加快推进食品生产加工小作坊立法监管进程
摘 要：食品生产加工小作坊具有便民、促进就业、传承中华饮食文化等社会功能，加之投资少、规模小、见效快、经营灵活等特点而大量存在。但其自身存在卫生条件不达标、管理水平不高、从业者食品安全意识淡薄等问题，且数量多、规模小、分布散，也加大了监管难度。而对食品生产加工小作坊进行监管的重要依据--相关的法律法规等还很欠缺，所以加快相关法
律法规的立法进程，运用法律手段对小作坊进行规范，加强监督管理已经成为现实的迫切需要。
关键词：食品安全;食品生产加工小作坊;立法监管;食品安全监管
食品生产加工小作坊从业者都会根据所处地域的特点选择不同的产品，各地的民众要依赖其产品满足日常生活的需要，而且这种消费的习惯有的已经持续了很多年。食品生产加工小作坊为城乡居民的生活提供了很多方便。同时，食品生产加工小作坊因投资少、规模小、见效快、经营灵活等特点，能够解决低收入群体、弱势群体的就业问题。食品生产加工小作坊的从业者大都由城镇下岗职工和外来务工人员，它对促进就业、消化地方农副产品、发展地方经济等方面也发挥了很大作用。还有一些食品生产加工小作坊生产的是地方传统美食，不仅为人们带来美食享受，还成为中华传统饮食文化的一种载体，传递着饮食文化、民族文化、历史文化等。正因为食品生产加工小作坊具有这些实际的功能，所以它大量存在。近几年频繁出现的“染色馒头”、“瘦肉精”等食品安全事故，更暴露出一些地方对食品生产加工小作坊监管不力问题。如何加强对食品生产加工小作坊的监管，成为社会关注的重点问题，也成为监管工作的难题。而对食品生产加工小作坊进行监管的重要依据——相关的法律法规等还很欠缺，所以加快相关法律法规的立法进程，运用法律手段对小作坊进行规范，加强监督管理已经成为现实的迫切需要。
一、食品生产加工小作坊立法监管现状
食品生产加工小作坊的立法情况，应以《中华人民共和国食品安全法》》(以下简称《食品安全法》)的实施为分界点。
1. 《食品安全法》实施前的立法监管情况
2004年以前，我国对食品生产加工环节的卫生监管由卫生部门承担。2002年，国家质量监督检验检疫总局(以下简称“国家质检总局”) 开始在部分食品中实施食品质量安全市场准入制度，食品生产加工实行生产许可管理，并逐步在所有食品中实行，以强化食品安全监管工作。2003年9月，国家质检总局印发了法规性部门规章《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》，确立了组织实施食品质量安全市场准入制度的工作体制，规定了食品质量安全市场准入制度的基本内容。凡是从事食品生产加工活动的企业和组织都必须取得食品生产许可证及QS认证标志[1]。2004年9月，国务院下发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，并将原来由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门。2005年1月1日起，质检系统开始全面履行食品生产加工环节的监管职责。在实行食品质量安全市场准入制度后，由于食品生产许可的门槛较高，一般的食品企业和小作坊的现有条件根本无法取得食品生产许可证。为了对无证小作坊进行很好的监管，国家质检总局出台了相应的监管办法，并在实践中不断补充完善。2005年9月22日，国家质检总局发布《关于加强食品生产加工小作坊监管的指导意见(试行)》(国质检监函[2005]781号)，2007年，国家质检总局结合当时我国食品生产加工小作坊的客观状况，总结各地经验，征求各地意见，对食品小作坊监管实行意见进行了修改，于当年6月22日发布《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》(国质检食监[2007]284号)。这些文件对生产加工小作坊的定义和监管办法都做了相应规定。
2. 《食品安全法》实施后的立法监管情况
2009年2月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《食品安全法》，并2009年6月1日起施行。《食品安全法》中规定，“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。”由此，《食品安全法》进一步明确了实行分段监管的监管体系，即按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅。《食品安全法》实行后，国家质检总局《关于新一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》的文件作废。国家质检总局于2009年9月1日开始实施《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》(GB/T23734-2009)。《食品安全法》和《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》这两部法律和要求，都要求各地将食品生产加工小作坊作为食品安全监管中的重点，大量开展整治工作，并根据各地具体情况制定当地的制度和办法。《食品安全法》第二十九条第三款规定： “食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”据此，食品生产加工小作坊管理的主要依据是省、自治区、直辖市人民代表大会常务会制定的地方性法规。《食品安全法》实施后，理顺了食品安全监管体制，提高了食品安全整体监管水平。但是，目前全国仅有少数地方依照《食品安全法》的规定出台了地方性法规。有些地方只出台了一些部门规章或文件，来对小作坊的监管作出相应规范，大部分地方还处于起草或研究探索阶段。
二、食品生产加工小作坊存在的问题
1. 小作坊规模小、数量多、分布广，监管难度大
食品生产加工小作坊多以家庭为生产单位，租用小平米门脸房，采用最简单的生产方式，经营规模普遍较小。食品生产加工小作坊集中从事主食加工(如加工馒头、大饼、面条等)或酱制品加工(如加工烧鸡、火腿、薰制品等)，民众对这些小作坊的产品已形成固有的消费模式，日常生活离不开，因此产品需求量大，食品生产加工小作坊数量多且分布广。每个集贸市场和居民区周围都会聚集很多食品生产加工小作坊和流动摊贩。有些小作坊还表现为前店后厂的形式，经过小作坊加工的食品直接在其自家前面的地铺进行销售，而另有些小作坊并不是采用这样的形式，而是在小作坊内对食品经销加工，如何将加工成的食品运出再转手投入流通，这样的小作坊往往隐身于平常百姓家中，无明显小作坊的标志，不易找到[2]。正因为食品加工小作坊规模小、数量庞大、分布广，有的还很隐蔽，增加了相关部门对小作坊监管的难度。
2. 小作坊生产经营者食品安全意识淡薄
小作坊的从业者大都文化水平较低，也没经过正规的培训，食品质量安全和法律意识淡薄。他们只熟悉加工食品的技能，缺乏专业生产知识，比如生产食品的小作坊应具备的卫生条件，食品质量是否合格，如何对食品进行必要的保质包装，怎样合理使用添加剂等。对相关的法律法规了解很少，有的为了牟利，甚至存在故意造假、售假行为。
3. 小作坊卫生状况无法达标
食品生产加工小作坊因规模小、投资少大都会选择廉价房屋做经营场所，甚至租用门板房或临建房，在其内部因经营面积狭小，无法将生产区，原料区、加工区、成品区分隔成独立区域，加工点没有消毒等设施。甚至经营者会居住在加工点内。很多小作坊自身所处的外部环境也较为混杂，部分食品生产加工小作坊(如大饼店、馒头房、面条加工点)租用农贸市场内的经营场所，和肉类、海产品、蔬菜经营者同在一个封闭市场，日常垃圾经常堆放地上，夏季苍蝇乱飞。在这样混杂简陋的环境中生产的食品其质量令人担忧。
4. 小作坊从业者自身健康状况无法保证
作为食品生产者，应该时刻保证自身健康。如果自身患有传染性疾病，将在食品生产加工过程中通过食品广泛传播。很多食品生产加工小作坊从业者因卫生意识淡薄，在不查体、不取得健康证的情况下，从事食品生产加工。有些从业者也不了解自己的身体状况和疾病的危害性，甚至不知道自身患者肝炎等传染性疾病的情况下，依然从事食品生产加工，这种情况很容易造成疾病的迅速传播。
三、加快推进食品加工小作坊立法监管的紧迫性
1. 出台地方性法规是《食品安全法》的要求
中国地域辽阔，食品生产加工小作坊的存在形式不尽相同，各地的实际情况差别也很大，因此《食品安全法》第二十九条第三款规定，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照《食品安全法》，根据本地实际情况，制定具体的管理办法。然而《食品安全法》实施已经三年多了，只有少数地方出台了地方性法规，大部分地区对食品生产加工小作坊的监管处于无法可依的状态。各地区应严格按照《食品安全法》的要求尽快出台相关地方性法律法规。
2. 出台地方性法规是当前食品安全监管形势的要求
不及时出台地方性法规，对食品生产加工小作坊的监管就缺乏法律依据。监管执法人员在形式职责的过程中必须依照法律法规的规定做的依法行政，没有一个明确的法律依据，监管执法人员就无从下手。同时，质检、工商、药监、卫生等部门其职责分工还存在很多歧义，仍存在职能交叉的“模糊地带”，如“前店后厂”类食品生产行为的界定不清楚，无证照生产行为的查处主体不明确等。这就使得监管部门处于“管违法、不管失职”的两难地位，《食品安全法》实施后，质检部门不负责管理食品生产加工小作坊，但又没有新的管理部门填补这个空缺，食品生产加工小作坊完全处于失控的状态，既没有部门进行审批，也没有部门进行日常监督管理。而且食品生产加工小作坊数量大，规模小，违法成本低等特点，监管机构即使耗费大量人力、物力也无法达到理想的监管效果，各个食品监管部门都对食品生产加工小作坊的监管避之不及。
由于法律法规体系不健全，对食品生产加工小作坊的监管不仅无法可依，还“无人来管”，食品生产加工小作坊成为食品安全的监管盲点，也成为食品安全的一大隐患。因此各省、自治区、直辖市人大常委会应结合各地区的特点，加快对食品生产加工小作坊的立法监管工作，明确食品生产加工小作坊的范围，确定管理部门，制定执法程序、处罚程序和标准，使对食品生产加工小作坊的监管做到有法可依、有法必依。通过立法引导、鼓励大多数生产经营者合法生产经营，使其健康、有序地发展。
注释：
[1]国家质检总局52号令.食品生产加工企业质量安全监管管理办法[S].2003.9.1
[2]肖新华.食品小作坊纳入严格监管.温州日报，2007，(005).
参考文献：
[1]国家质检总局52号令.食品生产加工企业质量安全监管管理办法[S].2003.9.1
[2]肖新华. 食品小作坊纳入严格监管.温州日报，2007，(005).
[3]董鹤群，仇雨千，金益明，徐子伟，严旭东，胡翔.食品加工小作坊现况调查分析.中国公共卫生管理， 2009年第25卷第4期.
[4]李援，宋森，汪建荣等.中华人民共和国食品安全法解释与应用.北京：北京人民出版社，2009.
[5]沈堃.食品小作坊的制度化管理.商场现代化，2010年第12期.
作者：李桢
摘要：食品生产加工小作坊和食品摊贩量大面广，是我国食品安全监管的重点和难点。本文首先通过分析22个省市的食品生产加工小作坊和小摊贩监管法规，对食品小作坊和食品摊贩进行了界定。然后通过分析近十年来由食品小作坊和食品摊贩引发的食品安全事件，指出了食品小作坊和食品摊贩监管存在的主要问题。最后对如何做好食品小作坊和食品摊贩监管工作提出了一些对策建议。
关键词：食品安全;小作坊;摊贩;监管制度;法规
我国食品生产加工小作坊和小摊贩数量众多，分布十分广泛，由它们引发的食品安全事件频频曝光，是我国食品安全监管的重点和难点。国务院办公厅印发的《2015年食品安全重点工作安排》提出“推进食品生产加工小作坊和食品摊贩生产经营管理的地方立法工作”。目前，许多省级人大常委会还没有制定食品生产加工小作坊和食品摊贩监管方面的地方性法规。有关部门对食品小作坊和食品摊贩监管的理念、方式、手段还比较落后，监管效果不太理想。因此，迫切需要加强食品小作坊和食品摊贩监管制度和监管方法研究。
一、我国食品生产加工小作坊和食品摊贩监管制度情况
2005年9月，国家质检总局制定了《关于加强食品生产加工小作坊监管的指导意见(试行)》。2007年6月，国家质检总局又出台了《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》。之后，许多地方相继制定了食品生产加工小作坊监管方面的政策法规。
2015年修订的《食品安全法》第三十六条规定“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”。目前，只有山西、吉林、河南、湖南、宁夏人大常委会制定了食品生产加工小作坊和食品摊贩监管的地方性法规。北京、内蒙古、江苏、江西、山东、广西、海南、甘肃等由当地政府办公厅印发，上海、浙江等由当地质检部门印发，安徽由当地食品药品监管部门印发，天津由当地市场监管部门印发。
(一)食品小作坊和食品摊贩的界定
2009年的《食品安全法》对食品小作坊和食品摊贩没有界定。从22省、自治区、直辖市制定的食品小作坊和食品摊贩监管政策法规来看，对食品小作坊和食品摊贩的界定虽然大致相同，但也存在不少差别。
1、食品小作坊的界定
根据2005年国家质检总局《关于加强食品生产加工小作坊监管的指导意见(试行)》，食品生产加工小作坊是指由7人以下(属个体工商户)组成的，有固定场所，以手工制作为主或者有少量简单的生产加工工具和简易生产设施，其产品无预包装或者简易包装，直接销售给本村或者本乡消费者的食品生产加工单位。根据2007年国家质检总局《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》，食品生产加工小作坊是指固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动(不含现做现卖)的没有取得食品生产许可证的食品生产单位或个人。2010年国家质检总局印发的《食品生产加工领域中小作坊监管工作专题座谈会会议纪要》指出，从事食品生产加工活动的个体工商户，年销售额50万元左右，从业人员10人以下，为食品生产加工领域中小作坊的基本范畴。
北京、天津、河北、山西、吉林、上海、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、广东、云南、陕西、宁夏对食品生产加工小作坊的界定不完全一样，如表1所示。
可见，食品小作坊的主要特征包括：有固定生产加工场所，从业人员较少(7或10人以下)，生产加工规模小，生产条件简单，以手工制作为主，产品无预包装或者有简易包装，达不到国家规定的食品生产许可要求，主要从事传统、低风险食品生产加工活动，一般是个体工商户或微型企业。从食品生产加工和流通环节的关系来看，食品小作坊包括制售分离、现场制售和前店后坊三种类型。从食品生产加工和餐饮服务环节的关系来看，食品小作坊包括餐饮服务类和非餐饮服务类两种类型。
2、食品摊贩的界定
目前，国家还没有对食品摊贩进行界定，天津、山西、吉林、江西、山东、河南、湖南、广东、陕西和宁夏对食品摊贩进行了界定，如表2所示。
可见，食品摊贩的主要特征包括：没有固定店铺，一般在街头或其他公共场所营业，主要从事食品销售、现场制售散装或简易预包装食品，或者提供餐饮服务。从有无固定经营场所来看，食品摊贩分为固定摊贩和流动摊贩。从业务类型来看，食品摊贩分为流通类摊贩和餐饮类摊贩。
(二)监管职责分工
在国家食品药品监管总局成立以前，食品小作坊和食品摊贩监管采用“分段监管”方式，按生产加工、流通和餐饮服务三个环节来划分有关部门的监管职责。质监部门负责生产加工环节的监管，工商部门负责流通环节的监管，食药监部门负责餐饮服务环节的监管。国家食品药品监管总局成立以后，食品小作坊和食品摊贩统一由食药监部门负责监管。对占道经营的食品摊贩，一般由城管部门负责管理。
(三)市场准入要求
对于食品小作坊，北京、吉林、河南、海南、云南、宁夏等地要求到工商部门办理营业执照(即按个体工商户要求)，河北、山西、吉林、上海、浙江、福建、河南等地要求从业人员办理健康证明。天津、广东等地实行登记证管理。河北、安徽、河南等地实行备案管理。山西、吉林、上海、浙江、湖南、陕西、宁夏等地实行许可制度。
对于食品摊贩，天津、广东等地实行登记卡管理，陕西等地实行备案管理。山西、吉林、广东、陕西、宁夏等地要求从业人员办理健康证明。
二、食品生产加工小作坊和食品摊贩监管问题分析
(一)食品生产加工小作坊和食品摊贩引发的食品安全问题概述
食品小作坊和小摊贩是食品安全监管的薄弱环节。许多食品小作坊和小摊贩生产条件简陋、管理水平不高、经营者食品安全意识淡薄，存在严重的食品安全隐患。食品小作坊和小摊贩数量多、规模小、分布散，监管难度大。近年来频繁出现的“毒豆芽”、“毒腐竹”、“地沟油”等食品安全事故，暴露出一些地方政府对食品小作坊和小摊贩监管不力[1]。
2012年底，国家质检总局在除西藏以外的30个省、自治区、直辖市调查了44.8万家食品企业，其中10人以下的小作坊就有35.3万家，约占总数的78.8%;证照不全的有22.3万家，约占总数的36.6%。2013年食品小作坊的抽检合格率仅为20-30%，近年来一半以上的食品安全事件是食品小作坊造成的[2]。
(二)食品生产加工小作坊和食品摊贩监管存在的主要问题
监管制度不健全、监管手段不先进、执法人员数量少、资金得不到保障、监管资源配置不合理，是导致食品小作坊和小摊贩监管效果不理想的主要原因[3]。
《食品安全法》第二十九条和《食品安全法(修订草案)》第三十七条都明确规定：食品小作坊和食品摊贩的监管办法由省、自治区、直辖市人大常委会依照《食品安全法》制定。但截至2014年底，在全国31个省、自治区、直辖市中，只有山西、吉林、河南、湖南、宁夏人大常委会制定并通过了食品小作坊和食品摊贩监管的地方性法规。
基层食品安全监管人员数量少、食品安全检验资源少。以陕西省为例，2012年全省食品企业和小作坊有2.4万家，省、市、县三级质监部门食品安全监管人员编制为183人，人均监管131家。全省106个县，其中81人县建立了食品检验实验室，但只有两个县的食品检验实验室经过了认证。[4]
食品安全监管工作经费得不到保障。食品小作坊和食品摊贩数量巨大，对每家抽检一个样品，按照每个样品每次检测花费500元计算，一年下来抽检费用是个不小的数目。2008年，广东省安排用于加工食品抽查的经费仅为2000万元，不足实际需求的三分之一。[5]
三、食品生产加工小作坊和食品摊贩监管对策研究
食品小作坊和食品摊贩可以促进社会就业，方便人民群众的生活，应予以保留，但要加强监管。针对上述问题，今后食品小作坊和食品摊贩监管应做好如下一些方面的工作：
(一)加快立法和修法，使监管工作有法可依。
在食品小作坊和食品摊贩监管方面，还没有通过人大立法的地方，应在完成政府机构改革之后，尽快组织制定食品小作坊和食品摊贩监管办法，并报当地人大向社会公开征求意见，修改后获得地方人大常委会通过。已经制定相关法规的地方，应在完成政府机构改革之后，根据新情况、新问题，尽快组织力量对原法规进行修订。
在区分不同情况、不同性质的前提下，地方法规可在法律允许的范围内，适度把握处罚标准和力度，重点加大对制售有毒有害食品、严重危害人民健康的行为的处罚力度，严厉打击危害人民群众健康的生产经营行为，而对属于卫生标准不合格或生产经营设施达不到要求的行为等，可通过加强引导和适当的处罚，规范其生产经营行为。
(二)采用信息化手段，创新监管方式。
食品小作坊和食品摊贩数量多，分布广，而食品安全监管部门执法人员有限，依靠传统的监管手段和人海战术肯定监管不过来，必须采用信息化手段，创新食品小作坊和食品摊贩的监管模式。
加强食品小作坊和食品摊贩的建档工作，建立食品小作坊和食品摊贩数据库。数据库应包含食品小作坊和食品摊贩负责人身份信息、主营业务信息、行政处罚记录信息、投诉举报记录信息、信用记录信息等。
建立食品小作坊和食品摊贩监管系统。以食品小作坊和食品摊贩数据库为基础，建立食品小作坊和食品摊贩监管系统。该系统应具有信息查询、统计分析、网上投诉、网上咨询等功能。
组织开发一个方便让社会公众参与监督食品小作坊和食品摊贩的手机应用程序(App)。根据中国互联网络信息中心发布的《第35次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2014年12月，我国手机网民达5.57亿，使用手机上网的网民占85.8%。许多消费者都有智能手机。通过App，消费者一旦发现食品生产加工小作坊和食品摊贩的违法犯罪行为，就可以马上进行在线举报，方便食品安全监管部门按图索骥地开展执法检查工作。
(三)优化监管资源配置，开展综合执法。
监管食品小作坊和食品摊贩，主要靠基层食品安全监管部门。面对食品小作坊和食品摊贩数量巨大而食品安全监管部门人员有限这一现实，应重点打击生产经营“不安全食品”的不法分子。严厉打击制售有毒有害食品、危害人民群众健康的违法行为。加大对食品中添加有毒有害物质，用非食品原料生产食品，制售病死猪肉及其制品，制售假冒伪劣食品的“黑作坊”的查处力度。而对于不卫生、生产经营设施不达标、没有办理证照等但生产经营安全食品的行为，予以从宽处理。
建立跨部门、跨地区的食品小作坊和食品摊贩监管信息共享和联动监管机制，实现对食品小作坊和食品摊贩负责人的全生命周期监管。
食药监部门与公安、工商、城管等部门加强执法合作，开展综合执法。有条件的地方可以组建综合执法大队，对食品小作坊和食品摊贩开展执法检查。
(四)实行连带责任制度，从源头控制。
对于食品小作坊和食品摊贩，经常非法添加的有毒有害物质包括工业火碱、双氧水、“AB粉”、“无根素”、罂粟壳等。为此，要对这些有毒有害物质进行有效监管，加强源头控制。对把这些有毒有害物质销售给食品小作坊和食品摊贩的生产经营者，要承担连带责任。
引发食品安全事故的“黑作坊”多位于城乡结合部或城中村，人员多来自外地，生产加工场地基本上都是租赁的，而且位置普遍比较隐蔽。为此，一方面要加强对流动人口的管理。另一方面，把场地出租给“黑作坊”的出租户要承担连带责任。另外一些“黑作坊”主要集中在集贸市场，为这些“黑作坊”提供场地的集贸市场经营者也要承担连带责任。这样，可以督促出租户和集贸市场经营者对小作坊进行监控。
(五)加大财政资金投入力度
《食品安全法》第六十条规定“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在执法工作中需要对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行，并支付相关费用”。对于抽检费用的问题，一方面要加大财政资金的投入力度。另一方面，也可以从各地食品安全罚没收入中拿出一部分资金用于支付抽检费用。
参考文献
[1]谢素芳.监管食品小作坊小摊贩须用法律手段——访全国人大教科文卫委员会主任委员白克明[J].中国人大，2012(03)：9-11.
[2]刘录民.我国食品安全监管体系研究[M].北京：中国质检出版社、中国标准出版社，2013.
[3]许显辉.论食品生产加工小作坊和食品摊贩管理法治化[J].行政法学研究，2013(02)：78-84.
[4]刘江，钟圣荣，魏琳.食品加工小作坊监管难点及对策[N].中国工商报，2011-08-24.
[5]刘亚平.走向监管国家：以食品安全为例[M].北京：中央编译出版社，2011
作者简介
韦文英1，中共中央编译局中国现实问题研究中心秘书长，主要从事区域发展战略、区域营销、区域价值及现实问题研究。金江军2，中共中央党校政法教研部副研究员，主要从事公共政策研究。姚卫浩3，北京大学产业技术研究院常务副院长，主要从事产业经济研究。
作者：韦文英 金江军 姚卫浩
摘 要：食品生产加工小作坊，规模小、数量多、分布散，投资少、见效快、经营灵活、生产条件和工艺技术简单，从事低风险、传统型食品生产加工活动，具有便民、促进就业的特点，但从业者食品安全意识淡薄，管理水平不高，食品安全监管难度。
关键词：食品安全;食品生产加工小作坊;监管
1.我区食品生产加工小作坊现状
我区目前食品生产加工小作坊80户，主要分布于11个团场，从事粮食加工品50户，主要为馒头、花卷、鲜湿面制品制作为主，销售渠道以加工点销售形式和农贸市场市场、小的菜店、小商店、超市销售。食用油、油脂及其制品11户，食用油品种主要为葵花籽油、经营的方式主要以当地自产葵花籽兑换和加工为主的传统形式，销售对象多为周边团场居民。肉制品2户，主要为卤制肉制品，非发酵豆制品16户，品种主要是豆腐、豆腐干、豆腐皮、素鸡等，销售渠道以农贸市场为主，辅之流动销售和加工点销售形式。淀粉制品1户，主要制作湿的土豆粉、米粉等产品，销售对象为农贸市场及火锅店。
2.食品生产小作坊存在的问题
2.1小作坊规模小、数量多、分布广，监管难度大
食品生产加工小作坊多以家庭为生产单位，租用小平米门脸房或集贸市场和居民区，采用最简单的生产方式，经营规模普遍较小。集中从事主食加工(如加工馒头、大饼、面条等)和非发酵豆制品加工，有些小作坊为前店后厂的形式，经过小作坊加工的食品直接在其自家前面的铺面进行销售，城乡结合部的小作坊往往隐身于平常百姓家中，无明显小作坊的标志，将加工成的食品投入流通批发市场。
2.2食品生产经营硬件条件差，生产环境“脏乱差”
小作坊多为民舍改建而成，生产环境简陋。大部分小作坊生产、生活区混在一起，小作坊的生产车间分隔不明确，布局不合理，且没有消毒防护设施，容易造成微生物对食品的污染;无通风换气、防蝇、防鼠、防虫、防潮等设施，很多小作坊自身所处的外部环境也较为混杂，部分食品生产加工小作坊(如大饼店、馒头房、面条加工点)租用农贸市场内的经营场所，和肉类、海产品、蔬菜经营者同在一个封闭市场，给食品安全带来极大隐患。同时，小作坊食品生产加工使用的设备一般都很简陋，机械化水平严重不足，生产效率相对较低。
2.3生产过程不规范。
多数小作坊经营者不了解行业相关法律法规，他们只是凭个人经验从事食品生产加工，质量控制管理较差，粗制滥造较多，产品也没有进行标签标识管理(如贴上商品标识、厂名厂址、生产日期、保质期等)。
2.4滥用食品添加剂
许多小作坊为了追求产品的色、香、味和销售期，在添加剂使用上极不规范，不按要求配置计量器具，凭个人经验添加着色素、增味剂、凝固，消泡，保湿剂等食品添加剂，个别甚至违规滥用食品添加剂。
2.5相关食品安全制度缺失，从业人员个人素质偏低。
小作坊自身生产管理比较松懈，管理制度不规范，甚至无管理制度，缺乏对食品质量控制。从业人员食品安全意识差，流动性也比较强，同时文化程度不高，他们缺乏质量控制意识，对操作规范毫无概念。操作不规范，从业人员未按要求穿戴工作衣帽、手套等基本生产安全用具，引起食品污染。
2.6不具备产品检验能力，产品出厂没有经过质量安全的检验。
小作坊的产品不具备检验能力，也未委托检验机构对产品进行检验，产品合格与否单纯依靠经验看外观的定。
2.7食品小作坊处于无序发展状态，销售渠道狭窄。
从各小作坊销售情况来看，大多数在当地团场销售，销售情对象为辖区内居民。少数进入批发市场，跨团场销售，同时由于缺乏当地政府的规划、引导和扶持，致使一些当地有特色的小作坊食品无法发展壮大。
2.8登记管理迟缓。
2019年6月1日《新疆维吾尔自治区食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩管理条例》(以下简称《条例》)实施前，由于缺少监管法律依据，食品小作坊和食品摊贩没有处于管控之下。2019年12月，我区食品小作坊开始实行登记管理。
3.意见和建议
3.1实行登记管理
严格按照《新疆维吾尔自治区食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩管理条例》和登记管理办法，对小作坊进行建档摸底和动态管理。掌握小作坊的名称、开办者信息、生产加工类别及明细、主要原辅料及采购渠道、食品销售区域等。
3.2严格管理，加强日常监督及专项整治，加大打击力度。
按照GB/T23734-2009《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》中生产和加工场所的要求、认真开展日常监督，重点对小作坊的设备设施、加工过程、人员、质量安全、包装储存与运输、食品标签的要求规范小作坊的生产经营活动进行日常监督管理。根据食品风险等级，围绕小作坊生产经营的薄弱环节，定期组织开展专项整治行动。对卫生条件差、生产假冒伪劣食品、使用非食用物质生产加工食品、超范围超限量使用食品添加剂的小作坊坚决依法查处，对非法从事生产加工行为的“黑窝点”“黑作坊”，发现一个、查处一个、取缔一个;对有不良信用记录的，作为重点监管对象加大检查频次，着力整治一批、规范一批、取缔一批，严肃查处各类违法行为，涉嫌犯罪，及时移交公安机关，严格净化行业发展环境。
3.3强化培训指导，督促小作坊履行主体责任。
强化对小作坊的宣传教育，定期组织举办专题培训班，培训内容要包括食品法律法规、食品安全标准、食品安全知识、食品生产加工知识、食品添加剂使用等食品安全知识等。提高小作坊生产者食品安全主体责任和法律意识，督促小作坊依法登记和规范守法经营，倡导小作坊按照国家行业规范生产。
3.4加强宣传，构建诚信体系，实现社会共治。
在广播，电视，电子屏幕及新媒体上，宣传周加强相关法律法规和行业标准的宣传、解释，引导小作坊经营者更加重视依法依规经营，倡导标准化生产加工，在抓好食品生产质量上下功夫，建立食品小作坊信用档案、记录并依法公开小作坊的备案登记许可情况、日常监督检查、监督抽检和违法行为查处情况等 ，接受社会监督。积极宣传正面典型和“黑作坊”。广泛动员社会全员参与进来，关注小作坊食品安全。利用12315投诉举报电话，鼓励消费者对食品小作坊的不法行为进行投訴举报，形成诚实守信者得到消费者信任、有不良信用记录者产品被市场拒之门外的良好共治格局。
3.5加大抽检力度，严厉打击违法生产。
加大对食品小作坊食品监督抽检力度，对消费者投诉较多和辖区内消费量较大的食品，针对小作坊掺杂使假以及滥用食品添加剂进行抽检检验，并向社会公布抽检数据，以抽检检测发现存在的普遍性、区域性、系统性的问题为突破口，严厉打击制售假冒伪劣食品及违法使用食品添加的行为。
3.6强化服务理念，推动小作坊转型升级和质量提升
监管部门强化监管服务，加强指导帮扶，设立规范化模本以点带面，引导小作坊做大做强。对有能力有条件的小作坊，优先进行帮扶指导，尽快建立起一批分布各团场的规范化小作坊。以这些小作坊为模本，引导其他小作坊参观学习，从而逐步向规范化小作坊靠拢。鼓励小作坊加大资金投入、改善生产环境、改进设备工艺、加强创新研发，采用先进技术、提升管理水平、强化检测能力，引导具备条件的小作坊申请食品生产许可，推动生产加工工业化和规模化。通过扶优治劣，倒逼生产条件差、质量品质劣、安全系数低、投诉举报多的食品小作坊退出市场，提升食品小作坊产业整体发展水平。
相关部门，统筹规划、合理布局、建设改造适合食品小作坊生产加工的集中场所，积极推动小作坊生产加工园或聚集区建设，督促落实园区管理者责任，鼓励建立统一的原料采购、食品检验、仓储物流、电子商务等全链条配套服务，推动生产加工集约化。引导小作坊提升食品品质，以传统工艺为依托，采用优质食品原料，推动小作坊食品优质化。把小作坊升级改造、集约发展、品质提升、品牌创建等与推进乡村振兴结合起来，推动小作坊有“小散低”“精特美”“转型升级”。
参考文献：
[1]GB/T23734-2009《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》
[2]《新疆维吾尔自治区食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩管理条例》
作者：丁兆萍
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邬柳财
临海市白水洋镇桥西村1-90号 皮 蛋
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2013 25
2013 1 1
第一章总则
第一条为加强食品小作坊生产加工许可管理，严格规范食品小作坊生产加工行为，根据《中华人民共和国食品安全法》、《吉林省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》，结合我省实际，制定本办法。
第二条 食品小作坊(以下简称小作坊)是指有固定生产加工场所，生产条件和设备工艺简单，其产品无预包装或者有简易包装的食品生产加工者。
第三条小作坊从事食品生产加工活动，应当依法取得《食品小作坊生产加工许可证》,并符合食品安全法律法规及本办法的有关规定。
第四条各级食品安全监督管理部门在职责范围内履行小作坊生产加工许可职责。
省食品药品监督管理局负责制定全省小作坊许可管理办法及相关实施配套文件;指导全省小作坊生产加工许可管理工作。
市级食品药品监督管理局(含公主岭市、梅河口市市场监督管理局)负责指导本辖区小作坊生产加工许可工作，负责许可证及相关申请文书印制、发放及管理等工作。
1 县级市场监督管理局负责本行政区域内的小作坊生产加工许可管理工作。
第五条小作坊生产加工许可应当按照法律、法规和规章规定的程序和要求实施，遵循公开、公平、公正、便民原则。
第六条县级以上人民政府应当鼓励小作坊改进生产加工条件，指导有条件的小作坊采用电子台账等先进管理手段，逐步实现食品质量全程可追溯，并适时与政府主导建立的追溯系统相衔接。
第二章小作坊许可一般条件
第七条小作坊生产加工场所周围不得有明显污染源，排污沟渠应当经常清理或密闭，不得散发出异味;应当距开放式厕所、倒粪池、化粪池、污水池、垃圾场(站)等有碍食品卫生的场所直线距离25米以上。
第八条小作坊生产加工区应当保持良好的卫生状况，做到干净整洁，与生活区相对隔离。
(一)墙壁、棚面一般应当使用浅色无毒材料覆涂，不脱落、易清洗、无灰尘;
(二)保证排水状况良好，污水能够及时处置;
(三)有防蝇、防鼠、防虫等措施;
(四)有相应的洗手、更衣等设施。
第九条小作坊使用的设备或设施应当用无毒、无害、无异味的材料制成。
2 第十条小作坊生产加工的食品应当符合食品安全标准的要求。
第十一条小作坊生产加工人员应当每年进行一次健康检查，持健康证上岗。
第十二条小作坊应当建立原辅材料、不合格食品、食品添加剂等台账，并及时记录。应当对采购的原辅材料及添加剂，依索取营业执照、机构代码证、生产许可证等资质证明，按照进货批次索取检验报告。
第十三条小作坊禁止生产加工乳制品、酒类(自酿白酒除外)、饮料(市场外不以现场制售为主)、冷冻饮品、果冻、肉制品(市场外不以现场制售为主，酱卤类除外)、调味品(味精、鸡精)、特殊膳食食品等高风险食品。
第三章许可证办理程序
第十四条申请人申请领取《食品小作坊生产加工许可证》，应当到许可机关提出申请，并提交下列材料:
(一)《食品小作坊生产加工许可申请书》;
(二)《名称预先核准通知书》复印件或营业执照复印件;
(三)村(社区)组织提供的小作坊未污染环境、不影响附近居民的意见;
(四)负责人身份证复印件、从业人员一览表及健康证复印件;
3
(五)食品生产加工相关的生产设备、工具清单;
(六)食品小作坊质量安全承诺书;
(七)法律、法规规定应当提交的其他证明材料。 第十五条申请人应当对其提交材料的真实性、合法性、有效性负责，并符合以下要求：
(一)申请材料首页应当为申请材料目录，所附资料应当按照第十四条规定的次序整理;
(二)申请材料应当打印或用蓝黑、黑色墨水笔填写;
(三)除申请书以外，其他提交的材料应当使用A4纸;
(四)材料应当完整、清晰、准确，涂改处应当盖章或签字，注明更正日期。
第十六条 许可机关收到申请时，应当即时完成对申请材料的审查，并根据下列情况分别做出处理：
(一)申请事项依法不需要取得《食品小作坊生产加工许可证》的，应当告知申请人不予受理;
(二)申请事项依法不属于许可机关职权范围的，应当告知申请人向有关行政机关申请;
(三)申请材料不齐备或者不符合法定形式的，应当一次告知申请人需要补正的全部内容，将申请材料退回申请人。
第十七条许可机关受理申请人许可证申请材料后，应当在5日内组织对申请的资料和生产场所进行现场核查。乡镇
4 有派出机构的，可委托派出机构实施。现场核查可邀请村(社区)有关人员参加，申请人应当予以配合。
第十八条许可机关现场核查时，应当按照下列规定进行：
(一)事先告知申请人现场核查的内容、时间;
(二)现场核查人员应当不少于两人，并出示表明执法身份的证件;
(三)现场核查人员应当及时填写食品小作坊生产加工许可现场核查报告表、改进表，并请申请人核对签名。申请人拒绝签名的，核查人员应当在记录上注明拒签情况。
(四)现场核查审查结论分为“符合”、“基本符合”和“不符合”。
(五)应当根据现场核查审查结论分别作出准予许可、整改验收合格准予许可和不予许可决定。
第十九条经现场核查做出准予生产许可决定的，应当于做出决定之日起10日内，向申请人颁发小作坊生产加工许可证书。
第四章许可证的变更、延续与补办
第二十条小作坊在生产加工许可证有效期内，发生有关名称变化、生产加工场所迁址等情形，应当向原许可机关提出变更申请。
第二十一条申请变更小作坊生产加工许可，申请人应当提交下列材料：
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(一)《食品小作坊变更许可申请书》;
(二)原《食品小作坊生产加工许可证》正、副本;
(三)营业执照复印件;
(四)与变更小作坊生产加工许可事项相关的材料; 第二十二条 申请变更生产地址，新的生产地址不属于原许可机关管辖范围的，小作坊应当在原许可机关注销《食品小作坊生产加工许可证》后，凭注销证明向新许可机关重新申请小作坊生产加工许可。
第二十三条《食品小作坊生产加工许可证》有效期为三年。小作坊需要延续许可有效期的，应当在许可证有效期满前，向原许可机关提出延续申请，换发《食品小作坊生产加工许可证》。逾期提出延续申请的，应当重新申请办理许可证。
第二十四条小作坊申请延续生产加工许可有效期，应当向原许可机关提交下列材料：
(一)《食品小作坊生产加工许可申请书》;
(二)原《食品小作坊生产加工许可证》正、副本;
(三)营业执照复印件;
(四)与许可延续事项有关的其他材料。
第二十五条《食品小作坊生产加工许可证》遗失、污损的，应当向原许可机关申请补办，并提供下列材料：
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(一)《食品小作坊生产加工许可更换、增(减)补证申请书》;
(二)许可证遗失的，提交小作坊在县级以上媒体刊登许可证遗失并声明作废的公告原件;
(三)许可证污损的，提交污损的《食品小作坊生产加工许可证》。
第五章 许可证的管理
第二十六条《食品小作坊生产加工许可证》应当载明：小作坊名称、食品品种及类别、生产地址、销售范围、许可证编号、有效期、发证机关及发证日期。
第二十七条小作坊应当妥善保管食品生产加工许可证书，并在生产加工场所显著位置予以悬挂或者摆放。
第二十八条小作坊以欺骗、贿赂等不正当手段取得《食品小作坊生产加工许可证》的，应当予以撤销。
许可机关工作人员滥用职权，玩忽职守，超越法定权限，违反法定程序发放《食品小作坊生产加工许可证》的，发放《食品小作坊生产加工许可证》的许可机关或者其上级机关，应当撤销已做出的小作坊生产加工许可决定。
第二十九条小作坊发生《食品小作坊生产加工许可证》有效期届满未申请延续、没有在法定期限内取得合法主体资格或者主体资格依法终止的、许可证被依法撤销或者吊销等
7 情形，许可机关应当依法办理《食品小作坊生产加工许可证》的注销手续。
第三十条小作坊主动申请注销《食品小作坊生产加工许可证》的，应当向原许可机关提交下列材料：
(一)注销小作坊生产加工许可申请;
(二)小作坊生产加工许可证书正、副本;
(三)与注销《食品小作坊生产加工许可证》相关的证明文件。
许可机关受理注销申请后，经审核依法注销《食品小作坊生产加工许可证》，并向申请人核发准予注销《食品小作坊生产加工许可证》的通知书。
第三十一条属于应当依法注销《食品小作坊生产加工许可证》的情形，小作坊未主动申请注销《食品小作坊生产加工许可证》的，许可机关可以依法予以主动注销，出具注销决定书，说明注销的具体理由。
第六章监督检查
第三十二条小作坊生产加工的食品仅限于本县行政区域及与邻县交界的村、乡镇内销售;市级城区小作坊生产加工的食品仅限于本市城区内销售。
第三十三条小作坊应当在其食品包装上标注食品名称、生产日期、保质期、储存方式、生产者名称、联系方式、小
8 作坊生产加工许可证编号及销售范围等内容。生产经营散装食品的，应在其储存位置及销售容器上标注上述内容。
第三十四条小作坊在许可有效期内停业、歇业和再次开业的应当向原许可机关备案。对停业、歇业后再次开业的小作坊，原许可机关认为确有必要的，可进行现场核查。
第三十五条县级市场监督管理局应当制定小作坊食品抽检计划，定期或不定期组织对小作坊生产加工的食品抽样检验，所需费用应列入同级财政预算。
第三十六条许可机关应当建立小作坊生产加工许可档案和监督检查信息平台，便于公民、法人和其他社会组织查询。
第七章附则
第三十七条本办法下列用语的含义是：
(一)食品，是指《中华人民共和国食品安全法》第九十九条规定的食品，但不包括食用农产品、声称具有保健功能的食品和列入高风险目录的食品。
(二)食品生产加工者，是指个体工商户或农民专业合作社，不包括食品生产加工企业、食品摊贩。
第三十八条本办法规定的许可机关实施小作坊生产加工许可的期限以工作日计算。
第三十九条本办0法由吉林省食品药品监督管理局负责解释。
9 第四十条本办法自2015年1月1日起施行。 附件：
1.吉林省食品小作坊生产加工许可证证书式样 2.吉林省食品小作坊生产加工许可证编号方法 3.食品小作坊生产加工许可证申请书 4.食品小作坊生产加工许可申请受理决定书5.食品小作坊生产加工许可申请不予受理决定书6.吉林省食品小作坊生产加工许可条件现场核查记录表
7.准予食品小作坊生产加工许可决定书8.不予食品小作坊生产加工许可决定书9.吉林省食品小作坊生产加工质量安全承诺书
食品生产加工小作坊基本信息表
会食品安全协管员负责落实;
3、该表一式两份，一份于4月20日前报送当地村(居)委会，另一份留存备查。
份于4月20日前报送当地村(居)委会，另一份留存备查。
食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，是我国长期形成的食品经营形式。由于人文文化、消费习惯、体制机制上存在多头管理、无人愿管及交叉管理职责不清等原因，各地食品生产加工小作坊和食品摊贩监管工作一直是个难题，本文结合工作实际就加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监管工作谈谈自己的看法。
一、生产加工小作坊和食品摊贩的表现形式及特征
一是食品生产加工小作坊，从业人员少、有固定生产经营场所、但生产条件及设备较为简单，一般都是从事炒货、糕饼、酿酒、豆制品和卤制品作坊等，其生产加工是主要环节，生产的食品是否卫生，质量是否合格是监管的关键。二是小餐饮，在固定场所通过即时制作加工和服务性劳动，向消费者提供现场餐饮和消费场所服务的经营户，多表现为早点店、小吃店、小餐馆等，提供现场餐饮和消费场所服务是显著特征，行业本质属餐饮。三是食品摊贩。一种是固定食品摊贩，指在当地政府允许或者临时指定的街巷或者其它公共场所有摊位(点)从事食品生产经营活动，经营者在相对固定的场所进行食品销售活动，以经营预包装为主、散装食品为次;另一种是流动食品摊贩，指以流动为主要经营形式，摆摊设点经营食品的经营户，没有固定场所，占用禁止摆摊设点的街巷和公共场所经营，不但食品的质量和卫生要求难以达到要求，而且影响交通、影响环境和城市秩序。
二、恩平市食品生产加工小作坊和食品摊贩监管难点
(一)大部分食品生产加工小作坊和食品摊贩呈现脏、乱、差特点。食品生产小作坊大多都在农村、城乡结合部和城区的背街小巷、居民住宅区，大部分经营规模小、分布散、卫生条件差、设施简陋，从业人员多数是农民和下岗职工，文化素质不高，法律意识比较淡薄，以谋生为主要目的，流动性比较大。消费人群主要是低收入者、学生及卫生意识差的群众。
(二)部分食品生产加工小作坊食品摊贩处于无证无照状态。《食品安全法》明确规定国家对食品活动实施分段监管，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理 ，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服
1务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。同时，省工商局粤工商企字[2011]37号文也明确了蛋糕加工、馒头加工、制售卤菜等食品生产行业不由工商部门流通许可证。但目前，恩平市质监部门以行业未达到标准和规模，属于“小作坊”不予办理生产许可证，导致部分食品生产加工小作坊处于无证无照的监管盲区。
(三)政府协调分工不符合法律法规规定。近日，恩市府办召开了关于进一步明确我市糕点生产加工企业(作坊)质量安全卫生监管部门职责分工的会议，并形成了[2011]23号《关于我市糕点生产加工企业(作坊)质量安全卫生监管部门职责分工的会议纪要》，该会议纪要第一条关于“无证无照或证照不全的糕点生产加工企业(作坊)，由市工商部门依法取缔”的决定与相关法律法规冲突。一是该决定违反了《食品安全法》中关于食品按生产、流通、餐饮分段分部门实施监管许可的规定。二是该决定违反了查处取缔无证无照经营行为长效工作机制的实施意见文件精神，按照粤府办〔2007〕8号、恩府办〔2008〕38号文关于“谁发证、谁监管，谁审批、谁负责”的监管原则，工商部门负责牵头查处无须取得许可证但应当取得营业执照，或已经取得许可证但未依法领取营业执照，或已被依法吊销营业执照、营业执照有效期届满后未按规定重新办理登记手续，擅自从事经营活动的违法行为。所以，对于无证无照或证照不全的糕点生产加工企业作坊的监管，应有质监部门依法查处。
三、各地食品生产加工小作坊和食品摊贩监管工作做法
(一)第一种做法：对食品生产加工小作坊和食品摊贩划分为食用初级农产品加工小作坊、食品生产加工小作坊、食品流通小作坊、餐饮服务小作坊四种类型，分别由农业、质监、工商、食品药品监管部门分段监管。同时，对学校周边食品摊贩的监管作出了别规定，要求加强对幼儿园、中小学校周边食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理，坚决制止影响儿童、中小学生身体健康和生命安全的食品生产经营行为。对专门为中小学生提供餐饮服务的经营者(即学生“小饭桌”)，由食品药品监管部门负责日常监督管理，工商部门负责办理登记。
(二)第二种做法：一是以食品加工为主，有异处销售食品行为的食品加工企业、小作坊，如熟肉制品加工店、豆制品加工店、糕点加工店等由质监部门负责监管。二是加工食品有固定店面、加工的食品仅限于在店销售并提供就餐服务的食品店，如早点店、小餐馆等(提供简单就餐座位的蛋糕店除外)，由食品药品监管部门负责监管。三是采取前店后坊形式生产加工食品并仅限于本店销售
的食品店(餐饮服务除外)，按照分段监管的原则，由质监部门负责“后坊”食品生产加工环节的监管，工商部门负责“前店”食品销售环节的监管。四是商场、超市、农贸市场内所有的食品加工经营户，按照分段监管的原则，由质监、工商和食品药品监管部门分别负责食品生产加工、流通、餐饮服务环节的监管。五是无固定门店的食品摊贩，由城市管理部门负责管理。
(三)第三种做法：一是糕饼店、面包房、炒货店等前店后坊加工、销售预包装、散装食品为主的食品经营行为，由工商部门受理申请，发放食品流通许可证，并负责日常监管。二是冷热饮品店、甜品店、熟食店、快餐外卖服务、干式点心(油条、烧饼、包子等简易小吃服务)和湿式点心(面条、馄饨等)餐饮类现场制售食品行为及即时加工、当餐供应的集体用餐配送企业，以及连锁集中加工、配送半成品，在各门店作简单加工后提供餐饮服务的，由食品药品监管部门受理申请，发放餐饮服务许可证，并负责日常监管，工商部门发放营业执照。对食品生产与销售相分离的，其生产加工小作坊(如豆制品加工作坊、熟食加工场、糕点面包作坊、集中加工中西式点心外送的作坊等)由质监部门受理申请，发放食品生产许可证，并负责日常监管，工商部门发放营业执照。城管执法部门负责对无固定门店的流动食品摊贩的监管。
四、加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监管工作的对策
(一)严格落实《食品安全法》分段监管的原则。由国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。食品生产加工小作坊主要由质监部门监管，小餐饮由食品药品监管部门负责监管，固定食品摊贩属流通领域监管范畴和要求，由工商部门负责监管，并负责食品加工小作坊工商营业执照的核发以及商场、超市、集贸市场内的食品加工小作坊和餐饮类以外的食品摊贩的日常监督管理工作。
(二)完善立法，积极促进出台地方性法规。在实际工作中，食品经营主体经营方式灵活多样，“现做现卖”、“前店后厂”等方式实质上将生产、加工、销售及餐饮等几个环节混在一起，在《食品安全法》分段监管的原则下，各部门职能不清，互相推诿，监管盲区必然凸显。各级政府虽然可以对各职能部门的工作进行组织协调，但从立法效力和效果来看，县级政府出台的工作意见、会议纪要等文件效力问题有待商榷，实际操作性不强。对此，省立法部门要加强调研，积极出台地方性法规，对食品生产加工小作坊和食品摊贩管理作明确细化的规定，如对“现做现卖”、“前店后场”的经营模式和作坊生产加工性质、特点基
本相同，完全适用《食品安全法》，工商部门既没有技术力量，又没有品生产管理经验，无法对“前店后坊”或“现做现卖”的食品加工经营进行食品安全监管，由质监部门全程监管更为妥当。
(三)严格执法监管，着力规范食品生产加工小作坊和食品摊贩行业健康发展。一是严格执法。对食品生产小作坊、食品摊贩监管“盲区”一直存在，加大执法力度，对不符合经营条件的予以取缔，对处于社会弱势的食品生产加工小作坊和食品摊贩业主进行处罚，很容易引起社会的同情和矛盾，执法难度较大，因此，各职能部门必须明确认识，依法行政，在大力提供指导和帮助的同时，对屡教不改的食品经营者，我们必须依法严查，确保辖区食品消费安全。二是要有针对性地开展市场监管工作。根据食品经营行业特点，突出重点，提出不同的具体要求。如对糕点类加工作坊，着重加强对超标准加“着色剂”、“保鲜剂”等进行监管;对早点油条小作坊着重加强对“地沟油”的监管。三是充分发挥专项整治行动的作用，职能部门的监管运行机制要适应不同的经营特点和市场运行规律。如节日期间重点加强对粮油、节日食品类的监管，夏季要重点加强对饮料制售类的监管等。
(四)政府给力，充分发挥食品安全监督管理的协调组织作用。一是政府规划建设特色饮食一条街。恩平特色小食品种多样，在江门乃至广东都也有一定的影响，发展恩平旅游业，建设恩平特色的饮食一条街无疑可以成为促进恩平旅游业发展的一个有利条件，且流动食品摊贩，历来是监管工作的重点和难点，建设恩平特色饮食一条街，积极引导流动摊贩入场，通过采取低价出租、免收税费等优惠措施，解决食品生产加工小作坊和食品摊贩散、乱、差的问题。二是建立健全食品生产加工小作坊和食品摊贩数据库。在政府的统一领导下，组织、工商、质检、卫生等相关职能部门开展食品生产加工小作坊和商品摊贩的普遍建档。并认真落实信息通报制度，加强数据的分析和汇总，引导帮扶和督促食品生产加工小作坊和食品摊贩改善经营条件，依法取得相关证照。
(办公室 吴炳琼 供稿)
保政办发〔2012〕
号
县人民政府办公室
关于印发《食品生产加工小作坊管理办法》(试行)
的通知
各乡、镇人民政府，县直各有关单位：
《
县食品生产加工小作坊管理办法》(试行)已经县人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
二○一二年四月五日
—1—
县食品生产加工小作坊管理办法(试行)
第一章
总则
第一条
为加强食品生产加工小作坊(以下简称食品小作坊)的监督管理，提高食品安全水平，保障公众身体健康和生命安全，根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，结合本县实际，制定本办法。
第二条
县区域内从事食品生产加工活动的食品小作坊，应当遵守本办法。已取得《全国工业产品生产许可证》的食品生产企业不适用本办法。
第三条
本办法所称食品小作坊是指有固定生产场所、生产条件简单，产品无包装或简易包装，从事传统、低风险食品生产加工活动(不含现做现卖、即做即食)，生产的食品限定区域销售，没有取得食品生产许可证的食品生产单位或个人。
食品小作坊可以生产具有地方特色、并使用传统工艺生产的食品，不得生产蜜饯、乳制品、饮料、冷冻饮品、罐头制品、果冻、婴幼儿食品和各种酒类等高风险食品。
第四条
食品小作坊生产经营者是食品安全的第一责任人，应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品质量安全，接受社会监督，承担
—2— 社会责任。
第五条
人民政府对辖区内的食品小作坊质量安全负总责。乡镇人民政府应当掌握本辖区内食品小作坊的基本情况，协助有关部门做好食品小作坊监管和宣传指导工作。
第六条
食品小作坊监管坚持“监管、规范、引导、便民”的原则。
第二章 生产核准
第七条
质量监督部门对确认达到食品生产基本条件的单位或个人，发给《食品小作坊生产准许证》。
第八条
食品小作坊按照地域管辖原则，到所在辖区的工商行政管理部门预登记后，到质量监督部门申请《食品小作坊生产准许证》，取得《食品小作坊生产准许证》后再到工商行政管理部门办理营业执照。
第九条
县对食品小作坊生产活动实行准许生产制度。食品小作坊未取得生产准许证、工商营业执照的，不得从事生产经营活动。
第十条 食品小作坊在不同场所从事食品生产活动的，应当分别办理《食品小作坊生产准许证》。
第十一条
食品小作坊经工商行政管理部门名称预核准登记后，向生产场所所在地的质量技术监督部门提出申请，并提
—3— 供下列资料：
(一)申请书;
(二)业主或负责人的身份证明原件、复印件，委托他人代为申请的，应当提交由委托人签名或盖章的授权委托书和被委托人身份证原件、复印件;
(三)拟设立食品小作坊的《名称预先核准通知书》;
(四)生产场所及其周围环境平面图等;
(五)从业人员有效健康证明;
(六)产品配方;
(七)法律法规规定应当提交的其他证明材料。
申请人提交的材料应当真实、合法、有效，符合相关法律法规的规定，申请人应当在申请材料上签字确认。
第十二条
质量监督部门在接到申请材料后，对申请材料符合要求的，准予受理，并自收到申请之日起5日内发放《行政许可申请受理决定书》。对申请材料不符合要求的，5日内向申请人发送《行政许可申请材料补正告知书》，10日内未补正的，作出不予受理的决定，并发出《行政许可申请不予受理决定书》。
第十三条
质量监督部门受理申请之日起20日内，按照审查通则完成对申请人必备条件的现场核查，现场核查人员不得少于2名，并将现场核查结论以书面形式告知申请人。
现场核查合格的，应当在10日内完成对符合许可条件的申
—4— 请人发放《食品小作坊生产准许证》。
现场核查不合格的，自接到核查结论之日起，应当立即整改，1个月后方可再次提出许可申请。
第十四条
《食品小作坊生产准许证》的有效期为四年。 第十五条
《食品小作坊生产准许证》实施年审制度，小作坊应当在《食品小作坊生产准许证》每年期满前1个月内向质量监督部门提出书面审查申请。《食品小作坊生产准许证》无年检标签不得使用。
食品小作坊年审时必须向质量监督部门提供以下材料：
(一)年审表;
(二)业主或负责人的身份证明原件、复印件，委托他人代为申请的，应当提交由委托人签名或盖章的授权委托书和被委托人身份证原件、复印件;
(三)从业人员有效健康证明;
(四)营业执照原件、复印件。
年审时必须再次进行现场核查，核查合格现场加盖年检标签。
核查不合格的，责令在15日内进行整改，整改合格后加盖年检标签。规定时间内整改不合格的，吊销该单位或个人的《食品小作坊生产准许证》。
第十六条
食品小作坊应当在《食品小作坊生产准许证》
—5— 有效期满前3个月内，向质量监督部门提出换证申请。质量监督部门按规定程序实施换证审查。
第十七条
生产准许证有效期内，有以下情形之一的，食品生产加工小作坊应当向原发证机关提出变更申请：
(一)食品生产加工小作坊名称发生变化的;
(二)生产地址名称发生变化的;
(三)法定代表人、负责人或业主发生变化的;
(四)生产地址发生变化的;
(五)生产品种发生变化的;
(六)生产场所布局发生变化的;
(七)生产工艺流程发生变化的;
(八)生产设备发生变化的;
(九)法律法规规定的应当申请变更的其他情形。 有前款第
(四)、
(五)、
(六)、
(七)、
(八)项情形的，原发证机关应当按照相关要求组织审查;符合条件的依法办理变更手续，变更后的准许生产证编号及有效期与原证一致。
第十八条
季节性、临时性生产的食品小作坊，在开业或歇业时，应向质量监督部门申报。食品小作坊开业前，质量监督部门应对申报开业的食品小作坊的卫生状况、生产条件和质量安全控制措施进行重新现场核查，符合要求的方可准许开业。
第十九条
质量监督部门负责统一制定《食品小作坊生产
—6— 准许证》证书格式规范和编号方式。
第二十条
取得《食品小作坊生产准许证》的食品小作坊应当在生产经营场所公开悬挂证书。生产预包装食品的，应在外包装标签上标明证书编号。
第二十一条
任何单位和个人不得伪造、变造《食品小作坊生产准许证》。取得《食品小作坊生产准许证》的食品小作坊不得以任何形式出租、出借或者转让《食品小作坊生产准许证》。
第三章 食品生产
第二十二条
县人民政府统筹规划、建设、改造适宜食品生产加工的集中场所、街区，建设基础设施及配套设施，鼓励食品小作坊改进生产加工条件。
第二十三条
食品小作坊应具有与生产的食品品种、数量相适应的食品原料处理、加工、包装、贮存、冷藏等专用场所，并保持该场所环境整洁。
第二十四条
食品小作坊生产加工场所周围不得有粪坑、烟尘、粉尘、有毒有害气体、放射性物质等及其他污染源。
第二十五条
食品小作坊应当具备基本的生产设备和相关辅助设备，具有相应的消毒、通风、照明、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施。
—7— 第二十六条
食品小作坊应当具备与保证食品质量安全相适应的生产加工车间，并具有合理的设备布局和工艺流程。生活区、生产加工区、原辅材料与成品库应当有效分隔，防止各工序之间交叉污染。
第二十七条
从事食品生产加工的人员必须身体健康、无传染疾病并持有健康证明。
第二十八条
小作坊生产加工食品应采购、使用符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。严禁使用非食用原料生产加工食品。
第二十九条
使用食品添加剂必须符合国家相关标准，严禁在食品中超量或超范围使用。
第三十条
小作坊对用于生产加工食品的原材料、食品添加剂、食品相关产品等必须实施进货验收制度，应索证索票，建立购进与使用台账，不符合质量安全要求的，不得用于食品生产加工。
第三十一条
产品和原材料的包装物或容器，应无毒无害，不受污染，符合卫生要求;重复使用的包装物或容器必须备有专门的清洗设备进行定期清洗、消毒，保持清洁卫生。不得使用书刊纸张、报纸和其他不符合食品安全要求的材料包装直接入口食品;
第三十二条
贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备
—8— 应当安全、无害，保持清洁，不得将食品与有毒、有害物品一同运输、贮存。
第三十三条
从业人员从事生产经营食品活动，应当穿戴清洁的工作衣、帽，佩戴口罩，保持个人卫生;销售无包装的直接入口食品，应当使用无毒、清洁的售货工具。
第三十四条
食品生产加工应当符合食品安全标准，生产用水必须符合国家规定的生活饮用水卫生标准。
第三十五条
食品小作坊使用的洗涤剂、消毒剂应当对人体安全、无害;杀虫剂、灭鼠剂等应当妥善保管，不得与食品原料、添加剂和成品混放，防止对食品污染。
第三十六条
食品小作坊禁止生产经营下列食品：
(一)用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品;
(二)致病性微生物及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品;
(三)腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品;
(四)用未经检验检疫或经检验检疫不合格的肉类为原料生产的食品，用病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物等为原料生产的食品;
—9—
(五)其他不符合食品安全标准或者要求的食品。 第三十七条
政府鼓励食品小作坊使用有标识的简易包装。
第三十八条
食品小作坊生产简易包装食品，其产品标识应到质量监督部门办理标识备案。
第三十九条
食品小作坊生产的食品只能在本乡(镇、村)区域内销售，不得超范围、超区域生产经营。
第四十条
商场、超市、饭店、餐馆、集中经营区的开办者，对进入该区域的食品负主要责任，应当协助食品安全监督管理部门履行下列监督管理义务：
(一)查验食品小作坊的准许生产证、健康证、工商营业执照;
(二)对进入本区域的食品进行索要票据，并建立台账。 未履行本条规定义务，导致发生食品安全事故的，应当承担连带责任。
第四十一条
食品小作坊发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经销售的食品，通知相关消费者，并记录召回和通知情况。
食品小作坊应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施，并将食品召回和处理情况向质量监督部门报告。
食品小作坊未依照本条规定召回不符合食品安全标准的食
—10— 品的，质量监督部门可以责令其召回。
第四十二条
食品小作坊应制定食品安全事故处臵方案，发生食物中毒等安全事故的，事故单位应当按照食品安全事故处臵方案及时处理。
第四十三条
食品小作坊发生食品安全事故的，应当立即予以处臵，及时救治食物中毒人员，封存可能导致食物中毒的食品及其原料。
乡镇人民政府、医疗单位和政府职能部门发现食品安全事故，应当立即向
县人民政府和卫生行政部门通报。任何单位或者个人不得隐瞒、谎报、缓报食品安全事故，不得毁灭有关证据。
第四章
监督管理
第四十四条
县人民政府组织全县食品安全监督管理部门，制定本行政区域食品小作坊食品安全年度监督管理计划，并按照年度计划组织开展工作。
第四十五条
质量监督部门应当加强日常监督检查，及时纠正食品安全违法行为;接到有关不安全食品投诉、举报时，应当对相关食品进行监督检查。
第四十六条
食品小作坊应当配合食品安全监督管理部门依法进行的监督检查。
—11— 第四十七条
质量监督部门对食品小作坊进行监督检查，应当记录监督检查的情况和处理结果。监督检验记录经监督检查人员和小作坊经营者签字后归档。
第四十八条
质量监督、工商行政管理部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施：
(一)进入生产经营场所实施现场检查;
(二)查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料;
(三)查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品，违法使用的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，以及用于违法生产经营或者受污染的工具、设备;
(四)查封违法从事食品生产经营活动的场所。
第五章 法律责任
第四十九条
违反本办法规定，未经准许从事食品生产经营活动的，由质量监督部门、工商行政管理部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产的食品和用于违法生产的工具、设备、原料等物品;违法生产的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。
第五十条
违反本办法规定，有下列情形之一的，由质量
—12— 监督部门没收违法所得、违法生产的食品和用于违法生产的工具、设备、原料等物品;违法生产的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款;情节严重的，吊销准许证：
(一)用非食品原料生产食品或者用添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质生产食品的，或者用回收食品作为原料生产食品的;
(二)生产致病性微生物及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品;
(三)生产腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品;
(四)以未经检验检疫或经检验检疫不合格的肉类为原料生产食品，以病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物等为原料生产食品;
(五)食品添加剂的使用不符合国家相关标准在食品中超量或超范围使用;
(六)食品生产者在有关部门责令其召回后仍拒不召回的;
(七)身体患有传染疾病、不健康的人员从事接触直接入口食品的工作。
第五十一条
违反本办法规定，有下列情形之一的，由质
—13— 量监督部门、工商行政管理部门按照各自职责分工没收违法所得、违法生产销售的食品;违法生产的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款，货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款;情节严重的，责令停产停业，直至吊销准许证：
(一)采购、使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品;
(二)食品生产用水不符合国家规定的生活饮用水卫生标准;
(三)超范围、超区域生产销售食品的;
(四)未执行开业或歇业申报制度的。
第五十二条
违反本办法规定，有下列情形之一的，由质量监督部门、工商行政管理部门和食品药品监督管理部门按照各自职责分工责令改正，给予警告;拒不改正的，处五百元以上五千元以下罚款;情节严重的，责令停产停业，直至吊销准许证：
(一)未建立食品安全相关规章制度;
(二)未按规定建立进货台账和使用台账;
(三)未建立食品生产销售台账;
(四)未对生产设备进行定期清洗、消毒;
(五)生产加工场所无相应的防蝇、防鼠、防虫设施。
—14— 第五十三条
违反本办法规定，事故单位在发生食品安全事故后未进行处臵、报告的，由有关监管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告;毁灭有关证据的，责令停产停业，并处二千元以上十万元以下罚款;造成严重后果的，由质量监督部门吊销准许证。
第五十四条
伪造、变造准许证证书和编号的，责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款;有违法所得的，没收违法所得;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十五条
取得生产准许证的食品小作坊出租、出借或者转让准许证证书和编号的，责令限期改正，处二千元以上五万元以下罚款;情节严重的，吊销生产准许证。
违法接受并使用他人提供的准许证证书和编号的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品。有违法所得的，没收违法所得;违法生产的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款，货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十六条
食品小作坊未按规定对《食品小作坊生产准许证》实施年审的，责令限期改正，逾期未改的，处以一千元以上一万元以下罚款。
—15— 第五十七条
隐匿、转移、变卖、占用、损毁被食品安全监督管理部门查封、扣押的物品的，处以隐匿、转移、变卖、占用、损毁物品货值金额等值以上三倍以下罚款，有违法所得的，并处没收违法所得。
第五十八条 未履行职责，致使本行政区域内出现食品安全事故，造成社会严重影响，以及管理职能部门违反本办法规定，不履行本办法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，按照《中华人民共和国食品安全法》等相关法律规定执行。
六、附则
第五十九条
本办法所称日为工作日。 第六十条
本办法自公布之日起施行。
主题词：卫生
食品
办法
通知
抄送：县委办，人大办，政协办，县法院，县检察院。
县人民政府办公室
2012年4月5日印发
共印60份
—16—
关于食品生产加工小作坊和食品摊贩监管
职责分工的通知
政办秘〔2010〕号
各乡镇人民政府，县政府有关部门，各直属单位、各派出机构：为进一步加强我县食品安全监管工作，明确各部门监管责任，切实解决监管过程中存在的突出问题，根据《安徽省人民政府办公室关于食品生产加工小作坊和食品摊贩监管职责分工的通知》（皖政办秘〔2010〕19号）要求，经县食品药品安全委员会办公室研究，并报请县政府分管领导同意，现就我县食品生产加工小作坊和食品摊贩监管职责分工明确如下：
一、以食品加工为主，有异处销售食品行为的食品加工企业、小作坊，如熟肉制品加工店、豆制品加工店、糕点加工店等，由质监部门负责监管。
二、加工食品有固定门店，加工的食品仅限于在本店销售，并提供就餐服务场所及设施的食品店，如早点店、小餐馆等（提供简单就餐座位的蛋糕店除外），由食品药品监管部门负责监管。
三、商场、超市、农贸市场内所有的食品加工经营户，由工商管理部门负责监管；商场、超市、农贸市场内所有提供就餐服务的经营户，由食品药品监管部门负责监管；商场、超市、农贸市场以外的，采取前店后坊形式生产加工食品并仅限于本店内销售的食品店，由质监部门负责监管。
四、其他无固定门店的食品摊贩，由城市管理行政执法部门负责监管。
五、各部门要切实加强食品安全监管工作，对难以界定具体监管部门的一些食品生产经营企业，由县食品药品安全委员会组织相关部门，通过联合执法和综合治理等办法进行监管。
本通知自印发之日起执行。凡法律、法规和规章出台新规定的，按新规定执行。
二〇一〇年八月三日
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