上，理顺职能分工，简化层级管理。政府层级过多，不仅人为的增加了信息传递层次、加大了信息衰减系数、拉大了中央与基层的距离、造成了大量的机构重叠和行政开支，还影响政府的行政效力，目前我国实施行政管理扁平化构想在经济的市场化、信息的网络化、管理的现代化以及多年的试点后，可行性已大大加强。行政机构的扁平化管理不仅可以减少管理层次，降低信息失真程度，避免官僚主义，还有利于调动基层的积极性，更可以有效降低行政成本。全面推行行政扁平化将大大地提高转移支付的效率。第三，深化省以下分税制改革，规范地方政府投融资平台，让地方拥有稳定的财源，保障基层形成与其事权匹配的财力建设。首先要摒弃GDP的考评机制，建立以民生和幸福感为导向的干部绩效考评，使地方摆脱土地财政的盲目投资冲动，再按照分税制以及事权与财权相统一的原则，建立地方政府的主体税种，完善地方税制体系，同时建立规范的地方融资平台以及地方债券市场，确保地方发展所需的稳定财源。
建立中央主导的横向转移支付专项基金及援助谈判协商机制，理顺各级政府间横向支付关系。由于多种历史因素以及市场配置资源的效率性和非均衡性的影响，我国地区之间财力差距呈加速扩大之势。分税制后，只注重上下级政府间的纵向分配制度的建立，忽视了各级政府间横向转移关系的确立，导致地区间财力差距呈现“马太效应”，公共服务均等化的矛盾日益突出。再加上现行的财政转移支付制度没有摆脱历史基数法的痕迹，仍处于过渡期。因此，建立横向财政转移支付制度就显得愈加重要。
目前我国国力、财政收入的增长趋势以及优化财政支出结构的导向都已经到了先富带后富的阶段，这就要求我们运用国家财政的再分配职能，将富裕地区的一部分资金转移到贫困地区，以便尽可能缩小地区间的财力差距，实现地区间财力和公共服务水平的大体均等。 一是建立中央主导的横向转移支付基金。可采取建立横向转移支付专项基金的办法，再结合人事激励制度，由富裕省份的各级政府派人去贫穷省份的各地区实行挂职或任职，挂职期满回原籍行政升半级或一级，任职者直接升级就地迁任，但在帮扶期间要动用援助地的横向转移支付专项基金，做到了“钱随人走，人到用钱”的激励与约束机制，确保横向转移支付制度运作的可行性，切实缩小地区间贫富差距。二是建立横向转移支付谈判协商机制。对于个别特殊个案可以通过中央主导的地方政府间谈判协商机制解决。
上述两种方法短期内很有效果，但从长期来讲，还应该逐步以立法形式，形成政府间均等化的转移支付体制，对各省的财政收入依法调整，从富裕省提取类似德国的“均等化资金”来支援相对贫困的省，从而实现财政支出能力的平衡。
优化财政支出结构的制度保障：有效监督和绩效评价
财政支出结构一旦确定，就需要有制度保障其有效实施，必须在制度上建立监督和绩效评价机制，保障优化的财政支出结构得以实现。
建立“一体两翼”的财政资金监督运行机制，即以人大机构为核心，财政内部监督和外部审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。这种分工可在现行政体内实现财政分权的法律制衡机制，使得每一笔专项财政支出资金都有制度约束，做到事前、事中、事后的全过程监督。人大应重视事前监督，从财政支出的源头、程序上确立监督的强度、权威和公正，以保证支出结构优化的方向和力度。财政部门监督应侧重事前、事中监督，并以日常过程监督为主。首先应细化落实财政监督的职责分工，切实按照相关专项资金清理整合、分类的规定，修改完善《中央对地方专项拨款管理办法》，充分发挥专员办就地监管优势，建立精细化的工作协调机制和信息共享制度，保障资金使用的真实性、完整性与准确性。其次要加强财政部门的内审工作，对重点业务部门实行一年一审，重要事项提前审，完善内审通报制度、整改落实情况反馈制度，强化资金使用部门的资金管理。审计部门则应重视事后监督。审计部门由于其独立的职能特点，对财政支出资金的事后专项监督能起到有效的规范作用。因此，从法律地位上应该确保国家审计机构的地位高于财政部门的专职监督机构，为有效实行再监督提供制度保障，提高财政支出透明度，并在整个支出过程中建立追索有径，问责有人的责任制度，建立电子和文件考评档案以及预算项目执行系统的信用记录，为建立激励与惩戒机制做好事后绩效考评和责任追索的记录工作，从制度上防止预算监督流于形式，硬化对财政支出的预算约束。
细化落实财政支出绩效评价，提高财政资金使用效率。首先要规范财政支出绩效评价制度。加快财政支出绩效管理法制化建设步伐，借鉴发达国家制度规范构建的有益经验，结合
我国的实际国情，制定出相关的法律法规。其次，要建立衡量绩效评价的指标体系，指标可分量化和非量化的两种，前者要定量分析，是衡量财政支出是否存在问题的关键手段。而后者只能是定性分析的软指标，不过定量标准和定性标准取值依据应按照分行业、分计划、分经验、分历史等情况制定。
建立评价组织体系和评价方法。一个完整的评价体系应该包括实施主体、实施方法和实施流程。对于实施主体，应该由财政部门内设的绩效评价专司机构，包括各级政府成立的绩效评价领导小组办公室和评价实施机构包括评价工作组、专家咨询组和中介机构。实施流程主要包括成立组织管理机构、确定评价对象，下达评价通知书，成立评价工作组和专家咨询组，制定工作方案，组织实施评价，工作总结等。
落实绩效评价体系建设的配套措施。要加强信息透明度，逐步建立有利于广大公民参与绩效评价监督系统;规范各种委托中介机构的评价行为，确保公正和效率;通过绩效评审来完善监督检查信息披露、通报和问责制度。
财政学
——我国教育支出的规模与问题分析
丁亚婷
(注：原来做的是ppt，为了大家看着方便又整理到
了word上，所有图表均在ppt上)
我国教育支出的规模与问题分析
一、教育支出的提供方式
二、教育经费规模、来源、结构及与世界对比
(一)教育支出占财政支出、GDP的比重
(二)中国与世界主要国家公共教育支出来源的比较
(三)我国财政教育支出结构的现状分析与国际比较
三、我国教育支出的效益
四、我国财政支出中存在的问题
五、完善我国教育支出的政策建议
教育对经济增长发挥着越来越大的作用，这已成为世界各国所公认。教育支出是一国政府支出的重要组成部分。随着经济的发展，我国对教育的重视程度越来越高，教育支出规模和结构都发生了一些变化。
衡量一国的财政教育支出水平主要有财政教育支出规模与财政教育支出结构这两个指标，与世界先进水平相比，我国财政教育支出规模偏低，结构也不尽合理。
一、教育支出的提供方式
教育支出 ：是政府用于教育事业的各项支出。
(一)从经济性质看，教育服务一般被看做是一种混合物品。教育是分初、中、高几个层次的。
多数国家根据本国经济发展程度，对初等教育通过宪法规定若干年的义务教育。每个公民都可以无差别地享受这种教育，那么就应该由政府来提供保证。从这个角度来看，义务教育并非混合物品，而是纯公共物品。
至于义务教育之外的高层次教育，主要有高等教育、职业教育和成人教育等，则具有两面性。
一方面高层次教育是提高公民素质的教育，可以为国家培养建设人才，从而促进社会经济的发展，因而也属于公共物品的范畴。
另一方面，受教育者能够获得更多的知识和技能，这为将来找到一份较好的职业，获得较高的收入，赢得较多的晋升机会奠定基础。由此来说义务教育以外的高层教育，不属于纯公共物品，而是混合物品。
(二)但在实践中，各国政府却往往在提供教育服务方面发挥着主导作用，原因主要有以下三个方面：
1、教育具有正外部性。首先，经济理论和实践表明，技术进步是一国经济增长的重要源泉，而教育则是技术进步的基础。其次，教育使公民明辨是非且获
得一技之长，这有助于减少犯罪。再则，教育能提高公民的文化素质，这有助于减少行政管理的成本等。
2、避免因收入差距而形成教育机会的不公平。如果教育服务主要由私人部门提供，学费必然被抬高，则收入较低的家庭的子女即使天资聪颖也会被举止门外。而如果主要由政府提供教育服务，就可以为所有社会成员提供同等的受教育机会，从而保证教育机会的公平，并避免流失优秀的人才资源。
3、教育资本市场的不发达与不完善。这在高等教育中表现得尤为明显。高等教育投资究竟能否获得回报与回报率有多高，事先是难以确定的，这就使得私人金融部门因担心无法得到偿还而不愿为教育融资，这样，那些资金不足的人就会被剥夺受教育的机会。为避免这种情况的发生，许多国家的政府都对高等教育提供一定的财政支持。主要有三种方式可供选择，即：对学生本人提供补助，对低收入家庭提供补助和对私立学校提供补助。
二、我国教育经费规模及其来源结构
人们一般用公共教育支出占GDP的比重来比较各个国家教育支出的相对规模，衡量各国政府对教育的投入程度。
教育支出的结构关系着国家对各层次教育的支持力度和教育的效益。
(一)我国教育支出占财政支出、GDP的比重
图表见ppt第十四张
(1)进入新世纪以来，我国教育支出的总额延续了之前教育支出逐年增加的趋势，近年来的增长率基本全都保持在10%以上，反映了教育支出较快的增长速度。这说明党和国家十分重视教育事业的发展，对教育方面大力进行投资。
(2)中国教育支出高于大多数国家已成财政支出首项。
从表l中，自1991年以来，我国财政支出中，教育支出所占的比例基本全都保持在15%以上，最高的1996年曾一度达到21.06%。从另一个侧面反映了我国政府对于教育事业的重视程度。自从上世纪90年代，我国提出4%的目标以来，从中央到地方，各级政府都作出了不懈的努力。
二)中国与世界主要国家和地区公共教育支出来源的比较
图表见ppt第十
六、十七张
根据对40个国家90年代初期的情况分析，当财政收入占GDP比重在15%以下时，财政教育支出占GDP比重为2%左右;当财政收入占GDP比重为20%左右时，财政教育支出占GDP比重大体为3%;当财政收入占GDP比重为30%～40%时，财政教育支出占GDP比重为4%～5%;当财政收入占GDP比重提高到40%～50%时，财政教育支出占GDP比重也相应增长到5%～6%.表1中有关数据可以看出我国财政教育支出基本符合这一规律。
(三)我国财政教育支出结构的现状分析与国际比较
教育支出结构主要表现在教育投入在高等、中等、初等三级教育上的分配结构和教育投入在地理区域的分配结构两个方面。
图表见ppt第
23、24张
从表4中可以看出，与中等教育和高等教育相比，中国、巴西、印度初等教育占教育经费的比例较大，高等教育相对比例较小。而法国中等教育所占比重较大，日本、美国三级教育经费支出比较均衡，其高等教育所占比例较高，这是因为发达国家教育投资起步较早，已基本上普及了初等教育、中等教育与高等教育发展水平较高，中等教育与高等教育经费支出所占比例也较高。而发展中国家教育比较落后，教育重点在初等教育，所以初等教育所占比例较大。
按国际比较通行的标准，人均GNP为600-2000美元时(目前，我国正处于这一阶段)，初、中、高三级教育比例为40.5∶29∶17.9，而我国1997年三级教育比例为32.41∶37.15∶20.32，初等教育经费比例偏低，而中等、高等教育经费比例偏高，尤其高等教育经费的比重在20%以上，甚至高于某些发达国家的水平。这种投资流向会造成基础、义务教育得不到很好的贯彻实施。
资料：我国的近年来的教育改革
从我国的教育事业现状来看，主要包括两大层次：初等教育和高等教育。 对于初等教育，义务教育阶段有“两免一补”，这是政府提供的公共物品。 对高等教育，尤其是全日制高等教育，已从过去的全额拨款(学生不需负担学杂费)转变为政府和学生分担的体制，而且以后由学生负担的比重还会上升。
补充资料：
(三)教育支出体制改革分析
从我国的教育事业现状来看，主要包括两大层次：初等教育和高等教育。对高等教育，尤其是全日制高等教育，已从过去的全额拨款(学生不需负担学杂费)转变为政府和学生分担的体制，而且以后由学生负担的比重还会上升。
这一改革举措的推出，引发了一场这种模式是否合理的争论。要理解这一问题的实质，就必须对教育支出的性质进行分析。
教育是一种具有私人性质的产品，接受教育的人可以从中得到相应的收益，因而也愿意付出相应的成本，从这点来看，教育是可以由微观主体来提供的，需要接受教育的人们可以花钱购买这种服务。但是，教育具有一定的公共产品的性质，这就要求政府介入参与教育服务的提供。综合地讲，政府介入教育领域主要有以下二个方面的考虑：
第一，出于收入分配的考虑。收入分配不均等密切关联到教育投资的不均等，而不均等的教育则会延续不均等收入的现象，相比之下，较为均等的教育投入分布有助于降低收入的不均等。政府可以通过教育投资改变社会的收入不公平现象，而且这种改变是长久的。
第二，教育所产生的效益具有外在性(外部效应是指某一个体在从事经济活动时，给其他个体造成了消极或积极的影响，却没有承担应有的责任或者没有取得应有的报酬的情形。如果单纯依靠市场调节，将造成市场主体过度地从事具有负外部经济效应的经济活动或尽可能地减少从事具有正外部经济效应的经济活动，从而降低了市场效率。)的一面。不仅受教育的人可以从中得到很大的收益，而且会使整个社会因受教育者文化程度提高而受益。如果完全由市场提供，教育的这种外在收益就不可能由兴办教育的私人主体获得，因而他们提供的教育数量低于社会期望水平。这时就需要政府的介入。
基于教育的这种兼具私人产品和公共产品的性质，教育经费一部分应由政府提供，另一部分由受教育者提供。我国大学教育经费的改革，基本上是遵循这一原则进行的。
2.教育支出的地区结构 图表见ppt第28张
(1)教育支出在东、中、西部差异明显。
受历史和现实各种因素的影响，改革开放以来，我国东、中、西部地区经济发展水平差距急剧扩大，地区间经济发展水平差距导致了教育投入水平间的较大差距，加之各地方政府对教育的重要程度认识不一致，使得教育支出差异进一步扩大。
另外，在我国目前以行政分权和分税制为特征的财政管理体制下，中央设立一部分专款进行宏观调控，地方政府则负担着几乎全部的基础教育拨款和占高等教育总投资近一半的地方属高等院校拨款，因而地方政府可用财力的多少直接影响了该地区公共教育支出的水平。 (2)城市与农村之间差异明显。
在当前我国城乡二元经济的情况下，城市和农村的发展星现不同的状态，而在教育投入上，城乡之间也是相差巨大。长期以来，我国农村教育一直处在投资不足的状态，农村普通中小学的生均预算内经费一直低于全国平均水平。教育经费的不足，造成了农村教育设施、教育条件、教育人才的严重落后。
三、我国教育支出的效益
教育经费规模偏低及教育经费架次结构失调，必然影响教育经费的效率与效益。
根据《世界银行：世界发展报告》提供的对中国1997年教育投入效益的评估，当年中国人均GNP为860美元，属于中低收入国家，中国的教育投资社会收益率和个人投资收益率均低于同类国家的平均水平，并且低于世界平均水平。尤其是高等教育的收益率，中低收入国家平均水平为11.4，世界平均水平为10.7，而中国只有5.05.
报告认为，其主要原因是中国经济总量还落后于发达国家，再加上政府财政支出占GDP比重和预算内教育经费占财政支出的比重都相对较低，同时，教育经费在各级教育之间的分布不够合理，所以教育经费投入不足，规模偏小，且教育资源使用效益低下，似的学校教育的综合入学率和人文发展指数都低于世界发达国家的水平。
另外，不完善的教育投资管理体制，工龄重于教育程度的工资分配制度，造成教育资源利用率低下，特别是大量高级人才外流，使得投入最大的高等教育投入的效益甚微等，这些都是教育投资和效益低下的主要原因。
四、我国财政支出中存在的问题及政策建议
(一)教育占GDP比重过低。
尽管我国的教育支出总额连年增加,但是,教育支出占GDP的比重却并不见有多大的增长。
联合国教科文组织在上世纪曾呼吁世界各国在2000年实现教育支出占比达到6%的目标,1993年,我国政府颁布的《中国教育改革和发展纲要》第18条也规定:“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在本世纪末达到4%。”《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》也指出,国家将在“十一五”期间实现政府对义务教育负全责,逐步将义务教育全面纳入公共财政保障范围,并逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。
但直至今日,我国既没达到4%的目标,离6%的目标更是有着巨大差距。据了解,2006年—2009年,国家财政性教育经费占GDP的比例分别为3.01%、3.32%、3.48%和3.67%。较低的占比说明,在我国近年来GDP高速增长的情况下,我国教育支出未能与经济同步增长或优于经济增长,使得政府教育经费对学校运转的支撑力度并没有得到增强。
(二)教育支出国际比较差距明显。
教育经费相对于GDP的比重,世界平均水平为4.9%,发达国家为5.1%,欠发达国家为4.1%。以人均GDP来比较,中国人均公共教育支出仅为人均GDP收入的0.82%,美国为6.10%,是中国的7.44倍;俄罗斯为1.87%,是中国的2.28倍;巴西为2.29%,是中国的2.79倍;日本为4.28%,韩国为3.01%。所以中国不仅与发达国家有很大差距,即使在金砖四国中,中国的教育投入也排在末位,实在与我们的国家地位和经济实力不相符。
(三)教育投入占财政收支的比重呈下降之势。
1997年以来,财政收入和支出增加非常迅速,平均每年增长16.9%和19.0%,但对教育的投入却未能等速增加,每年只增加15.9%,使得教育投入所占的比重呈逐年减小之势。2002年财政对教育的投入占财政收入和支出的比例分别为17.7%
和15.2%,比1997年下降了0.9和2.2个百分点。即使到2009年,财政对教育的投入占财政支出的比例也仅为16.37%,尚未达到1996年占比21.06%的水平。
(四)教育支出存在明显的区域差异。
1. 教育支出在东、中、西部差异明显。
受历史和现实各种因素的影响,改革开放以来,我国东、中、西部地区经济发展水平差距急剧扩大,地区间经济发展水平差距导致了教育投入水平间的较大差距,加之各地方政府对教育的重要程度认识不一致,使得教育支出差异进一步扩大。另外,在我国目前以行政分权和分税制为特征的财政管理体制下,中央设立一部分专款进行宏观调控,地方政府则负担着几乎全部的基础教育拨款和占高等教育总投资近一半的地方属高等院校拨款,因而地方政府可用财力的多少直接影响了该地区公共教育支出的水平。
由表2可以看到,在较为发达的东部地区,如上海、江苏、山东、广东等省市,不仅教育经费的总额很大,而且,大部分的教育经费由地方政府支出,中央的拨备只占到一小部分。对于中部的湖南、湖北等省份,地方政府对教育的支出虽然也占了很大一部分,但支出总额相较于东部省份尚有一定的差距。在西部地区,不仅教育支出总额较低,而且地方政府在教育支出上的占比也不高,如西藏、青海,教育经费完全依靠中央拨备。
这种教育支出的区域性差异,恰好反映了我国东中西经济发展水平的差异。正是因为其经济的不发达,导致了地方教育投入的匮乏,无法满足发展教育所需的基本资金,很难吸引到优秀的教育人才,致使教育水平的低下。
2. 城市与农村之间差异明显。
在当前我国城乡二元经济的情况下,城市和农村的发展呈现不同的状态,而在教育投入上,城乡之间也是相差巨大。长期以来,我国农村教育一直处在投资不足的状态,农村普通中小学的生均预算内经费一直低于全国平均水平。教育经费的不足,造成了农村教育设施、教育条件、教育人才的严重落后。
(五)教育支出结构存在不合理性
我国的教育支出结构不合理。由表3可以看出,高等教育经费的投入占比过高,所占比例不仅高于与我国同档次的低收入国家,还高于发达国家。由于我国人口众多,教育资源匮乏,尽管近年来民办教育有所发展,但是高等教育几乎都由政府提供,能够真正接受到高等教育的人,在总人口中所占比例并不大,因此,在经费上,显得高等教育的投入有些偏高。而提高国民基本素质的关键并不在于高等教育,而是在于初等教育上,相对于我国庞大的人口基数,教育支出对于高等教育的支持力度有些偏高,由此也从一个侧面反映出初等教育投入经费的相对不足。
而在表4中,我们可以看到教育投资收益率最高的并不是高等教育,而是初等教育。相反,投入较多的高等教育反而收益率最低,因此从收益率的角度讲,我国在教育支出的结构上,对于初等和中等教育理应继续大力支持。
五、完善我国教育支出的政策建议
1.采取有效措施增加财政收入占GDP的比重来推动财政教育支出的增加。
4%的问题与财政收入占GDP的比重相关已经是一个不争的事实,按照2007年我们国家的财政收入的统计,2007年全国财政收入51300亿元,占GDP的比重大致是20.8%,不到21%。一些学者、专家也在进行分析和研究,其他一些发达国家也好、发展中国家也好,公共财政教育投入占GDP达到4%或者5%。发达国家财政收入占GDP的比重基本上都在35%以上,甚至40%,接近50%,许多发展中国家财政收入占GDP的比重一般都在25%以上,所以说我们国家的财政收入占GDP的比重偏低。财政蛋糕是既定的,比重偏低当然也就制约了我们国家拿出更多的钱,用于投入各项社会事业的发展。
2.财政应继续增加教育支出,提高教育支出占财政收入乃至GDP的比重。
教育财政支出 / GDP= (教育财政支出 /财政总支出)*(财政总支出 /GDP) 尽管近年来教育支出总额比较大,教育资金的投入力度和支出的增长速度也比较快,但是,目前的投入金额相对于我国庞大的人口基数而言,依旧很少。因此,我国的教育支出还是不很够的,这需要我国在资金总额的筹措上多想办法,多下工夫,比如发行教育债券等方式,来筹集一些教育资金,以增加对教育的支持力度。而相较于我国近年来GDP的高速增长,我国教育支出占GDP的比例也并没有多大提高,从一定角度上说明,我国教育的投入相对于我国经济的高速增长而言,增长速度较慢。教育虽对经济的增长没有明显的直接的刺激作用,但是,对经济增长的间接作用是巨大的,并且会在较长的一个时间显现出来。因此,我国有必要在经济持续增长,近年来财政收入也不断增加的条件下,在增加教育支出总额的同时,进一步提高教育支出在财政支出中的比例。即使达不到教科文组织6%的GDP占比,也应以先期4%的占比为目标,尽量向发达国家的水平靠拢。但增长的同时也必须考虑到教育支出资金的使用效率,对资金的使用进行严格的监管。
3.政府要通过体制、机制的创新来增加对教育的投入。
政府增加对教育的投入,要用体制、机制的创新,用制度的设计来引导教育投入的增加。为了贯彻中央优先发展教育的要求,各级政府都需要加大对教育的投入。中国有五级政府、五级财政,设计出一个好的经费保障机制和制度,才是解决农村义务教育经费投入的根本。增加教育投入,要坚持体制机制的创新、制度的
先行,这个经费投入肯定会增长。
从提高教育质量和减轻老百姓教育负担出发,我国应切实提高教育投入水平,保障教育经费。与此同时,加强学校内的民主管理,建立有权参与决策、评价、监督的教师委员会、家长委员会和学生自治委员会,是让学校财务管理透明,避免学校领导乱收费、乱用钱的必然选择。
4. 努力改善教育支出的区域不平衡。
(1)加大对中西部教育的投入力度,缩小差距。
尽管改革开放以来,我国整体的教育投入都有很大增加,各省份的教育设施,教育水平都有比较大的提高,但是,我国东西部地区教育支出不平衡的状况仍然很严重。这对我国教育乃至经济发展都极为不利,而且随着经济的发展,这种差距还有进一步拉大的趋势。因此,在教育投资的地区分布上,国家应当进一步加大对中西部地区教育投资政策的倾斜力度,增加对西部的教育资金支出,努力改善中西部贫困落后地区的教育状况。
(2)加大对农村的教育投入力度,缩小城乡差距。
我国目前很多农村地区,特别是贫困地区农村教育设施比较差,教育条件相当落后,优秀的教师资源严重匮乏,这一定程度上是由于对农村的教育资金投入不足造成的。教育的城乡差距在近年来教育投入不断增加的情况下并没有多大的缩小,而教育的落后将很大程度上制约农村经济的发展,影响农民的增收致富。因此,在财政支出的安排上,应当在原有基础上进一步增加农村教育资金的投入,加大对农村教育的支持力度,提高农村人口的受教育程度,缩小城市与农村之间的教育差距。首先,应该主要增加农村基础教育的投入;其次,加大财政的专项教育转移支付,重点扶持教育条件落后的农村地区;第三,发挥财政的分配职能,将资金有重点地投入到落后地区,并加强对农村教育投入资金的监督管理。
(3)优化教育支出结构,强化基础教育。
我国目前的教育支出结构问题突出表现在高等教育支出的比重相对较高,高等教育占用资源相对较多。因此公共资源应更多配置在基础教育。有必要明显提高初等教育支出占公共教育总支出比重,确保教育支出的“公共性”。初等教育具有很强的外部正效应,是典型的公共产品,前文的数据显示,我国的基础教育投资收益率大约是高等教育的四倍。况且目前我国文盲率偏高,更应明确义务教育在教育经费中的优先地位,将教育经费的增量主要用于义务教育。
5.贯彻落实科学发展观,政府要切实转变观念。
解决好教育支出能够达到占GDP4%的问题,根本途径只能是政府部门通过贯彻落实科学发展观来改变和更新观念。邓小平同志说过,宁可把其他建设放慢一些,也要把教育搞上去。他还说,“一个十亿人口的大国,教育搞上去了,人才资源
的巨大优势是任何国家比不了的”。以胡锦涛同志为总书记的党中央又提出要把我国建设成为“创新型国家”。创新归根到底要靠人才,而人才只能靠教育。现在政府大力提倡建立和谐社会,观念转变了,重视教育了,就一定有办法解决教育经费不足的问题。比如,根据我们每年的经费缺口发行长期教育国债、发行教育彩票、提高教育附加在税收中的比重等等
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