委员会实施监督思考论文

>2008年11月28日，浙江省人大常委会审议通过了《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例》。为了更好地体现监督法的精神，进一步增强监督工作的实效性和可操作性，该条例在诸多方面进行了细化和创新。审议的力量“旧债未还新债又出。”“教育投入总量绝对增加与教育发展的需求还不相适应，投入仍呈相对不足态势。下面是小编整理的《委员会实施监督思考论文 (精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

委员会实施监督思考论文 篇1：

落实监督法　人大如何抓（一）

编者按：2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》开始实施，这是我国首部系统规范人大常委会监督工作的法律，它的颁布实施，对于各级人大常委会依法行使监督权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督工作的针对性和实效性，促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法制建设都具有重大的现实意义和深远的历史意义。为此，本刊将从第五期开始，陆续刊登我省各级人大常委会贯彻落实监督法的情况，以飨读者。

长春市人大常委会

（一）对学习贯彻监督法工作进行精心安排和部署

监督法颁布以后，长春市人大常委会党组高度重视学习贯彻监督法的工作，召开会议专题研究了如何学习贯彻监督法的问题。常委会主任会议也结合相关工作，对学习和贯彻监督法工作进行了认真研究。市人大常委会主任李述对该项工作提出具体要求，责成常委会办公厅会同其他部门制定学习贯彻监督法安排意见。常委会副主任李发锁主持召开了常委会机关学习贯彻监督法部署工作会议，对整体工作作出了安排部署，将任务和责任落实给机关各相关部门，做到了责任明确，任务清楚，并制定了长春市人大常委会机关深入学习贯彻监督法的安排意见，对学习监督法的内容、步骤、方法和实施监督法的有关工作作出安排。

（二）开展多种形式的学习宣传活动

市人大常委会高度重视对监督法的学习，切实把学习贯彻监督法作为一项十分重要的工作扎实有序地开展起来。一是市人大常委会有关工作部门及时统一购买了省人大常委会指定的相关学习资料，并发给机关的全体同志，统一规定了学习的主要内容；二是采取集中学习与分散学习相结合的方式，以部门为单位逐章、逐条地学习法律原文，边学习边结合工作实际研究问题，并交流学习体会；三是常委会机关在四月下旬举办一次有市人大常委会组成人员、市人大机关及部分“一府两院”干部、各县（市）区人大常委会主任、部分市人大代表参加的监督法法制讲座，由全国人大常委会法工委国家法室主任陈斯喜主讲；四是机关党委近期要举办一次监督法学习报告会，各部门要派专人结合本部门的实际工作，交流学习贯彻监督法的心得体会。

市人大常委会在深入学习监督法的同时，也高度重视监督法的宣传工作。切实把握舆论导向，注意了解和掌握各方面的反映，重要问题及时向市委汇报，确保监督法的顺利实施。研究室制定了常委会关于监督法的宣传工作方案，充分发挥报纸、电台、电视台等新闻媒体的舆论导向作用，办好“民主与法制”、“代表之声”、“代表风采”等专版、专栏、专题，通过常委会公报、长春人大信息网和《长春人大》等宣传阵地，加大监督法宣传工作的深度和广度，提高宣传质量。常委会还积极与“一府两院”沟通学习贯彻监督法的情况，“一府两院”在认真学习监督法的基础上，形成了贯彻实施监督法、自觉接受人大及其常委会监督的安排意见。

（三）开展规范性文件的清理工作

监督法颁布后，市人大常委会高度重视相关法规的清理工作，并着手进行了相关的梳理工作。首先制定了贯彻实施监督法清理地方性法规的工作方案，常委会主管副主任召开机关各部门负责人协调会，对依照监督法梳理相关的规范性文件工作进行了部署。经过常委会各部门对相关规范性文件的梳理，确定了7件规范性文件需要清理。常委会将这项工作纳入到2007年立法工作中，常委会领导多次作出指示，要求有关部门做好这项工作。今年2月，经常委会主任会议审议通过，废止了《关于做好规章备案审查工作的意见》和《长春市人民代表大会常务委员会关于对依法任命的“一府两院”市管干部进行述职评议的意见》两件规范性文件。经第32次常委会会议审议通过，废止了《长春市人民代表大会常务委员会关于规章备案审查程序的规定》、《长春市人民代表大会常务委员会监督行政执法错案责任追究工作办法》、《长春市人民代表大会常务委员会监督市中级人民法院、市人民检察院和公安机关实施错案责任追究制办法》和《长春市人民代表大会常务委员会实施错案责任追究制的决定》４件规范性文件。还有需要修订的《长春市人民代表大会常务委员会监督工作条例》、《长春市人民代表大会常务委员会议事规则》和《长春市人大常委会讨论决定重大事项的规定》3件地方性法规，这些工作已列入了全年工作要点和常委会工作计划，有关专门委员会和常委会有关部门正在梳理中，计划今年全部修订完毕。

（四）认真做好监督法实施的相关工作

法律的生命在于实施。市人大常委会注重做好监督法实施的相关工作，做到学习宣传与贯彻实施“两手抓”，同时抓。各专门委员会和常委会各办事部门集中精力，遵循“凡是监督法无规定的不做，监督法有规定的必须严格照办”的原则，认真做好监督法的实施工作。一是制定了四个工作流程，即《听取和审议专项工作报告工作流程》、《监督计划和预算执行情况工作流程》、《组织执法检查工作流程》和《规范性文件备案审查工作流程》。有了这四个工作流程，常委会的主要监督工作在具体操作时就有了遵循。二是有关专门委员会就重点问题进行了专门研究。市人大内务司法委员会制定了关于处理涉法涉诉信访问题的意见，对这类案件的受理范围、处理方式、工作程序等作出了具体规定，加强和改进了这方面的工作。四是注意解决实际工作中的问题。由于市人大常委会没有专门负责备案审查的机构，市的规范性文件审查工作一直未能得到全面开展。监督法颁布实施后，常委会有关部门就这项工作进行了调查研究。为切实履行好市人大常委会对规范性文件进行备案审查的职责，参照全国、省人大常委会及兄弟市人大常委会的做法，他们准备在常委会法工委增设备案审查处。此项工作正在协调、研究中。

通化市人大常委会

2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》开始实施，通化市人大常委会认真贯彻监督法的精神，注重在具体工作中严格按照监督法的要求规范人大监督工作。

一是在监督内容上体现监督法的精神。按照监督法关于以关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题作为监督重点的要求，在安排市人大常委会2007年度工作要点时，按照围绕中心、突出重点的思路，确定常委会监督内容。如将国民经济和社会发展计划及预算执行情况、经济开发区建设和重点项目建设、新农村试点乡镇建设等项工作列为常委会会议议题，听取审议市政府的专项工作报告，通过对这些工作的监督，促进市经济发展。将与人民群众最关心、最直接、最现实的市区棚户区改造、城市饮用水资源保护、食品安全等项工作列为常委会视察和检查的重要内容，通过对这些方面工作的监督，力求实现好、维护好、发展好人民群众的切身利益。

二是在确定监督内容的渠道上体现监督法的精神。监督法把人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见，集中反映的问题和人民来信来访集中反映的问题，作为人大监督“一府两院”的来源渠道。按照这一规定，市五届人大三次会议结束之后，相关工作委员会对代表建议、批评和意见进行综合分类、疏理和分析，把代表和群众反映比较集中的问题确定为人大常委会会议议题和专门委员会重点工作。例如医药行业一直是市经济发展的重要支柱产业，但是近年来，在新产品研发、药材基地建设及科技人才留用和管理等方面还存在一些问题，董起钰等代表多次提出建议和意见。经过认真分析，与市政府领导及相关部门沟通，将市医药城建设情况列入人大视察重点选项，以此促进市医药工业发展。近年来，随着改革的不断深入，复杂多样的社会矛盾和问题凸显出来，上访、信访和群访数量增多，影响社会和谐安定。他们对近年来人大信访工作进行综合分析，把听取审议市政府关于信访工作情况的报告列入常委会会议议题，在全市范围内开展信访工作情况的调查，力求把信访工作与人大监督工作结合起来，督促有关方面切实解决群众的难点和热点问题，实现人民群众的合理诉求，促进社会和谐稳定。

三是在监督程序上体现监督法精神。常委会注重在工作程序上按照监督法要求加以规范，相关专门委员会对“一府两院”提交常委会审议的专项工作报告在常委会会议举行二十天前进行审查，预先把关。要求报告单位于十天前将正式报告送交人大常委会，并在会议举行七天前将报告发给组成人员，为常委会组成人员认真研读报告、深入进行思考、积极做好审议发言创造条件。市人大常委会还要求各工作委员会注意做好沟通、协调、服务工作，及时督促“一府两院”认真修改工作报告，按时向常委会提交正式报告。“一府两院”及其部门也严格按照法律规定办事，积极配合工作。监督法实施以来，他们共举行了两次常委会，提交报告的程序初步规范化。

四是按照监督法的精神修订人大相关工作制度。这些年，为推进人大各项工作的规范化、程序化和制度化建设，市人大常委会制定了一些议事规则、办法和规定。监督法实施后，他们对这些规章进行了全面梳理，各委办按照分工，对常委会有关规范性文件进行认真“过滤”，向主任会议提出建议意见。对符合监督法规定的继续坚持并对条款加以深化和细化，推动工作深入开展；对与监督法规定不一致的及时作出修订和废止。在今年3月20日举行的通化市第五届人大常委会第十六次会议上，修订了《通化市人大常委会人事任免办法》、《通化市人大常委会关于加强代表工作的决定》和《通化市人大常委会关于通化市审判人员和检察人员法律职务任免办法》，废止了《通化市人大常委会监督司法机关办理案件的办法》。

按照监督法规定的基本原则和主要形式及程序，他们在认真总结经验的基础上对制度建设开展进一步研究，参照省人大常委会的做法，研究制定市人大常委会贯彻实施监督法工作方案与听取和审议专项工作报告、监督计划和预算执行情况、组织执法检查和规范性文件备案审查等项流程。这些工作流程将为人大常委会更好地贯彻监督法、行使监督权、增强监督实效提供制度保证。

委员会实施监督思考论文 篇2：

规范与实效：人大监督的标尺

2008年11月28日，浙江省人大常委会审议通过了《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例》。为了更好地体现监督法的精神，进一步增强监督工作的实效性和可操作性，该条例在诸多方面进行了细化和创新。

审议的力量

“旧债未还新债又出。”“教育投入总量绝对增加与教育发展的需求还不相适应，投入仍呈相对不足态势。” “农村学校教师配备严重不足。特别是一些偏僻的山区农村学校由于没有编制，已数年没有补充大中专师范毕业生，教师队伍青黄不接，开始老化。”“市往县挖，县往乡挖，乡往村挖，形成优秀教师层层挖空现象。”

…………

2008年7月29日，浙江省十一届人大常委会第五次会议听取和审议省人民政府关于全省教育工作情况的报告。发言的委员对我省在教育投入、农村教育、师资队伍建设、职业教育等方面取得的成绩予以充分肯定，也对实际存在的各类问题提出了中肯的意见和建议。

这是监督法实施以来，浙江省人大常委会对听取和审议政府专项工作报告的又一次实践。

“审议意见的形成和处理是提高监督实效的核心环节之一。”浙江省人大法制委员会的同志表示，常委会监督的主要形式在于召开常委会会议、听取和审议报告，而要增强常委会的监督实效，重点之一在于提高常委会组成人员的审议质量。“审议意见提得到位、深入，有针对性和操作性，常委会的监督作用就能得到良好的发挥。”

近年来，浙江省各地人大常委会对审议方式，审议意见整理、交办和处理等方面进行了积极的探索。据省人大机关监督工作课题组的同志介绍，在审议方式上，温州、海宁等地人大常委会将列席代表单独编组参加审议，并安排联组发言；温州市人大常委会在听取报告时，利用照片、录像、视频等形式反映报告内容，图文并茂，提高了审议效果。

在总结各地做法的基础上，按照上位法的精神，结合浙江省人大常委会监督工作的实际情况，我省人大常委会监督条例对常委会审议的时间做了要求，以保证审议的充分。条例提出，常委会召开会议时，应当保证常委会组成人员必要的审议时间。为提高审议的针对性，条例对常委会组成人员审议作了总体要求，并对审议的重点作了列举式的规定。

此外，条例规定，审议意见由有关专门委员会或者常委会有关工作机构归纳整理，经主任会议讨论通过后，并于七日内由常委会办事机构交由本级人民政府、人民法院、人民检察院研究处理。人民政府、人民法院、人民检察院应当自收到审议意见的三个月或者主任会议指定的时间内提出研究处理情况报告。研究处理情况报告印发常委会组成人员或者提请常委会审议；常委会认为必要时，可以要求报告机关补充说明或者重新报告，可以作出决议；常委会可以综合运用各种监督方式督促审议意见和决议的落实。

沟通是保障信息对称、增强监督实效的有效途径。人大常委会组成人员之间的交流也十分重要。在实践中，我们不难发现，在常委会审议过程中，由于认识问题的角度和程度不同，对于同一内容，常委会组成人员往往会存在意见的分歧。

在总结研究和审议的基础上，条例作出了如下规定：常务委员会可以举行分组会议、联组会议或者全体会议对监督议题进行审议。常务委员会组成人员对有关问题有不同意见的，可以通过联组会议或者全体会议进行专题讨论和交流。

公开，压力与动力

公开是监督法规定的一个重要原则，是保证公民知情权、参政权，增强监督实效的重要途径。近些年来，浙江省各地在这一方面进行了不少尝试和探索。

“近年来，我县电镀企业排放的气体和废水给工人以及生活在企业周边的群众带来严重的危害。”“建议要重拳出击，坚决打击非法电镀。杜绝个别乡镇、村存在的地方保护主义。”

2008年10月7日，《今日玉环》用整整一个跨版的篇幅，公布了9月28日下午，浙江省玉环县人大常委会组成人员对电镀行业整治及产业发展的审议发言。

“这样大篇幅地刊登委员和代表们的发言，在玉环人大工作历史上还是头一次。”玉环县人大常委会办公室的同志对记者说，监督法实施后，他们一直在思考人大监督公开的问题。“能否将人大监督与舆论监督结合在一起，整合力量，以此激活人大监督的功能？”他们将公开的重点放到了委员审议发言上。

“将委员和代表们审议的意见，原汁原味地刊登到媒体上，不仅能让老百姓知道人大在做什么，同时也给委员和代表们履职施加压力。”据该县人大常委会办公室的工作人员观察，发言的委员和代表知道自己发言的内容要刊登到报纸上，都进行了认真准备。从发言的质量，对问题的把握和分析来看，比以往都有了提高，社会反响较好。

据悉，除了玉环外，东阳市人大常委会曾在《东阳日报》上对执法检查报告进行了全文公布。

从公开的形式来看，浙江省在公民旁听、立法听证、视频直播、公开征求意见、预算公开等方面，开展了诸多工作，积累了不少经验。但客观而言，这仅仅是开始。目前，人大工作公开的程度、力度和广度，与老百姓的要求还存在不小的差距。

“审计工作报告经过层层过滤和把关，即使公开也没有多少实质性意见。”“受制于版面和节目时间，主流媒体公布的量不是很多。” 省人大机关监督工作课题组对人大监督公开中存在的问题并不讳言。

浙江省人大常委会法工委的同志表示：“公开是贯穿监督工作始终的一个重要原则。通过公开，将人大常委会的监督工作置于人民的监督之下，是促进人大常委会监督职权的规范行使和增强监督实效的重要途径。”

哪些内容应该公开？这一直是人大工作者们共同关心的话题。对此，条例并没有作出具体的列举式规定。按照法理，这也就意味着人大监督工作内容应当全部公开。条例指出，自常委会年初的监督工作计划起至常委会决议执行情况的报告止，人大常委会监督工作的各个环节所形成的文件材料都应当向人大代表通报并向社会公开。同时，条例从3个方面规定了监督公开的渠道：向人大代表通报的方式、向社会公布的途径以及常委会与社会公众互动的平台。

对于监督议题，条例规定，常务委员会可以通过常务委员会机关网站和新闻媒体公开征集监督议题；可以采取召开公民座谈会、监督听证会等方式，征求公民对监督议题的意见和建议。同时，条例明确，公民、法人和其他組织可以向常务委员会查询依法应当公开的监督工作有关报告和信息资料。

规范与创新

创新是地方立法保持生机和活力的源泉。“监督法用七章分别规定了七种监督方式，但地方实施性法规应当考虑，怎样综合运用多种监督方式以最大程度地发挥人大常委会的作用和实效。”浙江省人大常委会法工委的同志表示，在综合运用监督方式时可以结合工作实际对具体的监督方法进行必要的探索。

“采取统一部署、全省各级人大常委会共同开展的方式，听取和审议我省教育专项工作报告，是2008年省人大常委会监督工作的重点，也是监督工作组织方式上的一次新的探索。”据浙江省人大教科文卫委员会办公室的同志介绍，2008年3月25日，浙江省人大常委会主任会议《关于全省各级人大常委会听取和审议我省教育专项工作报告的实施意见》，确定了对浙江省教育工作开展“三级联动”的专项评议。意见下发后，各市县人大常委会高度重视，结合实际情况，有针对性地开展了调研和审议。

据统计，截至2008年6月底，全省已有7个设区的市和48个县（市、区）人大常委会听取和审议了教育专项工作，2个设区的市和23个县（市、区）开展调查研究并形成调研报告。

“全省各级人大常委会上下联动、统一配合，共同就某个问题开展监督，是我省近几年来开展监督工作的有益尝试。”省人大常委会法工委的同志表示，将这一创新写入我省实施性法规中，并对具体程序步骤予以规范，既是对我省人大监督实践的经验总结，也是为我省各级人大常委会监督工作的探索提供制度保障。

条例规定：省、设区的市人民代表大会常务委员会可以组织本行政区域内各级人民代表大会常务委员会，就同一专项工作，在各自职权范围内听取和审议专项工作报告。

监督法不支持人大对个案进行监督。那么，人大常委会对于人民群众和人大代表所反映的案件判决不公等问题的信件材料，又该如何处理呢？监督法对此并没有作出具体的规定。

“对于这些材料，各地人大常委会主要做法是通过人大有关部门转交法院、检察院处理。”省人大常委会法工委的同志表示，受理公民、法人和其他组织的涉法涉诉信访，是常委会保障当事人合法权益，促进司法公正的重要职责。条例规定，公民、法人和其他组织向常委会提出的涉法涉诉信访，由有关专门委员会、工作委员会和常务委员会信访工作机构及时转送人民法院、人民检察院研究处理，人民法院和人民检察院应当根据要求将研究处理情况及时向有关专门委员会、工作委员会和常务委员会信访工作机构反馈。

“这种转交处理与通常所说的介入司法过程和司法结果的个案监督有本质区别。”省人大常委会法工委的同志同时指出，要处理好人大监督与司法独立的关系，不能调阅案卷，不要对具体案件提出倾向性的处理意见。

浙江省人大常委会监督条例无论是在体例上还是在内容方面，都进行了诸多的细化和创新，为增强监督工作的实效性和可操作性提供了法律保障。从更为普遍的意义来看，这也正是地方人大立法的功能和价值所在。

作者：林　龙　邓蔚霞

委员会实施监督思考论文 篇3：

关于司法机关内部监督问题的探索与思考

[收稿日期]2015-05-15

[基金项目]司法部项目“自然法传统与法治的道德基础”（项目编号：14SFB2003）。

[作者简介]崔永东（1963—），男，山东乐陵人， 华东政法大学司法学研究院院长、教授、博士生导师。

[摘要]在西方国家，司法机关内部的监督主要包括审判监督、院庭长监督及司法官行为调查委员会或司法官惩戒委员会对司法官行为的监督等等。目前，在我国推进司法改革的背景下，中央决策部门和中央司法机关都非常关注司法机关的内部监督问题，因为内部监督的好坏直接关系到司法权运行机制改革的成败，并影响到司法公正能否实现及司法公信力能否提升这样的大问题。中国要建立司法官监督制度既要借鉴国外先进经验，也要结合中国司法实际。鉴于弹劾制度成本较高，中国可不采用该制度。构建中国司法官监督制度应当以司法官惩戒制度为主，通过建立严格的司法官行为准则和规范的司法官惩戒程序来完善中国的法官监督制度。

[关键词]司法机关; 内部监督; 国际经验

一、改善司法机关内部监督工作有助于实现司法公正

在目前我国进行新一轮司法改革的背景下，健全司法机关内部监督制约机制也被提上了日程。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。”另外，该《决定》还提到了审级监督问题：“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护审判权威。”[1]

应当指出，我国宪法和法律均有法院内部监督工作的规定。如《宪法》第127条第2款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”《人民法院组织法》第16条第2款规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。”《最高人民法院关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》第1条规定：“最高人民法院监督指导地方各级人民法院的审判业务工作。监督指导的范围、方式和程序应当符合法院规定。”

最高人民法院最近公布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（以下简称“四五改革纲要”）积极贯彻党的四中全会精神，将四中全会决定中有关加强司法机关内部监督的要求具体化了。如提出“完善主审法官、合议庭办案责任制”，要求“按照权责利相统一的原则，明确主审法官、合议庭及其成员的办案责任与免责条件，实现评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制与保障机制的有效衔接。主审法官作为审判长参与合议时，与其他合议庭权力平等，但负有主持庭审活动、控制审判流程、组织案件合议、避免程序瑕疵等岗位责任。科学界定合议庭成员的责任，既要确保其独立发表意见，也要明确其个人意见、履职行为在案件处理结果中的责任。”

“四五改革纲要”又提出“健全院、庭长审判监督机制”，要求“明确院庭长与其职务相适应的审判监督职责，健全内部制约监督机制。完善主审法官会议、专业法官会议机制，规范院庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制，建立院庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度。依托现代信息化手段，建立主审法官、合议庭行使审判权与院庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。”

“四五改革纲要“还提出了“完善司法廉政监督机制”的要求，指出：“改进和加强司法巡查、审务督察和廉政监察员工作。建立上级纪委和上级法院为主、下级法院协同配合的违纪案件查处机制，实现纪检监察程序与法官惩戒程序的有序衔接。建立法院内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。依法规范法院人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。”

之所以不厌其烦地引用上述规范性文件的内容，主要是想强调目前中央决策部门和中央司法机关都非常关注司法机关的内部监督问题，因为内部监督的好坏直接关系到司法权运行机制改革的成败，并影响到司法公正能否实现及司法公信力能否提升的问题。

第13卷第3期崔永东：关于司法机关内部监督问题的探索与思考

北京联合大学学报（人文社会科学版）2015年7月

按“四五改革纲要”的表述：“建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须严格遵循司法规律，完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制，落实审判责任制，做到让审理者裁判，由裁判者负责。到2015年底，健全完善权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。”

这就是说，审判监督权与审判权、审判管理权等权力一样，都是社会主义审判权力运行体系里边的重要内容，三权之间的合理配置有助于司法责任制的落实，有助于“权责统一”目标的实现，当然也有利于司法公正的实现。只有在达成权责统一的基本目标后，才最有可能实现司法公正这一终极的司法价值。

二、司法机关内部监督的国际经验

在西方国家，司法机关内部的监督主要包括审判监督、院庭长监督及法官行为调查委员会或法官惩戒委员会对法官行为的监督等等。

审判监督制度是指检察院对审判工作进行监督、各级法院对本院审判工作进行监督、上级法院对下级法院审判工作进行监督的制度。

法院的审判监督专指各级法院院长对本院的审判活动、上级法院对下级法院的审判活动、最高法院对地方各级法院和专门法院实行的审判监督。

审判监督制度中的一项重要内容是再审制度，它是指法院、检察院对已经发生法律效力的判决和裁定，发现在认定事实或者适用法律方面确有错误，依职权提起并由法院对案件进行重新审判的一种特别审判制度。

西方国家的审判监督制度，其目的之一即在于通过对已经发生法律效力但又确有错误的判决和裁定加以纠正，借以维护当事人的合法权益，实现司法公正。

我国审判监督制度也是旨在纠正错案、促成司法公正，但在具体设计上与西方国家有所不同。比如，提起再审的主体不同，西方国家规定提起再审的主体仅限于当事人及案件判决效力所涉及的人，而我国则规定有权提起申诉的主体是上级人民法院以及各级人民法院院长、最高人民检察院或上级人民检察院，当事人无权提起再审;又如，再审的法院不尽相同，西方国家的再审法院是原审法院，而我国的再审法院既可以是原审法院，也可以是上一级法院。

西方国家法院一般由初审法院、上诉法院、终审法院（最高法院）构成金字塔形的审级结构。这种纵向组织结构多层性设置的理由是：“通过上级法院对下级法院的审判监督保证法律实施的统一性;第二，避免把冲突的最后处置权一次性地委托给了某一法官，最大限度地减少错判发生的可能性。”[2]163正是这种纵向组织机构的设置才使上级法院对下级法院的审判监督成为可能，而且更有权威性。

关于院庭长监督，西方国家特别是大陆法系国家普遍存在该制度。“每一个法院都有相应的审判机构和审判人员，这些机构和人员之间存在着分工和制约，从而形成与法院外部结构相似的内部结构。这种内部结构仍然带有等级色彩，其目的仍然是通过监督和制约保证法律适用的统一性，其实现的基础是法官之间级别的差异。……在大陆法系国家不仅上下级法官之间存在着级别差异，就是在同一个法院的法官之间也存在着明显的等级差异。级别不同权力也不同的原则，不仅适用于上下级法院的法官之间，同样也适用于同一级法院的法官之间。比如，组成合议庭的法官中间就存在着权力差异，审判长有某些特定的权力，另外的权力则赋予合议庭的其他成员。大陆法系国家的法院内部组织结构是通过承审法院（院长）、审判庭（庭长）、合议庭（审判长）、承审法官这样的权力结构实现控制的。”[2]166这说明，西方国家法院的院庭长也如同中国法院的院庭长一样担负着监督审判活动的职责。

关于司法委员会或法官行为调查委员会，从国外的经验看，如美国，在联邦和州法院系统均设立了司法委员会（Judicial Council of the Circuit）或法官行为调查委员会，作为对法官行使职权行为的监督主体，有权处理法官的行为不端和违法违纪行为。

有关材料在介绍美国的相关经验时指出：“在美国，13个联邦司法巡回上诉法院均设有巡回法院司法委员会。司法委员会由巡回上诉法院首席法官以及相同数量的上诉法院法官和联邦地区法院的法官组成，上诉法院的首席法官主持该委员会的会议。巡回法院司法委员会的主要职能是制定巡回上诉法院管辖区内的司法管理政策，依据联邦法律的有关规定对相关错误案件或者不合格案件的申诉进行审查或听证，对法官渎职、贪污、违反司法道德的行为以及因酗酒、精神健康问题是否胜任审判工作等问题进行调查并做出决定。”[3]

另有材料指出，在美国，联邦和州都设有法官行为调查委员会、法官惩戒委员会或者类似的组织，专门负责调查处理法官行为不端及违法违纪事件。惩戒委员会一般由数名法官组成，或者由法官、律师、平民三者组成。委员会负责听取对法官的指控，有权在调查核实后对违法违纪者进行制裁。制裁的方法包括警告、短期停止工作、撤销法官资格等等[4]。对联邦法院法官的制裁则另有一套方法，由国会一个委员会负责管理。每个巡回上诉法院都有一个委员会负责处理法官行为不端和违法违纪事件。上诉法院的首席法官可以决定指控是否有根据，以确定是否处理。被指控的法官如果对委员会做出的决定不服，可以上诉到联邦司法会议。委员会可以对被指控的法官给予警告或停止工作的处分，但不能剥夺其法官资格。按照美国宪法规定，联邦法院法官只能因诉讼原因，而且必须经过弹劾程序，由参、众两院通过，才能剥夺其法官资格[5]232。

可见，在奉行“司法独立”的美国，也有一套行之有效的司法权力监督制约机制。不受监督的权力必然导致腐败，因此，任何权力都应当受到监督制约，司法权也不例外。正如有学者所言：“司法有着自己的客观规律，司法权力也要受到制约，在中国是如此，在美国也是如此。美国是奉行三权分立的联邦制国家，美国法院处处彰显着司法独立的精神，包括美国国会在联邦司法会议的提议下，设立联邦法院行政管理办公室，掌管联邦法院的预算和行政管理，也是司法机关不受其他机关制约这一司法独立精髓的体现。但是，司法独立不是司法不受制约，更不是法官不受制约。”[3]

大陆法系国家法院系统也设立了“纪律法庭”或“司法委员会”之类的机构，作为对法官、检察官行为的监督和惩戒机构。根据《德国法官法》规定，法院院长虽享有一定的监督权，但这种权力很有限，只能对违纪法官做出最轻一级的处分，即警告处分，其他处分由法官纪律法庭做出。根据《德国法官法》第26条的规定：法官所属法院的院长和法官纪律法庭行使职务监督权，并对法官的违纪行为采取相应的惩戒措施，具体惩戒措施包括：警告、罚款、减薪、降职、开除公职等。

根据德国法律，违法违纪的联邦检察官由联邦最高法院纪律法庭进行审判，违法违纪的州检察官由州高等法院纪律法庭进行审判。法国法律规定，对违法违纪的检察官的惩处由司法部部长提起或由上诉法院院长、总检察长提起，而处罚决定由最高司法委员会做出。对违法违纪检察官的处罚方式主要有：警告、记录在档、调离、降薪、降低职务等级、解除职务、强迫退休、降低或剥夺退休金。

《日本国宪法》规定，对法官的失职或渎职等行为，由高等法院或最高法院进行惩戒处分。日本《检察厅法》规定，检察官有下列行为之一的，将视情节轻重分别给予免职、停职、减薪或训诫的处分：（1）违反国家公务员法;（2）违反职务方面的义务或玩忽职守;（3）有与作为全体国民的服务者不相称的违法行为。

从各国对法官的监督制度看，主要是弹劾制度和惩戒制度。弹劾制度实际上是指立法机构对法官行为行使监督权，美国对法官的弹劾事由包括刑事犯罪、滥用职权、执行公务中的重大疏忽、不敬的举止及淫秽行为和滥用自由裁量权的行为等等。由于弹劾制度程序复杂，费用昂贵，法官惩戒制度于是取而代之在西方各国发展起来。

1960年，美国加州建立了以惩戒委员会为中心的法官惩戒体制。惩戒委员会负责对法官的惩戒事由进行认定，提起正式指控并举行听证。惩戒委员会认为有必要对法官提出指控，必须向州最高法院提交惩戒建议，最终由州最高法院做出惩戒决定。美国法官惩戒制度规定的应受惩戒行为很广，不仅包括违法犯罪行为，还包括不雅观、不道德的行为，如不道德的性行为，粗野无礼的行为，在公众场合打架的行为等等。禁止法官及其家属接受其审理案件之利害关系人提供的礼物、宴请、好处或贷款，法官与其审理案件有利害关系却不自行回避的，或者与当事人单方接触的，法官在审理案件时习惯性拖延的，法官在庭审时以一方当事人角度询问证人的，法官粗暴对待当事人及律师的，都要受到惩戒。法官道德败坏、不诚实且有腐败行为的，一律免职，故意枉法裁判者也一律免职。

至于检察机关的内部监督问题，我们可以考察一下德国的情况。“在州检察系统内，州检察院检察长统一领导本州的检察工作。州检察院的人数不多，一般不直接处理案件，其主要职能是监督下属的地方检察院是否正常运转，是否存在执法错误，监督检察官是否依法履行职责。”“在检察机关内部，检察长负责根据当事人名字的字母分配案件;监督本院检察官履行职责。”[6]可见，德国检察院的检察长负有监督下属检察官依法履职的责任。

法国对检察官的惩处可以由上诉法院院长、总检察长或司法部部长在权限范围内提起，对检察官违纪的处罚决定由司法部长根据最高司法委员会的意见做出。对检察官违纪的惩处方式主要是：警告、记录在档、调离、降低工资级别、降低职务等级、解除职务、强迫退休、降低甚至剥夺退休金等等。如果检察官对违纪处分决定不服，可向行政法院提起行政诉讼。检察官犯罪则按普通刑事诉讼程序追究其法律责任。

三、关于改进司法机关内部监督工作的思考

中国建立司法官监督制度既要借鉴国外先进经验，也要结合中国司法实际。鉴于弹劾制度成本较高，中国可不采用该制度。构建中国司法官监督制度应当以法官惩戒制度为主，通过建立严格的司法官行为准则和规范的司法官惩戒程序来完善中国的司法官监督制度。

有一种观点认为，可考虑在全国人大内务司法委员会设立专门的司法官惩戒委员会，负责处理最高人民法院和部分高级人民法院法官、最高人民检察院和部分省级人民检察院的惩戒工作;在各省人大内务司法委员会设立专门的司法官惩戒委员会，负责本省高级人民法院法官及以下法院法官、省级及以下检察院检察官的惩戒工作。司法官惩戒委员会有权向最高人民法院或高级人民法院、最高人民检察院或省级人民检察院提出惩戒建议，而后者行使裁决权。

另有学者指出：“中国的法官监督制度应该主要以法官惩戒制度为主，通过建立严格的法官行为准则和规范的法官惩戒程序，完善中国的法官监督制度。司法体制改革后，中国必须建立适用于法官的惩戒制度，对法官的要求应该高于一般的公务员，除法官贪污、渎职等刑事犯罪应该受到惩戒外，法官故意违法裁判的行为也应该受到惩戒，对于法官非故意违法裁判数量较多的应按不胜任予以惩戒。还应该建立中国法官的行为规范准则，将法官不道德的行为以及违反法官行为规范准则的行为纳入惩戒的范畴，建立规范法官及其家庭成员的财产申报制度、礼物申报制度，将申报不实的行为纳入惩戒的范畴。”[7]

笔者认为，也可以借鉴美国的经验，在法院内部设立司法委员会，以便对法官行为进行监督。据有关材料介绍，在美国联邦法院系统，13个巡回上诉法院都有巡回法院司法委员会，其主要职责是：（1）对错案或瑕疵案件的申诉进行惩戒;（2）负责对法官渎职、贪污以及违反司法道德的行为进行惩戒。我国可考虑在省级法院建立司法委员会，对法官不当行为进行惩戒。

建立完善的法官监督体制是司法体制改革的重要环节，是防止司法腐败的必要保障措施。在司法体制改革后，法官独立审判的权力大大增强，若无法官监督制度配套保障，则无法规范法官的审判行为。建立严格的法官行为规范，制定法官家庭财产、收入及收受的礼品进行申报的制度，可以抑制法官腐败。建立专门的法官惩戒机构，完善法官惩戒程序，不仅可以有效监督法官行为，还可以保证法官依法独立行使审判权。

其实，在法院系统内，通过改善审判管理工作，亦可以深化内部监督。我们认为，审判监督权理应属于广义的审判管理权的一部分，但对此学界仍有争议。如有人指出：“广义审判管理权的概念将模糊审判指导监督权的司法属性。上级法院、审委会或院庭长的审判指导监督，体现为监督与被监督、指导与被指导关系;既充分尊重审判组织或审级的独立裁判权，鼓励和引导独立裁判，又严格按照合理规范的程序及方式指导监督案件裁判;并不是行政命令式的服从，具有鲜明的司法性。审判管理权就文义而言是以‘管理’为中心的权力，而管理与行政化、行政属性总有斩不断、理还乱的联系。只要是管理，就有自上而下的命令与服从，就不可能真正洗净行政化的色彩，审判管理也不能逃脱这个定律。”[8]171

其实，审判指导监督权并非没有实质上的“管理”意味，上级法院、审委会及院庭长的“指导监督”难道不是表现为对审判活动的一种管理吗？当然，是管理就会有一定的行政属性，但正如有人群的地方就会有管理一样，司法机关也同样存在着管理问题，管理的行政属性当然也不可能完全被根除。“去行政化”需要解决的是不合理的“行政化”的管理权，因其对审判权的独立行使构成了窒碍，而合理化的审判管理权当然不在根除之列。因此，不必对审判管理权或审判指导监督权的“行政”属性做出过敏反应，而是敢于直面真相，坦然接受审判管理权及其涵盖的审判指导监督权的合理行政属性的必要性。

上引书中还指出：“审判事务管理的基本功能在于监督审判组织或法官是否严格依据法定程序和要求从事审判活动。通过对审判过程和效果的控制、管理，提高审判质量效率。审判事务管理权既是制约，也是服务。”[8]173我们认为，无论是审判事务管理权还是审判指导监督权，都具有“监督”的功能，对审判活动起着监督制约的作用，但问题是，监督不能越位为“干预”，妨碍审判权的独立运行。因此，改进审判管理工作，对理顺管理与监督的关系以及使监督如何到位等等均有重要的意义。

关于检察机关内部监督制约机制的改革，有的论者从以下几个方面提出了建议：“首先要完善立法和相关制度，使监督制约有章可循;其次要以信息化建设为依托，细化办案流程，实行规范化管理，严格过程控制，实现全程动态监督;再次是加强案件质量考评，深化绩效考核，落实执法责任制。”[9]该论者还就如何拓展检察机关内部民主监督渠道问题提出了如下建议：“大力推行党务检务公开制度，是强化检察权内部监督制约的有效途径。具体包括：一是公开议事规则。公开党组会议、办公会议、检察委员会议事规则，使全体干警明白各类会议的议事范围和决策程序，掌握监督的途径和方式方法，增强监督的主动性和积极性。二是公开重大决策过程。凡涉及检察机关建设的重大事项、重要干部任免、重要建设项目安排和大额资金使用等方面的决策，在经过必要的保密审查后，实行网上公示，广泛征求干警意见;党组会（或办公会、检委会）形成初步决定或意见后，再次上网征求意见，最后根据反馈回来的意见进行修改，形成最后决定。三是公开民主集中制原则落实的情况。凡属检察机关建设的重大事项的决策应记名表决并记录在案，对重要人事安排的决策应无记名投票表决，并将民主决策的过程和实行票决制的结果在检察机关内部网络上公开。四是公开领导责任制落实的情况。当检察机关出现决策不当或发生重大政策失误时，有关决策不当和失误的原因、调查处理结果、责任承担等方面的情况应在检察机关内部网络上公开。五是探索建立检务内部公开的机制。对重大工程建设审计情况、大额资金使用情况、有关具体案件的查处进展、案件基本情况、案件争议焦点、案件社会影响、各阶段法律文书等内容，都可以在检察机关内部网络上公开，接受全体干警监督。”[9]上述有关检察机关内部民主监督的建议是有见地的，也是可行的。

目前，我国法院系统的内部监督主体主要是院庭长、上级法院、审委会、纪检监察部门等等，负责对审判权、执行权等权力进行监督;检察院系统的监督主体主要是上级检察机关、检察委员会、检务督察委员会、纪检监察部门等等，负责对检察权的运行监督。应该说，上述监督主体在法院、检察院内部监督方面还是发挥了一定的作用，但仍有进一步完善的必要。例如，关于如何加强法院、检察院系统内部的民主监督问题的建议就值得进一步思考，特别是应当在决策公开与群众监督方面多下些功夫，采取一些可行的措施。

一种观点认为，作为我国司法机关内部监督制度之一的司法官惩戒制度存在严重弊端，主要表现在：（1）惩戒事由的规定过于原则，缺乏可操作性;（2）无专门的司法官惩戒机构，设于内部的惩戒机构难以充分发挥惩戒制度的功能;（3）无专门的司法官惩戒程序;（4）惩戒手段“行政化”。因此，有必要从如下几个方面完善我国司法官惩戒制度：（1）将惩戒事由法定化、规范化，切实发挥惩戒制度监督和规范司法官行为的作用;（2）建立统一的司法官惩戒机制;（3）完善惩戒程序;（4）惩戒手段应与职业特点相适应。[5]236-241

四、完善司法机关内部监督的建议

综上所述，我们对完善中国司法机关内部监督制度提出如下建议：

1.在法院、检察院成立司法人员惩戒机构，通过建立严格的法官、检察官行为准则和规范的法官、检察官惩戒程序来完善中国司法机关的内部监督制度。

2.在法院系统进一步完善院庭长、上级法院、审委会、纪检监察部门以及主审法官会议、专业法官会议等监督主体的监督工作;在检察院系统进一步完善上级检察机关、检察委员会、检务督察委员会、纪检监察部门等监督主体的监督工作，加强其对司法权运行的监督。

3.通过决策公开的形式加强司法机关内部的民主监督、群众监督。

4.完善内部监督制度，制定严密的、可操作性强的监督程序，使监督有法可依、有规可循，使监督规范化、常态化、程序化。

5.通过绩效考核、案件质量评查、流程监控等司法管理手段加强司法机关的内部监督。

6.制定完善的司法人员个人和家庭财产的申报制度。

7.可考虑在中央一级设立专门的司法委员会或法官惩戒委员会，负责处理最高人民法院和部分高级人民法院法官（院长、副院长等）的惩戒工作;在各省设立专门的法官惩戒委员会，负责本省高级人民法院法官和初审法院法官的惩戒工作。法官惩戒委员会有权向最高人民法院或高级人民法院提出惩戒建议，而后者行使裁决权。另外，在检察院系统也可以仿照法院系统设立类似的组织。

8.建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。

9.完善再审制度，加强上级法院对下级法院的审判监督。

五、结语

在西方国家，司法机关内部的监督主要包括审判监督、院庭长监督及司法官行为调查委员会或司法官惩戒委员会对司法官行为的监督等等。目前，在我国推进司法改革的背景下，中央决策部门和中央司法机关都非常关注司法机关的内部监督问题，因为内部监督的好坏直接关系到司法权运行机制改革的成败，并影响到司法公正能否实现及司法公信力能否提升这样的大问题。中国要建立司法官监督制度既要借鉴国外先进经验，也要结合中国司法实际。鉴于弹劾制度成本较高，中国可不采用该制度。构建中国司法官监督制度应当以司法官惩戒制度为主，通过建立严格的司法官行为准则和规范的司法官惩戒程序来完善中国的法官监督制度。[参考文献]

[1]本书编写组：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第22页。

[2]陈业宏、唐鸣：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版，第163页。

[3]陈建德：《关于美国和加拿大法院审判管理情况的考察报告》，《审判管理研究与参考》（第1辑），法律出版社2014年版。

[4]肖扬主编：《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版，第54页。

[5]陈文兴：《司法公正与制度选择》，中国人民公安大学出版社2006年版，第232页。

[6]徐美君：《司法制度比较》，中国人民公安大学出版社2010年版，第100-101页。

[7]肖金泉、黄启力：《中国司法体制改革备要》，中国人民公安大学出版社2009年版，第71页。

[8]刘家琛、钱锋主编：《司法职权配置探索与实践》，法律出版社2011年版，第171页。

[9]钟琦：《司法改革视野下我国检察权内部监督制约机制的重构》，《法治论坛》2012年第2辑。

Exploration and Thinking of Internal Supervision of Judicial Authority

CUI Yong-dong

（Institute of Justice， East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620， China）

Key words：judicial authority; internal supervision; international experience

（责任编辑 刘永俊）

作者：崔永东