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深圳市基层消防安全管理现状调研和立法授权街道开展消防执法探索
概要：本文通过对深圳市基层消防安全管理现状的调研和分析，指出了基层消防安全管理工作面临的问题和困难，分析了赋予街道实施行政处罚权的必要性和可行性，为立法授权街道开展消防执法提供实践支撑。
关键词：基层消防安全管理 立法授权 消防执法
根据《深圳市经济特区消防条例》(以下简称《条例》)修订工作的需要，为客观、全面掌握深圳市基层(包括镇街和社区)消防安全管理现状，今年以来笔者组织调研组对深圳市基层消防安全管理的情况开展了专题调研。调研期间，调研组共向深圳市74个街道(含大鹏新区3个办事处)、深汕特别合作区4个镇及中英街管理局从事消防安全管理工作的相关人员发放2500份调查问卷，回收2212份调查问卷;前往公明、新安、桂园、龙华、吉华、马田街道六个街道开展了实地走访调研，召开了六场专题座谈会。结合各相关单位报送的信息数据以及现场调研实地了解的情况，笔者对各街道报送的数据进行了统计分析，对当前深圳基层消防安全管理工作面临的问题和困难进行了总结，对通过特区立法授权深圳市基层街道开展消防执法必要性和可行性进行了研究，对《条例》创新提出授权街道开展消防执法的制度设计进行了初步探索。
一、调研的背景
2019年4月23日，新修正的《中华人民共和国消防法》正式施行，新《消防法》的修订构建了新的消防监督管理体系，进一步调整了消防救援机构及相关职能部门的职权范围，由此也提出了修改地方性消防法规确保法律统一适用的现实要求。2021年7月15日起生效施行的《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估”，为深圳经济特区通过立法创新基层消防安全管理体制机制提供了新的思路。2019年10月，深圳市消防救援支队正式启动《深圳经济特区消防条例(2017修正)》(以下简称《条例》)修订工作，目前已形成《深圳经济特区消防条例(草案送审稿)》报送至市司法局进行审查。
二、调研的基本情况
(一)深圳市消防安全管理形势
深圳是中国四大一线城市之一，粤港澳大湾区四大中心城市之一，同时也是中国三大全国性金融中心之一，2020年GDP总额达27670.24亿元，增速3.1%。除深汕合作区(飞地)外，全市下辖9个行政区和1个新区，总面积1997.47平方公里。截至2019年末，全市实际管理人口超2000万人，共有常住人口1343.88万人，其中常住户籍人口494.78万人，常住非户籍人口849.10万人，人口密度为6728人/平方公里。全市各类建筑物67.4万栋，其中高层建筑1.5万多栋，超过100米的超高层建筑399栋，地下建筑2156座，大型商业综合体232个;历史遗留建筑37万多栋(居住约740万人)，为全国之最;城中村1522个，城中村面积160.81万平方米，占全市土地面积的6.52%。全市消防安全重点单位6479家(含火灾高危单位790家);企业及个体工商户368.6万家，各类“三小”场所超40万家，实际在业的废品等再生资源回收企业2106家，电动自行车保有量约350万辆。2016年-2020年，全市共发生火灾7700起，直接财产损失12166.5万元，火灾造成38人死亡，101人受伤。
深圳作为快速发展形成的超大型城市，承受了发展规模、发展速度效应给城市消防安全带来的巨大管理压力，再加上新技术、新运用、新业态、新产业、新模式不断涌现，新材料、新工艺等一些“想不到、不知道”的安全风险逐步凸显，基层各类消防安全风险点多面广，火灾风险防控难度越来越大。
从发生火灾的原因来看，2016年-2020年，电气原因引发的火灾占火灾总数的比为44.21%，为火灾发生的主要原因，生活用火不慎、自燃引起的火灾占比较高，分别为10.51%、10.19%。2016-2020年，电气火灾呈先增后降趋势，电气火灾数量占每年火灾数量的比呈上升趋势。
从火灾发生场所来看，2016年-2020年，居住场所火灾数量最多，为3106起，占火灾总数的比为40.35%;交通工具火灾起数较高，占火灾总数的比为13.82%。居住场所火灾起数呈先增后降，火灾占比呈上升趋势。交通工具火灾占比上升趋势较为明显。
从火灾典型案例来看，“三小”场所、城中村、出租屋、住宅等区域仍是当前致死致伤火灾事故发生的重点区域。结合火灾分布的场所以及形成原因分析可知，基层消防安全管理面临的工作压力尤其突出：一是基层人群流动性较大，安全意识淡薄，缺乏发现、消除常见消防安全隐患风险的常识，消防器材使用和逃生自救能力较弱，不懂得如何扑救初期火灾;二是电气线路设备敷设使用不规范，建筑自身火灾风险系数较高，建筑内设备老旧、线路老化、乱拉乱接电线的现象较为普遍;三是公共消防设施和建筑内消防设施建设不足，维护保养不到位，无法满足灭火救援实战需要;四是居住部分与非居住部分未做好防火分隔，部分楼栋建筑物与首层设置的“三小”场所存在“前店后家”现象，共用首层安全出口，未采取有效的防火分隔措施，住宅无独立的楼梯间疏散通道，一旦该建筑单元发生火灾极易造成群死群伤事故;五是电动车违规停放、充电，进楼入户现象难以杜绝，电动车火灾多数发生在充电过程中，电动车用户通常将电动车在室内停放和充电，有的甚至停放在建筑的首层门厅、走道、楼梯间等公共区域，一旦起火，火焰和浓烟将封堵建筑的安全出口和逃生通道，人员逃生困难，极易造成伤亡乃至群死群伤事故。
(二)深圳市消防安全管理工作基本情况
2008年7月，深圳市公安消防支队组建成立。2009年3月，深圳市滅火救援和防火监督工作实行机构分设，深圳市公安消防支队主要负责灭火和综合应急救援工作，深圳市公安局消防监督管理局负责防火监督管理工作。2018年10月消防改革转隶后，市消防支队承接原公安局消防监督管理局承担的防火监督职能，实行“防消合一”新体制。
2019年12月，改革转隶后的深圳市消防救援支队正式挂牌成立，主要承担城市综合性消防救援工作，承担火灾预防、消防监督执法以及火灾事故调查处理相关工作，依法行使消防安全综合监管职能，但全市消防执法力量在机构改革后未得到及时补充。
一方面，因工作职能原因，原公安消防支队專职负责灭火救援工作，无防火监督相关岗位人员编制。根据《应急管理部消防救援局、森林消防局“三定”规定和消防救援队伍、森林消防队伍总队以及以下单位机构编制方案》，中央编办核定深圳市消防救援机构编制为一类支队，编制员额1017名(指挥干部、专业技术干部306名，消防员专项编制711名)，截至2021年4月深圳市在编消防指战员实有964人，其中具有消防监督执法权限的执法人员仅87人;全市在编消防员与常住人口配比仅为0.76人/万人，与全国1.19人/万人、广州1.01人/万人、北京3.46人/万人、上海2.93人/万人相比有较大差距，远低于香港14.4人/万人的水平，与深圳市经济规模、人口数量、建筑体量等不匹配。当前，市消防救援支队在街道一级设置的执勤消防救援站共44个，未能确保全市74个街道和办事处以及深汕合作区4个镇满足1：1配置，且消防救援站属于各区消防救援大队的直属机构，以履行灭火和城乡综合性消防救援工作为主要职责，无消防执法主体资格。
另一方面，随着《中华人民共和国消防法》修正，原公安监管体制下，全市具备执法资格的884名专职公安消防民警，在机构改革后整体划归深圳市公安局，分流至其他警种(少数转岗至住房和建设部门从事建设工程消防设计审查、验收和备案抽查工作)，不再从事消防监管工作;原街道一级各公安派出所948名兼职消防民警也分流至其他岗位。目前，公安派出所不再对除违反《中华人民共和国治安管理处罚法》以外的消防安全违法行为进行处罚，消防监督检查覆盖面和执法力度大大削弱。
在消防改革过渡期间，面对全市300余万家商事主体、存量巨大的火灾风险隐患，在执法人员紧缺、工作任务繁重的情况下，深圳市消防救援支队充分发挥消防安全委员会议事协调的平台作用，按照“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的原则，以压实区街消安委管理责任、挂牌整治火灾高风险地区、实施消防安全综合治理等一系列措施应对火灾防控的高压高风险态势，确保了近年来全市火灾形势的持续稳定。经过不懈努力，深圳市初步形成“社会化”消防安全新格局，近五年火灾发生起数呈现逐年下降趋势，死亡人数、受伤人数、直接财产损失等指标保持平稳。连续七年未发生重大以上火灾责任事故，十万人口死亡率为0.052，处于近十年较低位。
当前全市火灾形势整体可控得益于各级政府、行业部门、社会单位“三位一体”的消防安全责任体系有效建立，基层街道开展了大量的基础性消防安全管理工作，群防群治履职成效显著。然而，街道在落实属地监管职责和督促社会单位履行消防安全主体责任之间，仍存在如权责不一致、缺乏有效执法手段等根本性问题。针对如何提升街道消防安全管理
成效，化解防火工作在街道层级的僵局，打通基层火灾防控“最后一公里”，调研组对街道消防安全管理情况进行了进一步调查研究。
(三)深圳街道消防安全管理的基本情况
1、街道消防安全管理的职责
在现行的法律法规制度体系下，街道办事处承担的消防安全管理职责如下：
序号 主要职责 法律法规
1 第三条 国务院领导全国的消防工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。各级人民政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划，保障消防工作与经济社会发展相适应。
第六条 各级人民政府应当组织开展经常性的消防宣传教育，提高公民的消防安全意识。
第三十二条 城市街道办事处应当指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作。村民委员会、居民委员会应当确定消防安全管理人，组织制定防火安全公约，进行防火安全检查。 《中华人民共和国消防法》
2 第十二条 城市街道办事处应当履行下列消防安全职责：
(一)宣传消防法律、法规，普及消防安全知识;
(二)督促本行政区域内的单位制定消防安全制度、消防安全操作规程，落实消防安全责任制;
(三)指导、支持和帮助居民委员会开展群众性消防工作;
(四)组织消防安全检查，消除火灾隐患;
(五)根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、志愿消防队，承担火灾扑救工作;
(六)发生火灾时，协助有关部门开展灭火救援和火灾事故调查工作;
(七)法律、法规规定的其他消防安全职责。 《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》
3 第四条第三款 街道办事处、公安派出所应当按照本条例及有关规定进行消防监督检查，开展消防宣传教育活动。
第十条 街道办事处履行下列职责：
(一)开展消防安全宣传教育，指导居民委员会制定防火公约;
(二)定期对本辖区消防安全状况进行评估;
(三)协助公安机关消防机构组织、管理、培训消防安全大使;
(四)督促、协助有关单位建立专职消防队或者志愿消防队;
(五)协助公安机关消防机构开展消防监督检查;
(六)协助公安机关消防机构开展灭火救援工作;
(七)区政府交办的其他消防工作。
街道办事处可以委托消防技术服务机构对本辖区消防工作进行评估，评估报告报区政府和公安机关消防机构备案。
第二十六条第二款 街道办事处应当加强对城中村、旧工业区、老城区消防安全工作的监督检查，根据需要改造公共消防设施，配备必要的消防装备。
第二十八条 街道办事处应当制定区、街道消防安全监督检查责任制，组织开展消防安全专项检查，落实检查责任，开展消防演练。辖区内公安消防队、专职消防队、志愿消防队及相关单位应当参加或者予以配合。 《深圳经济特区消防条例》
4 第九条 街道办事处消防工作职责：
(一)建立消防安全组织，明确专人负责消防工作，制定消防安全制度，落实消防安全措施。
(二)根据当地经济发展和消防工作的需要建立专职消防队、志愿消防队，承担火灾扑救、应急救援等职能，并开展消防宣传、防火巡查、隐患查改。
(三)因地制宜落实消防安全“网格化”管理的措施和要求，加强消防宣传和应急疏散演练。
(四)部署消防安全整治，组织开展消防安全检查，督促整改火灾隐患。
(五)指导村(居)民委员会开展群众性的消防工作，确定消防安全管理人，制定防火安全公约，根据需要建立志愿消防队或微型消防站，开展防火安全检查、消防宣传教育和应急疏散演练，提高城乡消防安全水平。 《消防安全责任制实施办法》(国办发〔2017〕87号)
5 第九条 乡镇人民政府、街道办事处应当依照法律、法规和规章以及国家有关规定履行消防工作职责，并加强以下消防工作：
(一)明确负责消防工作的具体机构和人员，落实本辖区内的消防安全“网格化”管理措施，健全网格员消防培训、履职激励和监督问责机制;
(二)加强对辖区内老旧建筑、小型场所、“三合一”场所、公共娱乐场所、农家乐(民宿)、电动自行车和电动摩托车停放充电场所的消防安全检查，督促整改火灾隐患;
(三)加强对村级工业园等农村生产经营场所的用火用电安全管理，落实防火措施和责任;
(四)协调处理住宅物业消防安全管理问题，加强对辖区内租赁房屋的消防安全检查;
(五)按照位置相邻、行业相近等原则，组织辖区内单位开展消防安全区域联防工作。 《广东省消防工作若干规定》
当前深圳街道的消防安全管理工作主要由街道消防安全管理委员会(以下简称“街道消安委”)作为议事协调机构负责组织、领导、协调，由街道消防安全管理委员会办公室(设在街道应急管理办公室，以下简称“街道消安办”)负责街道消安委日常工作，街道消安办主任一般由街道应急管理办公室主任或副主任兼任。调研中了解到，街道消防安全管理机构主要负责消防安全巡查、消防隐患整改、消防宣传教育、内勤运营管理、值守、应急处置(含灭火救援)及联合执法等工作事项，对辖区内的“三小”场所、城中村、出租屋、公共场所、大型商业综合体、集贸市场、工贸企业、住宅、加油、加气站、废品回收等场所的火灾隐患均会进行巡查处理。而全市除消防安全重点单位6479家(含火灾高危單位790家)之外，街道对其他场所均需承担属地消防安全管理职责，包括但不限于近130万家个体工商户，超过40万家的各类“三小”场所等，街道需要进行消防安全管理的对象数量巨大，工作任务繁重，工作责任艰巨。
2、街道消防工作力量情况
根据深圳市10个区和深汕合作区消安委办公室提供的数据，初步统计，截至2021年3月底，深圳市所管理的79个镇街(含大鹏新区3个办事处、盐田区中英街管理局及深汕特别合作区4个镇)中，从事消防安全管理工作的人员有11337人，其中具有公务员编制的工作人员248位，具有事业编编制的工作人员175位，兼职工作人员为8344位，兼职工作人员所在单位主要为应急管理办、网格管理中心、社区工作站等部门，负责的消防安全管理工作包括消防安全巡查、消防隐患整改、消防宣传教育、内勤运营管理、值守、应急处置(含灭火救援)及联合执法。
3、街道综合执法力量的情况
根据深圳市10个区和深汕合作区消安委办公室提供的数据，初步统计，截至2021年3月底，深圳市所管理的79个镇街(含大鹏新区3个办事处、盐田区中英街管理局及深汕特别合作区4个镇)中，街道综合执法工作的工作人员有3028人，其中具有公务员编制的工作人员762位，具有事业编编制的工作人员108位，其中具有执法资格的专职执法人员727位，兼职执法人员510位，不具有执法资格但参与协助综合执法工作人员1801位。
4、街道消防安全管理工作情况
(1)依托网格管理系统建立消防动态管理体系。调研中了解到，各街道普遍建立了消防安全网格化管理体系，依托街道网格管理中心、安全生产网格等网格管理系统，划分若干消防安全管理网格，对网格内的单位、场所等进行动态管理，包括日常消防巡查、火灾隐患集中整治、消防安全宣传教育等。例如，新安、桂园、龙华、马田等街道将消防安全管理网格划分为街道、社区、场所三级管理网格，明确各级网格消防安全管理的人员、职责和任务，通过整合网格员、社区工作站、居委会成员、楼栋长、消防专干、志愿者等力量构建了基层消防动态管理和街道、社区分级分类管理体系。
(2)通过发挥社会专业力量提升消防安全管理能力。调研发现，为增强街道消防安全管理能力，街道充分发挥社会专业力量，通过聘请消防专干、消防协管员等方式，吸纳具有消防专业经验的人员加入基层消防安全管理队伍，作为街道提升消防安全管理力量的重要方式。例如，吉华街道，不仅配备了消防专干，在2020年完成6宗执法案件，而且充分调动企业积极性，通过消防培训、演练以及企业宣讲等，将消防事故苗头、火灾隐患化解在萌芽状态。此外，光明区的马田街道，不仅吸纳了原公安体系下消防辅警23名充实消防工作队伍，还聘请了5名具有丰富消防安全管理经验的消防专干，有效提升了消防综合管理能力。
(3)基层消防安全管理当前仍处于“运动式”管理模式。调研中了解到，为履行街道属地管理责任，针对辖区内存在的消防安全隐患，街道普遍采用“运动式”管理模式，即街道主要领导每周定期带队巡查处置消防安全问题，发动街道全体工作人员巡查处置消防安全隐患，部分发生了火灾事故的街道还拿出专项工作经费，针对消防隐患聘请了专项巡查队伍进行消防巡查。例如，龙华区龙华街道全体干部职工采取每周三白天开展消防巡查、每周四晚上开展消防夜查的工作模式对全街道火灾隐患整治保持高压态势;罗湖区桂园街道主要领导每周均会在晚上带队进行巡查，对消防安全隐患进行专项整治;光明区马田街道每周发动街道全体消安办、应急办、网格员巡查整治消防安全隐患。
(4)执法权限不足，对部分存在重大消防安全隐患的场所进行的临时处置，存在执法不合规的风险。调研中，街道工作人员表示，对于巡查发现的消防违法问题或者火灾隐患，街道消防安全管理人员普遍采用的方式是劝阻和教育方式，对于存在严重消防安全隐患的场所，经劝阻仍拒不改正的，部分街道工作人员采用了“贴土封条”的方式进行临时处理。例如，某街道反映，某业主将房屋的夹层出租给租客居住，夹层空间与外界连接处疏散通道不畅，一旦发生火灾极易造成人员伤亡，情况较为紧急，因此，街道不得不对该场所张贴封条，停止使用。但是，由于街道当前没有对场所进行查封的权力，因此，其所采取的临时制止部分消防违法行为的措施虽能起到防止发生群死群伤火灾和事故的作用，但对于该执法行为而言仍属于执法主体“不合规”行为，街道消防安全管理工作的临时性举措处于两难之局。
(四)街道消防安全管理工作能力情况
1、街道消防安全管理工作经验情况
根据收回的2212份调查问卷统计，街道目前具有消防安全管理工作经验的工作人员中，参与消防安全管理工作的时间超过10年的有266人，占比12.03%，5-10年的有387人，占比17.5%，3-5年的有481人，占比21.75%，即具有三年以上工作经验的人员超过50%。
2、街道消防执法工作经验情况
根据收回的2212份调查问卷统计，街道目前具有消防安全管理工作经验的工作人员中，具有街道隐患巡查经历的1723人，占比77.89%，具有隐患整改经历的1542人，占比69.71%，具有协助执法经验的1185人，占比53.57%。
3、關于街道是否具备承接消防执法权限的能力的认识
根据收回的2212份调查问卷统计，认为街道已经具备承接消防执法权限能力的有417人，占比18.85%，认为街道具备大部分能力，需要补齐短板的有853人，占比38.56%。
4、关于在《深圳经济特区消防条例》修订中授权街道承接消防执法工作职能的意愿
根据收回的2212份调查问卷统计，支持授权，并认为条件已具备的有562人，占比25.41%，支持授权，但认为仍需政府加大投入的1358人，61.39%，而不支持授权的仅202，占比9.13%。
根据上述数据分析，街道当前从事消防安全管理的工作人员中，具有五年以上相关工作经验的人员将近30%，具有三年以上相关工作经验的人员超过50%，说明街道工作人员对消防安全管理工作具有基本的工作经验基础。此外，具有参与隐患整改经历工作人员占比为69.71%，具有协助执法经验的工作人员占比为53.57%，进一步说明街道工作人员对消防隐患整改和消防执法工作都具有相应的工作经验，具备相应的基层消防执法基础。
数据显示，基层消防安全管理工作人员对授权街道行使部分消防执法职权的呼声较高，一方面，18.85%的工作人员认为街道已具备承接消防执法工作的能力，38.56%的工作人员认为街道具备大部分能力，需要补齐短板，即需要解决街道消防执法人员、经费、物资和执法专业能力等方面的不足;另一方面，86.8%的工作人员支持授权，仅9.13%的工作人员不支持授权，上述数据体现了基层消防安全管理工作人员对授权街道行使部分消防执法职权的期盼。
三、深圳基层消防安全管理工作面临的困难和问题
(一)街道在落实属地消防安全管理责任中权责不一致
当前消防安全管理职责划分中，街道主要承担属地消防安全管理责任，管辖的单位、场所数量大、种类复杂，特别是“三小”场所、城中村、出租屋、老旧建筑等人员密集、建筑安全隐患高、容易造成群死群伤的场所，属于街道重点管理范畴，因法律法规未授予街道消防执法职权，各街道不得已对各项风险隐患进行兜底式管理。受限于现有行政管理体制，街道在开展消防安全检查时，只有监督检查指导权，而无相对应的行政执法权，从而导致街道一方面在落实本单位的消防工作职责中缺乏有效手段，在消防安全管理过程中“没有抓手”，难以对发现的消防隐患和消防违法行为进行有效处置，另一方面对督促相关单位履行消防安全主体责任的约束不足，刚性不强，不利于消除消防安全隐患，导致权责失衡。
(二)街道消防安全管理未能形成执法闭环
由于街道无法对消防违法行为进行执法，对巡查发现的消防违法行为只能移送给具有执法权限的部门进行查处，但是当前深圳消防救援机构真正拥有执法资质能够从事消防执法的人员不足百人，根本无法满足深圳超大型城市消防违法执法的需求。街道在巡查中发现的消防违法问题因体制机制原因迟迟无法依照法定程序进行处理，消防执法环节没有形成闭环。消防违法行为不及时处理，一方面造成了消防安全管理法律法规执行不到位，另一方面造成消防违法单位的违法成本过低，威慑力发挥不足，不利于制止消防违法行为，消除消防安全隐患。
(三)街道消防安全管理队伍建设效果不理想
调研中，部分基层消防安全管理工作人员反映，由于消防安全管理的责任在肩，消防安全管理的手段匮乏，难以有效对消防安全进行管控，若不进行干预则消防隐患爆发可能造成严重后果，若进行干预又因为没有执法权限导致存在违法执法的风险，这一两难局面所带来的巨大的责任和风险，导致基层消防安全管理工作人员流动性很大。同时，街道作为基层单位本来事务繁杂待遇不高，专职工作人员少，还要承担较其他工作更大的责任和风险，加剧了基层消防安全管理工作人才的流失。此外，由于各街道消防安全管理工作队伍的培训机制尚未制度化、标准化、流程化，培养模式较为单一，对消防安全管理工作人员的系统性培训还有待进一步加强。
(四)现有消防安全管理工作机制难以应对消防安全管理形势
其一，深圳街道需要负责对近130万家个体工商户，超过40万家的各类“三小”场所等进行消防安全管理，其现有消防安全管理力量、管理手段与数量巨大的消防安全管理场所及繁重的消防安全管理职责不匹配。其二，当前的基层消防安全管理机制尚未系统化、标准化和制度化，尚处于“运动式”管理阶段，更多地依赖于行政力量的强力支持和强制推动，且当前街道普遍采用巡办分离工作机制，但巡查和处置的衔接、移送机制尚未全部理顺，基层消防安全管理机制和流程有待进一步优化和完善;其三，街道消防安全管理人员多以兼职为主，消防安全管理工作仅仅是其工作职责的一部分，兼职工作人员自身的能力和素质与火灾隐患处置的需要不匹配，在消防安全管理的覆盖面和频次上均难以适应当前消防安全管理形势的需要。
综上所述，街道在落实属地消防安全管理责任中权责不一致，未能形成执法闭环，消防安全管理法律法规执行不到位，管理效果不佳，街道消防安全管理人员流动性大，队伍建设效果不理想，迫切需要加强深圳市基层消防安全管理能力建设，通过授权街道实施消防行政处罚权等方式重新建构基层消防监督管理体制机制，提升基层消防治理现代化水平。
四、立法授权街道开展消防执法的初步设想
针对当前深圳街道消防安全管理工作面临的困难和问题，鉴于深圳街道已具备承接授权执法的基本专业能力和较好的消防工作队伍基础，结合调研的实际情况，建议以《深圳经济特区消防条例》修订为契机，推动《深圳经济特区消防条例》通过立法授权街道行使部分消防监督执法职权，由街道以自身名义行使消防行政处罚权及其配套行政管理职权，进一步完善基层消防安全管理体制机制。
(一)科学合理设置街道消防执法职权
一是结合街道的实际工作能力和现实工作需要，授予街道行使部分消防执法职权，按照授权执法事项模块化、执法对象数据化和执法程序流程化的要求，明确执法范围、执法方式和执法程序，合理划分消防部门和街道的职权界限;二是科学设置执法权限，根据深圳市消防隐患情况和社会经济水平，在特区立法权的权限范围内，适当调整消防行政处罚幅度，根据实际需求设置街道执法权限，提升消防违法成本和消防安全管理制度的威慑力。
(二)建立健全街道消防执法指导监督机制
一是结合街道现有执法力量和执法经验，建立健全街道执法管理制度和执法程序，明确街道一级消防执法管理机构，建立全市统一的街道消防执法人员管理制度、执法文书管理制度等;二是加强执法监管，完善街道执法监督机制。针对街道执法可能存在的薄弱环节，建立执法监督机制和行政执法考评制度，市区消防救援机构切实加强对街道执法的指导和监督，积极探索制定街道执法监督管理规范和程序，完善消防执法行政复议机制;三是健全街道执法操作规程，消防救援机构可以根据街道消防安全管理的实际需要，结合消防安全管理的实践经验，量化街道消防执法标准，制定街道消防执法工作指引或工作细则，编制消防执法典型案例，形成全市统一的街道消防执法规程。
(三)进一步加强街道执法队伍建设
一是结合街道消防安全管理对象、火灾隐患存量等实际情况，分类分级配备相应的执法人员和专项工作经费，在人、财、物方面予以充分的保障，确保每个街道都拥有一支“专人专职，专岗专责”的消防执法工作队伍;二是建立常态化消防执法培训机制，明确消防执法人员的培训标准和要求，通过线上线下等多种形式定期开展执法培训，不断提高街道消防执法人员的综合素质和执法能力;三是探索建立消防执法资格考试机制，推广聘请消防专干参與消防安全管理的工作模式，为基层消防执法人才成长提供更好平台和环境。
作者：张少云
南京河西新城建邺区，由于城市化建设不断加快，城市面貌发生了日新月异的变化。位于其中的莫愁湖街道是由原南湖和滨湖两街道合并而成的一个新街道，人口占据全区的约三分之一，老旧小区居多。由于特殊的地缘区位和发展阶段，引得大量外来人口来此打工谋生。据统计，辖区内目前大约有1.5万外来人口，大部分来自苏北、安徽等地农村，也有部分来自东北、西北以及河南、湖北、山东等地。他们当中大部分在南京做工、做生意等。外来人口中相当一部分是举家来宁，把孩子带在身边。为更好地了解街道外来人口子女的家庭教育情况，我们对此进行了专门调查，调查采取了问卷调查和访问调查两种方法。我们在辖区17个社区向外来户主和外来家庭子女就读的学校进行调查。共下发调查问卷2800份，收回2484份，回收率约81.6%。从家庭情况、教育观念、教育方法、教育效果等方面调查外来儿童的教育现状，调查结果如下。
家庭基本情况
有关研究表明，影响家庭教育的主要因素有：家长的社会经济地位、经济收入和家长的文化程度等。我们把这些因素作为家庭的基本情况进行了调查。具体情况见表1(因被调查者有些调查栏目未填写，所以有些数据之间不能完全匹配，下同)。
从表1可以看出：初中文化程度的家长占大多数，小学和高中次之，文盲最少;经济收入与文化程度高低成正比;子女数量与文化程度高低成反比，家长为文盲的家庭平均有近2个孩子。
家庭文化氛围
家庭文化氛围由多方面因素组成。在现代社会中，书籍、报刊杂志以及家庭成员对媒体节目的选择是家庭文化氛围的重要构成要素，这方面的调查情况见表2和表3。家庭文化氛围会对孩子产生潜移默化的影响。调查结果表明，家长文化程度对家庭文化环境起主导作用。
家长对孩子学业的期望
孩子成长的变量很多，从家庭来看，家长对孩子的期望，是一个至关重要的变量。怎样对待自己孩子的学习是家长对孩子学业期望的具体化。在我们对流动人口家庭的调查中发现，不同家庭对孩子学业的期望有差异。具体情况见表4和表5。
调查表明，大部分家庭对子女的要求是希望孩子能取得好的学习成绩，家长文化程度高低与期望值的高低基本成正比。我们在调查中还发现，文化程度较高的家长对子女学习关心的程度和对子女兴趣爱好支持的力度也较高。
家长对孩子品行的期望
家长对孩子品行的期望调查情况见表6。其中数据颇耐人寻味。比如，遵纪守法是每个公民的基本准则，但家长的选择普遍不足50%;希望孩子敢与坏人坏事作斗争的比例更低。这折射出现实社会存在的一些问题，同时也将对孩子道德观的形成产生较大影响。
家庭教育方式
调查显示，大部分家庭能与学校教师保持联系;约30%的家长能给孩子辅导学习;约20%的家庭请家教;50%～70%的家长表示只要经济条件允许，愿为孩子接受教育而作经济上的投入;当孩子犯错误时，所采取的家庭教育方式见表7。
可见，外来人口家庭一般还是重视对孩子的家庭教育的，态度总的来说是比较积极的，与常住家庭基本相同。而家长文化程度对于家庭教育方式的选择具有重要意义，文化程度较高的家长能选择相对比较科学的教育方法。
问题与建议
1.教育机会不均等。外来家庭子女在选择就读学校时不能享受与本地学生相同的待遇，这个问题在中考或高考中尤其突出。虽然现在逐步有了同城待遇，但是家长要承担孩子学习的成本还是相对较高，这会影响外来人口家庭对子女的教育。
2.家庭流动性特点的影响。外来人口家庭来宁主要是为了经济上的目标，调查中尚未发现一例家庭的主要目标是为了使孩子受到更好的教育。他们对子女的受教育安排远非常住家庭那么具体、细致和长远。当“打工”的经济方面的考虑与对子女教育期望相矛盾时，往往会舍弃后者。另一方面，流动家庭的流动性客观上造成了子女的不安宁感、寄寓感，他们不能象常住家庭的子女那样坦然面对和享受深层次的城市文明，在兴趣爱好和个性发展中障碍因素较多。
3.政府和有关方面应重视外来人口子女的教育问题，在相关政策上应保障外来人口子女能享受与本地学生相同的待遇。
4.学校应特别关注外来人口子女的教育。外来人口中的许多家长难以承担起家庭教育的职责，子女一旦进入学校后，他们就把孩子的教育职责交给了学校，学校应特别关注外来人口子女的教育，在学习、生活、心理等方面给予真诚的关心和帮助，建立家庭与学校联系制度，定期开展家长接待日活动，积极与家长取得联系和沟通，双方共同促进孩子健康成长。
5.建立外来人口家长学校。外来人口的自身素质问题，包括对子女教育的认识不足、能力不够，教育行为偏颇等，是造成外来人口家庭教育困难的内在原因。因此，妇联、社区等应该配合学校建立外来人口家长学校，加强对外来人口的教育培训，为他们提供家庭教育方面的咨询服务，介绍先进的家庭教育理念，推广成功的家庭教育经验，帮助外来人口有效地改进家庭教育的方式，提高家长教育子女的能力，解决他们在家庭教育中出现的难题，促进外来人口家庭教育的科学化。
6.妇联、社区、教育等部门应定期进行深入调查，掌握外来人口子女的数量、家庭情况，对他们的性格特征、行为习惯、学习情况等进行分析研究，有的放矢地加强辅导和帮助。
(责任编辑：陶建东)
作者：王志斌
摘要：街道办事处是我国城市基层行政管理末梢，在实践中遇到了职能过载、权责错配、职能越位的治理困境，与此同时，在城市治理体制改革深化过程中，党和国家对街道办事处提出了新的改革要求。从北京、成都、南京等城市改革探索经验出发，总结提炼出“纺锤式”、“哑铃式”、“锯齿式”三种改革模式，对比其特征与适用场景，提出构建城市“多维”基层治理体制的具体建议。
关键词：街道办事处改革;城市基层治理;“多维”治理体制
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，习近平同志鲜明地指出了制度现代化的任务是建立一套更完备、更稳定、更管用的制度体系。在这样的背景下，城市基层治理体制改革也迫在眉睫。
一、引言
街道办事处是中国城市基层行政管理末梢，连接着政府和社区，从最初建制至今，其性质、地位和职能都在随着历史的变化而不断变化，街道办事处职能变化反映的是城市基层治理体制的调整，即城市基层政府①、市场与民间组织等主体间关系呈现的制度化的权力安排和互动模式的变化与价值、制度、行为的外在表现形式的调整②。
长期以来，学术界关于城市基层治理体制的研究都集中在“单位制”解体后，以“街居制”为核心的治理模式应如何建立，以及“街居制”向“社区制”的转型等结构性问题上：陈伟东认为，“单位制”解体之后，城市基层管理体制变迁的核心是转向“社区治理模式”，他以武汉市的社区建设实验为案例，探索了全新的城市基层社会管理体制③;陈雪莲以“北京市鲁古街道社区管理体制改革”，提出以“社区制”为制度载体探索多元合作城市基层治理体制，建议在“精简机构，缩减人员”的基础上，重点进行职能转变，将政府、市场、社会的力量整合起来共同参与城市治理工作陈雪莲：《从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变——以“北京市鲁谷街道社区管理体制改革”为个案》，《华东经济管理》，2009年第9期。;杨宏山梳理了改革开放以来我国城市基层管理经历的制度变迁，认为加强和完善城市基层治理，必须要坚持政府主导，同时引入市场机制和社会力量，依靠合作治理提供社区服务，满足居民多样化的服务需求杨宏山：《合作治理与城市基层管理创新》，《南京社会科学》，2011年第5期。。
关于城市基层治理结构的研究更多地限于以改革中的“社区”为主要研究对象，一定程度上忽视了街道办事处在城市基层治理中的重要地位。舒晓虎等在研究国家行政管理与社区居民自治如何衔接的过程中，就明确提出了这一问题，已有研究将注意力过多地放在建制社区上，对于城市基层实行行政管理还是社区自治在态度上模棱两可或者水火不容舒晓虎、张婷婷、张文静：《行政与自治衔接——对我国城市基层治理模式的探讨》，《学习与实践》，2013年第2期。。他们的研究中，将街道办事处视为行政管理力量在基层的载体、社区视为居民自治力量在基层的载体，这一划分与研究“管理-治理”衔接的学者的研究成果不谋而合：刘建平等提出构建一种“嵌合式治理”机制，在“强国家—强社会”的模式下，国家合理嵌入和社区自主治理相结合，实现国家和社会的互动与相互增权刘建平、杨磊：《我国城市基层治理变迁：困境与出路——构建一种“嵌合式治理”机制》，《学习与实践》，2014年第1期。;张瑞等也提出，城市基层治理的关键在于如何实现行政权与自治权的有效划分与两种权力运行的有机衔接，应还原社区本质，实现社区分类管理，形成多元资金筹措机制，推动政府行政管理与社区自治的有机衔接张瑞、柳红霞：《城市基层治理：矛盾、改革及其趋向——基于武汉市的实证考察》，《社会主义研究》，2010年第4期。。
当然也有学者在街道办事处改革领域作出贡献，尹志刚研究北京城市政府基层管理体制改革，以街道与区政府及其各专业管理部门的管理职能、权限划分，街道内部各机构管理职能的科学界定及整合等为研究内容，希望理顺街道与上级政府专业管理部门的关系，理清并整合街道内部各科室的职能，为实现社会治理之路搭建制度性平台尹志刚：《从中国大城市基层政府管理体制改革看城市管理及社会治理(上)——以北京市街道办事处管理体制改革为例》，《北京行政学院学报》，2006年第5期。。
综上，城市基层治理体制一直以来是学术界研究的热点，但是更多的研究以社区为对象，重点在于激发“社区制”下的基层自治活力，其中街道的改革实践也被当作案例来分析“社区制”建立过程中遇到的问题与解决对策，鲜有文章直接以街道为核心，关注其职能的建构调整与城市基层治理结构的关系。基于此，本文研究中国城市基层治理结构，希望从新中国建国以来城市基层行政管理主体——街道办事处的职能演变出发，结合十八届三中全会以来的时代背景，剖析街道办事处治理現状中存在的问题，提出城市基层治理体制的改革方向。
二、城市街道办事处的历史
定位和新的要求(一)中国城市街道办事处职能的历史沿革
1954年，《城市街道办事处组织条例》通过，正式规定街道办事处作为市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关，统一其名称、性质、任务和机构设置。作为城市基层行政组织，最初街道办事处包含以下任务：市、区政府居民工作交办事项;指导居民委员会工作;反映居民意见。
1958年，各城市街道办事处合并组建人民公社组织经济建设，这一变化影响到1962年，街道办事处从人民公社中再度恢复时，已经开始承担经济建设的职能。在1966年开始的文化大革命中，“街道革命委员会”由街道办事处改组成立，建立街道党委，街道在事实上成为城市的基层政权组织。直到1980年，《城市街道办事处组织条例》(1954)重新公布，街道办事处作为市或区政府的派出机构的定位也被重新确立。
改革开放以后，城市行政管理体制改革呈现出权力下放、重心下移的特点。一方面，街道承接了实行“条条”管理的城市职能部门下放的城市管理任务，另一方面，“单位制”解体，大量原属于单位的政治、社会、教育、保障等职能被沉淀到街道。由此，街道办事处承担起城市管理、社会管理、社区服务、社区建设、精神文明等多项任务。面对这一新形势，以上海为代表的城市进行了街道管理体制改革，推动市、区两级政府权力下放，强化街道办事处的权限和职能，我国现行的“两级政府(市、区)，三级管理(市、区、街)”的管理体制正式形成饶常林、常健：《我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善》，《中国行政管理》，2011年第2期。。
(二)“两级政府，三级管理”体制下街道办事处的治理困境
“两级政府，三级管理”体制的关键在于即“建立起责权利统一、条块结合、以块为主的城市管理体制”张晓玲：《城市基层管理体制改革探讨》，《学术论坛》，2011年第2期。。但是在这个过程中，街道办事处的职责模糊、权责错配、管理越位等，均成为“两级政府，三级管理”体制下街道办事处遭遇的治理困境：
第一，街道办事处职责定位模糊，职能过载。随着城市管理重心的不断下移，很多原来由条条管理中的职能部门负责的任务被下放到了街区，这使得街道管理内容大大增加，特别是当前城市综合整治和综合执法下移的背景下，工商管理、园林绿化、交通道路等部分任务都被划转至街道城市管理部门，这些管理内容恰恰是每个职能部门不愿意接受和难以解决的，增加了街道管理难度，远远超过了其作为派出机关的职能范围。
第二，街道办事处权责错配，条块分割。作为区政府派出机构的街道办事处，法理上不属于一级政权，没有税收征管、行政执法、人事任免等权力，但实际上已经履行一级政府的管理职责，存在着严重的职能错位张冬冬：《中国城市政府管理体制的结构性突破——以上海市“两级政府、三级管理”体制作为研究对象》，《杭州师范大学学报(社会科学版)》，2015年第1期。。虽然街道办事处的职能不断增加，但是街道办事处的职权并没有随之配套，普遍存在“权小责大”的现象。此外，在街道层面还存在较为突出的条块矛盾，街道办事处对于辖区内职能部门并没有上下级管理权限，各职能部门对街道办事处的工作也没有法定义务进行配合，这使得街道办事处很多管理职责无法展开。
第三，街道办事处职能越位，社区管理缺乏活力。街道办事处和居民委员会在法理层面是指导与被指导的关系，但是在实践中，居委会分别对应着街道办事处的管理职责对应设置办公机构，一定程度上可以被视为准行政组织，街道办事处与居委会的关系与其说是指导与被指导的关系，不如说是领导与被领导的关系。与此同时，社区居委会在承担过多行政职能的同时却没有任何行政权力，不利于城市管理任务在社区的落实。
因此，职责模糊、权责错配、管理越位，街道办事处在现有体制下遭遇了严重的治理危机，已经无法满足城市治理现代化的需求。
(三)街道办事处在城市治理体制改革深化过程中的时代要求
国家治理现代化是国家治理制度现代化和各类主体运用制度管理社会事务的能力现代化的总和刘玉东：《国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革的经验研究》，《陕西行政学院学报》，2018年第3期。。自十八大以来，党和国家领导人在多个场合提出并阐述了新时期国家治理现代化应有的政策取向，在城市治理体制改革深化的背景下，党和国家对于街道办事处的治理定位也作了新的要求。
1.深化党和国家机构改革对街道办事处的要求
中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)，提出以坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国为主的深化党和国家机构改革的指导原则。
其中，关于各级政府治理结构和治理体系，《决定》提出应优化政府机构设置和职能配置，精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权权力，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/04/c_1122485476.htm。。这也意味着，在城市治理体制改革深化过程中，管理和执法重心应该进一步下移，提高街道办事处治理能力和治理水平。
此外《决定》还特别对基层管理体制的改革原则做出说明，提出应构建简约高效的基层管理体制。基层政权机构设置和人力资源调配，必须面向人民群众，不简单照搬上级机关设置模式，整合基层审批、服务、执法等方面力量，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理。推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。上级机关要优化对基层的领导方式，既允许“一对多”，由一个基层机构承接多个上级机构的任务;也允许“多对一”，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。推进直接服务民生的公共事业部门改革，改进服务方式，最大限度方便群众《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/04/c_1122485476.htm。。
深化黨和国家机构改革要求构建以激发基层治理活力为目标的城市治理体制，强调城市治理重心下移和基层能动性，变原有“上级部门”为导向的基层管理模式为“民众需求”为导向的模式，落实到城市层面，街道办事处作为基层政权的载体和表现，应遵循新的治理要求开展改革。
2.完善社会治理体制对于街道办事处的要求
习近平总书记在党的十九大报告中提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制”《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。的总体要求。
落实到解决城市管理体制问题，应重构中央到地方的纵向分权。结合当前执法权下移改革实践，各街道办事处应真正成为城市管理工作的行动者，强化街道办事处履行职能的能力是各城市极为迫切的要求与任务，能够有效解决街道办事处职能与权力之间的错配问题也是城市治理体制改革深化过程中的具体要求。此外，街道办事处在城市治理过程中存在着专业化程度不够，统筹能力差的问题，因此要加强城市管理相关职能部门对于街道办事处工作的指导支持力度，发挥好城市的领导和指导功能，重构从城市内部纵向分权体制。
在城市逐步构建适合城市街道办事处发挥能动性的治理结构，将城市管理工作分为决策和执行双层，即包含市、区政府的决策指导层和包含街道、社区的执行自治层，在各个层级中，分别明确各级管理主体、职权定位、职能部门、职责业务，并整合所涉管理主体的机构调整、工作方式等基本内容。
三、当前城市治理体制改革
深化中的街道改革实践面对亟待突破的街道办事处面临的治理困境、党和国家对于街道办事处新的时代要求和改革方向，各城市纷纷开始尝试街道办事处改革，北京、南京、成都三地，分别代表了不同的街道办事处改革尝试。
(一)北京市“吹哨报到”改革
2018年11月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，审议通过《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，强调推动社会治理重心向基层下移，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。北京市以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”，形成行之有效的做法《党建引领基层治理的新探索——北京市创新推进“街乡吹哨、部门报到”工作纪实》，http：//www.wenming.cn/djw/djw2016sy/djw2016wkztl/wkztl2016djzzwk/201812/t20181212_4934619.shtml。。
“街乡吹哨、部门报到”作为一种街道、乡镇等基层管理部门与城市各委办局的联合执法模式，其具体做法是：街乡发现城市治理中的严重问题，只要“吹声哨”就可以唤来各委办局前来“会诊”。通过这个机制，在城市中，街道被赋予执法“召集权”，一旦召集信号发出，各相关部门执法人员必须赶到执法现场，根据职责拿出具体执法措施北京市党的建设研究会课题组、鄯爱红、孔祥利：《党建引领“街乡吹哨 部门报道”》，《城市管理与科技》，2019年第1期。。
“吹哨报到”改革解决了长期以来的城市基层治理中的权责错配、条块分割的问题。改革主要包含三个方面：落实机制、基层导向、改革创新：
第一，再造基层条块关系机制，强化街道党工委的领导核心地位，充分发挥党工委综合协调职权，统筹辖区内各类城市管理力量，实现街道层面部门联合执法，根据区委的授权，街道党工委全面领导本地区工作和基层社会治理，发挥总揽全局、协调各方的作用北京市党的建设研究会课题组鄯爱红、孔祥利：《党建引领“街乡吹哨 部门报道”》，《城市管理与科技》，2019年第1期。。
第二，完善组织结构和基层队伍建设，构建简约高效的基层管理体制。“吹哨报到”工作以“下沉、赋权和增效”为基本方向，在“综合设置街道各类机构”和“整合协管员队伍”等专项工作方面开展探索北京市党的建设研究会课题组鄯爱红、孔祥利：《党建引领“街乡吹哨 部门报道”》，《城市管理与科技》，2019年第1期。。一方面，按照大部制、扁平化管理的思路，精简接到内设机构，由“向上对口”到“向下对口”;另一方面，减少管理层级，推动工作力量下沉，以网格为依托整合管理员队伍。
第三，创新基层治理结构，实现“管理”和“自治”的有效衔接。以“吹哨报到”为契机，结合“街巷长制”、“小巷管家”制，使得街区成为公共服务、社会活力激发的新载体。
第四，建立区域化党建机制，形成党领导基层治理的基本制度框架。各街道建立以党(工)委为核心的区域化党建联席会议制度和代表社区公共意见的社区委员会北京市党的建设研究会课题组鄯爱红、孔祥利：《党建引领“街乡吹哨 部门报道”》，《城市管理与科技》，2019年第1期。，调动和组织多方力量共同参与基层社会治理。建立多元组织体系、建设多样化平台载体，形成了自下而上的公共议题讨论机制。
北京市“吹哨报到”的街道办事处改革是将街道作为城市基层治理的行動主体，通过“赋权”的方式解决街道职能错配的问题。
(二)成都市“还权、赋能、归位”改革
成都市运用城乡统筹的思路和全域成都的理念，在锦江区和武侯区率先启动街道职能转变改革试点，通过“还权、赋能、归位”改革，着力解决街道办事处治理困境。
首先，明晰街道功能定位，解决好街道办事处该干什么的问题。2010年，成都市全面取消街道办事处承担的招商引资和经济考核指标，重点考核街道办事处城市管理、社会稳定、社会保障等职能，推动街道办事处职能向管理与服务转变。
第二，增强街道便民功能，解决好街道办事处能干什么的问题。成都市在全面完成市、区、街道、社区四级便民服务平台建设的基础上，按照“权责一致、依法下放、能放则放、按需下放”的原则，采取授权、委托、下移的方式，将与居民生活相关的社会保障、就业、教育等服务事项下沉到基层便民服务平台办理，构建群众办事的15分钟公共服务圈。
第三，整合行政执法资源，解决好街道办事处如何管理的问题。成都市按照执法重心下移、属地管理的原则，推进跨部门、跨行业综合执法。在区级层面设置综合管理巡逻执法队大队，在街道层面，依托区级综合执法队，实施城市综合治理，承接城市行政管理职能落地执行。
第四，搭建多元共治平台，解决好街道办事处如何服务的问题。成都市建立了成都社区公共服务与社会管理专项资金，用于城市社区自治范畴的公共服务和社会管理项目。由社区居民资助确定专项经费支出。同时，成立以市政府作为发起人的社会组织发展基金会、全面培育社会组织，街道办事处设置社会组织指导中心，专门负责社会组织培育发展、监督管理和服务指导工作曾珂、邓国彬：《成都探索重塑城市街道办事处功能定位》，《中国机构改革与管理》，2016年第10期。。
成都市街道办事处改革主要将街道定位为市、区政府行政管理与社区居民自治之间的纽带，起到承上启下的衔接作用。
(三)南京市撤销淮海路街道办事处改革
南京市2002年决定撤销淮海路街道办事处，此后经历了2002-2008年以及2008年至今的两次阶段性政策调整的改革，政府主动探索从社会领域退出的体制改革，改革中涉及到对于党委、政府、社会主体各自的组织建设和治理职能如何定位的问题，在很长时间里被上级政府以及学术界认为成功地构建了一个新型治理体系刘玉东：《国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革的经验研究》，《陕西行政学院学报》，2018年第3期。。
撤销街道办事处体现的是减少管理层级，推行扁平化管理的改革取向，南京市的主要做法是“撤销淮海路街道办事处，成立淮海路社区行政事务管理中心，强化党工委工作和社区自治功能”。在改革过程中，淮海路街道办事处围绕着重新安排党委、政府、社会主体的组织方式和职能，进行了以下探索：
第一，按属性转移原属于街道办事处承担的行政职能与职权。其中，一部分与居民生活息息相关的公共服务事务交由新成立的窗口型单位——淮海路行政事务受理中心承担刘玉东：《国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革的经验研究》，《陕西行政学院学报》，2018年第3期。，另一部分行政执法与行政管理职能，转移给区政府的其他职能部门，原街道办事处工作人员随之分流。
第二，调整党委系统内组织结构和强化党委治理职能。原街道工委更名为淮海路地区工委，除了延续已有领导责任、把握公共治理活动的大局和方向，发挥领导核心的作用之外，还把没能够转移到社会和区政府的原街道办事处行政管理责任承接下来，避免公共治理的缺位和失序刘玉东：《国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革的经验研究》，《陕西行政学院学报》，2018年第3期。。
第三，激发社会力量的治理参与活力。在此次改革中，淮海路街道办事处建立了三个具有社会属性的组织承担原街道办事处的公共治理职能：一是建立具有独立法人资格的“淮海路社会工作站”，接受公共财政支持、采取社会化运行，以较低的收费为居民提供服务;二是建立民办非企业单位“淮海路社区服务中心”，以公司化运营的方式对社会事务进行管理，开展便民活动;三是强化社区党组织和居委会，将原先5个社区居委会合并为3个，并且赋予其自主招聘社工的权力，提高自治水平刘玉东：《国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革的经验研究》，《陕西行政学院学报》，2018年第3期。。
南京市撤销街道办事处的改革尝试，主要将街道办事处的职能分流于区级、社区两级，管理的归区政府、服务的归社区。
四、从典型案例到一般规律的
街道改革模式比较通过北京、成都、南京分别的街道改革进行特征总结，笔者发现在实践中，以街道办事处为改革主体，形成了三种不同的改革方向，即以街道为治理主体、以街道为“管”“治”纽带、以街道为撤销对象。本节就对这三种模式分别的特征进行比较分析(表1)，得出其适用场景。
以北京、成都、南京为代表的三种街道办事处改革模式，是城市应对街道办事处治理困境的不同尝试，代表着实践中不同的改革取向。
首先，北京市“吹哨报到”改革代表着以街道赋权为核心的基层治理改革取向。针对街道办事处面临的职能超载、职权错配的问题，直接采取街道赋权的方式，为街道配以与其当前治理职能相适应的治理权力，正是这种“缺什么补什么”的改革取向，可以起到很好的“治疗病症”的效果。
第二，成都市“还权、赋能、归位”改革代表着以激发社区活力为核心的基层治理改革取向。同样都有对于街道办事处“赋能”的环节，但是成都市与北京市最大的区别是，街道办事处职权增加的同时要有限度，即有限賦能，在“缺什么补什么”的过程中做好“需多少补多少”。赋能以街道办事处能够很好地衔接城市决策层与执行层、支持社区自治为限，基层治理重心落在社区治理层面。
第三，南京市“撤销淮海路街道办事处”改革代表着以减少政府行政管理层级为核心的基层治理改革取向。撤销街道办事处的改革与前述以街道“赋权赋能”为核心的改革有较大区别，其思路是既然街道办事处出现治理困境，那么就采取类似于外科手术的方式“切除病灶”，即撤销街道办事处，以区级政府直接管辖各个社区，达到减少政府行政层级、推行扁平化管理、提高行政管理效率的目标。
(二)改革内容及模式
在改革内容上，三地的改革都围绕着城市治理结构中基层治理和城市管理的关系展开，特别是区、街道、社区之间的责权利的分配，这是因为街道办事处的治理改革，就是要调整街道办事处的职能权责，或赋权、或减负、或削权，那么相应地就要调整与街道紧密相关的上级(区级)和下级(社区)相应的职权，这也是三地在改革实践中的最本质区别。
首先，北京市在改革中授予街道党(工)委及政府更多的行政职权，笔者将其总结为打造“纺锤式”治理结构。在改革中，区级政府承担的部分职权授予街道，特别是街道可以以“吹哨”的形式统筹协调辖区内区政府职能部门，以更好地推进城市综合治理。同时，社区在街道党(工)委及政府的领导下，发动居民及辖区单位参与基层治理。可以说，“纺锤式”治理结构在区、街道、社区三级中将基层治理协调权集中于街道。
其次，成都市在改革明确街道权责范围，为街道减负，笔者将其总结为打造“哑铃式”治理结构。在改革中，将街道原承担的经济建设的职能“归还”区政府，将街道原承担的基层便民服务功能“下沉”到社区服务站，只为街道留下与区政府进行工作对接、指导社区自治的职权。与此同时，区政府承担基层城市管理的统筹协调权，社区承担组织社会化、市场化力量参与社区自治的职能。可以说，“哑铃式”治理结构将街道打造为衔接区政府“管理”和社区“自治”的握把，减轻街道过载的职能。
再次，南京市撤销街道办事处，将原属于街道的职权分流，笔者将其总结为打造“锯齿式”治理结构。在改革中，区级政府承担了原属于街道的行政管理职能，社区承担了原属于街道的公共服务职能，但是，在处理不能有效分流的街道职能时，通过设立在基层、管理权在区政府的“窗口型”单位，以及接受公共财政支持的“社会型”组织。可以说，“齿式”治理结构将街道撤销，区政府、社区直接衔接并相互渗透，城市行政管理和基层居民自治呈现出“你中有我，我中有你”的形态。
(三)改革手段、结果及其适用场景
三地不同的改革内容与改革模式，意味着需要不同的改革手段与其配套，这对城市行政资源调配能力有着不同的要求，而城市行政资源调配能力与城市规模、城市级别、城市定位等息息相关;同时，不同规模、不同级别、不同定位的城市面临的改革取向也不同，因此不同改革模式形成的改革结果，适用于不同的城市。本节对三种模式形成的改革结果，进行适用场景分析，希望借以指导进一步的城市街道办事处改革实践。
在进行适用场景分析之前，要理清城市规模会如何影响城市基层治理结构的模式选择。首先，不同规模的城市有着不同的资源控制能力，这体现在城市管理的财政支持、法律法规的制定权限以及管理人才队伍等方面，资源控制能力会影响城市政府对社会的行政管理能力的强弱，规模较大的城市往往有着较强的资源控制能力，也会相应地有较强的政府行政管理能力。其次，不同规模的城市会面临不同的管理复杂程度，具体体现在城市划分的行政单元的数量及范围、管理对象的多少以及管理责任的强弱上，管理复杂程度会影响城市治理结构的层级，一般来说，规模较大的城市面临着复杂的城市管理状况，需要将城市管理划分为数量较多的纵向层级来进行管理，即采取科层制的管理模式，而规模较小的城市的管理状况较为简单，可以采取扁平化的管理模式。由此，不同规模的城市有着不同的基层治理需求，需要得到基层治理结构的响应(图4)。
至此，本文的研究視角开始聚焦于城市规模与三种改革模式间具体的互动关系，试图得到关于其适用场景的分析：
首先，“纺锤式”治理结构改革中更多地使用行政主导的手段，通过自上而下的城市行政层级之间的分权调整来实现改革目标，这要求城市有着强大的行政资源调配能力，包括执法队伍配备、公共财政支持等。通过打造“纺锤式”治理结构，街道办事处成为基层管理和服务的核心，街道办事处也更适合在更广的城市空间中发挥作用。因此，“纺锤式”治理结构适合超大城市的基层管理，一方面超大城市的资源调配能力能够保障改革顺利进行，另一方面，强大的街道办事处治理能力可以在超大城市内部组织有效的基层治理，加强城市政府对于城市基层的管理和服务能力。
其次，“哑铃式”治理结构改革中更多地引入社会化、市场化的手段，探索自下而上的社区自治手段，这要求社区有着良好的社会动员能力和居民组织能力，城市政府则对社区进行相应的财政支持、制度保障等，而衔接城市政府与社区之间的纽带就是街道办事处。可以说，“哑铃式”治理结构能否推行就取决于社区自治是否具有活力，无论是大中小城市，只要城市政府政策支持、积极探索，完全能够探索出激发社区自治活力的方式，因此“哑铃式”治理结构也适用于大中小城市的治理改革。当然，实践中也可以将“哑铃式”治理结构中的激发社区活力的政策办法，与其他治理结构改革进行组合，以辅助其更好地实现改革目标。
再次，“锯齿式”治理结构改革同时运用行政、社会的手段，将街道办事处的职能进行“管治二分”，分别将其赋予区级、社区，这直接增加了区政府和社区的职能任务。而在改革之后，区政府直接与社区进行对接，在管理上，如果区政府管辖的社区数量过多、事务过细，那么对于区政府的行政效率会有较大的影响，同时社区由原来的几个小社区合成大社区，也增加了其组织居民自治的难度，因此“锯齿式”治理结构适合小城市，在较小的范围内推行，既可以实现减少行政层级、提高行政效率的效果，又可以很好地控制区政府和社区增加的工作量。
通过对于实践中的三种改革模式的对比，笔者得出了不同模式的改革手段、结果以及适用场景，具体在城市中选用哪种模式进行改革，需根据不同城市的管理特征来进行分析选择。
城市基层治理体制通过对北京、成都、南京三地改革中采用的“纺锤式”、“哑铃式”、“锯齿式”改革进行分析，本文发现单一种模式并不能解决城市街道办事处的治理困境，应该综合三种模式各自的优点：推广北京“吹哨报到”改革经验，赋予街道办事处更多的职权以与其职能相匹配，同时借鉴成都改革经验，通过市场化、社会化的方式激发社区活力，以辅助街道更好地完成社会服务的职能。此外，还需借鉴南京改革经验，通过简化街道办事处的办事流程，引入“窗口型”单位等，辅助街道更好地完成公共管理职能。本文在总结三种模式的基础上，取其精髓，将其整合为一种可以有效解决街道办事处治理困境的城市基层治理体制，具体做法是：
首先，“强化”街道办事处的责权利，将其向着城市一级政府打造，但因现有街道办事处辖区范围较小，可在条件允许的情况下，对街道辖区进行整合。其次，城市管理体制围绕街道进行相应调整，区级政府应进一步推进城市管理权力下放，与市级政府一起为街道提供业务指导和政策决策，但是经济建设职能应收归区政府，以减轻街道办事处的职能负担。再次，社区治理体制也应进一步创新，提升基层自治能力。由此，在城市基层构建起以街道为核心的“多维”治理体制。
(一)调整区级职能，构建城市基层治理指导维
在以街道为核心的新城市治理体制中，区政府主要承担经济建设职能，将区政府的城市管理工作的统筹协调职能授权于街道，配合好市级政府决策职能，构建以市级政府为核心、区级政府为辅助的基层治理指导维。
在城市管理领域，按照“强市弱区”模式调整职能部门相关职责，划定权责边界。其中，市政府负责：处理地方与中央一级与兄弟省市的关系;加强综合协调、统筹协调和分类指导职责，协调区县关系，统筹协调各部门各下辖地方政府管理活动，对城市活动制定统一的规划方案，并且对下级政府业务部门进行业务指导。其行为方式以行政立法、制定公共政策和战略规划、协调监督为主。区政府作为市级政府和街道之间的链接纽带，负责上传下达、执行决策、规划实施监督等，具体而言，落实市级政府规划、审批建设项目、派出工作人员进驻街道、进行各街道之间协调联动等。
城市指导维与城市执行维的关系是指导与被指导的，也可以说是服务与被服务的，因此，应赋予街道对市、区工作的考核评价权，市、区政府各职能部门派专职工作人员进驻街道办事处提供业务指导与工作支持，并定期由街道办事处对其工作进行反馈评价，与市、区政府职能部门绩效挂钩。
(二)整合城市街道，构建城市基层治理执行维
城市基层治理工作的核心为街道办事处，以此为核心构建基层治理执行维。
首先，有条件的地区可以按照土地功能分区的原则，对街道办事处进行整合。《城市用地分类与标准》对土地类型的分类标准做了明确的划分，以土地利用性质为依据，将城市土地划分为居住区、商业区、生产区、人文绿化区、公共设施区等功能区，并对不同功能区的特点、管理目标、管理工具和手段进行归纳总结，以此作为管理的出发点。土地功能分区原则落位到街道，赋予每个街道不同管理属性，考虑街道的功能定位和行政边界，将相邻的多个街道按照功能相近或互补的原则整合为城市“最优管理区”，以此为城市基层管理单位。
街道作为基层治理的核心，是城市管理的具体实施主体，承接城市管理改革中下移的执法权，在辖区内实行综合治理与综合执法。具体而言，强化街道党(工)的领导、统筹辖区工作，促进社会共治、维护安全稳定，协调城市管理、营造良好环境，组织公共服务、指导社区建设(张万生，2014)张万生：《加强街道社区服务型党组织建设》，《求知》，2014年第1期。。按照责权利统一的原则，从区政府获得街道办事处应有的人权、财权，保证街道在开展城市管理各项工作时有足够的人力与财力支撑，真正实现属地管理。
构建城市基层“多维”治理体制的精髓正在于城市管理的行动执行权下沉至街道，并以街道为单位实行综合治理。具体而言：
第一，搭建街道城市综合治理工作小组，明确领导核心。由街道办事处党委副书记担任组长，城管监察办公室主任任副组长，成员包括城建办、综治办、派出所、执法中队、各社区以及物业管理公司负责人。该小组作为街道城市管理工作的领导核心，统一负责街道内城管资源和执法力量。
第二，整合城市管理职能。在属地党委的领导下，在“大部制”机构调整背景下，將行政执法、保洁绿化、市政管养、卫生监督、工商管理、道路交通管理、物业管理等涉及街道管理的全部或部分职能纳入工作小组，由城管监察办公室负责统一指挥和执法。
第三，整合城市管理资源。首先，将分散在各个职能系统内的管理资源统一整合进入工作小组，如城管执法局、工商、卫生、环保、民政等管理资源;其次，将分散在各单位的监控资源统一整合，按照网格化无缝漏的要求进行完善不缺，加强城市管理现代化的手段运用;最后，将街道城管、总之、城建、环卫、之大中队、社区保安力量等进行整合，创建路面综合管理中队，负责城市管理工作。
(三)激活城市社区，构建城市基层治理自治维
在以街道为核心的城市基层治理体制中，社区作为居民自我管理、自我教育、自我服务的单位，是城市最基本的管理单元，应以激发基层自治活力为核心，合理界定行政管理事务和社区的自治事务，明确不同事务的权力主体，在此基础上，构建基层治理自治维：
街道办事处可以在社区建立“社会化”运作的城市工作管理服务工作站，将社区治安、养绿护绿、环卫保洁等社会综合管理职能与资源一起下沉到社区，在社区干部兼任城管专职人员的同时，探索建立社区城市管理协助制度;搭建公众参与平台，分阶段、分步骤地拓展参与渠道、扩大参与领域，探索推行开放式决策模式，以社区为单位选择社区居民代表、社区组织代表等，和政府直接对话，共商对策;社会组织通过必要的内部机制建设和专业人才培养以及外部制度与资金支持，提高自身专业化程度，打造优秀的社工队伍，通过政府购买服务等方式，提供公共服务，并建立社区基金、社区社会企业等新型社会组织形式，更好地参与社区管理与公共服务提供。
城市执行维和城市自治维的关系是指导与被指导的，也是服务与被服务的。街道社区工作党工委和社区基层党支部以“1+N”的形式帮扶社区成长，推进居民自治，发挥党员先锋模范带头作用;街道驻区部门负责对社区管理进行财政补贴，实行专款专用，社区基本公共物品和公共服务的提供所需经费由财政支出并列入每年的财政预算;街道监督社区自治工作，并定期召开联席会议总结和指导社区工作情况。
六、结束语
街道办事处是我国基层城市管理末梢，从其设置早期开始就是为了加强城市管理工作，但是随着历史的沿革、时间的演进，街道办事处遇到了职责模糊、权责错配、管理越位等问题，已经无法满足治理体制改革深化过程中党和国家对其新的时代需求。
因此，各个城市纷纷进行以街道办事处为核心的基层治理体制改革尝试，以北京市、成都市、南京市为代表，分别在改革中以街道办事处为基层治理主体、管治衔接纽带、撤销对象。笔者对其改革实践进行一般性规律总结，归纳出“纺锤式”、“哑铃式”、“锯齿式”三种街道办事处改革模式，并且依据其改革手段、改革结果分析其适用场景。
最后，提出构建街道核心的多维城市基层治理体制为推进街道办事处改革的具体路径，综合北京、成都、南京的改革经验，分别构建了城市基层治理指导维、执行维、自治维，希望以此来指导城市街道办事处改革实践。
(责任编辑：徐东涛)
作者：陆军 杨浩天
街道办事处成立于3月，总面积108平方公里，辖区总人口5.9万人，农村人口2.9万人。近年来，街道党委按照省、市、县有关加强党建工作的文件精神，不断拓宽工作思路，加强基层党组织建设，积极采取措施，强化党员的教育和管理，发挥各级党组织的战斗堡垒作用，取得了一定成效。
一、农村党建工作
农村基层党组织是党在
农村全部工作的组织基础，要胜利完成好社会主义新农村建设这一伟大历史使命，关键是要把农村党组织建设好，为社会主义新农村建设提供坚强的组织保证。
1、健全落实基层党建工作责任制。街道把加强基层党建工作作为推动经济社会又好又快发展的重要保证，从落实党建工作责任制入手，明确责任，突出重点，建立健全党委主要领导亲自抓、一级抓一级、层层抓落实的基层党建工作责任体系，促进了基层党建工作的科学化、制度化和规范化，基层党建工作整体水平得到全面提升。
健全五项制度，把党建工作责任制落到实处。一是建立健全领导责任制。推行“书记抓、抓书记”，明确党组织书记为“第一责任人”职责，通过党委红头文件的形式，引导各级领导干部牢固树立“抓党建就是抓发展，抓发展必须抓党建”的工作理念，不断深化“抓好党建是本职、不抓党建是失职、抓不好党建是不称职”的责任意识，在安排部署、听取汇报、督促指导、挂钩联点、开展调研等五个方面做到亲力亲为，努力营造抓党建促发展、抓党建促和谐的浓厚氛围。在各基层党组织中建立和实行基层党组织书记履行党建工作责任“双向述职、双向测评”制度，即党组织书记向上级党委述职、向党员述职，在上级党委中测评、在党员中测评，使党建责任制工作进一步规范化和程序化。二是建立领导干部联系点制度。三是建立工作例会制度。街道党委会每季度召开一次党建工作例会，研究和探讨各地在组织建设、制度建设、队伍建设和载体建设等方面的好做法、好经验，听取相关意见和建议，促进基层党建工作健康开展。四是责任目标明细化，落实党建工作责任制目标。五是强化督促检查，确保党建工作责任制落实。每年以召开基层党建现场观摩会的形式，对各基层党组织的党建工作进行督促检查，通过组织支部书记现场观摩、会议点评等方式，及时总结宣传和推广基层党建工作好的经验和做法，认真分析研究工作中存在的问题和不足，适时通报并提出整改要求。
2、健全“四个机制”，做好农村干部工作。围绕为农村党支部书记创造安心工作、干事创业的外部环境，街道党委建立多层次激励保障机制，解除他们的后顾之忧。一是保证合理经济待遇。按照县委核定标准，按时、足额发放工资。二是是落实社会养老保险。办事处财政每年出资10余万元，为现任支部书记和其他优秀两委干部办理社会养老保障。三是建立正常离任退休制度。根据县委有关文件规定，对符合条件的正常离任村支书及时办理退休手续，及时足额发放退休金。四是拓展发展空间。积极推荐农村优秀支部书记作为各级党代会代表、人大代表、政协委员人选。五是定期开展评优表彰活动。坚持每两年开展一次优秀村党支部书记评选表彰活动，给予物质和精神奖励，并与干部使用直接挂钩。
实施素质提升工程，提高发展能力。对现任村党支部书记，本着“实际、实用、实效”原则，采取学历培训与岗位培训相结合、集中培训与分散自学相结合、“请进来”与“走出去”相结合的办法，重点加强工作方法和领导方法，现代农业、市场经济、实用技术以及依法办事、民主管理、服务群众等方面的培训。大力实施“强村领航工程”，采取“异地练兵、借场培训”等方法，定期组织村党支部书记到先进地区参观学习，开阔眼界，进一步提高加快发展的实际本领。近年来先后投入教育培训经费20多万元，定期举办农村党支部书记培训班，提高了驾驭全局、推动工作的能力;定期外出考察学习实施“开放式培训”，去年组织50与人次农村党支部书记、管区书记东昌府区、茌平小杨官屯村、高唐县、寿光参观学习，今年
7、8月份，又组织30余人次先进村党支部书记、社区书记到肥城新城办事处参观学习新农村建设，提高了加快发展的实际本领。
加强管理，强化监督，规范行为，打造名牌支部书记队伍。因此，我们探索建立了三项监督管理制度。一是建立“双向述职”制度，加强考评监督。二是建立党务、村务定期公开制度，实行民主监督。变“干部公开什么村民就看什么”为“群众想知道什么干部就公开什么”。三是建立诫勉谈话制度，强化日常监督。
3、经过四次民主选举，农村广大党员干部群众对村“两委”换届选举有关的程序比较熟悉，街道不存在这方面的难点村。突出问题有：⑴部分村民家族思想严重。在选举时，难免会出现选民积极为本家族候选人投票的现象⑵党员队伍断层现象突出。从农村党员队伍的现状来看，近年来，每2个村每年才能发展1名新党员。农村党员队伍主体仍是上世纪
六、七十年代入党的党员，在党内推荐候选人由于新人少，往往出现以现有人员队伍为主的现象
。同时，由于受传统观念的影响，农村女党员的发展尤为不足，妇女在村“两委”班子中特有作用的发挥是当前加强村“两委”班子建设的当务之急。意见和建议：强化引导，努力化解村“两委”班子换届选举中的问题。要通过广泛的宣传发动，引导广大选民正确认识自己的权利、正确行使自己的权利、正确对待选举。对可能存在家族势力影响正常选举的村，党委要确定专人
，提前介入，及时给家族中有声望、威信高的人员讲政策、讲形势、讲目的，通过强有力的思想教育和政策宣传，使其正确认识并主动参与村“两委”换届选举。
4、选聘高校毕业生到村任职工作情况。
按照上级组织部门的工作部署，今年有3名经选聘的大学生到街道任大学生村官，为确保新任大学生村官能“下得来、用得上、留得住”，街道党委积极采取各种举措为大学生发挥作用创造条件。
在任职前，由街道党委对“大学生村官”进行一次岗前培训，主要培训基层组织建设、新农村建设、发展村级经济和土地流转等内容;工作中积极引导为其安心工作营造氛围，认真解决大学生村官初入社会阅历有限、经验不足，尤其是对农村工作知之甚少的问题，积极做好传、帮、带工作。首先让3名大学生村官在街道组织、宣传、党政办等部门跟班学习两周，切实提高村官服务能力，做到帮(来源：好范文 http:///)带培养到位。之后明确农村工作经验丰富的3名社区书记指导和帮助大学生村官到村开展工作;党委定期不定期召开“大学生村官”座谈会，了解他们的学习、工作和生活情况，帮助解决实际困难，做到管理服务到位。
同时，制订《大学生村官目标管理考核办法》，签订目标管理考核责任状，明确大学生村官每天撰写工作日志，定期对工作进行总结反馈，年终在村民代表大会上“述职”，接受群众评议，评议结果为“优秀”的给予表彰。
街道街委的这一要求得到了大学生村干部的认可和响应，3名大学生村官立足农村实际主动担当贯彻落实科学发展观的“调研员”、“宣传员”、“辅导员”、“信息员”,把科学发展的新理念传播到农村,教授给农民群众。同时大学生村官围绕新农村建设中的突出问题,自发组织了以“深入学习科学发展观,激情奉献新农村”为主题的学习活动,大家相互交流经验,畅谈感想,纷纷表示,将以科学发展观为指导,勇当新农村建设标兵,在农村书写无悔的青春。
二、城市社区党建工作
1、多措并举，全面加强社区党建。
健全街道社区党建工作领导机制。街道坚持把党建工作作为统领社区各项工作的重中之重，层层建立了党建工作目标管理责任制，健全完善了街道社区党建工作各项制度(如：党政领导指导社区党建工作，班子成员深入社区联系点)，街道党建领导小组定期召开会议，专题研究部署街道社区党建工作，确保街道社区党建工作新情况及时研究分析、新问题及时共商对策、新经验及时交流推广。
健全街道社区党建工作协调机制。针对个别社会单位参与社区党建工作积极性不高的问题，街道党委建立了社区党建工作联席会议制度，坚持定期召集各社区主要企事业单位负责人参加的会议，共商社区发展大计、共谋社区党建的新路子，形成了齐抓共管、协调并进、整体互动的社区党建工作格局。
2、配齐党务工作者做到“有人办事”，财政拨专款实现“有钱办事”。
加强社区党建必须要有专人干事。从建立办事处之日起，街道党委就在热心社区党务工作的党员中选拔优秀人才，充实社区党务工作者队伍。为社区配备党务工作者后，街道还以党校为依托，定期邀请党务方面的专家、教授或优秀党务工作者进行授课，提高他们的政治、业务素质和工作能力。通过强化提高社区党务工作者的素质，使社区党建工作走上制度化和规范化的轨道，党员组织生活、“三会一课”等制度得到了有效的落实。
解决了“有人办事”的问题，但开展党员活动、建设党员活动场所都需要资金，然而单靠社区本来就微薄的办公经费来解决，显然不可能。为此，街道党委采取了“财政投入一点、社区自筹一点、共建单位帮助一点”的多元投入机制。办事处财政宁愿压缩其他开支，也要保障社区党建资金的投入，将社区党建经费资列入了预算。3月至今，办事处财政投入100余万元，社区自筹100余万元，新建19处办公场所，改建11处办公场所.3、加强社区党组织规范化建设，建立党组织联系服务党员、党员联系服务群众长效机制。为此，街道党委组织专门人员对街道社区党员分布和基本素质进行了调查摸底，区别辖区内在职党员、农村党员、企业下岗、离退休党员、流动党员、新经济组织中党员的不同特点和情况，建立名册，实行分类管理。同时深化党员联系和服务群众活动。对社区内在职党员和有一定能力的无职党员逐一进行登记。根据特长实行分层次管理，开展设岗定责活动，对有特殊技能党员，安排他们利用节假日和工作之余发挥技术专长，为居民群众义务服务。对普通党员，组织参加各类志愿者服务队，带领群众开展社区自治活动。如治安巡逻、绿化保洁、关心未成年人等。
4、城中村、城郊村党建配合“农村变城市、农民变市民、一产变三产”进一步加强，使得城中村、城郊村的面貌得到很大改善。
三、“两新”组织党建工作
街道现有规模以上企业6处，3名以上党员的企业一处，单独建立了党支部，不足3名党员的企业两处，建立了联合党支部。
街道党委坚持以邓小平理论、十七大精神和科学发展观为指导，以实施“强基兴企”工程和党员系列先锋工程为总抓手，建立健全了民营企业党组织和民营企业党员队伍互动系统，开创了民营企业党建工作的新局面。
1、党委建立八项机制，为民营企业党建工作的开展提供有力保障
一是领导机制。党委成立民营企业党建工作领导小组，建立联席会议制度，具体明确各成员单位的职责，实行分工配合。二是督导机制。实行领导干部联系民营企业党建制度，党政主要领导一对一分别联系不同民营企业，对党建工作情况进行重点监督和指导。三是培训机制。街道党委充分利用企业党员活动室和县镇党校等阵地，定期举办民营企业党组织负责人、党员和入党积极分子培训班，集中进行政治、业务和岗前技能培训。四是员工权益保障机制。开通了民营企业员工权益保护热线电话(7322265)，积极协调解决存在问题，规范企业用工行为，改善员工工作条件，引导有条件的企业为员工办理养老保险和医疗保险等。五是财政支持机制。采取每年从民营企业上缴税金中拿出一点，办事处财政拨付一点等方式，保障民营企业党建活动经费来源和正常支出。六是人才智力支持机制。把民营领域人才工作作为人才工作的重要部分，积极创造有利于民营企业家和企业优秀人才成长的环境。开辟人才引进“绿色通道”，吸引外地优秀企业家来创业。七是企业生产经营保障机制。积极为企业发展提供服务，帮助落实占地、税收等方面的优惠政策，及时解决生产经营中遇到的困难和问题，在经营管理中渗透党的建设，以党的建设保障和促进企业的发展。八是考核机制。根据民营企业效益的好坏、贡献的大小，以及对民营企业党建工作倾注的时间、精力和工作成效等，制定科学、合理的民营企业党建工作考核评价体系，对企业联系人奖优罚劣。
2、民营企业党建工作存在的问题
⑴企业党员流动性较强，队伍不稳定，党组织关系不固定，有些企业成立党组织时有三名以上党员，由于员工的流动性时进时出，使党员队伍不稳定，支部工作有名无实。
⑵规模较小企业，仅有个别党员，没有建立党支部，有党员不能接受正常教育和引导，党员不能起到模范带头作用。
3、下一步民营企业党建工作的建议和措施
⑴努力提高对个体私营企业党建工作的认识。
⑵切实抓好党组织组建和党员发展工作。
⑶注重发挥党组织的作用。一是要围绕党的中心任务，促进企业健康发展。二是要做好群众工作，发挥好凝聚人心的作用。三是围绕增强党的工作的实效性，不断改进工作方式和方法。
⑷不断加强党组织自身建设。一是要选配好党组织负责人。二是要加强培训教育三是要继续抓好制度建设，为党的活动开展提供制度保障。
四、党员队伍建设工作、组织指导
1、党员发展、管理、服务工作的经验做法发展党员工作是党的建设的重要组成部分，也是党员队伍建设的重要内容之一，街道党委按照《中国共产党发展党员工作的细则》的要求，突出创新，严把关口，重抓质量，提高了党员队伍建设水平，在党员的发展管理工作上取得了可喜的成绩。主要做法有：发展党员方面坚持标准，改善结构，抓好教育，保证质量，严把“入口”关;坚持原则，抓好程序，严把质量关。党委十分重视发展党员工作，党委书记为第一责任人，年初就制定了党员发展计划，专题召开党委会、党支部书记会和党员大会，研究和部署发展党员工作，经常深入到基层摸底了解，严格按照发展党员的程序进行;坚持学习，抓好教育，把好转正关。党员管理方面：⑴建立健全学习制度。学习走上正常化、制度化、规范化的轨道。并且定期对党员的学习情况进行抽查，查学习笔记，看心得体会，评学习成果。⑵开展好远程教育。
3、⑶认真抓好党风廉政建设.街道党委坚持“教育在先，预防为主”的方针，把思想政治教育作为首要任务。
2、流动党员发展、管理、服务工作的做法。街道党委针对部分党员外出务工难管理的问题，采取有效措施，从加强与流动党员的联系、沟通工作，切实保护好外出党员的合法权益几方面対流动党员进行管理，取得了显著地效果。
3、街道主要在尊重和坚持党员主体地位、拓展党员了解参与党内事务的渠道、完善党内民主决策和选举制度、充分发挥党组织的保障作用四方面尊重、保障和落实党员民主权利。
**街道辖14个村、6个社区，面积9.3平方公里，户籍人口5.56万，地处**城区中心，是台州市主体城区之一。2006年，街道以科学发展观总揽全局，拓展有限空间，创造丰富内涵，在经济市场化、区域城市化、政治民主化和人的现代化建设上求创新、求突破，街道经济和社会各项事业得到了快速发展，2006年全街道实现国内生产总值61.04亿
元;实现财政总收入5.8499亿元，其中地方财政收入3.1637亿元;辖区市场成交额231.5亿元。在经济快速发展的同时，把社区党建工作提到重要议事日程，从强组织、抓管理、建制度、求创新入手，健全社区组织体系，强化社区服务，丰富社区文化活动等方面进行卓有成效的实践，积累了宝贵的经验。
主要做法：
一、纵横网络结合，建立健全社区组织体系
立足社区基础，拓宽基层党建领域，使社区形成以社区党总支为核心，居委会党支部为基础，社区全体党员为主体，社区内各类党组织共同参与的社区党建新格局。
一是构建纵向党组织体系。为适应新的形势发展要求，强化城区基层组织管理基础，加快推进城市化。路桥街道结合各地近几年的社区党建理论研究和实践经验，立足本地实际，着眼全局，科学制订社区建设发展规划，全方位发动，将街道所属的21个居，按照“区位就近，规模适度，方便管理，延续习惯”的原则，调整划分为6个社区，按照“一社区一总支”组织设置党组织，在每个社区分别设立党的总支委员会，下辖各居委会党支部，街道共有6个党总支，18个党支部，以社区党总支为龙头，发挥其在社区基层的政治领导核心作用，建立健全社区党的基层组织。
二是构建横向党建协调网络。在社区党总支的领导下，健全社区居民委员会、社区居民代表大会、社区共建委员会、社区议事协商会及社区团工委、社区妇联等机构。为整合社区资源，最大限度地实现社区资源的共有、共享，形成社区良好的共驻共建的良好居民，社区与辖区内的单位结成共建单位，建立社区党建联席会议制度，党建联席会议由社区党支部召集，着重讨论建立在职党员双重管理工作机制，充分发挥在职党员在社区建设中的作用，同时接受社区党组织的监督教育与管理，并落实社区党员“五化“管理。
三是配强配好社区党组织班子。抓住机构改革精简上层，充实基层的有利时机，通过采用公开选拔、竞争上岗的途径，面向社会选聘社区党组织工作者，把政治素质好、年纪轻、事业心强、熟悉社区管理，善于做群众工作的党员干部选拔到社区党组织中来，选强配好社区党组织班子，目前街道社区党组织共有工作人员41人，其中大专以上学历占39%，40岁以下占61%，社区党组织干部结构进一步优化，班子战斗力不断增强。
二、健全完善机制，增强党组织的影响力。
一是加强党员教育，提高整体素质。针对社区居民活动分散、难以组织党员集中开展党内活动的实际，党总支采取了业余、小型、灵活、分散的方式，利用晚间、节假日开展党的活动。加强社区思想文化阵地建设，街道投资在每个社区建立党员远程教育接收点和党员活动室，建立固定宣传橱窗10余个，今年新增大型广告30平方米，宣传牌30余个块，黑板报6块。通过社区党校，抓社区党员的理想信念教育和党的宗旨教育，在上党课时，不仅要求党员和入党积极分子参加，也邀请普通居民群众参加;不仅讲授党的基本知识，也结合居民生产生活等方面的知识，将教育寓于严格管理中，寓于文化娱乐中，努力做到“为党员所欢迎，为居民所需要”。
二是壮大党员队伍，树立党组织威信。我们把发展壮大党员队伍作为一项基础性工作来抓，根据就业岗位和就业形式的多样化，社区党组织拓宽了党员发展的视野，依托社区发展党员，壮大社区党的队伍，积极开展优秀人才的培养教育工作。严格按照发展党员“十六字”方针，注重抓好党的基本知识测试、民主评议、政审和公示等环节，考察发展对象的入党动机、工作业绩和群众基础，保证新党员质量。三年内共发展党员21名，其中大专以上学历6名，平均年龄35岁，建立了一支社区入党积极分子队伍，使社区党的队伍不断充满生机和活力。另外，为使党员管理不出现“真空地带”，在居民迁入社区时，要求他们亮明政治身份，掌握党员流入情况，并及时接转组织关系，对于隐形党员，则按照就近相邻原则全部编入支部，纳入正常管理。
三是严格规范制度，强化民主政治。社区党组织把社区民主政治建设作为社区党建的重要工作来抓，通过社区民主政治建设，落实社区党员联系家庭代表制度和“三会”、“三制”管理制度，落实社区居民的知情权、建议权、解释权，调动社区居民参与社区建设的积极性增强了社区居民和单位的社区主人翁意识。
四是发挥先锋作用，创建志愿者队伍。社区党组织根据社区居住环境、工作性质等自身特点和居民的需求，对社区党建作了大胆的探索，为了发挥党员的作用，划分“党员责任区”，担负着监督
近年来，XXX街道重视社区、农工商公司和非公经济组织与新社会组织党建工作，以科学发展观为指导，结合创先争优活动，从多个方面加强基层组织建设，开展主题实践活动，取得了一定成效。针对本次调研，街道认真总结了社区、农工商公司在党建工作中的具体表现，结合工作实际，小结如下：
一、社区、农工商公司党建工作情况
XXX街道共有11个社区党委和1个农工商公司党支部，其中社区均成立了党委，农工商公司成立了党支部。在基层党建工作中，绝大多数社区和农工商公司均能正确贯彻上级精神，创造性地开展工作，尤其是去年基层党组织换届后，多数党组织领导班子能够正常发挥先进模范作用，带领社区广大党员群众围绕街道中心工作干事创业，取得了可喜的成绩。但在具体工作中，仍有个别社区存在不同程度的问题，具体小结如下：
一是个别社区领导班子内部不够团结。如XX社区党委，在换届过程中曾出现拉帮结派，发生多种矛盾纠纷及亲和力不强，发挥作用不明显等情况。但在换届工作结束后，社区班子成员的自身素质有了有很大提高，社区党组织活动能够正常开展，社区内部也比较和谐。
二是个别社区领导班子能力较弱。如XX社区党委，“两委”成员均系换届后当选，工作经验不足，在处理一些群众问题时表
现出能力不强，处理不及时等。但是，社区党委在日常工作中态度认真、作风严谨，经常加班加点，对于街道党工委和办事处的要求，能够及时贯彻按时完成，受到了街道领导的肯定。
三是个别社区在拆迁工作中存在不稳定因素。
四是个别社区群众存在“派系”现象。
五是个别社区基层党建工作不够扎实，成绩不够突出。如XX社区，日常工作完成较好，但党建基础工作不够扎实，主题实践活动开展不多。例如党建品牌不够成熟，创先争优活动进度缓慢，亮点工作不够突出等。目前，街道多次举办各类党组织书记和党务工作者培训班，通过集中学习和日常教育等形式，帮助后进社区牢固做好基层基础工作，扎实推进创先争优活动，以创先争优为契机，倾力打造自身党建品牌，谋划党建主题活动，在实践中提高自己，在活动中提升组织能力。
二、对后进班子转化的意见建议
针对个别社区出现的问题，街道党工委高度重视，于去年下半年组织了多期党组织书记和党务工作者培训班，针对社区实际工作制定培训计划，同时加强日常业务督查。从集中培训和日常督导等多个方面，促进后进社区班子转化。此外，街道计划今年组织召开社区书记轮流讲党课活动，要求每位社区书记“针对一个课题、开展一堂讲座、总结一个亮点”。目的是通过活动的开展
刺激后进班子成员加强自身素质修养，提升党组织能力，更好地开展基层党建工作。
针对社区领导班子能力不一的问题，街道计划加强干部配备，继续实行机关干部包片制度，多名机关党员干部包一个社区，协助社会开展工作，补充社区建设力量。同时，最大限度的发挥社区共建单位的资源优势，与共建单位加强联系，一同开展活动，实现资源共享。(目前，街道社区更需要年轻、高学历的干部帮助解决后进问题。)
三、2012年基层党建创新“书记项目”计划
2012年是基层党组织建设年，针对街道工作实际，今年的基层党建创新“书记项目”计划围绕“探索改革和创新流动党员管理的新方法、新途径”等课题开展，主要通过前期调研、专题探索、实践交流等形式，在多个课题方面形成经验报告。
党建述职报告
东环街道党委党委书记卢兴春
在区委、区政府的正确领导下，我切实履行党建工作第一责任人的职责，以实践创先争优活动为载体，与时俱进，开拓创新，推进党建工作再上新台阶，全面推动了街道各项社会事业的良好发展。下面，我就党建工作做如下述职：
一、加强基层党组织建设，提高战斗堡垒作用
我结合街道党委实际，组织党委班子讨论，提出了要更加注重发挥基层党组织的战斗堡垒作用，更加注重基层党组织的广延伸和全覆盖，着力探索，积极推进和完善党建工作机制。
一是打造一支高素质的社区党总支领导队伍。为实施“固本强基工程”，夯实基层组织基础，我根据“能者上”、“任贤唯亲”的原则，与党委班子成员决定于2010年5月8日在7个社区内公开选拔了8名社区居委会副主任。这部分同志素质高、干劲足，确实发挥了带头人的作用，推动了社区各项事业的发展。各社区以社区党总支为基础和龙头，以党员服务管理站为依托，先后建立起居民小区党支部19个、非公经济党支部2个、楼院党小组76个、退管小组55个，实现了社区党组织网格化布局。
二是积极培育一批热心公益事业、能够起到模范带头作用的党员。我作为街道党委书记拓展思路，结合实际，积极探索 1
开展主题实践活动，激励党员发挥模范作用，探索出了一些好的做法，在广大党员中开展了“党员示范岗”和“党员一面旗、全向我看齐”等活动，增强了党组织的向心力、凝聚力和感召力，涌现出了一批有着先锋模范和带头作用的基层党员，如被评为“中国好人”、“沧州好人”的蒋淑华、热心社区公益事业的王兴来、热心社区文化娱乐活动的公桂霞等。他们都通过自己的行为发挥着骨干、带头和桥梁作用，影响和带动周围的群众共同进步。
二、加强党员管理工作，切实发挥先锋模范作用
一是加强学习。学无止境，沿袭的古训对我们现在的工作同样有着积极的指导作用，我秉承这一精义，始终把加强理论学习放在各项工作的首位。制定出详细的学习计划，坚持集中学习与自学相结合，每周五下午为街道党委学习日，组织机关党员进行邓小平理论、“三个代表”重要思想、创先争优理论以及上级文件会议精神等内容的学习。各社区对行动不便的党员送书上门、送教上门。同时充分利用远程教育系统，更加快捷、方便、及时地学习全国各地的优秀做法、领悟党和国家的大政方针指导日常工作。通过学习教育机制的建立和运行，提高了干部职工理论水平和为人民服务意识、增强了工作能力有效地防止了腐败问题的发生。
二是积极发展新党员。吸收有素质、有觉悟、有能力的人才融入党组织，可以壮大基层党组织的力量，更充分发挥战斗堡垒作用，作为街道党委书记有责任有义务发展新党员，因此，我把发展党员工作纳入基层党组织建设的责任目标。“七〃一”前，13名入党积极分子转为预备党员，14名预备党员转为正式党员。6月29日，街道党委组织机关全体党员、社区新入党党员32名，举行了庆“七一”新党员入党宣誓、老党员重温誓词活动，党员们面向鲜红的党旗进行了庄严的宣誓。同时我们在街道党委及各社区服务大厅都建立了党员工作站，每个社区都确定一名党建专管员，负责党员关系的接转、发展新党员、党建信息报送、组织党员活动等。
三、加强特色工作建设，深入开展创先争优活动街道党委结合工作实际，创新思路，制定了创先争优活动的实施方案并成立了创先争优活动领导小组，我担任小组组长，组织召开了创先争优活动动员大会，号召广大党员积极投入到创先争优活动中来。
一是开展“一居一品”特色社区创建活动，在创新载体上创先争优。街道党委倾力打造“一居一品”特色社区创建活动，我与其他党委成员通过召开座谈会、实地考察等多种形式，全面了解各社区的资源优势、地域优势，确定主题、制定方案、保证落实、
取得实效。多个社区被评为国家、省、市级文化示范点，其中利农社区被全国妇联、民政部、文化部授予“学习型家庭示范社区”，站东社区成为沧州市第一个“绿色节能减排示范点”，县直社区在全市打响“数字化便民服务型社区”品牌，新兴社区是河北省模范社区，被成功打造为全市“志愿者服务型社区”，南环社区创建全市第一家义工队伍，并成为全市“党风廉政型社区”，蔡御社区成为市级“低碳节能型社区”，新开路社区成为全区“扶贫济困型社区”。街道党委也被评为全区“服务社区优秀单位”和“文明单位”。
二是探索并推行“三会四站”社区党建机制，在机制创新上创先争优。为解决社区党建面临的新挑战、新问题，我和党委班子成员一起立足社区实际，总结实践经验，在七个社区深入推行以建立党建联席会、党居议事会、志愿者协调会和成立党员服务站、便民服务站、健康服务站、文化服务站为主要内容的“三会四站”党建工作机制。这一机制创新得到了市、区领导的高度重视，中央人民广播电台、沧州日报、沧州晚报等媒体进行了宣传报导。
三是深入开展“兑现承诺 服务群众”活动，将创先争优真正落到实处。扎实推进“履职尽责、兑诺践诺、上评下议”活动。以召开民主生活会为主要形式，我组织党员对认责承诺事项落实情况进行自评，并对其进行点评，指出存在问题和努力
方向，确保履责践诺事项落实到位。同时认真组织“下基层、送温暖、献爱心”活动。通过走访慰问、送资金、送实物、送信息等方式，从政治上、思想上、生活上关心关怀老党员、离退休老干部和生活困难党员和群众。
四、薄弱环节和改进措施
在过去的一段时间内，我以饱满的热情、踏实的作风、创新的思维取得党建工作的阶段性的成效，但是与区委的要求相比，在工作方法和组织宣传等方面还存在一定差距，在今后的工作中，我一定会结合自身实际，认真学习，努力提高，保证党建工作有条不紊的开展。
一是创新工作开展方式，确保思想行动不懈怠。丰富载体生动学。在广泛采取组织领学、领导带头讲党课、上级督学等多种方式的基础上，组织党员群众走进“党员书屋”、“家庭书屋”、“社区学校”学习知识技能，通过收看远教节目，使理论学习的载体丰富多样，避免简单的说教形式。
二是抓好党建促进发展，确保围绕中心不偏离。有机统一创先争优活动与党建常规抓手。把创先争优活动和“三级联创”活动、“三有一化”等各项党建工作抓手有机衔接起来，通过整合、提升、深化和创新，把成功的做法更好地坚持下去，促进党建工作更好地服务于经济建设，进一步增强党组织的向
心力、凝聚力。
三是创新宣传形式，加大宣传力度。积极创新形式，拓宽渠道，充实内容，形成新闻宣传、理论宣传、典型宣传、网络宣传、社会宣传、对外宣传大合唱的良好格局。
社区党建调研报告
在区委、区政府的正确领导下，以实践创先争优活动为载体，与时俱进，开拓创新，推进党建工作再上新台阶，全面推动了街道社区各项社会事业的良好发展。下面，我就党建工作做如下述职：
一、加强基层党组织建设，提高战斗堡垒作用
我结合街道党委实际，组织党委班子讨论，提出了要更加注重发挥基层党组织的战斗堡垒作用，更加注重基层党组织的广延伸和全覆盖，着力探索，积极推进和完善党建工作机制。
一是打造一支高素质的社区党总支领导队伍。为实施“固本强基工程”，夯实基层组织基础，我根据“能者上”、“任贤唯亲”的原则，与党委班子成员决定于2010年5月8日在7个社区内公开选拔了8名社区居委会副主任。这部分同志素质高、干劲足，确实发挥了带头人的作用，推动了社区各项事业的发展。各社区以社区党总支为基础和龙头，以党员服务管理站为依托，先后建立起居民小区党支部19个、非公经济党支部2个、楼院党小组76个、退管小组55个，实现了社区党组织网格化布局。
二是积极培育一批热心公益事业、能够起到模范带头作用的党员。我作为街道党委书记拓展思路，结合实际，积极探索开展主题实践活动，激励党员发挥模范作用，探索出了一些好 1
的做法，在广大党员中开展了“党员示范岗”和“党员一面旗、全向我看齐”等活动，增强了党组织的向心力、凝聚力和感召力，涌现出了一批有着先锋模范和带头作用的基层党员，如被评为“中国好人”、“沧州好人”的蒋淑华、热心社区公益事业的王兴来、热心社区文化娱乐活动的公桂霞等。他们都通过自己的行为发挥着骨干、带头和桥梁作用，影响和带动周围的群众共同进步。
二、加强党员管理工作，切实发挥先锋模范作用
一是加强学习。学无止境，沿袭的古训对我们现在的工作同样有着积极的指导作用，我秉承这一精义，始终把加强理论学习放在各项工作的首位。制定出详细的学习计划，坚持集中学习与自学相结合，每周五下午为街道党委学习日，组织机关党员进行邓小平理论、“三个代表”重要思想、创先争优理论以及上级文件会议精神等内容的学习。各社区对行动不便的党员送书上门、送教上门。同时充分利用远程教育系统，更加快捷、方便、及时地学习全国各地的优秀做法、领悟党和国家的大政方针指导日常工作。通过学习教育机制的建立和运行，提高了干部职工理论水平和为人民服务意识、增强了工作能力有效地防止了腐败问题的发生。
二是积极发展新党员。吸收有素质、有觉悟、有能力的人
才融入党组织，可以壮大基层党组织的力量，更充分发挥战斗堡垒作用，作为街道党委书记有责任有义务发展新党员，因此，我把发展党员工作纳入基层党组织建设的责任目标。“七〃一”前，13名入党积极分子转为预备党员，14名预备党员转为正式党员。6月29日，街道党委组织机关全体党员、社区新入党党员32名，举行了庆“七一”新党员入党宣誓、老党员重温誓词活动，党员们面向鲜红的党旗进行了庄严的宣誓。同时我们在街道党委及各社区服务大厅都建立了党员工作站，每个社区都确定一名党建专管员，负责党员关系的接转、发展新党员、党建信息报送、组织党员活动等。
三、加强特色工作建设，深入开展创先争优活动街道党委结合工作实际，创新思路，制定了创先争优活动的实施方案并成立了创先争优活动领导小组，我担任小组组长，组织召开了创先争优活动动员大会，号召广大党员积极投入到创先争优活动中来。
一是开展“一居一品”特色社区创建活动，在创新载体上创先争优。街道党委倾力打造“一居一品”特色社区创建活动，我与其他党委成员通过召开座谈会、实地考察等多种形式，全面了解各社区的资源优势、地域优势，确定主题、制定方案、保证落实、取得实效。多个社区被评为国家、省、市级文化示范点，其中利农
社区被全国妇联、民政部、文化部授予“学习型家庭示范社区”，站东社区成为沧州市第一个“绿色节能减排示范点”，县直社区在全市打响“数字化便民服务型社区”品牌，新兴社区是河北省模范社区，被成功打造为全市“志愿者服务型社区”，南环社区创建全市第一家义工队伍，并成为全市“党风廉政型社区”，蔡御社区成为市级“低碳节能型社区”，新开路社区成为全区“扶贫济困型社区”。街道党委也被评为全区“服务社区优秀单位”和“文明单位”。
二是探索并推行“三会四站”社区党建机制，在机制创新上创先争优。为解决社区党建面临的新挑战、新问题，我和党委班子成员一起立足社区实际，总结实践经验，在七个社区深入推行以建立党建联席会、党居议事会、志愿者协调会和成立党员服务站、便民服务站、健康服务站、文化服务站为主要内容的“三会四站”党建工作机制。这一机制创新得到了市、区领导的高度重视，中央人民广播电台、沧州日报、沧州晚报等媒体进行了宣传报导。
三是深入开展“兑现承诺 服务群众”活动，将创先争优真正落到实处。扎实推进“履职尽责、兑诺践诺、上评下议”活动。以召开民主生活会为主要形式，我组织党员对认责承诺事项落实情况进行自评，并对其进行点评，指出存在问题和努力方向，确保履责践诺事项落实到位。同时认真组织“下基层、
送温暖、献爱心”活动。通过走访慰问、送资金、送实物、送信息等方式，从政治上、思想上、生活上关心关怀老党员、离退休老干部和生活困难党员和群众。
四、薄弱环节和改进措施
在过去的一段时间内，我以饱满的热情、踏实的作风、创新的思维取得党建工作的阶段性的成效，但是与区委的要求相比，在工作方法和组织宣传等方面还存在一定差距，在今后的工作中，我一定会结合自身实际，认真学习，努力提高，保证党建工作有条不紊的开展。
一是创新工作开展方式，确保思想行动不懈怠。丰富载体生动学。在广泛采取组织领学、领导带头讲党课、上级督学等多种方式的基础上，组织党员群众走进“党员书屋”、“家庭书屋”、“社区学校”学习知识技能，通过收看远教节目，使理论学习的载体丰富多样，避免简单的说教形式。
二是抓好党建促进发展，确保围绕中心不偏离。有机统一创先争优活动与党建常规抓手。把创先争优活动和“三级联创”活动、“三有一化”等各项党建工作抓手有机衔接起来，通过整合、提升、深化和创新，把成功的做法更好地坚持下去，促进党建工作更好地服务于经济建设，进一步增强党组织的向心力、凝聚力。
三是创新宣传形式，加大宣传力度。积极创新形式，拓宽渠道，充实内容，形成新闻宣传、理论宣传、典型宣传、网络宣传、社会宣传、对外宣传大合唱的良好格局。
天寒送暖情更浓
——柳园街道“春节走基层”活动调研报告 春节临近，为把新春的祝福送到辖区干部群众家中，开展了“五走访五拜年”主题活动。全体党政班子成员带着新春祝福，先后来到困难群众、建国前老党员、老党员及生活困难党员、知名企业和外商、社区及村居委干部家中进行了走访慰问。
一、活动主要做法经验总结如下：
(一)领导重视、夯实责任
办事处召开专题会议，讨论今年的新春佳节，街道和社区如何为居民送温暖，认真倾听群众呼声，听取社情民意.要率先认识到春节是一年送温暖活动最重要，最丰富的时期.因此，办事处安排了细致密的活动内容，夯实责任，采取有效措施，保证“春节走基层”活动的有效开展。
(二)加大宣传力度，营造活动氛围
为了突出此次活动的主题，社区加大了宣传力度，在黑板报、橱窗加入“传播文明，提高全民素质，过一个喜庆祥和的春节”的宣传标语，深受社区干部及居民的好评。
(三)突出主题，精心组织
我们以“温暖、温馨、温情”为主题，开展了丰富多彩的活动。
1、邀请了市区书法家协会会员走进社区，现场挥毫为社区居民义务撰写春联，社区居民从书法家手中接过春联，笑逐颜开。
2、春节前，邀请老师以“做一名有道德的青少年”为主题，为社区50余青少年上了一堂生动的思想道德教育课。通过学习，引导青少年反对封建迷信，远离网吧、毒品及不良的影视作品，树立正确的人生观、道德观、价值观，过一个文明祥和的春节。
3、开展扶贫帮扶活动。帮扶街道低保户，每人每户享受慰问金;每人每户享受救助物资一袋米、一袋面、一桶油。节前走访帮扶活动，切实把党和政府的关怀及时送到困难人群家中，真正解决了困难家庭在新春节日中的燃眉之急，为构建平安和谐街道起到了保障和促进作用。
4、组织春节演出活动，社区30余名居民参与，现场气氛活跃，居民广泛参与，共度佳节。通过活动的开展，推动了街道的工作，为居民过好春节献上了一道丰富的精神大餐，促进了和谐街道、和谐社区的发展。
二、“春节走基层”活动给我们的思考
1、要切实转变机关干部工作作风，工作作风直接体现我们基层机关干部在群众中的形象。转变工作作风，是实践“三个代表”的基本要求，是加强和改进党的作风建设的重要内容，俗话说“联系群众鱼得水，脱离群众树断根”，因此作为一名机关干部一定要求真务实，要牢固树立服务意识。干事就是要服务，服务就要讲效能，能否高效服务群众，也是对干部是否下决心真抓实干的一种检验。我们是最基层的一级政府，直接面对的是群众，因此更应该竭尽全力为群众服务，尽职尽责为群众解难题，诚心诚意为投资者和创业者营造良好环境，能从我们机关和工作人员的高效服务中感受到党和政府的温暖。
2、加快民营经济发展的建议。随着企业所有制结构和管理体制的变化，部分企业是民营企业，从一定意义讲，发展街道经济实质就是发展民营经济，民营经济发展状况怎样，已成为衡量和评价一个地方思想观念、经济活力、服务水平、发展环境的一个综合指标。如何进一步加快民营经济发展，我们认为，既要充分发挥现有优势，又要突出工作重点，最大限度地挖掘各方面潜能，“面”上抓总量扩张，“点”上抓骨干膨胀，“线”上抓特色培植。一是群体规模必须加速扩张，宜工则工，宜商则商，不受规模、速度、范围的限制，真正形成争先恐后、万马奔腾的局面。二是骨干企业必须培植制高点。市场竞争越来越激烈，如不尽快提高综合竞争力和核心竞争力，民营经济就难有新的发展。因此，要通过在土地、税收等方面的优惠和扶持，尽快建成和培植一批支撑我镇经济的骨干龙头企业。三是依靠科技，再造新的经济增长点。积极引导企业把科技进步作为发展的源动力，以人为本，加大技术改造力度，不断提高技术和装备水平，努力改变工艺简单、技术落后、产品档次低的状况，逐步实现由粗放型向集约型经济的历史性转变。要善于“借梯上楼”，主动与大专院校、科研单位加强联合，搞好协作，积极开发高新技术产品，提高产品的科技含量，努力形成自己的拳头产品。
3、促进农民增收，减轻农民负担，还是要加快农业产业化经营发展。调整优化农业结构，大力发展高产优质效益农业，是当前农业和农村工作的中心任务，也是增加农民收入的根本途径。一是以提高农产品优质品率为重点，继续调整优化品种结构。二是以大力发展高效经济作物为重点，继续调整优化种植业结构，不断提高经济作物在种植业产值中的比重。三是以培植发展特色产业为重点，继续调整优化农业区域结构。把我们已有的优势与有效的市场需求结合起来，做好特色产业。四是鼓励多种经济成份发展以农产品为原料的加工业，扶持一批具有较强带动力的农产品加工企业。促进农产品精深加工不断上规模、上档次、出效益，提高农产品的加工率、转化率、增值率。积极引导龙头企业与农户真正结成“利益共享，风险共担”的利益共同体，确立农民在产业化进程中同龙头企业平等互利的主体地位，使农民能分享加工、销售等环节的部分利润，达到农民增收的目的。
4、村务公开管理进一步规范。我们要本着凡群众关心的热点问题，村里的重大事项都要向村民公开的原则，全面真实地规范好村务公开的内容。尤其在群众关心的热点、焦点内容更应该实实在在，切忌花架子。在公开方式也要灵活多样，方便群众。除了有固定的公开场所，如在村委会办公室比较醒目的地方设立固定的公开栏，及时按要求更换公开的内容。还应采取一些灵活多样的辅助形式。如印发明白卡，利用广播、会议等形式进行公开，切实维护广大农民群众的合法权益。同时，条件许可的话，要设置意见箱、监督电话，畅通上下对话和沟通的渠道。并指定专人负责接待、搜集和整理群众的反馈意见，对群众提出的问题认真解释和答复，切实做到件件有回音，决不拖着不办，顶着不办。通过扎扎实实实行村务公开、民主管理，不仅可以融洽干群关系，而且也可以大大增强村委会的凝聚力、号召力和感召力。
柳园街道办事处
2012年1月26日
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