转基因技术是21世纪的明星产物, 所谓转基因技术是指, 应用人工方法将某种生物的遗产物质分离出来, 在体外进行切割、拼接和重组, 将重组的遗传物质通过各种途径导入并整合到某个宿主细胞或个体的细胞核中, 有目的的改变它们的遗传性状。[1]利用转基因技术生产的产品不仅品质性状好, 而且价格低廉, 广受大众欢迎。所谓转基因食品 (Genetically Modified Foods, 简称GMF) , 是指利用分子生物学技术, 将某个基因从生物中分离出来, 然后植入另一种生物体内, 使其在性状、营养品质、消费品质方面向人类所需的目标转变, 符合人们的需求。[2]转基因食品包括转基因动物、植物和微生物所生产的食品。
所谓转基因食品标识制度是指, 对食品的生产过程和生产方法进行标识, 以提示消费者食品是否是使用转基因生物生产而成的。关于标识制度, 目前在世界上, 主要存在两种法律制度模式。首先是宽松型, 采取“自愿标识制度”, 以美国和加拿大为代表。其次, 是严厉型, 采取“强制标识制度”, 以欧盟为代表。
美国采取“自愿标识”为主, “强制标识”为辅的制度。在美国联邦法律中采取的是自愿标识制度, 只有三个州通过了转基因强制标识法案, 分别是缅因、康涅狄格和佛蒙特。在对转基因食品进行标识时采取的是“实质等同原则”, 主要是指所有转基因食品都必须经过一项以科学为基础、针对产品特性尤其是特殊成分的评估, 倘若转基因食品与同类的传统食品无实质性差异, 则无须加以标识;否则, 美国食品药品管理局可进行特别复检, 视复检结果决定是否必须加以标识。[3]
所谓自愿标识, 是指法律并未规定必须对转基因食品进行标识, 生产者或销售者可以根据市场趋势或消费者偏好, 自行决定是否对产品加以标识。[4]美国的这一制度最初是建立在消费者开放的价值观上的, 但是面对今天越来越多的消费者对转基因食品提出质疑, 美国联邦政府仍坚持实行“自愿标识”的原因在于:
首先, 美国种质公司的巨大收益。美国的主要农作物中转基因作物占了绝大比例, 90%以上的玉米、大豆、棉花、甜菜和油菜都是转基因的。美国最大的种子公司———孟山都, 占了美国市场上约80%的玉米和90%以上的大豆, 这些作物都是用含有孟山都专利的种子 (无论是孟山都自己、还是通过它授权经销商销售) 种植的。[5]由于这些种子公司提供了巨大的利润, 而且也能创造巨大的税收收入, 所以美国联邦政府在制定法律时会向种子公司倾斜。
其次, 强制标识操作层面工程巨大。强制标识会增加食品包装出产的流程。尤其在美国, 转基因食品在市场上的比例达到80%以上, 如果进行强制标识制度, 包装过程中就会带来巨大的工作量。而且配套的检测和监督措施等也要实施起来, 才能保证强制标识制度正常运转。于此同时强制标识也会引起食品成本增加, 这些成本无疑会增加到消费者头上。
在进行强制标识的三个州的法律规定中, 大致对以下三个方面进行了规定。首先, 在进行转基因食品标识时字迹应该清晰明显。标识的字体应与产品其他说明的字体同等大小。如果同其他说明相比不够明显, 则被认定为错误标识。其次, 在标识的方式上, 法律规定主要在附随运送的账单上或者包装外进行标识。比如, 对于种子, 在盛装容器或其它能够反映其所有者的包装中标明“通过基因工程制造”;对于原始农产品, 在包装外或附发货单或者零售容器外进行标明;对于零售商, 要在包装外进行显著标明。[6]
2007年时, 国家质量监督检验检疫总局发布《食品标识管理规定》, 其第十六条规定, 属于转基因食品或者含法定转基因原料的, 应当在其标识上标注中文说明。这是我国第一次提出关于转基因食品标识的规定。但是该规定法律位阶较低。2015年我国新修改的《食品安全法》也增加了转基因食品标识的制度和相关的罚则, 将转基因食品标识的规定提升到了法律层面。其规定:生产经营转基因食品应当按照规定显著标示。对于违反标识规定的, 由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂, 并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的, 并处五千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的, 并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的, 责令停产停业, 直至吊销许可证。[7]这一法律规定奠定了我国对转基因食品标识的态度。即实行强制标识制度。
新法规定了生产经营转基因食品应该按照法律规定进行显著的标示, 并设置了相应的法律责任。这一规定有助于改进我国转基因食品的标识制度, 对消费者的知情权起到一定的保障作用。但是并没有细化的法律规定。
首先, 关于转基因食品的界定。我国新修改的《食品安全法》中, 对于转基因食品并没有给出明确的定义。目前, 只在学理上对转基因食品有相应的定义。对于究竟什么是转基因食品, 包括哪些哪些领域的食物, 通过怎样的流通手段产生, 都没有确切的定义。
其次, 转基因食品的材料来源界定。2002年, 农业部发布了《农业转基因生物标识管理办法》, 制定了首批标识目录, 对在中华人民共和国境内销售的大豆、油菜、玉米、棉花、番茄5类17种转基因产品, 进行强制定性标识, 其他转基因农产品可自愿标识。自首批标识目录发布至今, 我国批准种植的转基因作物仅有棉花和番木瓜, 批准进口用作加工原料的有大豆、玉米、棉花、油菜和甜菜5种作物。根据规定, 凡是列入农业部《农业转基因生物标识管理办法》中标识目录的转基因生物都应该按规定进行标识。但是转基因食品的材料来源是否只限于这5类17种, 法律并没有给出明确的规定。
最后, 追溯体系不完善。我国在今年新修改的《食品安全法》中, 提出了建立食品安全的全程追溯机制。比如, 其四十二条规定, “食品生产经营者应当依照本法的规定, 建立食品安全追溯体系, 保证食品可追溯。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息, 建立食品安全追溯体系。国务院食品药品监督管理部门会同国务院农业行政等有关部门建立食品安全全程追溯协作机制。”全程追溯机制对于掌控食品来源情况具有重要意义, 尤其是对于转基因食品这一特殊产品。但是在操作中如何保障信息采集的连贯性没有具体的规定, 如何确定各生产者之间的责任, 标识义务在生产者之间如何分配问题没有细化的规定。这就会引起各生产者、加工者之间的相互推诿和责任追究不到位。
结合上述对于自愿标识制度的介绍, 笔者并不赞同美国联邦政府采取的自愿标识制度, 该制度存在诸多不足。具体如下:
侵犯消费者的知情权。我国《消费者权益保护法》第八条规定, “消费者有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。”根据这条规定可知, 消费者对于商品的特性有知情权。自愿标识制度无疑是对生产者的权利的放纵, 而将风险都转移到消费者一方。
在自愿标识制度下, 美国民众已经发起了多起诉讼要求联邦政府进行强制标识。其中最著名的就是Shalala案。2000年, 美国食品药品管理局 (Food and Drug Administration, 以下简称FDA) 在发表声明中表示, “通过r DNA过程制造出来的转基因食品被视为是安全的, 而且不受食品添加剂法规的调整”。美国一个叫做BIO-INTEGRITY的联盟对FDA的声明非常不满, 并诉至美国哥伦比亚区法院, 主要提出三点疑义, 1.FDA关于不标识r NDA转基因食品的决定是否武断2.FDA关于不标识r NDA转基因食品的决定是否违反《自由行使法规》3.FDA关于不标识r NDA转基因食品的决定是否违反《宗教自由恢复法》。在本次诉讼中, 法院最终驳回了原告的诉讼请求。法院认为, FDA的声明本身只是一个建议性的意见, 并不具有法律约束力, 所以FDA具有自由行使权。而且该声明因为没有法律约束力, 所以不是重大联邦行动, 也就不存在“武断”与否的情况。法院同时认同了FDA的解释, 认为添加到r DNA转基因食物中的唯一物质是核酸蛋白质, 这种物质是安全的, 除非有相反的证明。FDA指出, r DNA食品没有材料变化, 法院认同这一观点。只有材料发生变化时, 标识与否才关乎到顾客是否购买, 所以, 可以不标注r DNA食品字样。由于《声明》是中立的、可适用的, 所以不违反自由行使条款。《声明》没有对任何一个人造成实质性的“负担”, 也没有强迫他们放弃自己的宗教信仰, 并不违反宗教自由恢复法。[8]
本案是美国第一起直接针对转基因标识提起的诉讼, 从此案中可以看出, 美国民众已经对自愿标识制度标识不满, 而且该制度不足够保障消费的利益。笔者认为, 自愿标识制度不仅损害了消费者的知情权, 同时也侵犯了消费者的自由选择权。
美国对转基因食品进行自愿标识的立法背景是建立在“合理的科学原则”基础上的。所谓“合理的科学原则”是指, 在进行具体的法律制定时, 应建立在学科的基础上, 而不是对潜在风险进行怀疑。不赞同因为存在不可证明的风险来规避转基因技术的使用。对转基因食品进入市场前不进行风险评估, 这样制度不利于对风险进行及时有效的把控。
首先, 不进行强制标识会对人体健康产生影响。比如, 西方很多人对花生过敏, 转基因食品中如果加入花生的基因, 但是不进行标识的话就会导致消费者误食而出现过敏的症状, 从而引发健康问题。[9]所以, 1992年FDA发布的《来源于新的植物不同性的食品的政策申明》规定, 实质不等同的转基因食品和致敏性转基因食品需明确标识, 其他转基因食品不用标识。但是, 除了致敏性的其他转基因食品还可能产生非期待效应的问题, 其后果根本无法防控。其次, 对环境方面, 如果转基因食品任意在市场中流通, 很有可能会造成基因污染。从而导致传统食物受到污染, 遗传序列发生改变。
因为目前转基因食品安全的不确定性, 如果不进行强制的标识, 很有可能无法防控风险, 造成无法估量的态势。则会造成无法防控的风险。将来对人类和生态环境造成什么样的伤害不得为知。
我国的规定均是对标识制度的原则性规定, 没有具体细化的规定, 是目前我国立法最主要的问题。美国三个州的强制标识的细化制度在具体操作层面对我国有借鉴意义。目前在实践操作中, 我国标识制度的实施存在不足。
标识不醒目。在市场中, 商家为了降低标识的力度, 要么标识很小, 消费者很难注意到;要么有些商家乱标识, 以“非转基因”作为炒作噱头。2012年我国一项关于深圳消费者对转基因食品标签的调查显示, 43.5%的消费者完全没有注意过食品上是否有转基因标识, 29%的消费者会偶尔特异注意转基因标识, 27.5%的消费这注意过。[10]超过一半的消费者不能从现有的转基因食品标签中获得充分有效的信息。[11]这一问题的出现主要是因为我国对转基因食品标识没有具体细化的规定, 包括应该采取什么样的字体、颜色、字号, 是否有图案标志提醒, 由于这些细化规则的缺失, 导致商家在具体的操作中故意模糊标签, 使消费者不容易辨别或者根本无法看清。
关于这一点, 美国缅因、康涅狄格和佛蒙特的相关规定对我有重要的借鉴意义。首先, 标识字迹应该清晰明显, 在字号上, 标识的字体应与产品其他说明的字体同等大小。其次, 在标识的方式上, 应在附随运送的账单上或者包装外进行标识。包括, 在盛装容器、包装外、附随账单、发货单、零售货架或者零售容器外进行显著标明。
关于转基因的管理, 农业部的态度一直是“积极研究、慎重推广、依法依规、加强监管”。根据这样的基调我国建立了强制标识制度, 在该制度的基础上我国应该加快建立转基因食品标识专门法律规定, 对监督、实施中的一系列问题进行细化, 这样才能从根本上实现转基因食品的安全管理, 同时也是对消费者的知情权和自由选择权的尊重。
摘要：随着转基因食品越来越多地步入人们的生活, 关于转基因的讨论愈演愈烈。因为转基因食品安全存在不确定性, 为保障消费者的知情权, 给予其充分自由的选择权, 各国纷纷提出了转基因食品标识的法律制度。美国联邦政府采取的是自愿标识制度, 同时其中几个州采取的是强制标识制度, 本文将通过介绍美国的相关法律规定, 对比其与我国的不同。从其不完善的地方进行反思, 同时也学习其先进的法律规定, 去其糟粕, 取其精华。
关键词：转基因食品,标识,自愿标识,强制标识
[1] 魏伟, 钱迎倩.转基因生物安全吗[M].北京:中国林业出版社, 2006.1.
[2] 罗承炳, 邵军辉.转基因食品安全法律规制研究[M].长春:中国吉林人民出版社, 2014.2.
[3] 张忠民.美国转基因食品标识制度法律剖析[J].社会科学家, 2007 (06) :71.
[4] 同上.
[5] http://www.fortunechina.com/business/c/2014-07/01/content_211895.htm, 2015-12-1.
[6] 茆巍, 刘博.州立法视野下美国转基因食品标识政策的可能变化与展望[J].中国软科学, 2014 (8) :80-89.
[7] <中华人民共和国食品安全法>第六十九条、第一百二十五条.
[8] ALLIANCE FOR BIO–INTEGRITY, et al.v.Donna SHALALA, et al., 116_F.Supp.2d_166. (2000) .
[9] 杨新莹.我国转基因食品安全立法模式探讨[J].贵州农业科学, 2011, 39 (10) :183-192.
[10] 阮金丽, 程晨, 陈丽华等.深圳市居民对转基因食品及其标识认知的再调查与分析[J].现代食品科技, 2013 (04) :848-852.
[11] 吴艳.欧盟转基因食品标识法律制度研究及其对我国的启示[D].中国海洋大学, 2013.
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