公民诉讼分析论文

摘要：环境公民诉讼强调任何私的主体（个人或组织）能够针对环境违法行为发挥实施环境法律的作用，是确保环境法律权威得以实现的主要手段，更因为其使环境法律实施中充满竞争而导致民主与法治的实现。下面是小编为大家整理的《公民诉讼分析论文 (精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

公民诉讼分析论文 篇1：

试析重构我国公民诉讼代理制度

[摘 要]当前，群体性纠纷时有发生，传统的公民诉讼代理制度在司法实践中暴露出诸多的问题，文章通过公民诉讼代理制度价值理论的分析和制度基础的探讨，尝试提出完善我国公民诉讼代理制度的一些设想。以期待更好地解决民事纠纷，为构建和谐社会服务。

[关键词]诉讼代理制度;现状;重构

在司法实践中，许多当事人为了更好地维护自己的权益，借助他人的帮助通过法定程序获得司法保护，由此而产生了诉讼代理制度。在我国，律师代理与公民诉讼代理共同构成诉讼代理制度。相对于律师代理，公民诉讼代理是指在司法诉讼程序中，非律师的普通公民受诉讼当事人(或被告人)的委托，按照法律规定的程序，代为当事人处理部分或全部诉讼事务，并将法律效果归于当事人的一种活动。

一、我国公民诉讼代理制度存在的原因

我国现有的公民诉讼代理制度的产生与发展，是立法回应司法现实的结果。主要原因有以下几个：(一)源于法律所固有历史继承性。进入近代以前，公民诉讼代理就在我国存在已久。再加上苏联的法律制度的影响，早在新民主主义革命时期就有在根据地通过颁布规范性文件的做法确认了公民诉讼代理。(二)深受特定社会政治环境的影响的结果。社会主义制度被确认为我国的根本政治制度，人民群众当家作主的热情极为高涨，不少人认为，公民参与的事务越多，民主化的程度就越高，因此，公民参与诉讼代理也成行使民主权利的一种形式。(三)是实行计划经济以及采用职权主义的产物。新中国成立以来直到上世纪80年代中前期，我国实行的是计划经济，经济、政治、生活关系都较为明确和简单，诉讼案件的涉及的领域十分狭窄，因此对法律实践人员的专业化的要求并不高。同时，我国采取的诉讼模式是大陆法系传统的职权主义，强调法院在诉讼中起主要作用。因此公民作为代理人是基本能够适应当时诉讼的要求。(四)是对律师代理制度的重要补充。在1957年反右派斗争中，众多的律师成为“右派”，刚刚起步的律师制度也随即夭折。直到1979年，律师制度才恢复重建，律师的数量极为有限，普遍素质也不高。[1]另外，规范律师行为的法律制度建设也十分落后，当事人的利益并不能得到有效保障。

二、目前存在的问题

随着社会进步和经济发展，一方面，社会法律关系呈多样化与复杂化的发展趋势。我国的三大诉讼法都对公民诉讼代理进行了确认，但是只做了原则性规定，实践中缺少制度化的具体措施配套，相应的管理也没有到位，使得以营利为目的的公民诉讼代理问题屡禁不止。由此也就无可避免地导致以下一系列问题的产生。

(一)整体素质不高，当事人的合法权益无法得到有效保障

现代法律关系具有高度复杂性，诉讼的进行需要相应的技巧与专业知识，而公民诉讼代理人常常不能正确把握实体法律关系和诉讼程序。司法实践中，许多案件的败诉方并不一定是在实体上没有理由，败诉原因就是因为不合格的诉讼代理人没有尽到职责。因此在这种情况下，当事人非但不能通过诉讼实现维护自己合法权益的初衷，而且还要背上因败诉产生本不应该有的包袱。

(二)挑词架讼，增加讼累

“职业公民代理人”主要将缺乏法律知识的个人作为代理对象，常常不考虑当事人的诉求是否具有法律依据，为获取“代理费”竭力鼓动他人进行诉讼，并且游说当事人在审判过程中无视法庭纪律、扰乱法庭秩序、混淆视听、故意拖延诉讼等，扰乱了诉讼程序，干扰了法院的审判进程。

(三)加剧法律服务市场的不正当竞争程度

虽然司法部曾出台“不得以公民诉讼代理形式向社会提供有偿的法律服务”的规定，[2]但该规定缺乏落实措施。公民诉讼代理的有偿法律服务破坏了法律服务市场严格准入的制度，一定程度上造成法律服务市场竞争的混乱：由于无法对公民诉讼代理人征收任何管理费用和税费，出现了律师及其他法律工作者按本行业收费标准收费而以公民个人名义代理当事人进行诉讼的情况，一些公民诉讼代理人素质低下，胡乱收费，许多人无法区别公民诉讼代理和律师代理，便直接将这些行为扣在律师头上，为律师形象带来了巨大的负面影响。

(四)阻碍司法改革进程

专业化的审判人员与代理人对于推进司法改革是两者不可缺一得。但是，因公民诉讼代理人法律知识不足和业务水平低下将不能够应对法院审判案件由职权主义向当事人主义转变历史潮流。

公民诉讼代理产生的种种问题，既包含了法律传统与法律现代化的冲突，还包含了法律专门化与法律平民化的冲突，更包含了民主权利扩张与个体利益保障的冲突。矛盾的多样化决定了公民诉讼代理问题的复杂性。笔者认为，随着我国社会法制化进程的不断深入，职业化代理是必然的趋势，但是鉴于我国的特殊国情，在目前及今后相当长的一段时间，公民诉讼代理尚有存在的价值。因此，笔者认为，采取限制赞同论更加符合我们的现实状况。

当然，我们依然要清醒地看到，由于代理门槛的过低以及相关配套规章制度的缺位等原因已引发了一系列的社会问题。因此，在允许公民诉讼代理存在的同时，应当对这一制度进行科学的规范。

三、完善公民诉讼代理制度建议

那么，如何在充分发挥公民诉讼代理的积极作用的同时最大程度消除其消极作用呢?如何在如此错综复杂的利弊关系之间寻求一个最佳的平衡点呢?笔者认为，总的来说就是我国的公民诉讼代理只能是由当事人的近亲属进行无偿的诉讼代理。

(一)修改现有法律，明确公民诉讼代理的身份要件

我们可喜地看到，新修改的《民事诉讼法》已将原第五十八条中的“经人民法院许可的其他公民”删去。因此，与此相对应的，《行政诉讼法》第二十九条中的“经人民法院许可的其他公民”也应删去，刑事诉讼法第三十二条第(二)款中的“亲友”应修改为“近亲属”，将诉讼法统一规定公民诉讼代理人只能由当事人的近亲属担当。与此同时，出台相关的司法解释将“近亲属”的范围统一明确下来。另外，对于三大诉讼法中对于当事人所在单位或团体可以为其提供代理人或辩护人的规定，也应当相应限定所推荐的人参与出庭诉讼只能为律师，非律师者只能协助律师处理其他先关事务。

(二)规范公民担任诉讼代理人或辩护人的准入条件以及案件的范围

由于诉讼本身就是一种纠纷解决机制，且具有终局性，因此涉及巨大的社会利益与社会风险，所以对于相关规定应该通过列举法明确规定下来。首先，确定公民诉讼代理或辩护基本的法定条件，包括权利能力和行为能力，不得与委托人在委托事项上存在利益冲突，不得双方代理，依法回避，保守秘密等。其次，明确不得担任公民诉讼代理人或辩护人的排除情况，包括：依法被剥夺、限制人身自由的人员;人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、监狱的现职人员;受案法院的人民陪审员等。再次，规范公民诉讼代理或辩护准入的案件范围。笔者认为在刑事不宜允许公民诉讼代理诉讼，在民事诉讼和行政诉讼中，则主要适用在一些法律关系较为简单的案件，如农田灌溉、邻里纠纷、婚姻家庭纠纷以及部分轻微伤害案件中。

(三)以立法的形式明令禁止营利性公民诉讼代理诉讼

公民诉讼代理诉讼的定位应该明确为对律师代理的一种补充，其出发点是对当事人合法利益更好的保护。如果允许通过其进行营利，那么在市场条件下，将很难防止有人受逐利天性的驱使而通过各种方式规避法律进行公民诉讼代理。在英国《郡法院法》第196条规定，非法律在经郡法院法许可后可以出庭为诉讼当事人代理诉讼，但该诉讼代理人不得向当事人收取任何费用和报酬。[3]虽然我国的《律师法》第十四条规定“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”司法实际中限制公民诉讼代理营利也多以这一规定作为法律依据，但是由于《律师法》毕竟只是一部部门法，此规定只能适用于非律师者假冒律师之名进行代理诉讼的行为，若适用于公民没有以律师之名进行代理诉讼的行为就难免有越俎代庖之嫌了。另外，司法部的关于公民未经同意不得进行有偿代理营利，但缺少相关配套措施，实施的效果同样不理想。因此，必须通过专门的立法或修改法律明确这一点，并且建立起配套制度来保障落实。

(四)完善司法审查和行政备案的双重管理机制

法院是最为便利也是唯一能够在整个诉讼过程中对代理人身份等事项进行审查的机关。法院可以要求公民诉讼代理人出具详细的个人身份证明、与委托人之间关系的证明材料、已经司法行政管理部门登记的材料等;对委托其他公民担任代理人的当事人本人进行相关告知制度，将委托公民诉讼代理人的法律后果告知当事人本人，确认公民诉讼代理人的行为将对其产生直接的法律效力，使其明确公民诉讼代理人可代表其行使授权范围内的诉讼权利，公民诉讼代理属于无偿代理等内容;赋予诉讼对方当事人异议权有助于发现不合格的公民诉讼代理人。赋予法院审查权有利于控制公民有序进入诉讼程序，通过行政备案可以使司法与行政机关更快捷准确更全面地对公民诉讼代理情况进行掌握并采取相应措施进行规范。但是对于行政备案同样必须通过立法的形式予以确认。江苏等省市就曾采取法院与司法管理部门联合文件的形式规定公民诉讼代理诉讼需到司法管理部门进行登记，而后又改为备案，还因此引发了民告官的案件，最后以司法管理部门败诉，联合文件被废除的结果收场。[4]可见，没有法律根据，要求行政备案的做法将处于一种很尴尬的地位。

(五)梳理整顿基层法律服务行业

基层法律服务制度是与律师制度、公证制度共同构成我国法律服务体系的三大支柱。公民可以通过考试获取从事该行业的资格。在我国法治建设进程中，基层法律服务做出了功不可没的贡献。但是，目前该行业的秩序非常混乱，而当事人并不容易辨别他们与律师之间的区别，不少人打着基层服务机构的幌子，骗取当事人的信任，继而以公民诉讼代理人的身份进行诉讼。笔者认为对于该类基层服务所要么全部取消，要么全部公益化，且只能从事法律咨询、纠纷调解、代写法律文书等其他非诉讼事务。

[参考文献]

[1]李必达.律师的足迹——新时期律师制度的沿革.工商出版社，1997，(1)：256.

[2]见司发函【1993】340号.关于公民个人示经批准不得从事有偿法律服务的批复.

[3]赫思等.英国律师制度和律师法.中国政法大学出版社，1992，(8)：41-42.

[4]孙劲松.公民代理诉讼遭遇红灯.江苏法制报，2003-08-25.

[作者简介]杨燕华，广东省深圳市宝安区人民法院。

作者：杨燕华

公民诉讼分析论文 篇2：

加拿大环境公民诉讼制度及对我国的启示

摘 要：环境公民诉讼强调任何私的主体(个人或组织)能够针对环境违法行为发挥实施环境法律的作用，是确保环境法律权威得以实现的主要手段，更因为其使环境法律实施中充满竞争而导致民主与法治的实现。注重公众参与环境法律实施的加拿大构建了系统的环境公民诉讼制度，从环境公民诉讼的案件适用范围、原告资格、被告到环境公民诉讼的程序都有细致的法律规定，值得我国在构建环境公益诉讼制度时吸收和借鉴：我国应当允许公民提起环境刑事公益诉讼;环境公益诉讼应从过于注重环境民事公益诉讼转向“民行刑三位一体”;环境公益诉讼的可诉范围应该扩大;允许法官运用自由裁量权审查原告诉讼资格;环境民事公益诉讼中证明责任应该合理分配。

关键词：环境公民诉讼;加拿大;环境公共利益

作者简介：王彬辉，湖南师范大学法学院副教授，加拿大不列颠哥伦比亚大学法学院访问学者(湖南 长沙 410081)

环境公益诉讼在我国已成为理论研究和诉讼实践中的一个热点问题，{1}尤其是2012年《民事诉讼法》修改后第55条明确规定环境公益诉讼制度后各地纷纷实践，但是环境公益诉讼在我国看起来很热闹，但也在“等米下锅”{2}。在这样的现状下，我国的环境公益诉讼制度的建立恐怕是任重而道远。加拿大将之称为环境公民诉讼，是指由于行政机关或其他公共权力机构、法人或其他组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或存在侵害可能时，公民或环保团体为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼，以追究违法者法律责任，维护社会公共利益的诉讼制度。我国学者在研究北美环境法律制度的时候，往往偏向于视加拿大为美国文化的附属品，忽视了加拿大存在的典型性，导致对加拿大环境公民诉讼制度研究缺乏。本文分别从静态的与动态的层面对加拿大环境公民诉讼进行研究，希望对我国环境公益诉讼制度的构建提供借鉴。

一、加拿大环境公民诉讼制度与实践

1. 环境公民诉讼的可诉范围

(1)公民有权对环境犯罪提起私人追诉

加拿大环境公民诉讼的受案范围与其他发达国家显著不同之处在于加拿大存在环境刑事私人追诉，即指在刑事诉讼中由个人而不是由政府官员提起诉讼以执行法律的行为。{3}《加拿大刑法典》特别规定任何人只要有充分的理由相信某人犯罪都可以起诉到省法院或者治安官，除非在法律中有特别规定的要求或者障碍。但是，加拿大环境刑事私人追诉范围只适用于简单判罪案件，相当于我国刑事诉讼中简易程序审理的案件。那些严重犯罪只能由皇家检察官提起追诉。根据1985年《加拿大解释法》第34条第1款(b)项规定所有省和市犯罪都属于简单判罪犯罪，联邦犯罪除了法律有特别规定是可指控犯罪以外也是简单判罪犯罪。

(2)公民有权对涉嫌损害环境的行为提起诉讼

比如《清洁空气法》和《清洁水法》均规定凡是违反本法所规定的排放标准和限制、特定的许可证及其条款以及违反联邦环境保护局和省依据该标准和限制所颁布的行政规章与命令的行为均属于环境公民诉讼的可诉范围。这种违法行为包括个人、公司或者政府环境行政行为给环境造成损害的行为。也就是说，加拿大环境公民诉讼既有环境民事公益诉讼，也有环境行政公益诉讼。首个根据1993年安大略省《环境权利法案》进行的破坏公共资源诉讼发生在1998年2月。典型的环境行政公益诉讼比如1998年阿尔岗昆野地联盟和Temagami之友诉安大略省自然资源部长案;2008年彭比纳(Pembina)适当发展研究会诉加拿大(总检察官)案等等。

(3)公民有权对环境行政执法机关的不作为违法行为提起诉讼

《清洁空气法》、《清洁水法》等均规定，若这些法律的法律实施机构——联邦或省环境保护局局长不能履行该法所规定的不属于环保局局长自由裁量领域的行为或义务，公民可以对环保局局长提起环境公民诉讼。

2. 提起环境公民诉讼的原告资格

加拿大环境公民诉讼制度自上个世纪70年代诞生直至今天，有关起诉资格的问题经历了比较曲折的过程并主要是通过司法裁判形式体现的。

(1)Shiell诉加拿大原子能控制委员会案{4}

Shiell诉加拿大原子能控制委员会案涉及的Cameco公司，运营一个铀矿和磨粉厂，该项目已经进行过环境影响评价，并由被告加拿大原子能控制委员会颁发了运行许可证。但是原告Shiell认为该项目环境污染严重，要求法院对被告加拿大原子能控制委员会颁发的该项目运行许可证进行司法审查并申请法院颁发对废物管理计划进行审查的命令。Cameco公司答辩时对原告的诉讼资格质疑，认为原告住在离矿区几百英里的地方并且参加了多次听证会。之前在与此相关的临时禁令程序中因为原告对此事缺乏直接的个人利害关系，其申请被拒绝，进而提起诉讼。

该案的法官Heald D.认为原告是否有资格提起司法审查是本案的关键。本案被告答辩认为原告与案件纠纷不具有直接的利害关系。法院在审查时发现，原告Shiell出身在英国，1940年与一位加拿大士兵结婚。她与丈夫、儿子在萨斯喀彻温省的戈万农场生活了多年。Shiell在1994年移居到萨斯喀彻温省的尼帕温市(Nipawin)。自1976年Shiell开始对萨斯喀彻温省的高品位铀开发业产生兴趣。1977年她参加了克拉夫湖(Cluff Lake)关于铀开采的调查，1980年她全面参加了该公司开采的关键湖(Key Lake)的调查，1981年她又参加了兔湖(Rabbit Lake)关于铀开采的听证会。原告在Shiell v. Amok Ltd.案件中也有同样的情况。在那个案件中，Shiell申请临时禁令，禁止被告根据部长授权的程序在铀矿运行中排放废物。结果该案的Barclay法官认为：原告与被告根据1992年《加拿大环境评价法》第16条做出的部长许可没有直接个人利害关系。如果确认原告对她关注的环境和环境问题有诉讼资格的话，那么在案件中确定这个资格的标准很难。从我个人的角度看，原告的诉讼资格必须是该纠纷对其有直接的影响，而在本案中，原告在诉讼中没有直接的个人利益。她住在萨斯喀彻温省尼帕温地区，距离开发项目所在地几百公里，她的利益不是直接的也不是个人的。在某种程度上，这个准许铀矿运行的决定不会影响她。

在此基础上，Shiell诉加拿大原子能控制委员会案的法官Heald D.勉强得出以下结论：这种起诉是不符合必要的常设司法审查的申请条件，即原告必须与案件有直接的利害关系。之所以说“勉强”是因为他毫不怀疑原告的正当利益并关注相对于本起诉书提到铀矿开采对湖泊所产生的环境问题。然而，必须赋予必要的“资格”才能使她继续这项申请。基于这些原因，原告的司法审查申请被驳回。

(2)加拿大矿业观察者诉加拿大海洋渔业部和加拿大自然资源部部长案{5}

这是原告加拿大矿业观察者协会要求对加拿大渔业与海洋部和加拿大自然资源部根据1992年《加拿大环境评价法》开展矿业项目环境评价行动的合法性进行司法审查的案件。红色克里斯发展有限公司(RedChris Development Company Ltd.)，本案中的项目开发者希望在不列颠哥伦比亚省西北地区开发一个开放性坑矿业和铣操作生产铜和金铜精矿的矿山。预期的矿山和工厂，以及与该项目相关工作和活动，属于当地项目，涉及当地财产和公民的权利，只是一个地方性问题，因此本来应该属于不列颠哥伦比亚省管辖。但是，这个开发项目也属于联邦议会的水资源和渔业管辖权，因为它考虑建立壁垒和渗流水坝，水供应系统以及相关项目，尾矿管理设施以及排水系统。因此，该项目的环境影响评价必须同时遵守《不列颠哥伦比亚省环境评价法》以及《加拿大环境评价法》的规定。2003年11月不列颠哥伦比亚省环境评价办公室根据《不列颠哥伦比亚省环境评价法》第10条第1款(C)项开始对该项目进行审查并且项目建设之前必须获得环境影响评价报告书。该项目最开始采用《加拿大环境评价法》的综合研究的环境评价形式，后来改为等级审查形式。{6}2005年7月不列颠哥伦比亚省环境评价办公室主任推荐认为该项目应该被颁发环境影响评价报告书。一个月以后，该评价书由省颁发。2004年联邦环境影响评价程序正式启动，该项目的环评开始公告在2004年5月3日公布，宣称渔业和海洋部(DFO)将于2004年5月19日开始综合研究。这就使原告认为它让公众产生了合法性期待，即根据《加拿大环境评价法》第21条公众可以对该项目进行咨询。而且，当环评登记处改变了“路线”并且选择用审查筛选的方式继续的时候，文件显示在省环评下的公众咨询程序正在进行中。然而，最后结果是根据《加拿大环境评价法》第18条支持的授权，加拿大渔业与海洋部和加拿大自然资源部对2006年环境影响评价报告没有进行公众咨询程序。原告因此向法院起诉要求对被告环境评价行动的合法性进行审查。本案的被告认为原告不能代表当地居民的任何组织或直接受该项目影响的利益集团。同时，受该项目直接影响的土著团体没有提出司法审查申请。因此，原告不具备起诉资格。

本案在审理过程中最突出的特点是允许法官运用自由裁量权对原告资格进行审查。Martineau法官在行使自由裁量权时认为1992年《加拿大环境评价法》根本目的是确保项目需要一个认真和谨慎的环境评价，以确保这些项目并不造成“重大的负面环境影响”。另一个根本目的是要确保整个环境评估程序及时和有意义的公众参与的机会。因此，该法规定的操作条款和其法规，必须用与这些目的一致的方法来解释和运用。同时，该法第2条通过综合研究环境评估审查方式在执行环评时，将为公众提供咨询作为强制性义务。尤其是该条款还规定：“在综合研究目录上的项目，环评登记处必须确保公众为环评目的对该建议项目范围的咨询，在评估中被考虑的因素，建议这些因素的范围和处理与这个项目相关问题的综合研究。”可见，为公众提供咨询的义务是环境评价早期的关键方面。因此，1992年《加拿大环境评价法》第58(1.1)条要求部长建立参与基金项目以方便公众参与到由审查小组进行的调解和评价中。《加拿大环境评价法》2003年C-9修正案通过扩大对综合研究的资助而扩展了该计划并且将参与基金项目适用的相关环评进行了分类。为了方便公众获得与环评有关的记录并提供评估的及时公告，加拿大联邦环境影响评价署还设立环境评估登记处，此登记处包括一个网站和一些项目文件。在《加拿大环境评价法》指导下的环境评价开始的14天内，该项目环境评价开始的通知必须公布在该网站上，这个通知会涉及到环境评价工程范围的描述。除此以外，将信息公众化或者是给公众参与的机会的要求必须首先服从《加拿大环境评价法》的规定，当土著权利有可能受到项目影响时，皇家政府(而不是私人公司或个人)有义务向土著民解释。{7}在这种情况下，原告对本案中的项目提起公众咨询被驳回，意味着联邦机构对公众咨询积极义务的背离。

原告也阐明了他们在提出司法审查问题上的真实利益。对于社会和环境问题并不仅仅只有直接利害需要才能获得公共利益诉讼资格。在1992年加拿大教堂理事会诉加拿大案中，法庭认为原告寻求公共利益诉讼资格必须具备长期的美名并且对于所起诉的客观事务做了大量的工作。加拿大矿业观察会满足这个要求。它是一个在联邦注册的非营利性组织，旨在全加拿大范围内的环境、社会争议、土著的和劳工组织的联合。在关注联邦矿业发展方面，原告享有很高的声誉并且已经证明了其在与矿业发展相联系的问题上具有真实的、持续的利益。实际上，矿业观察者协会向国会提交了有关规范矿业发展法案的草案，并且出版了对与矿业发展相关的缓解计划失败的批评性研究成果。

至此，本案原告诉讼资格还有一个阻碍，即如果有比其更直接的受影响的利害关系人并且有更合理的行政程序解决有问题的行政行为的话，公共利益诉讼也会被拒绝。这个条件要求的合理性在于最直接受行政行为影响的人通常处于最佳的位置，能向法庭提出适合解决纠纷的方法的必要信息。很明显，本案中土著民集团或个人从地理上是最接近项目的公众。但是，现代社会的复杂性和相互关联，本案的Martineau法官不能劝服地理上最接近的公众提起公民诉讼。Martineau法官不同意仅仅是因为可能享有原告资格的公众没有采取法律行动，其他申请人就应该永远被拒绝。总之，原告加拿大矿业观察者协会代表了约20个组织的联合期望，即他表达的是社会的广泛关注和对受质疑的行政决定进行司法审查的申请。在Mar-tineau法官看来，原告是唯一一个能展示足够的权益和展开司法审查方式的人。因为原告的诉讼资格是在公共利益原则下进行的。

根据以上两案的分析，我们可以看到加拿大最高法院对环境公民诉讼资格确立经历了从严格诉讼资格，强调原告与案件有直接利害关系的标准演进到了三个标准：(1)是否存在需要裁判和严重的纠纷?(2)申请人对这个纠纷是否有真实的利益?此利益应理解为公共利益。(3)能否为案件提出一些其他的合理和有效的解决方式?同时，允许法官根据法律的目的和价值追求，运用自由裁量权审查原告诉讼资格。

3. 环境公民诉讼的被告

通常来说，环境公民诉讼的被告是任何环境公民诉讼原告有充分理由相信他违法的人，被诉对象既包括环境资源的破坏者又包括因为行政不作为导致环境受损害的政府。加拿大2003年《刑法典》修正案扩大了对“人”的解释，认为包括联邦和省政府以及组织。该法规定：除了个人犯罪被起诉外，下面这些人也有可能被追诉，成为共同犯罪的一方：以帮助实施犯罪为目的进行了任何行为或者忘记进行任何行为的人;教唆犯罪的人;提议、帮助或者教唆他人犯罪，并且他人确实犯罪的人。这些人包括主管、官员、监督者或者其他能给出建议导致犯罪的人。并不需要证明被告知道他所帮助的行为会导致犯罪，即使主犯没有被确认，教唆、帮助作用的人也有可能被定罪。定罪必须证明被告实际上为了实现帮助、教唆犯罪的目的而犯罪既遂或者犯罪未遂。如果仅仅只有过失是不构成犯罪的。同时，《刑法典》也增加了一项责任给那些指导他人工作的管理人员必须采取合理措施防治对工人或者其他人的身体伤害。这项新的义务规定将会帮助对管理层过失犯罪的刑事追诉，比如管理层在社区内没有采取措施防治有毒气体的泄露。{8}

4. 环境公民诉讼的限制程序

环境公民诉讼的程序与一般的诉讼程序没有多大区别，包括提起追诉、追诉受理、法庭审理及判决、上诉及复审等等，此处不赘述。但是，加拿大法律认为环境公民诉讼并不是解决环境法律执行问题的最好方法，采用它应该符合“穷尽救济”原则，所以在提起环境公民诉讼前有特殊的诉前程序安排，使诉讼成为寻求法律救济的最后一道屏障。这种诉前程序包括：

第一，告知程序。在提起环境公民诉讼之前，公众应该通知被追诉者，告知其行为的违法属性。但是如果没有立即收到满意答复时，公众不能威胁甚至暗示将联系有关部门或者提起环境公民诉讼。

第二，申诉程序。公众应该向负责该项法律执行的有关政府部门提起正式的申诉。如果政府官员打算展开调查或者开展环境执行，那么提起环境公民诉讼就没有多大意义。申诉有很多好处：(1)因为环境保护机构缺乏监管资源，申诉可以为展开官方调查提供所需的信息;(2)如果官方已经发现违法行为并且考虑行动，咨询有关的公众将节约双倍的努力。(3)环境法律提供给政府部门多种执行法律的根据，包括控制命令和中止命令。这些工具可以取代环境公民诉讼或者是除了环境公民诉讼以外对于阻止将发生的损害是非常必要的。(4)即使对于申诉官方执行没有做出反应，公众提出申诉的事实对于其决定提起环境公民诉讼也是很重要的。因为法官多半倾向于根据公众提起过申诉的事实而受理。(5)政府官员根据申诉展开的调查也会对环境公民诉讼提供非常有价值的证据。(6)申诉也可以加强环境公民诉讼者反对检察官干预的理由，因为官方不能以没有给予调查和采取执行行动的机会而反驳环境公民诉讼。

第三，期限。任何人不能对已经发生2年以上的行为提出诉讼。起算日包括：首次知道损害己经发生且该损害由违法行为造成之日;一个理性的人应该知道违法行为发生之日;关于同样情况的诉讼通知。

5. 环境公民诉讼中原告承担的举证责任

加拿大环境公民诉讼中，原告必须证明案件是超越合理怀疑的。举例来说，如果指控某项允许向养鱼水域处置有害物质的许可违反了1985年加拿大联邦《渔业法》第36(3)条，追诉者必须证明：(1)根据《渔业法》这个物质是有害的;(2)这个物质被处置到水体或者这个处置被告许可;(3)处置在指控的时间内做出;(4)这个处置是在养鱼水域或者有害物质在任何条件下进入任何地方或者因为有害物质的处置而衍生出来的其他有害物质进入任何水体。在《渔业法》第34条对“有害物质”、“处置”和“养鱼水域”这些概念做了界定，并且在第40(5)条对证明这些因素的相关事情做了明确规定。这些为私人追诉者如何证明“超越合理怀疑”提供了指导。原告有义务提供全面的与被告有关的证据，即使证据对被告有利也必须提供。这些证据通常包括：起诉书复印件;环境违法行为的概括;被告执行法律或许可证行为的记录;被告的声明;证人名单;证人声明，包括会谈笔录;电话记录;包括电子邮件在内的回复;任何证人可能提供证明的信息;调查记录;照片、电影或者其他证据的复印件;任何可以展示的信息和如果被告被判有违反法律的行为，任何可以减轻其法律制裁的事实。

二、加拿大环境公民诉讼制度与实践对我国的启示

1. 我国应当允许公民提起环境刑事公益诉讼

我国学者在研究环境公益诉讼时，通常依照诉讼的传统将之分为：环境公益民事诉讼;环境公益行政诉讼;环境公益刑事诉讼。由于刑事诉讼是由国家检察机关代表国家提起的诉讼，刑事诉讼自然被列入公益诉讼之内。所以在讨论环境公益诉讼时，一般将环境刑事诉讼除外。那么是否只能由检察机关代表公共利益提起环境刑事公益诉讼呢?加拿大环境公民诉讼制度与实践告诉我们，答案是否定的。笔者认为从法律应然的角度看，我国法律应该允许公民提起环境刑事公益诉讼。

首先，在环境法律实施过程中，环境公民诉讼作为私权力实施法律是与公权力实施相互存在竞争的，通过促进更多的竞争会使更多“公共利益”和民主与法治更好地实现。“如果公民诉讼未被允许，社会的个体成员被置于政府执行官员的从属位置，这就低估了本处于同一层面的权力———公民权利对有效民主的特殊价值。”{9}因此，允许公民个人提起环境刑事公益诉讼从法律应然的角度讲是为了民主与法治更好地实现。

其次，从公众参与的角度看，国家检察机关代表国家提起刑事诉讼中一个重要的问题就是这个程序的透明度问题。比如检察机关决定不起诉某行政官员，必须有可靠的、全面的调查执行并且在任何阶段没有政治或其他不恰当的影响或干预。但是，这个程序对所有公众而言并不一定很清晰。而我国政治文明建设的一个重要内容是公众监督，公民的监督意识正是权力制约的思想保障，国家权力受到人民的监督是人民主权原则的核心所在。{10}公众根据宪法授权有权对该程序提出质疑，这也正是为防止国家控诉决定中实际的或可能的腐败行为提供重要的保障。因为，检察官解释不起诉的决定比解释起诉的决定要困难得多。

第三，从更积极的角度看，允许公民提起环境刑事公益诉讼提供了公民直接参与刑事司法程序的机会。加拿大评论家认为：“一个刑事正义系统为刑事和准刑事犯罪提供私人追诉的好处多于没有提供。在任何法律系统中，特殊个人来处理犯罪和准犯罪，积极的公众介入具有基础的重要性。即使公共官员已经拒绝承担这个问题，也要给个人在法官面前表达自己的机会，这也是确保参与的一种方式。”{11}此时，公民提起的环境刑事追诉被看作是检察机关追诉行为的有益补充，而不仅仅是对检察机关行为的监督。

2. 我国环境公益诉讼应从过于注重环境民事公益诉讼转向“民行刑三位一体”

从前文可以看出，在加拿大对环境问题提起公益诉讼，既可以是针对污染者，也可以是针对政府行为(既包括民事的也包括行政的公益诉讼)。而大陆法系国家的环境公益诉讼，更侧重于行政公益诉讼，典型的如日本。在我国台湾地区，环境公益诉讼仅指环境行政公益诉讼。然而，我国现在进行的环境公益诉讼司法实践更多的关注于民事公益诉讼，忽视了应该给予同等重视的环境行政公益诉讼和环境刑事私人追诉。这种状况在2012年新修订《民事诉讼法》对环境民事公益诉讼进行规定后更加突出，具体表现在：首先，各地有关环境公益诉讼的规范性文件中除了环境公益诉讼案件的一般性规定外，更有专门对环境民事公益诉讼案件的规定，如无锡市法院、市检察院2008年9月联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》;昆明市市法院2010年11月发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》等等。而对于环境行政公益诉讼案件的专项规定则没有。其次，司法实践中环境民事公益诉讼的数量也明显多于环境行政公益诉讼。据中华环保联合会不完全统计，我国各级法院近年来已经受理环境民事公益诉讼至少17起，而环境行政公益诉讼才6起。{12}环境刑事私人追诉因为法律没有规定，所以实践中也不存在。

笔者认为我国环境公益诉讼中这种过于注重环境民事公益诉讼的现象是不对的。相对于具体污染企业和个人，行政机关不当或滥用权力，会给环境公共利益造成更为严重的损失。而我国的行政监督体制又先天不足：缺少专门的监督机制和有效的监督手段，也难以对行政权力的运行进行经常化的检查。因此，通过环境行政公益诉讼加强行政监督是行政权力有效运行的有力保障。它能够有效地减少，甚至避免行政决策中出现的偏差和失误。但是我国《行政诉讼法》第2条规定，只有当行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益的时候，公民、法人或其他组织才有权向人民法院提起诉讼。其中的“合法权益”即明确了必须是权益受侵犯的个人或组织，从而排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性。同时，《行政诉讼法》第11条对受案范围的列举式规定又限制了环境行政公益诉讼。根据该条规定，原则上只有人身权、财产权受到侵犯的行政纠纷才能为法院受理，但众所周知行政行为侵害的环境公共利益往往不限于人身权、财产权。相对于《民事诉讼法》第55条规定而言，显然《行政诉讼法》的现行规定阻碍了环境行政公益诉讼的发展。因此，我国环境公益诉讼要实现“民行刑三位一体”首先必须修改《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》和《环境保护法》，确保环境行政公益诉讼和环境刑事私人追诉的法律地位。

3. 我国环境民事公益诉讼的可诉范围应该扩大

我国2012年《民事诉讼法》第55条的公益诉讼只提到了环保诉讼和消费者诉讼，表明我国现行环境公益诉讼的可诉范围限制在污染环境的行为。之所以会有如此规定，是传统诉讼模式下对环境侵权行为的界定造成的。我国《侵权责任法》第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”可见，该法认为环境侵权行为即为环境污染造成他人损害的行为，而没有将生态破坏行为纳入规制范围。在此立法思路下，进入司法救济的也只能是环境污染致人损害行为而排除了生态破坏行为。但是，环境法学界的很多学者都将环境侵权的原因行为定位为环境污染和生态破坏。{13}环境资源的公共利益主要体现为环境资源的生态服务功能和对人的精神愉悦功能等非经济利益。{14}所以，我国环境民事公益诉讼可诉范围不应局限在“污染环境”的行为。同时，实践中已设立的环保法庭受案范围来看，均力求突破将环境侵权行为定位为污染致害的限制，而将其拓展到环境污染和生态破坏。

4. 允许法官运用自由裁量权审查原告诉讼资格

在环境法领域，放宽环境诉讼原告资格的限制已成为世界各国环境立法的一个普遍趋势。但如何放宽原告资格限制，却是问题的关键。加拿大最高法院对环境公民诉讼原告资格从强调原告与案件有直接利害关系的标准演进到损害社会公共利益为标准，同时，允许法官根据法律的目的和价值追求，运用自由裁量权审查原告诉讼资格。这是因为环境问题与传统法律问题不同，它所造成的危险是一种“容许性危险”。{15}这样，环境纠纷中存在着广泛的利益冲突。法律是各种价值的综合体，为了降低这些价值在法律事件中冲突的频率与强度，法的价值整合便成为必要。法的价值整合的过程从法律的创制开始一直延伸到法律实施的各个阶段。法官自由裁量权是应对社会生活的复杂性与克服法律本身的局限性的必然选择，{16}当在个案中出现法的价值冲突时就需要法官进行一系列的价值判断。法官根据法律的目的和价值追求，通过富有智慧的安排尽可能避免、弱化或化解价值冲突。当价值冲突达到无法协调的程度时又对价值的取舍有所归依，就应由法官通过法益之间的权衡比较“两善相权取其重”。

5. 环境民事公益诉讼中举证责任的合理分配

加拿大环境公民诉讼中没有被告举证责任的规定，导致私人追诉时常常因为原告举证不能而导致不利的诉讼结果。这是我国在构建环境公益诉讼制度时应该吸取的教训。因为环境刑事诉讼中举证责任由公诉人一方承担，环境行政诉讼中由被告行政机关承担举证责任，所以本文仅探讨环境民事公益诉讼中举证责任的合理分配问题。由于环境侵权损害的认定具有很强的技术性和专业性，因果关系的证明十分困难，并且双方当事人的力量往往差距悬殊，信息不对称。如果采用“谁主张，谁举证”的原则由原告负责举证，必然使其处于十分不利的地位，导致原告败诉。因此我国相关诉讼法以及司法解释中均提出环境诉讼举证责任倒置，由加害人承担举证责任的规则，这是值得肯定的。当然，在环境公益诉讼中，原告仍须承担一定的举证责任，比如损害的举证，公益性的举证，行政机关未处理的举证等等。同时，笔者认为在环境公益诉讼中，诉讼利益是环境本身的权益，即社会公共利益。按照我国最高人民法院2002年证据规则中对《民事诉讼法》第64条规定的“人民法院认为审理案件需要的证据”，包括涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实的解释，损害社会公共利益的案件应由人民法院依照职权收集证据。所以除了原、被告双方举证外，环境民事公益诉讼也需要强调法院依职权调查。

注 释：

①经中国期刊网搜索，以环境公益诉讼为主题的论文就达到560余篇。至于在专著和教材中论及环境公益诉讼的，也不在少数。

②比如2008年，昆明市公安局环境保护分局、昆明市检察院环境资源检察处、昆明市中级法院环境保护审判庭，相继挂牌成立。然而，与人们的期待不同，昆明中院环保审判庭至今正式审理过的环境公益诉讼案件非常之少。

③James S. Mallet：“Enforcing Environmental Law：A Guide to Private Prosecution”，Victoria：Environmental Law Centre，2004，pp.10.

④Shiell v. Canada(Atomic Energy Control Board)，(1995)，98 F.T.R. 75(Fed. T. D.). http：//en.jurispedia.org/index.php/Ad ministrative_law_(ca)，2013-01-05.

⑤Miningwatch Canada v. Canada(Minister of Fisheries Oceans)，[2007] F.C.J. No. 1249. http：//scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/ en/item/7841/index.do?，2013-01-05.

⑥根据1992年《加拿大环境评价法》，加拿大的环境评价形式有审查(包括等级审查)、综合研究、仲裁和审查小组4种。将近99%需要进行联邦环境评价的项目都要进行审查或综合研究。

⑦Taku River Tlingit First Nation v. British Columbia (Project Assessment Director)，[2004] S.C.J. No.69. http：//www.gcc.ca/ archive/article.php?id=209， 2013-01-05.

⑧Stanley David Berger：“The Prosecution and Defence of Environmental Offence”，Toronto：Canada Law Book，Inc.，2003，pp.149.

{9}Keith Ferguson：“Challenging the Intervention and Stay of an Environmental Private Prosecution”，Journal of Environmental Law and Practice，v.13，no.2，2004.

{10}刘艳：《从普通消费者到生态公民：生态文明建设的一种主体性策略》，《湖南师范大学社会科学学报》2012年第6期。

{11}Allan Greenbaum，Ron Pushchak，Alex Wellinton：“Canadian Issues in Environmental Law and Policy”，Concord，Ontario：Cap tus Press， 2008，pp.116.

{12}别涛：《环境公益诉讼立法的新起点——〈民诉法〉修改之评析与〈环保法〉修改之建议》，《法学评论》2013年第1期。

{13}吕忠梅：《沟通与协调之途——论公民环境权的民法保护》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第262页。

{14}张颖：《美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示》，《政治与法律》2011年第6期。

{15}所谓容许性危险，是指某行为或者活动虽侵害他人合法权益或者有侵害的可能，但基于其社会妥当性、有用性、必要性，性质上应受容许，在一定限度内，如在符合公法上标准或超过私法上忍受限度的情况下，不认为是违法。

{16}彭建军、胡彬彬：《法官自由裁量权的伦理困境及其制约机制》，《湖南社会科学》2010年第1期。

作者：王彬辉

公民诉讼分析论文 篇3：

和谐社会语境下检察权的谦抑性

摘要：和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，是人类孜孜以求的共同理想。在构建和谐社会的时代背景下，检察权应实现从扩张到谦抑的理性跨越，保持应有的时代品格。检察权的谦抑性符合检察制度历史演进的规律，也是宪政法治的要求，更是法律进步与法律移植使然。基于环境保护的紧迫性与检察权的谦抑性，引进与借鉴美国环境公民诉讼制度已是必然选择与科学路径，其功能价值、运行机制、启动要件为我国提供了成功的样本与范式。

关键词：和谐社会;检察权;谦抑;环境公民诉讼

和谐社会始终是人类孜孜以求的一个社会理想。古今中外，众多先哲均对和谐社会进行不同角度的理解与阐述。孔子曰：“中也者，天下之大本也;和也者，天下之大道也。至中和，天地位焉，万物生焉。”泰戈尔主张，人与人、人与自然、自然物之间，都处于永恒的和谐统一之中，“美是梵性的和谐真理的感性显现”。当代中国所要构建的社会主义和谐社会则是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。基于和谐社会语境的审视，检察权的宪法确认与配置是为了追求司法公正与社会正义，是为了保障人权与权力监督。检察权的行使与运行是为了化解矛盾、平息纷争。检察权，亦称为检察监督权，是检察机关依法所拥有的各项权力，是一个综合的整体的概念，并不存在一个单一而具体的检察权能。伸言之，检察权表现为公诉权、立案监督和侦查活动监督权、刑事审判监督权以及民事行政监督权等众多具体的权力形式。在构建和谐社会的时代背景下，鉴于检察权的宏观性与综合性，笔者以日渐兴起的检察机关环境公益诉讼为切入点，对检察权进行梳理与研究。

一、判例梳理：司法实践的分歧与困惑

环境公益诉讼方兴未艾。各地法院对环境公益诉讼的诉权主体的认定也奠衷一是，因此，笔者选取法院判例进行梳理与研究，因为法院判决最能权威反映各地司法机关对相关法律问题的判断与解释。

案例1：2000年12月30日，山东省青岛市300名市民以经青岛市规划局批准的在音乐广场北侧建立住宅区的做法破坏了广场的景观，侵害了自己的优美环境享受权为由将青岛市规划局告上了法庭。法院受理了此案，认为青岛市民具有主体资格。

案例2：2007年12月10日，贵阳市“两湖一库”管理局认为，其负有依法管理红枫湖水资源的社会公共职责，在不特定的人群遭受环境污染侵害的情况下，为维护民众利益，有权提起环境公益诉讼，寻求法律救济，遂将贵州天峰化工公司告上法庭。法院受理了此案，并确认红枫湖作为重要饮用水源涉及百万贵阳市民的利益，被告行为构成侵权，原告的诉请应予支持。

案例3：2009年6月18日，无锡市锡山区人民检察院认为，李华荣、刘士密盗伐高速公路旁树木的行为，在造成国家财产损失的同时，严重破坏了高速公路路基养护，造成高速公路通行车辆重大安全隐患。检察机关以破坏高速公路公共环境为由，以环境公益诉讼人的身份向锡山法院提起诉讼。法院受理了此案，并确认高速公路防护林的树木属于特定树种，生长周期长，环境修复困难，环境公益诉讼人的诉讼请求应予支持。

上述案件都是环境公益诉讼的案件，法院却对诉权主体作出了不同的认定。学者们对此也见仁见智、看法不一，但争议焦点却无一例外地集中到了作为国家法律监督机关的检察机关之上。现实需要与社会质疑迫使法学界必须理性思考与面对检察权在环境公益领域的扩张问题。

二、和谐社会：检察权谦抑性的时代背景

在和谐社会与检察权的良性互动中，既要看到检察机关在构建社会主义和谐社会中的地位和作用，围绕着促进和保障民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会建设。调整检察政策，更好地履行法律监督职能，也要看到检察事业的科学发展是构建社会主义和谐社会的一个方面，提高法律监督能力也是我们党提高构建社会主义和谐社会的执政能力的一个重要组成部分。检察机关必须适应构建社会主义和谐社会的新形势、新要求，不断开拓创新，注重检察权运行的方式与程序，提高执法水平，为检察职能在构建社会主义和谐社会中发挥积极作用创造条件、奠定基础。

当前，有诸多学者从检察权扩张的角度来审视其在构建和谐社会中的职能与作用。有学者认为，国家本位与社会本位的立法思想开始取代个人本位的立法思想，个人意思自治得到限制，公序良俗原则得到进一步加强，因此，我国在进行检察制度改革的过程中，很有必要考虑检察机关在民事、行政诉讼中的职能扩张问题_。著名法学家韦德认为：“为了公共利益而采取行动是检察总长的专利，他的作用是实质性的、合法的，他可以自由地从总体上广泛地考虑公共利益。”

检察权设置与行使的宗旨是为了追求民主法治、维护公平正义、平息社会纷争，服务于和谐社会建设。检察权设置的宗旨与目的的实现并非必须依赖于权力的扩张。相反，在构建和谐社会的时代背景下，需要审慎对待权力。权力过大就会导致专制，背离宪政的意义。检察权也不例外，亦有滥用之虞。罗素就指出：“爱好权力，犹如好色，是一种强烈的动机，对于大多数人的行动所发生的影响往往超过他们自己的想象。”笔者赞同周伟教授的论断：“社会的和谐依赖于自律、自信与诚信。在这个基础上，不需要扩大检察权，社会也会是非常和谐的，如果无限扩大这种权力，不一定就能推动和谐社会的发展。”

在和谐社会语境下，检察权的谦抑性才是时代需求与科学路径。根据刘佑生教授的观点，检察权的谦抑性，即克制性、妥协性、宽容性。检察权应谨慎行使，保持克制，以便双方当事人平等对话、平等协商、诚信合作、相互妥协、化解矛盾，从而体现法律之宽容原则，并将谦抑所蕴涵的人的价值作为一种内在的精神追求，修复创伤，重塑和谐。检察权的谦抑性不仅要在制度上予以创设，例如，在环境公益诉讼中应谨慎行使检察权，避免权力过度扩张，而且，更应内塑为检察官的崇高理念，“检察权是靠具体的、活生生的检察官来行使的，检察官的谦抑性必须要由心怀谦抑理念的检察官来贯彻和执行。无论现在和将来，心怀谦抑的检察官，才更有益于建设法治国家和和谐社会”

三、考察思辨：检察权谦抑性的法理基础

目前我国环境状况令人堪忧，环境公益诉讼也日渐兴起。虽然检察机关的职权扩张对保护环境公益是有效的，但是有效性不能替代正当性，谦抑才是检察权所应具有的时代品格。

(一)检察权谦抑性的历史演进

新中国成立初期，法律确实赋予了检察机关公益诉权。1949年颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第三条有关“最高人民检察署职权”规

定：“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”随后颁布的《各级地方人民检察署组织通则》第二条有关“各级地方人民检察署职权”规定：“代表国家公益参与有关社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”然而，1979年颁布的《人民检察院组织法》第五条有关“各级人民检察院职权”的规定中，删除了检察院代表“国家社会利益”或“劳动人民利益”，提起或参与诉讼之职权。1983年颁布的《人民检察院组织法》、2007年修改的《民事诉讼法》也没有赋予检察机关公益诉权。我国法律演进的历史表明，检察权经历了从全面到有限，从扩张到谦抑的演化轨迹。我国现行法律体系并未赋予检察机关公益诉权。检察机关贸然行使环境公益诉权有违权力的谦抑品格。

(二)检察权谦抑性的宪政解读

虽然西方国家公益诉讼都由检察机关提起，但是我们必须正视这样一个基本事实，即检察机关隶属于行政机构。在三权分立的资产阶级国家政治体制中，行政权力正是通过检察机关来监督和制约司法审判权的。西方国家的检察机关是政府的代表，是公共利益的维护者，这必然决定了检察机关提起公益诉讼具有其内在的合理性。所以，西方国家的公益诉讼表面上由检察机关提起，本质上则是由行政权发动。诚如胡建淼教授所言：“行政权是一种直接与社会打交道的权力。社会主体从摇篮到坟墓无一刻能远离行政权……不断发展变化的社会势态要求行政权作出灵敏的反应。行政权必须及时适应各个时期社会变迁形势。”因此，西方国家检察机关频繁提起环境公益诉讼。也就不足为奇了，这反映了行政权的主动性与扩张性。

然而，我国建立了一种崭新的政治制度，即人民代表大会制度，检察权已经作为一项相对独立的基本的国家权力出现，在国家机构体系中，它只受国家权力机关的领导与监督，与行政权、司法(审判)权处于平行的地位，而不同于西方国家把检察权附属于行政权和司法权的那种政权结构。在这一权力结构基础上，检察机关被定位为法律监督机关，检察权因此而具有法律监督权的属性。如学者所言，检察机关对国家利益、公共利益的维护在很大程度上只能是间接的，是另一个层面上的。即对行政机关进行监督，以督促其维护国家利益、公共利益，而不宜干预具体的国家事务。否则就会越俎代庖，与国家权力设置的初衷相背离。在我国国家权力架构下，具有法律监督属性的检察权本质上属于司法权范畴，必须保持司法权的平和性与谦抑性，这也是宪政体制下的应然属性与实然要求。

(三)检察权谦抑性的法律移植视野

当前，理论界与实务界赞成由检察机关行使公益诉权本质上是法律移植问题，因为西方国家有较为成熟的检察机关提起公益诉讼的立法范例与实践经验可供借鉴。对于一国的法制进步而言，法律移植必不可少，但是必须承认，法律制度是特定民族的历史文化、社会价值、法律传统的集中体现，它是一个国家法律精神的载体。当代中国是否已经拥有了法律移植所必备的制度基础与本土化资源呢?笔者认为法律移植的条件尚未具备。首先，从检察机关的宪法定位看。基于前述分析，西方国家的检察机关隶属于行政机关，是政府的代表，公共利益的维护者。相反，中国的检察机关是独立的法律监督机关，与作为行政机关的政府并列，依照法律的授权与程序，监督国家法律得到正确、统一的实施。显然，两者宪法定位与权力性质迥然不同。不能因为两者名称上都叫“检察机关”，而违背了法律移植的基本规律，机械地将西方国家检察机关提起公益诉讼的立法移植到我国。如此照搬，势必造成南橘北枳的状况。其次，从民事诉讼的基本结构看。民事诉讼的基本结构是“两兆对抗”的平衡对称结构。公益诉讼虽为维护公共利益，诉讼目的之社会性，有独特之处，但是也必须遵从基本的诉讼结构与范式。从维护民事诉讼的基本结构出发，检察机关也不宜直接享有、行使公益诉权，否则，就与其法律监督者的地位和法律监督权的职责相矛盾，而陷入检察权自我监督的逻辑悖论与角色困境。最后，从依法治国的基本要求看。对于公权力，奉行“法无授权即禁止”的原则。检察机关在法无明文授权的情况下，以保护公共利益为由突破法律制度的束缚，不能不说是一种严重的“体系性违宪”。如学者所言：“在师出无名的阴影下。检察机关提起民事诉讼始终无法掩盖司法繁荣表象下僭越法律的尴尬处境。”检察机关的逾权行为。将在制度层面置身于哈贝马斯所说的“合法性危机”的旋涡之中。可见，检察权的谦抑性或许更符合其宪法定位，也是权力制衡与依法治国使然。

四、路径选择：环境公民诉讼的引进与借鉴

美国国会于1970年颁布的《清洁空气法》是首次设置了环境公民诉讼条款。随后颁布的《清洁水法》、《资源保护和再生法》、《濒危物种法》也纷纷设置了该条款，从而有关环境公民诉讼完整的法律与理论体系得以形成。

(一)环境公民诉讼的功能价值

环境公民诉讼提供了额外的执行力以弥补政府力量的不足。美国在颁布《清洁空气法》之际，许多国会议员都认为，政府无法独自控制和防止所有的污染状况。政府的环境保护机关或出于“经费紧张”之忧虑或出于“明镜高悬”之冷漠而缺乏积极执行相关环境法律法规的动力与意愿。Laveta Casdorph议员指出：“公民诉讼对于填补联邦执法系统中的漏洞极具价值。”可以说，在政府机关虚位时，环境公民诉讼为普通公民维护社会公益提供了路径与渠道。而且，环境公民诉讼是一种更富效率的执法体系，因为较之于政府机关，普通公民更少受到政治压力的负面影响。允许“任何人”起诉违法行为的环境公民诉讼，本质上是由美国国会深思熟虑后而刻意进行的制度安排，以维护其意欲保障的环境公益。Elizabeth Rae Ports教授一语道出了国会的初衷：“国会担心政府机关的官僚风气会危及其执法义务的履行，因而对环保领域中的公民诉讼情有独钟。”

(二)环境公民诉讼的运行机制

笔者以《清洁水法》(clean Water Act)授权的环境公民诉讼条款为例予以论述。根据CWA规定，未经国家污染物排放消除系统(National Pollution DischargeElimination System)许可。将任何污染物排放至美国水域均构成违法。NPDES的排放许可来自两个渠道：其一，根据CWA301条款，基于技术革新的排放许可。例如，已经利用了“所能利用的最先进的技术”则允许排放。其二，有限的排放许可，即在许可前提下，又进行必要限制，使之符合相关水域的最终使用目的。当然这种限制是非常严格的，例如，基于医学活体鉴定或者水生物生理影响而计算得出的排放总量限制。根据CWAS05(a)条款规定，任何公民可以起诉任何人，包括违反许可的非法排放者、怠于履行职责的环境保护

局。但是法律同时也设置了公民的“诉前通知义务”，即公民在提起环境公益诉讼前的60天内，应将其起诉意愿通知被控违法者、环境保护局及污染发生所在地的州政府。如果环境保护局或州政府已经忠诚、勤勉的对违法者提起民事或刑事诉讼，则公民诉讼应当终止。

(三)环境公民诉讼的启动要件

启动要件，也即原告的诉讼资格。美国《宪法》赋予每一位美国公民均有诉讼的权利，但是具体到环境公民诉讼的原告资格则由一系列判例发展而来。根据美国联邦最高法院的观点，有权提起环境公民诉讼的原告必须符合三个要件：(1)损害事实;(2)可修复性：(3)因果关系环境损害不同于一般诉讼的私益损害，其具有危害呈现的长期性、损害表现的复合性、地域发生的广泛性等特殊状况，损害事实的认定是整个公民诉讼的关键，也成为制约环境公民诉讼发展的瓶颈。环境公民诉讼的发展并非一帆刚顺，包括三个阶段：

1　宽松鼓励阶段(1970年-1989年)。这一阶段法院对环境公民诉讼持宽容态度，认可原告资格，维护环境公益，以1973年的United States v.Students Chal-lenging Regulatory Agency Procedures为代表。该案中，学生与环保组织为共同原告，根据国家环境政策法起诉称，铁路运费涨价行为将造成不可回收利用物质材料的广泛使用，增加开采、采伐及其他额外行为，从而破坏环境。并且，学生与环保组织成员认为，利用这些在华盛顿特区周边的河流、山川以及其他自然资源。所增加的开采、采伐行为必将损害他们的利益。基于宽松的原告资格理念，法院将原告的这种休闲利益、美学利益纳入损害事实的范畴。

2　严格控制阶段(1990年-2000年)。这一阶段法院改变了最初宽容的态度，对损害事实进行严格解释，以控制环境公民诉讼，以1990年的Lujan v.Na-tional Wildlife Federation为代表。该案中，原告起诉被告的“土地回收评估系统”损害了其成员的美学利益与休闲利益。最后，联邦最高法院驳回了原告的诉求，认为，原告所宣称的损害，并没有明确指出在如此广阔的国土上究竟处于何地，因而不够具体，尚不足以支持其诉讼资格。法院以损害事实不明确而间接限制了环境公民诉讼。

3　合理适度阶段(2000年-)。由于法院过于严格的解释原告资格，导致环境公民诉讼难以开展。EmilyLongfellow博士就批评道：“环境公民诉讼几乎没有光明的未来。”于严格的限制，不利于保护环境，也不利于维护公民的环境权利，联邦最高法院以2000年的Friends of the Earth，Inc，v.Laidlaw Envtl，Servs，Inc，为标志走上理性的发展轨道。该案中，被告于1987年根据CWA的规定，经NPDES许可，将处理后的废水排放至附近水域，但其并没有严格遵守许可证所规定的排放限额。1987年-1995年，总排放量超过许可限额的489倍。联邦最高法院放宽了损害事实的要求，并不关注“是否对环境造成了可证明的损害”或者“污染的程度”，而注重“被告有无违反法定义务”以及“原告因该违法行为而产生的合理担忧”。正如Ginsburg大法官在判决书中写道：“被告持续而大量的向附近水域非法排放污染物，从而导致附近居民减少对污染水体的使用，并使他们遭受其他经济与美学方面的损害，两者之间有密切关系。而且，这种关系是相当合理的……足以证明损害事实。”Laidlaw判例将大大降低原告的诉讼成本、节约诉讼时间。该判例的理念在于只要被告违反法定义务就可以证明存在损害事实，避免了因聘请专家证人以及技术鉴定而产生的高额费用。Laidlaw案是美国环境公民诉讼历史上一个里程碑式案件，有利于“任何公民”对“任何违法主体”提起诉讼，更有利于保护自然环境，维护社会公共利益，实现国会授予公民诉讼的立法意图。

(四)对我国的启示与镜鉴

环境公民诉讼既是克服政府失灵的现实需要，又是公民参与环境事务管理的理性选择。一方面，环境公民诉讼可以监督环境保护行政机关使之积极行政，防止执法懈怠;另一方面，可以增强环境管理的科学性，降低执法成本。“他山之石，可以攻玉”，引进和借鉴美国环境公民诉讼制度有益于我国的法律进步。

1　诉讼法益的扩张。美国环境公民诉讼对“损害事实”的宽松解释意味着对诉讼法益与主体资格的扩张。现代社会已经不可能期待制定法能够涵盖所有需要法律保护的利益。我国《民事诉讼法》所规定的“直接利害关系”之诉讼主体资格判断标准也难以适应社会发展的需要。然而，基于“有权利必有救济”之理念，又不能否定某个利益主体提起司法救济的正当性。这就需要司法活动肯定当事人正当的利益主张，从而达到司法创设权利的目的。而且，所设定的利益框架不仅仅局限于制定法所界定的利益保护范围，而是一个以现有法律所设定的利益为中心、以社会需求为基线向外辐射的一个多元利益格局。在这种格局下，一方面，法官须在既定的法律规则框架内寻求当事人所主张的权利依据;另一方面，法官又可以通过能动性司法，在社会出现新的需求而现有的实体法出现“权利--空白”状况时，在利益衡量的基础之上运用解释，赋予主体以新类型的诉权，从而达到司法创设权利的效果。我国法官在面对环境公害案件时，在利益衡量的基础上，秉承一定的法律价值，遵循一定的法律规则，将诉讼法益作扩张解释，从而使美学利益、休闲利益等新的法益纳入到利益保护框架之中。

2　环境保护行政机关诉权的行使。我国《宪法》第十一条规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第二十六、二十七、二十八条明确规定，国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。因而，对于侵害公众或国家环境资源权益的行为，环境保护机关应当以公众受托人或国家环境资源所有权代表人的身份提起公益诉讼，这也是履行环境保护职责的重要形式之一。而且，环境公害案件涉及大量的技术要素，需要采用专门的证据收集方法和手段，以及环境保护的政策判断。环境纠纷解决的专业性决定了环境保护行政机关是诉权行使的最佳主体。莫诺·卡佩莱蒂教授就认为，司法长官或检察官可能在环境公益诉讼中起不到什么作用，为保护环境及“扩散性片段利益”，他倾向于创立专门的政府机关，这些政府机关都有资格提起禁止命令，有时也可提起损害赔偿。

此外。基于新型社会利益的扩散性和技术性的特点，现代国家将大量的环境公益诉权赋予行政机关。例如，美国环境保护局、州政府可以向联邦法院起诉，要求法院颁布禁令或要求侵害者支付损害赔偿金。英国则由公共卫生监察员行使环境公益诉权。域外实践表明，我国环境保护行政机关作为环境公益诉讼的原告具有现实性与可行性，亦符合环境公益保护预防性与专业性的要求。

3　社会公众、社会团体之诉讼主体地位的确立。环境作为一种公共物品，一旦产生污染，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都无一例外地受到侵害或威胁。在这种情况下，任何公民都可以自己的环境权益受到侵害为由行使诉权。联邦最高法院在United States v，Students Challenging Regulatory AgencyProcedures案中就认为，学生们有资格对州际商务委员会的行为提起控告，从而确立了社会公众的诉讼主体地位。我国也面临类似情形，应当借鉴国外先进的法律制度给予适格的社会公众以诉讼主体身份。

此外，较之于普通的社会公众，社会团体如消费者协会、妇联、环保组织等有着较为严密的组织，拥有一定的物质基础和财力保障，并且具备专业的法律与环境知识，更易于保护自然环境。例如，联邦最高法院在1972年的Sierra Club v，Morton案中明确表示，环境保护团体只需就本组织或者本组织成员的特定利益受到侵害这一事实作出有力陈述，就足以使该组织获得原告资格。因此，通过社会团体的参与，可以使大公司的生产经营行为受到经常性的监督和法律上的制衡，也可以解决由单个公民诉讼出现的诸如信息不对称、负担过重等问题。

从长远来看，随着公民权利意识的觉醒和市民社会的形成，“还权于民”是必然趋势。“现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行之。仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。”可以说，美国的环境公民诉讼制度正是在“国家力量有限”理念下诞生的，为我国提供了成功的范例与经验。

作者：郭林将 李益明