基于委托代理理论分析我国实施减负政策的现实困境与治理对策

摘要：政策执行是一个典型的委托代理模型。在委托代理理论视域下，减负政策执行涉及多层、复杂的委托代理关系链。委托人和代理人目标函数不一致与信息不对称带来的逆向选择与道德风险问题，是导致减负政策执行遭遇重重阻滞和陷入困境的主要原因。推动减负政策执行利益整合、削减委托代理信息传递链条和构建“火警式”监督机制，是治理该政策委托代理问题的可行之策。

关键词：减负政策;政策执行;委托代理理论;逆向选择;道德风险

2018年12月，中国教育三十人论坛学术委员会公开发布《2018中小学生减负调查报告》，对全国多个省市、16830余名家长进行学生课业负担的大样本调查，结果显示：近四成家长认为孩子负担过重;近三成学生睡眠严重不足;超六成学生参加校外补习;中考和高考压力已传导至小学阶段，从小学二年级开始，学生负担问题已经十分严峻。[1]这意味着，长期困扰中国基础教育、深度影响学生身心健康发展的课业负担过重问题仍旧积重难返;各级政府持续追加的一系列减负政策陷入“政策出台—执行不力—政策再出台”的循环怪圈。[2]如果不能对造成政策执行的内在阻滞性因素进行深度剖析，减负政策的绩效往往难以得到有效保障。本文借鉴新制度经济学委托代理理论的新视角，聚焦政策执行环节，通过深度剖析减负政策执行中的委托代理关系，透视其内含的代理问题，以期丰富相关研究及深化对该论域的进一步思考，从而促进减负政策的有效执行。

一、减负政策执行中的委托代理关系

(一)委托代理理论及其适用性分析

委托代理理论(Principal-AgentTheory)是新制度经济学中契约理论的重要内容之一，产生于20世纪60年代末、70年代初，最初主要应用于微观经济学领域，后来逐渐应用于社会学、政治学、管理学和教育学等多个学科领域。[3]该理论认为，社会生活中广泛存在着委托代理关系，即“一个人或多个人(委托方)委托另一方(代理方)为实现委托人的利益而从事某些活动，同时包含委托人将一些决策权授予代理人的一种契约关系”[4]。该理论建基在三个假设前提之上：一是“经济人”属性，即委托人和代理人都是追求个人效用最大化的“经济人”;二是目标不一致，如果双方发生利益冲突，代理人会牺牲委托人的利益为自己谋私利;三是信息不对称，委托人与代理人拥有的信息质量和数量不同，相较于委托人而言，代理人掌握更多信息资源，会利用其信息优势谋求自身利益最大化。[5]

公共政策的制定与执行过程包含典型的委托代理关系问题。[6]以减负政策为例，其一，为了解决中小学生课业负担过重问题，中央政府适时出台了一系列减负政策，将政策执行委托给了地方政府及各级教育行政部门，赋予地方政府较大的决策权与治理权。地方政府及各级教育行政部门需要结合当地教育实际及学生负担现状，制定本地区的减负政策实施方案，并对其执行结果负责。由此，中央与地方在减负政策执行过程中形成了一种潜在的契约关系，即地方政府及其各级教育行政部门需要遵照上述契约，代表中央政府具体贯彻落实减负政策。其二，无论是作为政策制定主体的中央政府，还是作为政策执行主体的地方教育行政部门、学校、家庭和校外培训机构等都是追求自身利益最大化的“经济人”，其减负政策执行目标存在一定程度的矛盾与冲突。其三，不同的政策执行主体由于所处场域的不同导致严重的信息不对称。一般而言，作为委托人的政策制定者处于信息劣势地位，而作为代理人的政策执行者处于信息优势地位。这一“信息差”为政策制定主体隐瞒或“过滤”政策执行信息、获取“私己”利益、虚假执行减负政策提供了可能的土壤。一言以蔽之，减负政策执行与委托代理理论的研究假设契合，委托代理关系渗透在减负政策执行过程中，因而该理论可以成为分析减负政策执行阻滞的新视角。

(二)减负政策执行中的委托代理链

当前减负政策执行中的委托代理关系整体呈现出一种复杂的、多层的、相互牵扯的关系样态，主要包含以下几重关系。

一是公民与政府间的委托代理关系。以家庭为代表的公民作为初始委托人将减负的重任委托给政府，而政府为了完成这一任务相继出台了《小学生减负十条规定》(2013)《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》(2018)《关于印发中小学生减负措施的通知》(2018)等一系列减负专项政策和相关配套政策。这可视为政策制定主体作为代理人的履职行为。

二是中央政府与地方政府及其各级教育行政部门的委托代理关系。作为委托人的中央政府又将减负政策的实施决策权和治理权交给地方政府及其各级教育行政部门，由各省市根据国家减负政策总体要求出台地方具体实施方案。例如，教育部等九部门联合颁布的《中小学生减负措施》中明确指出“地方各级人民政府要针对行政区域内中小学生学业负担情况完成摸底分析，并制定详细减负实施方案，抓好组织实施。”[7]随后，各省市作为代理人接受中央政府委托，制定并向社会公布了本省(市、区)的减负政策。如浙江省教育厅等14部门联合出台的《浙江省中小学生减负工作实施方案》、上海市教育委员会等九部门联合出台的《本市落实义务教育阶段学生减负增效工作实施意见》以及福建省教育厅等九部门转发教育部的通知直接作为本省减负政策方案，等等。

三是地方政府及其各级教育行政部门与学校之间的委托代理关系。地方政府及其各级教育行政部门作为地方减负政策的委托人将减负的任务委托给学校，而作为减负政策执行主体的学校需要遵照上级减负政策要求履行其职责。例如，浙江省从办学方向、课标教学、编班招生、考试评价、实践锻炼等方面对学校做出硬性规定;上海市则从教学行为、作业管理、教师素养、教育活动等方面提出了学校需要承担的具体任务。

四是学校与教师之间的委托代理关系。为了完成减负政策的具体要求，学校又通过政策传递将减负任务委托给每一位一线教师。广大教师作为代理人要履行转变教育观念、提升教学能力、提高个人素养、培养学生习惯、科学布置作业、合理评价学生等多项减负任务，成为学校层面的实际减负政策的执行者。

五是地方政府及其各级教育行政部门与家庭之间的委托代理关系。地方政府及其各级教育行政部门作为委托人将减负的家庭责任委托给家长，而家庭作为代理人需要履行端正育儿观念、减轻孩子身心负担、保障身心健康等教育责任。目前，政府对家庭主体的减负责任还仅仅停留于“旁观式”的呼吁和建议，至于是否真正贯彻落实减负方案则是家长和学生的个人行为，政府难以进行有效监督。因此，这层委托代理关系具有明显的非强制性、松散性特点。

六是地方政府与校外培训机构的委托代理关系。近年来，随着校外培训市场的不断火热，作为委托人的地方政府将减负的社会责任委托给各级各类校外培训机构，而作为代理人的校外培训机构需要履行诚信经营、按标培训、严格聘用教师、控制培训时间等社会责任。

综上所述，我国减负政策执行过程中存在多层、复杂的委托代理关系链(详见图1)。从纵向上看，委托代理关系表现为自上而下的层级制结构。其中，委托人依次是公民、中央政府、地方政府及其各级教育行政部门、学校;代理人依次是受公民委托的中央政府、受中央政府委托的地方政府及其各级教育行政部门、受地方政府及其各级教育行政部门委托的学校、家庭和校外培训机构以及受学校委托的教师。从横向上看，委托代理关系表现在地方政府及其各级教育行政部门内部、学校系统内部、校外培训机构内部等利益相关主体的内部互动中。在这个委托代理关系链中，公民、中央政府、地方政府及其各级教育行政部门和学校既是委托人又是代理人，承担了双重角色。这些行动者在减负政策互动博弈执行过程中共同构成了减负政策执行复杂、多层的委托代理关系。

二、减负政策执行中的委托代理问题

当委托人希望代理人按照自己的目标行事，但是又没有足够的专业知识或资源监督代理人的行为时，就会出现委托代理问题(principle-agentproblems)。[8]此时，“代理人有可能按自己的利益行事并忽略委托人的利益”[9]，从而产生政策执行偏离政策目标的逆向选择(adverseselection)与道德风险(moralhazard)问题。

(一)减负政策执行中的逆向选择问题

所谓逆向选择，是指委托人与代理人由于“事前的信息不对称”所导致的委托方信息缺乏，从而出现“劣货驱逐良货”的“柠檬市场”现象，使得整个市场运作失灵。[10]为了更好地解释“柠檬市场”，经济学家乔治阿克洛夫(GeorgeAkerlof)提出了经典的旧车市场模型(lemonsmodel)。他认为，在旧车市场上，卖者比买者更了解旧车性能和真实质量，而买者却并不知晓这些信息，因此，买者更倾向于根据市场平均价格购买旧车，其结果是导致质量好且高于平均价格的优质旧车卖者退出市场，而质量差且低于平均价格的劣质旧车卖者进入市场，整个旧车市场陷入恶性循环，变成一个充斥着大量次品的“柠檬市场”。[11]

由于政策执行是“组织在业务履行过程中发生的交易”[12]，因此，执行过程本质上可以理解为政策制定主体与政策执行主体之间的一种交易行为。[13]作为交易委托方的政策制定主体往往在政策执行前无法知晓政策执行主体的行为动机、能力素养、执行意愿等“私人信息”(personalinformation)，而作为代理方的政策执行主体可以利用其信息优势和对方信息匮乏的劣势，有选择性地执行政策(即对自己有利的政策条款就忠实执行，对自己不利的政策条款就敷衍执行)，导致政策执行偏离政策目标，最终形成政策执行的“柠檬市场”。

对于减负政策执行而言，由于政策本身所具有的权威性和强制性，地方政府及其各级教育行政部门、学校、校外培训机构等政策执行主体无法拒绝或公然抵制该政策落实，因此虚假执行往往成为他们的“变通策略”。当其他政策执行者目睹虚假执行者获得的收益大于其所付出的成本，且容易在竞争中占据优势时，他们就会或主动、或被动地跟从、效仿、攀比，最终导致减负政策虚假执行盛行，从而形成基础教育升学竞争中的“剧场效应”。究其根源，主要由于政策执行主体功利的、狭隘的工具理性膨胀，遮蔽了合目的的、以人为本的价值理性之光。对他们而言，忠实执行减负政策就意味着必须承担由此带来的不安全感、高风险、不稳定性和不确定性，如学生成绩下滑、学校竞争力变弱、声誉受损、政绩考核差与经济利益减少，等等。因此，在与中央政策制定主体的博弈过程中，自我利益最大化的虚假执行就成为他们的“最优”博弈策略。由此可知，在工具理性泛滥与价值理性衰微的大背景下，当政策制定主体无法对政策执行主体进行有效的监督，且“五唯”的教育评价机制不进行彻底变革时，地方政府、学校、家长等减负政策执行主体就会在利益驱动下虚假执行减负政策，使减负政策执行变成一个虚假执行盛行的“柠檬市场”。

(二)减负政策执行中的道德风险问题

委托人与代理人“事后的信息不对称”则会导致道德风险问题，即“当一个人(代理人)为另一个人或机构(委托人)工作，而工作的成果同时取决于投入的努力和不由主观意志决定的各种客观因素，且两种因素对委托人来说无法完全区分时，就会产生代理人的‘败德行为’，如偷懒、偷工减料等”。[14]在减负政策执行过程中，道德风险主要表现为代理人(政策执行主体)为了追求自身利益的最大化而采取的象征性执行、选择性执行、机械性执行、替换性执行和共谋等导致减负政策执行偏离政策原初意图与政策精神的行为。

其一，象征性执行。即减负政策执行浮于表面、流于形式，仅仅停留在喊口号阶段却不见其付诸任何实际行动。例如，不少省、市、县的减负政策传递采取“逐级发包”的行动逻辑，缺乏对政策文本进行因地制宜的“变通”，下一级政策文本的出台只是用地方行政单位替换上一级的政策文本，具体表现为减负政策文本在各级政策执行主体间的“空传”，最终导致“减负”成为一句热热闹闹的“空口号”。

其二，选择性执行。即减负政策执行主体基于自身利益考量，断章取义、肆意裁剪，有选择性地贯彻落实减负政策条款，对自身有利的内容就积极执行，不利的就拖延、敷衍或不执行，最终导致减负政策内容残缺不全，执行成效大打折扣。例如，很多学校依据分数和升学率等指标对减负政策进行选择性执行，凡对学校利益损害较小、执行难度较小的政策内容就贯彻执行，而对分数和升学率易产生不利影响、执行难度较大的政策内容就虚假执行。一旦减负影响到学生学业成绩，触及学校核心利益，所有执行就戛然而止。

其三，机械性执行。即减负政策执行者忽视政策的灵活性，漠视地方或学校的实际情况，照抄照搬上级政策，“一刀切”式地推行减负政策。例如，2019年10月，一篇题目为“南京家长已疯”的文章引起轩然大波，家长们公然向有关部门投诉南京减负政策。究其缘由，就是由于地方政府及其教育行政部门缺乏对减负政策和督察工作的正确认知，导致执行简单化、形式化、机械化，从而诱发社会和家长的大规模抵制甚至对抗。

其四，替换性执行。即减负政策执行者在执行过程中“打擦边球”“搞土政策”，用所谓的“新政策”替换原有政策规定，表面上看起来与原政策一致，但实际上却与原政策精神背道而驰，“上有政策，下有对策”就是现实情境中政策被替换性执行的真实写照。例如，一些学校为了应付上级的督导检查，实行“阴阳课表”，“上级有人来检查时，学校拿出一张课表，平时用的是另一张”[15];还有些学校打着“提效减负”的幌子，引入电子作业，把机械操练和低水平重复的“灌输式”教学从现实世界搬到了虚拟网络，从“人灌”变成“机灌”，[16]导致减负政策严重异化，偏离政策初衷。减负不但没有走向素质教育正轨，反而“越减越重”，进一步加剧了“应试教育”倾向。

其五，共谋。这是一个组织学概念，“指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应付对来自更上级政府的政策法令和检查监督”[17]。在减负政策执行过程中，共谋行为指作为代理人的各行为主体之间面对上一层委托人的压力，“煞费苦心”地采取各种应对策略，以敷衍、弱化或抵制减负政策的执行。譬如，教师有偿补课是教师与校外培训机构之间的共谋;教育行政部门在减负巡查中“睁一只眼闭一只眼”是教育行政部门与学校之间的共谋;上级巡视抽查中，各学校时常“互通消息”是学校与学校之间的共谋;学校被上级严查减负，校长只得“喊话”家长是学校与家长之间的共谋等。最终，在“利益联盟”的裹挟下，减负政策执行主体成为“应试教育”的“同谋”，共同编织了一张控制、压抑、残害孩子身心健康的密不透风的“负担网”。

三、减负政策执行中委托代理问题的成因剖析

(一)委托人与代理人目标函数不一致

马克思曾说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[18]利益是人们执行政策或违反政策的重要助推器。[19]因此，减负政策执行过程中，政策制定主体与政策执行主体目标函数不一致所导致的利益博弈是政策执行阻滞的根源。

在减负政策执行的委托代理关系中，中央政府更关注长远利益和公共教育利益，站在教育生态良性循环与基础教育改革顶层设计的高度，致力于减轻中小学生的课业负担，促进学生身心健康与综合素质的全面发展，营造良好的教育生态。地方政府及其各级教育行政部门更关注地区利益、部门利益和个人政治利益。一方面，他们要听命于上级政府的政策指令，履行其落实减负政策的基本职责;另一方面，他们又具有“经济人”的逐利本性，精心计算其教育政绩、舆论压力、绩效考核与职位晋升等利益损益问题。从风险规避的角度看，“虚假执行”既反映了地方政府及其各级教育行政部门在形式上与中央政府保持“姿态”一致，也反映了他们在制度环境压力的“两难困境”中寻找发展空间的一种现实窘境。而学校、教师、家长、学生和校外培训机构等政策目标群体也有其自身利益的成本—效益考量。学校和教师更关注学生成绩、升学率、学校声誉、绩效考核等;家长和学生更关注分数和排名，高分数意味着强竞争力，意味着未来考个好大学、找个好工作……而校外培训机构更关注实际的经济效益，谋取更多的利润。

减负政策执行过程中涉及的多元主体追求的目标并非一致，甚至相互冲突，因此，在不同的利益驱动下也就不难解释我们日常生活中常见的一种吊诡现象：家长、教师、学校、社会……人人都在批判“学生负担过重”，人人都呼吁为孩子减负，然而当自己卷入其中时，却又成为增加孩子负担的参与性力量。当然，也正是由于减负政策执行涉及多元主体参与且规模庞大，才导致不同主体执行减负政策时的目标冲突，这也进一步加剧了政策执行的难度与挑战。

(二)委托人与代理人信息不对称

由于政策制定主体与政策执行主体身处不同的实践场域，因此，在减负政策执行过程中普遍存在信息不对称现象。在信息不对称的情况下，作为代理人的政策执行主体基于自身利益最大化的诉求，利用政策制定主体(委托方)的信息劣势，使减负政策执行陷入重重阻滞，最终导致政策目标的扭曲或落空。

首先，政策信息分布不均。就减负政策而言，中央政府委托地方政府及其各级教育行政部门自上而下层层落实，因此，作为代理方的地方或基层(指基层教育行政部门、学校、教师等)比中央更了解当地减负政策执行的现状、进展、成效及障碍等具体信息，处于信息优势地位。作为委托方的中央政府，由于不可能对每一个具体区域、每一个具体环节的精微信息都非常了解，不能做到“全知全能”，因此，时常处于信息劣势地位。

其次，利益驱动下的信息“过滤”。在自身利益驱动下，处于委托代理链层级结构下级的减负政策执行主体汇报减负工作时，很自然地倾向于“报喜不报忧”，出现漏报、虚报、瞒报或假报等各种信息造假现象，刻意回避问题，制造一种减负成功的假象。这种利益驱动下的信息“过滤”进一步加剧了政策制定主体与政策执行主体、上级部门与下级部门之间的信息不对称现象。例如，在减负督查中，学校或地方教育行政部门更倾向于向上级政府传递考试次数、在校时间、课时数、作业量、取缔或整改的校外培训机构数等能够凸显其减负政策执行成效的量化指标，而较少汇报实际执行过程中遇到的瓶颈或困难。

再次，监督反馈机制不健全。上级部门如果想要了解基层学校、培训机构、家长群体减负政策执行的真实情况，需要进行大规模调查、实地走访、信息收集等活动，从而产生昂贵的人力、物力、财力等监督成本。这对中央或地方政府而言，执行难度大、成本高、效率低。