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关于检查道路交通安全法及我省实施办法执行情况的报告
主任、副主任、秘书长、各位委员：
为进一步推进《中华人民共和国道路交通安全法》和《浙江省实施中华人民共和国道路交通安全法办法》(以下简称“一法一办法”)的贯彻实施，根据省人大常委会2010年监督工作计划，省人大内务司法委员会受省人大常委会的委托，于2010年8月至10月对2008年以来我省执行“一法一办法”的情况进行了检查。现将有关情况报告如下：
一、执法检查工作的基本情况
执法检查在省人大常委会主任会议的领导下，在省人大常委会办公厅、研究室和省政府及有关部门的大力配合下，有序展开，不断深入。一是统一部署。6月，省人大常委会主任会议讨论通过了执法检查实施方案，确定将道路交通事故社会救助基金的建立、电动自行车管理、机动车驾驶员管理、危险路段整治和严重交通违法行为查处等五个问题作为执法检查的重点。吕祖善省长、金德水、王建满副省长十分重视，分别批示，要求省有关部门和相关市县予以积极配合。二是赴市县实地检查。8月，省人大常委会刘奇副主任带领执法检查组分赴杭州、绍兴、金华、衢州市及萧山、鄞州、诸暨、义乌、磐安、常山等县(市、区)进行检查。主要围绕执法检查方案确定的重点内容，分门别类地召开了政府及有关部门负责人、人大代表、电动自行车生产、销售企业、交通运输企业、机动车驾驶员、行人、电动自行车协会、保险业协会代表等不同主体参加的座谈会30余次。实地检查衢州、常山、磐安4处危险路段整治情况，考察金华绿源电动自行车公司、绍兴客运中心、杭州车管所等单位，查看衢州市交警管理工作档案和执法案卷。在衢州专程慰问了高温下执勤的交警。各地对执法检查工作都做了充分准备。三是召开公听会。为提高执法检查工作的民主性和科学性，拓宽公民参与执法检查工作的渠道，9月6日，省人大常委会办公厅、研究室、内务司法委员会联合举办了道路交通安全执法工作公听会。公听会设置公民普遍关心的电动自行车管理、严重违法行为查处等四个主题，同时也允许公民就道路交通安全相关的问题自由展开，直接听取了16位陈述人和11位旁听人的意见和建议。全国30余家新闻媒体予以专题报道，引起广泛关注。这是我省首次在执法检查工作中引入公听机制，使人大监督、群众监督和舆论监督结合起来，具有探索意义。会后，省公安厅等单位对公民反映的问题进行了研究处理，部分问题已经整改。四是组织网议。9月8日，省人大常委会办公厅、省人大内务司法委员组织浙江社科院的学者和长期从事电动自行车管理、道路交通安全管理的实务专家，在浙江在线与网民互动，回答相关问题，共同探讨加强道路交通安全执法工作的思路，进一步拓宽公民参与执法检查工作的渠道。五是组织专题座谈会。组织省经信委、省公安厅、省工商局、省质监局、省保监局、省交通厅等部门就电动自行车管理、机动车强制保险、危险路段整治等3个重要问题进行了深入讨论。六是对代表建议进行督办。结合执法检查的重点内容，会同省人大常委会代表与选举任免工作委员会，就省十一届人大三次会议上代表提出的尽快建立道路交通事故社会救助基金的建议办理工作进行了督办，走访省财政厅、省公安厅，提出相关意见和建议。并在舟山开展省人大常委会领导代表接待日活动中，与提出该建议的代表作了反馈。七是加强沟通协调。整个执法检查过程中，省人大内务司法委员会与省政府办公厅、省有关部门就执法检查方案的制定、实施以及相关问题的解决等进行了多次沟通，得到大力配合，推进了工作。此外，省人大内务司法委员会还就基层交警污染补贴等两个重要问题向省主要领导作了书面反映。
二、“一法一办法”贯彻实施的基本成效
通过检查，我们认为，2008年以来，全省各级政府高度重视道路交通安全工作，各级人大常委会依法加强对道路交通安全法律法规实施情况的检查监督，政府各有关部门分工协作，密切配合，依法履职，在驾驶人、车辆、道路迅猛增长，各类矛盾不断出现的情况下，全省道路交通安全执法工作总体上是好的，取得了明显成效。主要表现在以下几个方面：
(一)加强组织领导，道路交通安全形势平稳向好。省政府高度重视道路交通安全管理工作，成立了道路交通安全工作领导小组，定期召开领导小组成员会议，分析研究道路交通安全工作，制定实施道路交通安全管理规划。2009年，省委省政府联合出台了《关于进一步加强安全生产工作的意见》，把道路交通安全作为六大重点领域之一，这在我省安全生产历史上还是首次。2008年以来，省政府先后多次召开各类会议，根据不同时期道路交通安全形势和特点，研究重大问题，部署创建平安畅通县(市、区)工作。各级政府将道路交通安全工作纳入安全生产和社会治安综合治理的考核内容，对发生重特大道路交通事故实行一票否决制，并实行责任倒查，有力地推进了政府领导、部门各司其职、齐抓共管、综合治理、标本兼治的道路交通安全工作格局。连续六年来，全省道路交通安全事故起数、死亡人数和直接经济损失实现了“零增长”并有所下降的目标，其中事故死亡人数从每年8000多人一直往下减少，按同口径比较，6年净减少2351人，2009年已下降到5689人。
(二)多方筹集资金，促进道路交通事故社会救助基金的建立。2009年以来，在省政府的统一部署下，省财政厅、省公安厅等部门根据国家有关规定，结合我省实际，反复研究，起草了《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》，明确了救助基金的管理体制，确定了基金的来源和适用范围，规范了基金的使用程序和监督机制。2010年7月，省政府通过《试行办法》并印发各地。在此期间，省财政厅等部门，经过多方努力，筹集了2亿8千万资金(包括从交强险保费中提取的4545万元)作为基金的启动资金，为建立覆盖全省的道路交通事故救助基金体系提供了有力的资金支持。这标志着我省道路交通事故社会救助基金运行机制正式形成。
(三)积极建设道路安全设施，开展危险路段整治。全省各地将源头管理作为预防交通事故的第一道防线，采取有力措施，减少交通安全隐患。省交通运输厅会同省公安厅、省安监局根据我省10人以上的特大交通事故大多发生在临水临崖高落差路段的特点，对全省临水临崖高落差路段进行了实地排查，并每年对100处临水临崖高落差危险路段、100处事故多发点(段)进行挂牌督办。2007年以来，全省累计投入17.8亿元，完成了11189公里临水临崖高落差危险路段的护栏增设。通过对全省危险路段的大力整治，全省事故多发点(段)发生交通事故和死亡人数2009年比2008年分别减少1099起和467人。2008年至2009年，我省10人以上的交通事故也大幅下降，道路通行安全性明显提高。
(四)严字当头，机动车驾驶员资格管理更加规范、科学。我省每年新增驾驶员70余万，截止2010年7月底，全省共有1055万人取得机动车驾驶资格。为加强驾驶员资格管理，全省各地加强对驾校培训质量的监管，对违规驾校或者教学质量不达标的驾校，予以通报批评、责令停业整改。严格执行考试标准，强化实际道路考试，实行夜间考试，提升新驾驶人技能，经统计，全省一年驾龄以内驾驶员交通事故发生率逐年下降，由2004年死亡1361人减少到2009年593人。各地普遍将重点车辆驾驶员和容易引发特大交通事故的营运客车、学生接送车和危险化学品车作为重点车辆，纳入严管范围。各地严把车辆驾驶员的准入资格关，依据我省实施办法的有关规定对21906名持外省籍驾驶证在我省从事重点车辆驾驶的驾驶人进行驾驶技能测试，确保每一名重点车辆驾驶员都具备合格的驾驶技能。金华、衢州将严管重点车辆驾驶员延伸至重点运输企业，驾驶员实行户籍化管理，落实企业安全责任制度。绍兴市客运中心在下属客运车辆中建立视频监控系统，将车辆的驾驶全过程纳入监管，对驾驶过程实行动态考核，有效防止了驾驶员实施交通违法行为，降低了事故发生的概率。
(五)依法查处违法行为，维护道路交通安全。全省坚持“从严、从严、再从严”的方针，严查酒后驾驶、超速、超限、超载、无证驾驶等严重违法行为。2008年以来，全省共查处各类交通违法行为5162.5万起，吊销驾驶证8414本，行政拘留40513人次。2008年杭州“5·7”交通事故发生后，酒驾、超速等严重违法行为的危害性引起全社会广泛关注，为突出对这些重点交通违法行为的查处力度，全省各地开展了为期50天的集中整治行动，采取挂牌督办、异地用警查处、加大路面执勤密度等方式，对严重交通违法行为实行“零容忍”，扭转了交通违法行为高发的态势，遏制了交通事故的发生。集中整治期间，道路交通事故同比减少554起，死亡人数同比减少56人。为加强对严重交通违法行为的常态化查处，省公安厅针对酒驾、超速等违法行为常发、高发、易发的特点，于2008年8月出台了交通违法行为“五条常态严管措施”，严禁、严查酒驾，坚持对超速违法车辆进行跟踪监管，极大地震慑了交通违法行为人，有效遏制了交通事故。自去年8月以来，全省因酒后驾驶引发的交通事故起数和死亡人数同比分别减少271起和102人，降幅达到38.17%和39.53%。
(六)全面开展法制宣传教育，提高公众交通安全意识。全省各地坚持把交通安全宣传教育工作作为基础性、长期性、经常性的工作来开展。省公安厅与省委宣传部、文明办等十二家厅局联合实施为期三年的“文明交通行动计划”，倡导“关爱生命，文明出行”，利用网上互动、巡回宣讲、文艺巡演、有奖竞答等群众喜闻乐见的宣传方式，在全社会营造了交通守法利己利人、交通违法害己害人的社会氛围。交通安全宣传工作既全面展开，又突出主题。为加大对禁酒驾的宣传力度，在全省各地持续开展了禁酒驾专题宣传，形成了强大宣传声势，酒后不开车已成为全社会的共识。全省各地充分利用交通安全教育学校，加强对记满12分驾驶人、发生事故驾驶人、主动要求减分驾驶人及重点车辆驾驶人的安全教育，从2008年至今年6月，全省有67111人参加了交通安全教育培训。全省通过中小学生交通安全教育宣传月活动，提高中小学生的自我防护能力，涉及中小学生的交通事故死亡人数平均每年减少近40人。
三、“一法一办法”贯彻实施中存在的主要问题
虽然，我省道路交通安全工作取得了明显成效，一些方面还走在全国前列，但与法律法规的要求相比，与社会的深切期望相比，仍然存在不可忽视的困难和问题。这些困难和问题，存在于道路交通安全管理的不同领域和各个环节之中，细数或有数十之多。此处结合本次执法检查的五个重点内容，概述如下：
(一)从全省范围看，建立道路交通安全社会救助基金工作还刚刚破题。《浙江省道路交通事故社会救助基金管理试行办法》的出台，为全省建立基金工作提供了制度化保障，但市县做好相应工作还需要一定的时间。比如绍兴、衢州等市未设立市级道路交通事故社会救助基金，绝大多数县(市、区)基金设立工作处于等待、观望状态。已设立基金的市均由财政部门负责救助基金管理，没有成立单独的机构。此外，还存在基金来源不足的问题。杭州、金华等地虽设立市级救助基金，但基金数量有限，不能满足实际需求。
(二)电动自行车管理成为社会热点和突出难题。电动自行车生产、销售、使用和管理领域法律、情理和利益纠结，稳中有乱。这在省人大举行的执法工作公听会上是最热门话题。一是超标电动自行车大量存在。据有关部门统计，至2009年底，全省共有电动自行车670万辆，其中超标电动自行车约有350万辆，占电动自行车总数的52%。主要是一些电动自行车生产、销售、维修单位为迎合消费者的需要，对安装限速装置的达标电动自行车进行改装，提高车辆最高速度。二是涉及电动自行车交通事故绝对数大幅上升。2008年发生涉及电动自行车的交通事故4923起，2009年发生涉及电动自行车的交通事故5437起，涉及电动自行车的死亡事故中骑车人本身死亡占死亡总人数的93%。涉及电动自行车的交通事故绝对数总体上呈大幅上升之势。因电动自行车不实行强制保险制度，一旦电动自行车违法肇事造成交通事故，受害方经常无法得到有效和及时的赔偿，容易引发社会矛盾。三是电动自行车管理难度加大。超标电动自行车数量庞大，同时还有最高时速超过20公里的电动轻便摩托车套上电动自行车的“马甲”流入社会，管理部门人力有限，无法实行有效管理。另外，一些电动自行车生产者、销售者、使用者认为国家限速标准本身不合理，产生很强的“规避”和“抵触”心理。电动自行车管理问题成为一个技术问题、法律问题和社会问题的综合体。
(三)农村康庄工程安全设施建设相对滞后，危险路段整治资金缺口巨大。近年来，农村地区康庄工程建设不断推进，乡村交通网络进一步完善，公路里程大幅上升，但部分路段交通安全设施建设相对滞后，易滋生交通安全隐患。另外，我省江河纵横交错，山区较多，公路多沿江沿河沿山建设，临水临崖安全防护设施增设和危桥改造等工程任务十分繁重。据有关部门统计，全省还有7059公里乡村临水临崖高落差危险路段没有治理，欠缺资金在20亿以上。由于危险路段多在欠发达地区，一些县市配套整治资金难以及时到位，要求省里投入更多的补助资金。
(四)对重点车辆和特定驾驶人员缺乏有效监管手段。执法检查中发现，有大量外省籍货运、客运车辆、外省籍驾驶员在我省从事交通运输业，由于车辆、驾驶员资格不在本省年检、年审，对该批车辆、驾驶人缺乏有效管理手段。一些车辆、驾驶员将交通运输作为谋生方式，认为参加交通安全教育费时、费力，对参加安全教育存在抵触情绪。同时，对多次严重违法驾驶员、具有吸毒史的驾驶员缺乏日常长效监管手段。
(五)交通安全管理水平与公众的期待还有距离。随着民主法制观念和维权意识不断增强，对执法质量的要求越来越高，社会各界对执法工作的监督力度越来越大，有的部门和一些执法工作人员管理水平还不适应新形势新任务的要求。执法不严、执法不规范、执法不文明、执法公信力受损等问题仍然在一定范围内存在。有的执法人员不能妥善有效处理一些复杂交通违法行为和轻微交通事故，执法能力有待提高。此外，各地普遍反映，交通安全监管力量不足，在农村更为明显。
四、进一步贯彻实施“一法一办法”的意见建议
我们认为，道路交通安全管理工作是一项长期的系统工程，不可能毕其功于一次或数次执法检查。如城市行车难、停车难问题、对外省籍驾驶人员管理等问题，皆需统筹考虑，循序渐进。为此，我们根据本次执法检查确定的重点内容，结合社会关心的热点和难点问题，建议各级人大和政府在现有条件下着力推动以下几项工作：
(一)深入推进道路交通事故社会救助基金建立工作。此项工作已有良好开端，适宜一鼓作气奋力推进。省政府要率先推进省级救助基金的落实工作，要把救助基金建立运行情况，纳入到对各级政府安全生产和社会治安综合治理的考核工作中，督促市县政府加快建立救助基金的进程，力争用一至二年的时间形成比较完整的省、市、县三级救助基金体系。要尽快成立省救助基金管理机构并整合现有救助基金，尽快将每年从交强险保险费中提取的相应资金拨付给各市县，为市县级道路交通事故社会救助制度的实施提供资金支持。各级政府及有关部门要加强对基金收支情况的监管，防止基金被挪用和冒领。
(二)积极破解电动自行车管理难题。电动自行车具有使用方便、废气零排放的特点，是倡导低碳生活方式的一种新型交通工具，受到广大人民群众的欢迎。我省电动自行车生产总值达280亿，已成我省重要产业之一。由此决定了对电动自行车不能采取一禁了之的态度，重点在于管理，出路也在于管理，各级政府及有关部门要面对现实，积极破解电动自行车管理难题。一要积极建议国家对电动自行车技术标准进行的合理性进行研究。国家现行《电动自行车通用技术条件》(GB17761-1999)将最高速度不大于20公里小时作为电动自行车的强制标准，沿用至今。该标准是否合理，引起社会广泛争论，需要予以必要的回应。建议省政府组织有关部门进行细致研究，辩证分析，提出具体建议上报国家有关部门，由国家进一步明确电动自行车技术标准。国家标准最终调整或者不调整，都算是对社会的回应，有助于统一思想，为进一步加强管理打下基础。二要加强电动自行车的管理力度。首先，向社会公告电动自行车目录，符合目录的电动自行车，予以登记，允许上路行驶。其次，对生产企业新制造的电动自行车和已上路行驶的超标电动自行车实施限速装置的固封措施，使之不可拆卸、不可调节，待达到国家限定的速度标准(国家标准变化则从其变化)后，允许登记并上路行驶。此项工作规模浩大，利益攸关，建议相应举措一定要合法合理合情，“宁可慢些，也要好些”。第三，工商、质监部门要加强对电动自行车生产、销售企业的检查，禁止任何单位和个人销售超标电动自行车，禁止电动自行车维修单位和个人擅自拆解固封装置等改变电动自行车技术性能的行为。第四，公安机关交通管理部门要加强对路面行驶的电动自行车检查。无论是本省无牌的超标电动自行车，还是外省上牌的速度超标电动自行车一律禁止上路行驶。与此同时，认真查处电动自行车交通违法行为，特别是对电动自行车使用人实施占道行驶、逆向行驶、不按规定让行、闯红灯等经常导致事故发生的交通违法行为，更要从严查处。而在这方面基本上是有法可依的。三要进一步提高电动自行车的安全性。各级政府及有关部门要引导电动自行车生产企业提高电动自行车的安全性，安装必要的安全设备。要加强对电动自行车使用者的安全教育，积极倡导电动自行车使用者自觉使用安全头盔等防护装备，提高自身安全性。四要在全省推广电动自行车使用者自愿投保第三者责任险和人身意外险。我省长兴、金华等地已有相关实践，提高了电动自行车使用者的风险保障能力，建议对相关经验加以总结并推广。此外，在电动自行车管理过程中，电动自行车行业协会也要积极发挥行业自律、维权和监督作用。
(三)切实加大财政资金的投入，继续整治道路交通安全隐患。全省各地要把道路交通安全隐患整治作为道路交通安全工作的重点，加大道路交通安全隐患整治工作在市、县级政府安全生产考核中的权重。各级财政预算要安排一定数量的专门资金用于道路交通安全隐患整治工作。要加大对经济欠发达地区农村道路、山区道路安全隐患整治资金补助的力度，缓解道路安全隐患整治资金压力。
(四)进一步加强执法队伍建设，改善一线交警执勤条件。要在执法工作中进一步做到执法行为规范、程序合法、裁量合理，增强执法的公开性、公正性和权威性。要依托路面监控系统建设、智能报警系统建设、交通信息分析系统建设，建立信息共享平台，实现道路交通执法工作的精确化、科学化。要持之以恒地抓好酒后驾驶等重点违法行为。同时，要进一步关心基层执勤交警的疾苦。这次执法检查中，大家普遍反映，基层交警主要在路面执勤，长期忍受机动车尾气、噪声和粉尘污染，普遍患有呼吸道疾病。建议各级政府采取适当措施，进一步改善基层交警的执勤条件。
(五)适时修改完善《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》。从执法检查情况看，省实施办法基本能适应形势发展的需要。但实践中反映较多的多次严重违法驾驶员、具有吸毒史的驾驶员缺乏日常长效监管手段，电动自行车管理和醉酒驾驶的处罚缺乏力度等问题，确实需要更明确的法律制度规范。我们建议，进一步加强对这些问题的研究，并与国家立法相衔接，适时修改我省实施办法。
以上报告，请予审议。
作者：傅颂恕
人大及其常委会的监督，是我国法律正确有效实施的制度保证。通过解读人大常委会执法检查的有关报告和资料，我们认识到人大在法律实施和执法监督方面仍有大量的工作要做：影响法律实施的制度和机制有待进一步改革完善，执法检查的权威性和实效性尚需进一步增强;此外，还要进一步提高法律的质量和可实施性，理顺党政关系、人大与“一府两院”的关系，加大对法律法规和其他规范性文件的清理及备案审查，运用多种手段保证法律的有效实施。
第一，进一步创新执法监督机制，完善执法检查制度
执法检查是地方人大常委会在实践中探索出来并逐渐规范起来、使用得比较得心应手、实践效果比较理想的法律监督形式。地方人大为监督和保证法律法规实施做过许多探索，包括执法检查在内。一些地方人大曾一度推行过“执法责任制”和“错案责任追究制”，推行过“个案监督”，还通过各种形式的“评议”对“一府两院”执行法律法规的情况给予监督，但这些形式的法律依据以及权威性和实效性不足，大多销声匿迹。实践显示出，执法检查是比较适合我国现阶段的人大法律监督的手段，各地也都积累了一定的经验。“执法检查已经成为人大开展监督工作的行之有效的基本形式，要在不断总结经验的基础上，深入持久地开展下去。”[1]2007年1月正式实施的监督法对执法检查程序的规定，对于增强执法检查的权威和实施效果，发现和纠正执法中的问题，维护法律的权威和尊严起到了很好的作用。要进一步健全完善程序、增强执法检查监督的实效性和权威性。最重要有三点：抓住法律实施和执行中的关键性问题，牵住牛鼻子;对发现的问题要有相应的处置措施和刚性手段;坚持公开透明的原则，让人大代表和人民群众参与监督。
首先，执法检查要突出重点。现有的法律法规数量众多，人大对之执行情况不可能一一进行监督检查。吴邦国委员长说：“执法检查要注重实效，体现少而精的精神。全国人大及其常委会制定的法律，现行有效的有200多部，每年组织全国性的执法检查，只能针对少数个别的法律进行。这些年来，全国人大常委会每年组织的执法检查大体在四到五次，数量虽然不多，但起到了举一反三的效果，不仅推动了这几部法律及其相关法律的正确实施，而且在增强全社会法律意识和法制观念方面发挥了重要作用。实践经验告诉我们，要提高执法检查工作的质量，必须突出重点、注重实效。”“要有针对性选择检查的法律项目。关键是要抓住关系改革发展稳定和法律实施中的重大问题，抓住与人民群众切身利益密切相关的热点难点问题。”[2]总结以往执法检查的经验，人大在制订执法检查计划时可以考虑直接从突出的问题入手，抓住重点，有的放矢。
其次，要找到“一府两院”执法中普遍存在的共性问题。人大不能越俎代庖地直接去处理具体问题，要通过具体问题进一步发现或找到“一府两院”及其部门在法律法规实施、执行中存在的漏洞，诸如有法不依、执法不严、违法不究，以及执法不作为乱作为，重利益争权力、避责任轻服务等有共性的问题，特别是普遍出现或反复出现的问题、体制机制方面的问题，进而监督“一府两院”解决存在的问题。不直接处理问题，并不意味着人大对问题无能为力。人大可以就存在的问题进行跟踪监督，或者采取进一步的监督手段，综合运用质询和询问、专项工作审议、特定问题调查、撤职和罢免等监督手段，以保证法律得到实施。
再次，要公开透明。人大代表和人民群众的积极参与是发挥执法检查效能的必要条件，必须坚持公开原则。按照监督法的规定，执法检查组的组成人员，除了从本级人大常委会组成人员以及本级人大有关专门委员会组成人员中确定，还可以邀请本级人大代表参加;常委会的执法检查报告及审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告，向本级人大代表通报并向全社会公布。全国人大常委会年度执法检查计划(监督工作计划)以及每次执法检查方案都要谈及新闻媒体宣传报道的问题，比如全国人大常委会2003年执法检查计划要求“每部法律实施的检查都要制订具体的新闻报道计划，重点抓好法律实施主管机关的汇报会、检查情况的反馈会和常委会会议审议执法检查报告情况的报道。对于具体情况，组织记者进行专题采访和报道;发现的重大典型违法事件及其处理结果，可以公之于众。”[3]要进一步增强执法检查的公开性和透明度，创造条件让人民群众监督“一府两院”执法行为和人大执法监督行为。
第二，推动发展方式转变，促进体制机制创新
保证法律法规的正确有效实施，人大履行职权时必须坚持全面、协调、可持续的科学发展观。要实施好环境保护类、节约能源和矿产资源、安全生产类、涉农类等法律，各级人大必须通过自己的职能作用，改变传统的发展模式和政绩评价观念。比如通过对水污染防治法的执法监督，使“各级政府要牢固树立科学发展观，把保护水资源和解决水污染问题作为关系到建设和谐社会的基础工程，作为关系到广大人民群众根本利益的民生工程，作为关系到可持续发展的战略工程，抓实抓好”[4]。“各级领导要充分认识水污染防治在建设生态文明中的重要地位”，“要认真调整产业结构，积极转变增长方式，大力发展循环经济，着力构建环境友好型社会”[5]。“必须坚持以人为本，坚持全面协调可持续的科学发展观，必须坚持生态立省的战略，下大力气防治水环境的污染”[6]。除了加大执法监督的力度和针对性，还要通过制定完善法律法规、决定重大事项、专题质询和询问、人事监督和任免等，推动环境友好型、资源节约型社会建设;要有统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展的意识，通过人大的积极作为，排除法律实施的障碍，规制、警示、引导政府部门、执法部门和全社会转变发展方式和政绩观念，以人为本，正确处理加快经济发展、城镇建设与依法保护环境的关系，正确处理加快经济发展与社会和谐发展的关系，正确处理加快经济发展与节约能源和永续开发的关系，正确处理加快经济发展与安全生产的关系，正确处理城市发展与农村协调发展、第一产业与二三产业协调发展的关系。人大对此类法律实施的监督，寄希望毕其功于一役是不现实的，执法检查等监督要持之以恒，特别是对那些大面积的出现、或长时间存在的顽固性问题，要进行持续性的监督。
由于体制机制对诸如涉农类、医药和食品卫生类、安全生产等法律的实施影响较大，人大的执法监督检查“要透过现象看本质，查找存在问题的深层原因，从体制、机制方面提出解决问题的意见和建议，以期通过改革，逐步解决阻碍城乡协调发展的机制、体制、制度问题。从而从根本上解决问题。”[7]比如从目前来看，对于农业法的实施，“一是各级政府要按照农业法的有关规定建立正常稳定的农业投入机制。二是要研究农业投入的载体、机制和方向等问题，提高农业投入的效益。三是要通过规划引导、项目带动等方式整合各项支农投资。四是要加强金融支农体系建设。”[8]事实上，对这类法律实施的成效以及监督实施的成效，都与相应制度的改革和体制的创新相关。
第三，建立完善违宪审查制度，加强对法律法规的备案审查
法律法规相冲突的问题，是影响法律有效实施的突出问题。保证法律法规和谐统一是人大的职责所系。全国人大常委会的执法检查报告多次提到对法律法规清理、修改、废止，以保证其协调一致的问题。如劳动合同法颁布后，国务院即组织有关部门抓紧实施条例草案的起草和论证，并向全社会公开征求意见，经过反复修改，于2008年9月18日正式出台了该条例;有关部门与地方也分别制定了一批配套办法，如江苏省发布了《灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施办法》，解决了人员省内流动时社会保险关系接续问题，提高了农民工签订劳动合同的积极性;辽宁等省制定了集体协商和集体合同的有关规定;福建省及有关地方政府部门对与劳动合同法相关的96个文件进行了清理，废止了24个与法律规定不一致的文件，制定了20多个贯彻实施劳动合同法的配套文件。一些企业也按法律要求对规章制度进行了清理和修改[9]。
法律法规保持协调一致，必须完善对法规的备案审查。法规的备案审查，是保障法律法规和谐统一和有效实施的重要制度安排。由于制定法律法规的速度很快，而对法律法规的清理、修改或废止未及时跟进，而中国改革开放至今经济政治社会状况和体制机制已经发生了巨大变化，制定法律法规所依据的经济社会基础和所调整的经济社会关系也已发生巨大变化，这使得一些法律法规在实施中会遇到困难。多层次、多位阶的立法体制，增大了法律法规冲突的可能;部门利益、地方利益、集团利益对立法的过度影响，进一步放大了这种可能。而事实上对法律法规的备案审查被长期搁置或流于形式，使法律法规相冲突的问题未得到有效解决，进而使实践中适用法律时出现障碍，影响法律的实施。立法法对地方性法规、规章的备案审查作了程序上的规定。有立法权的各级人大要进一步加强对法律法规备案审查和清理，细化完善法律规定，明确备案审查的程序要求，充实备案专门机构人员，根据形势变化和现实需要对法律法规进行清理、废止或修改。
对法律法规的备案审查事实上是违宪审查的问题。由于体制、机制、机构、程序等多方面的原因，现阶段全国人大常委会的违宪审查的职能实际上被虚置，很难发挥作用。2004年5月，全国人大常委会法工委设立的法规审查备案室，其权威性和力量不足以担负违宪审查的职能。必须在现有体制和宪法框架内，研究、探索建立中国特色的违宪审查和宪法监督制度，以保证社会主义法制体系的和谐统一，保障宪法法律能得到良好实施。
第四，进一步理顺党政关系、政策与法律的关系，加强对规范性文件的备案审查
执政党在我国国家权力结构和法律实施中有关键性作用，而且涉及法律问题和落实法律规定的政策，也有许多是由党政联合制定的，比如有关涉农问题的许多规范性文件就是党政联合发文的。由于执政党的重视、支持和推动，许许多多的法律得以有效实施。但是党不能代替人大行使职权，落实人大的法律地位和权威，是保证人大执法监督权威和效力的前提。党必须在宪法法律范围内活动，充分尊重和维护人大的法律地位和权威。党的各级组织都要模范带头执行和实施法律，支持人大常委会工作，协调人大与“一府两院”的关系，保证人大依法行使职能。现实中人大行使保障宪法法律在本行政区域实施的职能，也需要作为执法者的“一府两院”配合和支持。一方面，“各级党委、人大、政府重视，加强组织领导、有力推动了法律的实施。”[10]另一方面，这又在一定程度上削弱了人大执法监督的效能。人大要发挥好监督“一府两院”贯彻执行法律的职能，必须进一步理顺人大与“一府两院”的关系，要通过政治体制改革，真正发挥出权力机关的作用。
现阶段贯彻执行法律法规，的确需要政策支持，需要制定一些在一定行政区域具有普遍效力的“非立法性”规范性文件。因此，现阶段必须重视政策对法律的推动作用。多年来党和政府制定了一系列的政策措施。我国30多年的实践表明，改革开放，往往需政策先行，然后是政策的法律化。如“农民专业合作社法把党的政策上升为法律，是我国农业法制建设的一件大事。各级党委、政府十分重视这部法律的实施，把发展农民专业合作社列入政府的重要议事日程”[11]。政策需要法律的认可和保障，但法律在很大程度上却需要政策的推动。在现阶段，无疑要重视政策在法律实施中的作用，特别是对于号召性、促进性的法律法规。比如实施中小企业促进法，就要“完善政策措施，加大帮扶力度，为中小企业营造良好发展环境。完善政策体系，为中小企业发展营造公开、公平竞争的市场环境”：一是扩大市场准入范围，降低准入门槛;二是不断增加中小企业发展专项资金;三是鼓励支持创业;四是加强和改善服务[12]。实施就业促进法，就要“实施积极的就业政策，努力促进和扩大就业”：调整、充实和完善促进就业再就业、加强农民工工作、以创业带动就业、大中专毕业生就业等方面的扶持政策，落实降低社保费率、减免税费、社会保险补贴等优惠政策等[13]。
与此同时，还必须进一步理顺政策与法律的关系，保障改革开放与法制建设的统一。政策有时与法律产生不协调，形势的变化也会使有的法律条文难于实施，法律需要根据形势的发展及时废改。即便这样，政策也必须以法律为边界，制定政策时要有法治观念，特别是制定涉法问题的政策时，更不能突破法律，否则其合法性和权威性要受到影响。政策大都体现为各种形式的规范性文件。从现实情况来看，许多不适当的规范性文件，超越法定权限限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，增加公民、法人和其他组织义务，同法律法规规定相抵触。“不适当”的规范性文件给法律实施带来很大冲击。行政机关和司法机关(主要是行政机关)作出的涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件越来越多。可以制定规范性文件的主体几乎包括了所有的国家机关及其各职能部门，制定主体广泛，内容繁杂。全国人大常委会从2007年起将规范性文件备案审查工作列入监督工作计划，重点是“督促有立法权的地方人大常委会对各自制定的本行政区域内现行有效的法规进行梳理，对不符合监督法或与其他现行法律相抵触的法规，及时进行修订或废止”，“常委会法制工作委员会根据法律的规定，加强和改进对规范性文件的备案审查工作，进—步完善备案审查工作，为推动建设法制统一的社会主义法律体系做好基础性工作”[14]。各级人大必须进一步加强对规范性文件的备案审查，将国家机关及其部门制定的、在本行政区域具有普遍约束的等各类规范性文件纳入审查范围，建立健全常委会承担规范性文件审查的专门机构，充实人员力量，完善备案审查的程序和时限规定，明确审查原则和标准。
第五，完善民主立法、地方立法制度，增强法律的可实施性
人大执法检查表明，立法质量是影响法律实施的重要因素。所以，通过完善民主立法制度和立法技术提高立法质量非常重要。某些法律的可实施性不强，是因为立法过程各方利益的参与尤其是普通民众的参与不足，受部门利益和集团利益过度影响，权力与权利、权力与责任、权利与义务配置不当，在某些民众普遍关注的利益调整的重大问题上，未起到“在矛盾焦点上砍一刀”的作用。立法不能太粗、不能回避矛盾，否则立法中的问题就会在实施中凸显出来，反倒在实施中受到各种利益的抵制或牵制，从而变成弹性很大的“软法”，或者不得不变通执行，甚至频繁修法。法律规定责任一定要明确清晰，如在水污染防治方面，就需要“明确责任，齐抓共管。市、县两级环保部门要对本区域的水污染防治实施统一的监督管理，在严格执法，推动重点流域、区域、行业和企业的水污染防治方面发挥重要的监督管理作用;发改、经委等部门要根据各自的职责，大力促进有利于水污染防治的产业结构调整、技术改造、清洁生产和循环经济的实施;水利、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门要在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理”[15]。
法律条文诸如太过原则性、执法主体不明、执法责任不清，或具体程序、实施手段缺失等，多与立法准备不足有关。为此，一定要重视立法前期准备，如立法调研、论证、起草等，从准备阶段就要注意避免部门利益对法律法规起草的过度影响，避免准备不足导致法律条文粗陋、法律之间相互冲突，造成实施中操作困难。要坚持和完善民主立法的各项制度，如公开立法计划、征求立法建议、立法调研、立法草案委托起草、向全社会公布法规草案征求民意、立法座谈和立法论证、立法听证、对有争议条款的单项表决、公民旁听常委会法规案审议、立法评估等制度和措施。尤其是立法听证制度，对扩大公众参与、公正表达各方利益诉求、广泛吸纳民意、平衡各方利益、提高立法质量作用显著。
当然，有的法律难以或不便对每一具体问题无遗漏地作出规定，有的法律制定后又会出现新的情况和新的问题;而且我国地域广大，一些法律的实施需要结合各地方的具体情况。所以，通过制定法律实施细则和地方立法，保证法律实施也是不可缺少的。例如：“未成年人保护法涉及家庭、学校、社会、司法等方方面面，具有法条内容宽泛、执法主体多元、原则性规定较多等特点。这就决定了贯彻实施这部法律需要有一系列法规、规章、司法解释和有关政策来配套。”“同时，要根据新形势、新情况的需要，制定新的规范性文件，保障法律的贯彻实施。”[16]畜牧法公布以后，国务院和农业部制定了一些行政法规和部门规章，各地也出台了一批地方性法规和政府规章。但仍需要“尽快制定配套法规规章，进一步细化畜禽养殖行为规范、畜禽污染防治、畜产品质量安全管理、畜禽遗传资源保护、政府对畜牧业投入等方面的规定，明确相关主体责任，增强可操作性。尽快发布中国畜禽遗传资源目录，制定种畜禽生产经营许可证审核发放办法”。“还要与动物防疫法、食品安全法、草原法、农产品质量安全法、生猪屠宰条例等相关法律法规衔接，推进综合执法，提高执法效率”[17]。
为此，除了全国人大常委会要适时做好法律解释，以进一步明确法律规定的具体含义、明确新的情况下适用法律的依据;国务院及有关部委要做好行政法规和部门规章的调研、论证、制定和修改、实施及评估等工作，以便正确有效地执行法律的规定;有立法权的地方人大要完善制度，制定好地方性法规以便结合各地方的具体情况执行法律和行政法规。
实施性地方立法，就是为保证国家法律在本行政区域内的有效实施，结合地方的具体实施，对上位法的进一步细化、具体化，使其更具有操作性，是保证法律实施的行为。实施性地方立法使许多法律在各地得到切实实施。地方立法不论是先行立法、创制性立法，还是实施性立法，都不能与上位法相冲突，要与上位法和其他法规协调一致;特别是实施性地方立法要以上位法为依据。要突出特色性和可操作性，“就是结合本地实际情况，以解决实际问题为目标，制定地方法规，有几条定几条，不凑数，要管用，不搞无的放矢，不为立法而立法，不强调体系的完备，不搞大而全，注重少而精。”要从本地的实际出发，但不能“打着地方特色之名，行地方保护之实”，在“地方法规中充填地方保护和本位主义、部门利益等货色”[18]。
注释：
[1][2]吴邦国：《在全国人大常委会〈中华人民共和国农村土地承包法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》(2003年9月19日)。全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第134~135页。
[3]《全国人大常委会2003年执法检查计划》(2003年4月16日第十届全国人民代表大会常务委员会第二次委员长会议批准)，全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第18页。
[4]许苏卉：《江西省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年9月21日在江西省第十一届人大常委会第十二次会议上》。
[5]纪玲芝：《湖北省人大常委会执法检查组关于检查水污染防治法律法规实施情况的报告——2007年11月30日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议上》。
[6]杨光林：《贵州省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉和〈中华人民共和国水污染防治法〉实施细则实施情况的报告——2004年11月25日在省十届人大常委会第十一次会议上》。
[7]乌云其木格：《在全国人大常委会有关农业法律跟踪检查第一次全体会议上的讲话》(2006年8月28日)。
[8]安徽省人大常委会《关于检查〈农业法〉等法律法规实施情况的报告》(2010年7月)。
[9]华建敏：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国劳动合同法〉实施情况的报告——2008年12月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。
[10][11]乌云其木格：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农民专业合作社法〉实施情况的报告——2008年10月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[12]鲍志强：《山东省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国中小企业促进法〉和〈山东省中小企业促进条例〉实施情况的报告——2009年9月22日在山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。
[13]林春明：《淄博市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国就业促进法〉实施情况的报告——2009年6月25日在市十三届人大常委会第十三次会议上》。
[14]《全国人大常委会2007年监督工作计划》(2006年12月15日第十届全国人民代表大会常务委员会第五十四次委员长会议通过)，全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第994页。
[15]黄创炎：《玉林市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年10月27日在玉林市第三届人大常委会第二十五次会议上》。
[16]李建国：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保护法〉实施情况的报告——2008年8月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上》。
[17]王云龙：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国畜牧法〉实施情况的报告——2009年8月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》。
[18]王斐弘：《地方立法特色论》，载《人大研究》2005年第5期。
(作者系甘肃省人大常委会人大研究杂志主编)
作者：谢蒲定
从各级人大常委会的执法检查报告可以看出，受经济社会环境和体制机制的制约，以及法律本身因素的影响，法律的实施情况不平衡，有的法律实施难度大，难以完全实施到位，人大对法律实施的监督尚有不可忽视的难题，人大监督的权威性和实效性有待进一步提高。
经过长期努力，我国法律实施取得很大成效，许多法律得到切实遵守和执行。人大及其常委会的监督，无疑对法律实施发挥了重要作用。但是，从各级人大常委会的执法检查报告中仍然可以看出，受经济社会环境和体制机制的制约，以及法律本身因素的影响，法律的实施情况不平衡，有的法律实施难度大，难以完全实施到位，人大对法律实施的监督尚有不可忽视的难题，人大监督的权威性和实效性需要进一步提高。
第一，经济社会环境因素
法律实施状况与经济社会环境状况是相互影响、相互制约的。特别像环境保护类、节约能源和矿产资源、安全生产类等法律的实施，对经济发展模式和方式、对一个地方的GDP增长和政府政绩，都会产生深刻的影响。由于这类法律牵涉面深广，诸如地方利益、部门利益纠缠其中，在实施中受到的制约大，遇到的难题多。人大对这类法律的执法监督，也必然受到经济社会环境的影响，要监督到位往往需要一个很漫长的过程。
各级人大常委会对环境保护类法律的执法检查的频度很高，仅八、九、十届全国人大常委会就进行过10多次环保类法律的执法检查，是检查频度最高的一类法律。九届全国人大常委会1999年5月对大气污染防治法的执行情况进行了检查，侧重于燃煤和汽车尾气污染的治理情况。2001年9月对水污染防治法的执行情况进行了检查，重点是长江流域水资源保护和水污染防治方面的情况。十届全国人大常委会于2003年5月至6月，检查了固体废物污染环境防治法的实施情况，重点包括政府有关部门在防治固体废物污染环境方面的执法情况。2005年5月对水污染防治法的实施情况再次进行检查。2006年又跟踪检查了固体废物污染环境防治法和水污染防治法的实施情况。2007年，全国人大环境与资源保护委员会又跟踪检查了淮河、辽河流域水污染防治情况。频频执法检查，恰恰又表明法律的实施情况并不理想。执法检查反映出的长时期存在的普遍性问题主要包括：大气环境形势严重，城市中大气环境质量恶化，空气污染严重，总悬浮颗粒物超标比较普遍，酸雨污染日益突出并正呈蔓延之势;水环境质量呈恶化之势，水资源短缺趋于严重，污水排放总量增长速度较快，主要污染物排放量居高不下;水污染治理项目进展缓慢，水污染造成的危害日益明显，流域内湖泊富营养化突出，水污染事故频发，饮用水安全问题日益凸显;工业固体废物产生量和排放量猛增，城市生活垃圾产生量不断增长，但无害化处理率极低，危险废物累计贮存量不断增加，工业废渣越积越多，对周围环境构成了严重威胁，电子废物污染问题逐步显现，农村固体废物污染问题日益严重等等[1]。
地方各级人大常委会也一直坚持对水污染防治法等环境保护类法律及法规进行执法检查，其执法检查报告同样反映出问题的复杂性和艰巨性。比如城镇生活污水处理设施建设滞后，饮用水安全存在隐患，污水处理率偏低，水环境容量不足将制约部分地区经济发展，农业面源污染问题较为突出，养殖污染日益加剧，水污染防治规划滞后，有法不依、执法不严的问题依然突出，工业废水排放达标率低，污染物排放总量削减任务重，重点治污工程进展缓慢，环保机构和队伍建设不适应新形势的要求[2]，等等。
虽然各级人大常委会对环境保护类法律的执法检查的频度很高，但是环保类法律并没有因此而实施到位，关键在于受到经济社会环境的强烈制约，比如经济发展的压力和政府的政绩追求等。执法中的很多问题都是在人大常委会一次又一次执法检查中被反复提出来，而且人大常委会每一次都对“一府两院”执法部门提出具体明确的建议和意见，如增强紧迫感和责任感，发展清洁能源，治理煤烟型污染，控制汽车型污染，优化产业结构，控制城市粉尘污染;依法保护水资源、清洁水环境，加大水污染防治法的实施力度、加快污染治理步伐，严厉打击各种环境违法犯罪活动，努力做到有污必治、治污必清、排污必究等等[3]。每次执法检查后，“一府两院”相关部门，如环保总局、最高法，以及发改委、财政部等都要制定关于落实常委会建议的具体方案和措施办法。而从结果来看，虽然不能说没有进步，但许多问题是时好时坏、反反复复、此起彼伏，而且往往大面积地出现，或长时间地存在。在行政执法和人大监督上虽然下了大力气，但法律的实施依然难以到位，进进退退。其背后很大的原因基本上可以归结到经济发展模式和发展机制上，归结到单纯追求GDP的经济发展方式和政绩观上。部分领导干部认为搞环境保护、防治污染势必影响经济发展的速度，或认为环保和治污不能借助于市场经济的手段，或认为环保和治污只有社会效益、环境效益，而没有经济效益，或认为必须等到一个地区经济发展到一定水平之后，才能提到议事日程[4]。首先要上项目、求速度，为了片面降低成本、追求效益，轻视污染治理和环境保护，有些地方政府部门只从当地的局部利益和政绩出发，对发生的违法排污事件，大事化小、小事化了，甚至遮掩庇护、文过饰非，对其处罚不力或不加处罚;有的地方监管部门严重失职，致使该地的环境污染事件频频发生;由于“违法成本低、守法成本高”，一些企业宁可超标受罚，也不愿下工夫搞好污染治理[5]。
第二，体制和机制因素
法律的实施常常涉及体制方面的问题，因此某些法律能否有效实施，还在于体制是否顺畅、各方利益能否协调好、政府部门的权力和责任是否明确和规范。比如在煤矿安全生产方面，由于“煤矿安全监管体制不顺，机制不完善，适应社会主义市场经济要求的安全监管体制和长效机制尚未形成。一是国家监察、地方监管的体制在实际工作中，存在着职能交叉、权责不明、多头执法的问题。二是煤矿安全生产涉及国土资源、行业管理、煤矿监察、安全监管、工商、公安等多个部门，涉及采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、工商营业执照等多个证照，这些部门在证照管理和监督执法等方面统筹协调不够，联合执法机制没有形成。三是经济管理与安全监管缺乏协调机制。有的地方管安全的要求停产整顿，管经济的要求保证产量，部门之间互不通气，造成经济管理和安全监管脱节。”[6]再如在环境影响评价方面，环评审批任务非常繁重，“而全国尚未建立统一的环评质量标准考核体系，以现有行政审批部门有限的人力、物力、财力，难以高质量完成”，亟须“国务院有关部门尽快建立适应投资体制改革的环评文件编制和审批机制” [7]。体制方面的原因影响了安全生产法、环境影响评价法的有效实施。
涉及深层次体制问题的法律，其实施过程必然涉及到复杂的利益和体制机制调整。比如涉农类、医药和食品卫生类法律，以及前文述及的节能环保等法律的实施，往往意味着不同利益、不同方面，以至条条块块的利益调整，没有各方利益的协调和妥协，很难达到理想的实施效果;也往往涉及多个政府管理部门和组织，没有部门之间的相互配合和协作，也很难实施到位。人大对此类法律的执法监督必然是艰难的过程。农业法无疑是受体制机制影响最为深远的一部法律，仅就农民收入这一农业法实施的重要指标而言：1998年全国人大常委会对农业法的执法检查表明，虽然此前几次执法检查中反映出的农民负担过重的问题得到了某种程度的解决，但有些地方的减负工作又出现一些新问题。提留统筹费5%的限额基本能得到控制，但5%的限额以外还有不少负担项目未全部解决，有的地方农民负担还出现继续增加的趋势。2001年全国人大常委会再次对农业法的执法检查表明，农民收入出现恢复性增长。但是，制约农业和农村经济发展的一些突出问题还没有从根本上得到解决，农民收入增长缓慢，负担依然较重。农民提留统筹费虽然基本控制在上年人均纯收入的5%以内，但此外的乱收费、乱罚款、乱摊派等问题仍然没有得到有效解决。从2004年全国人大常委会对土地管理法的执法检查来看，“三农”方面问题依然突出，耕地面积和粮食播种面积大量减少;粮食产量连年下降;农民增收缓慢，城乡人均收入差距扩大。2005年全国人大常委会对农业法的执法检查显示，财政用于“三农”的投入大幅度增长，农民负担明显减轻，但是贯彻实施农业法依然存在问题，粮食持续增产、农民稳定增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除。2006年全国人大常委会对有关农业法律(农业法、土地管理法、农村土地承包法)实施情况的跟踪检查显示，财政用于“三农”的增幅很大，农业和农村建设方面的投资提高，农村社会事业发展的支持领域扩大，力度加强，在全国范围内取消农业税，农民税费负担减轻。但是，由于相应的制度、机制尚未完全建立，仍然存在许多制约农业和农村经济发展的问题[8]。
像涉农类法律这类受现有体制影响程度很深的法律，没有相应的体制创新，难于实施到位;同样，没有体制上的突破，人大对此类法律实施的监督，也难于取得满意的效果。制约农业法实施的体制因素主要有城乡二元分割体制、社会保障体制、财税体制和农业投入体制、基层政权体制以及管理体制等方面。由于体制的改革非一朝一夕，涉农法律的实施自然在很长一段时期不甚理想。早在1998年的农业法执法检查就已经注意到体制机制方面的问题，比如在分析农民负担问题长期得不到根本解决的原因时就谈到基层吃补贴的人员过多、税费负担计算方法不合理等问题;在建议中也谈到完善农业投资管理制度，探索建立多层次、多元化的农业投入机制，把减负与改革和规范农村税费制度结合起来、与农村基层组织建设结合起来，探索减轻农民负担的治本之策等[9]。同样在2001年的执法检查报告关于改进农业法执法工作的建议中，也涉及改革农业投入机制、对农村生产经营体制进行创新、搞好农村税费改革试点工作、健全和完善农业支持保护体系等体制建设方面的意见[10]。年复一年的持续执法检查，使作为法律监督机关的人大更明确地意识到涉农问题“比较复杂，解决问题需要一个过程”。因为“很多问题长期得不到解决或解决得不彻底，都是与相关体制不完善、机制不合理有直接关系”[11] 。
从政府管理部门和组织的相互配合与协作的状况来看，对于涉及面广、利益相关方多的法律，其执法部门也往往是诸多个，其实施过程和结果可能涉及的部门更多，比如种子法的实施，就需要农业、林业、发改、财政、公安、工商等部门的协调配合，所以这类法律的实施容易受到部门利益的影响。实施种子法的利益相关方包括育种者、经营者和使用者，其种子种苗生产经营单位包括种子种苗管理站、种子生产经营企业、种子市场、种子质量检验检测中心、林木种苗繁育中心和科研单位等。因此必须健全执法管理机构，明确执法职能;各地农业、林业、公安、工商等有关部门和法院，加强配合，加大执法力度，各级农业、林业部门履行种子质量监督检验管理职能;改革种子管理体制，明确执法主体，理顺执法管理与生产经营关系，明确各级管理机构的执法职能[12]。
地方人大常委会关于涉农法律的执法检查报告也多提及体制问题或体制因素造成的问题。诸如山东省“由于长期受城乡二元结构体制的影响，对农业和农村的投入离农业法的规定和全面建设农村小康社会的要求仍有较大的差距，农村经济社会发展明显滞后，城乡差距呈扩大趋势，特别是农村基础设施建设和社会事业发展远远落后于城市。”[13]甘肃省“土地监管难执法难的问题比较突出。在责任追究方面，普遍存在对责任人的行政处罚和行政处分偏轻的情况。对土地违法违规问题的查处，往往受地方政府或领导的干预，特别是对政府违法批地用地问题，要么不敢立案查处，要么处罚决定难以执行。许多土地违法行政处罚决定移送相关部门后，经常遇到不予受理或久拖不决问题，影响了行政执法的效率和实际效果。加之国土资源执法监察队伍编制人员少，且大多属于事业编制，诸多因素制约了行政执法监察职能的有效行使。”[14]
第三，法律本身的瑕疵
全国和地方人大常委会的执法检查都要涉及法律本身存在的问题。从执法检查的结果来看，法律本身存在的问题也是影响其实施和监督效果的重要因素。这些问题包括法律条文与现实不适应、法律法规之间不协调、法律条文粗陋难以操作、权力配置不当、执法主体和执法责任不明确等，使之难以有效实施，也给执法检查监督带来障碍。
1.法律条文与现实不适应的问题
由于经济政治社会状况和体制机制快速变化，使得法律的某些规定与现实脱节，一些法律条文在实施中会遇到困难;即便是经过多次修改的法律也依然会遇到不适应的问题，需要继续修改;甚至有的法律刚刚制定或修改，马上面临不适应和需修改的问题。仍以涉农类法律为例，2004年关于土地管理法的执法检查报告说，1986年制定的土地管理法，虽经1988年和1998年两次修订，但根据形势发展，迫切需要再次修订，以明确土地征收和征用的范围和程序;严格征地审批制度和政府保护耕地、基本农田的法律责任，提高征地补偿标准，妥善安置失地农民;要进一步提高土地利用总体规划的权威性，强化土地用途管制和耕地占补平衡制度，建立自上而下的执法监管体系[15]。虽然农业法屡次修改，但1998年、2001年、2005年、2006年对于农业法执法检查报告仍然每次都谈到，该法已不能适应形势发展的要求，需要根据新情况加以修改和补充，或者进行全面修改的问题[16]。其他再如2003年关于建筑法的执法检查报告说，1997年制定的建筑法，针对当时建筑市场实际情况和需要，但随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和建筑业的迅速发展，建筑市场环境发生了重大变化，建议尽早启动法律的修改工作[17]。2004年关于动物防疫法的执法检查报告说，自1997年动物防疫法颁布以来，又出现了许多新的情况，动物防疫法亟待修改[18]。
在地方，甘肃省人大常委会2009年开展关于中医条例的执法检查：《甘肃省发展中医条例》制定于2000年，2001年1月颁布实施，至今已近10年，而这10年又是甘肃省医疗卫生事业发生重大变化的10年，该条例和省中医药事业发展的环境、现状不相适应[19]。同年关于矿产资源管理法律法规的执法检查：现有的矿产资源管理法律法规已不适应当前经济发展和管理工作的需要，特别是在探矿权管理中存在许多不适应的地方，如两级审批的政策不能很好地调动基层监管的积极性，以勘查投资划分审批权限不尽合理，探矿权准入门槛过低，勘查期限没有明确限定等等[20]。
2.法律的操作性不强的问题
由于长期受“立法宜粗不宜细”的立法主导思想影响，许多法律包括一些重要的法律，规定过于原则抽象，条文粗陋，缺乏可操作性，或其立法前期准备如立法调研、论证、利益协调等准备不足，导致实施中难以到位或操作困难。如1999年关于产品质量法执法检查报告提到，法律中多处规定按“违法所得”的倍数处以罚款，对违法行为的处罚力度不够，既不易操作，且处罚偏轻;有的条款以销售“明知是不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品”作为销售者违法的前提条件，不仅难以认定，而且使得一些违法者往往以“不知”为借口逃避法律制裁等[21]。2006年关于节约能源法的执法检查报告提到节能法条文设计主要针对工业领域，对建筑、交通、民用等领域涉及较少或没有规定，许多规定过于原则，倡导性条款多，惩戒性条款少，缺乏强制力和可操作性[22]。
云南省人大常委会2003年关于野生动物保护法的执法检查报告说，野生动物保护法的一些规定，如野生动物野外种群保护、栖息地保护管理、捕猎管理、进出口管理、防止外来物种入侵、边境地区野生动物管理、野生动物肇事补偿、收容救护、驯养繁殖、市场管理等方面的规定有的过于原则，缺乏可操作性;有的已不适应当前的实际情况，特别是对新时期出现的许多新情况、新问题法律上没有作出相应的规定，如对滥食野生动物的处罚、清理整顿市场主体等都缺乏具体的可操作性的法律依据，影响和制约了野生动物的保护和管理[23]。
3.配套法律法规不健全的问题
法律体系是否配套完善也是影响法律有效实施的因素。许多部门法律的实施需要成龙配套的法律体系支持，除相关部门法律的配套，还需要国务院及其部门制定行政法规和部门规章，有立法权的地方人大制定地方性法规等。如果配套法规不健全，法律的一些规定，特别是较为原则的规定，就很难实施。可以说国务院行政法规及其部门规章、地方配套法规和规章建设，本身就是对法律的实施，是执行法律的行为。比如科技进步法颁布以来，国务院及有关部门在科技奖励、知识产权保护、科技成果转化、科技计划管理、技术市场发展、技术进出口等方面制定了近50部行政法规和部门规章，发布了多项产业技术政策和财税优惠政策。全国有26个省、自治区、直辖市结合本地实际，制定了科技进步条例或实施办法，以及各具特色的地方性科技法规200多件[24]。但是，全国人大常委会和地方人大常委会的执法检查显示，制定配套法律法规的问题，仍是法律实施中的普遍和急迫的任务。
如2008年关于农民专业合作社法的执法检查报告讲到“由于农民专业合作社法规定的一些扶持措施和优惠政策未制定具体办法，落不到实处”[25]。2000年关于乡镇企业法的执法检查报告提到，缺乏主要的配套法规规章，使一些扶持政策措施没有得到落实，一些法定的扶持政策即使有些地方实行了，也难以做到规范，影响了政策的效果[26]。2006年关于节约能源法的执法检查中发现，节能法中有关政府节能管理、用户合理用能、节能技术进步等内容，由于必要的配套法规和政策措施没有跟上，有些规定难以执行[27]。
2009年北京市人大常委会关于水污染防治法等法律法规的执法检查报告说，水污染防治法相关配套实施办法滞后，成为影响法律顺利贯彻实施的因素之一。水污染防治法明确规定，重点水污染物排放总量控制制度和排污许可制度的具体办法和实施步骤由国务院规定;“重点排污单位应当安装自动监测设备、与环保主管部门的监控设备联网并保证监测设备正常运行”、“排放工业废水的企业应当对所排放的废水进行监测并保存原始记录”，这两项规定的具体办法由国务院环境保护主管部门规定;城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法由国务院规定。但上述具体办法迄今仍未出台，这些制度和规定在操作层面缺乏具体依据，相关的监管措施和防治手段难以落实[28]。
4.法律法规不协调的问题
法律法规不协调，不仅是法律实施的障碍，也影响社会主义法制统一。法律与法律之间、法律与法规和规章之间、法规与规章之间不协调，甚至相互冲突的问题是存在的，但全国人大常委会在其执法检查报告中对此论述不多，或者没有以问题方式提出来。但是，全国人大常委会执法检查报告建议中屡次提到国务院及其部门、各地方修订、清理、废止法规、规章和规范性文件的工作，而且有关部门在其落实执法检查建议意见的报告中，总要提及修订、清理、废止法规、规章的问题，表明法律法规不协调的问题已经被注意到。如2010年关于食品安全法的执法检查报告说，国务院及其有关部门按照食品安全法的要求，结合执法工作需要，抓紧制定配套法规、规章和规范性文件，集中修订、清理、废止与食品安全法不适应、不协调的法规、规章和规范性文件[29]。
相对而言，近几年法律法规不协调的问题被越来越关注，这从近几年的执法检查报告中可以看出来：2008年十一届全国人大常委会关于环境影响评价法的执法检查发现，“与环评法配套的有关行政法规、部门规章和技术标准体系还有待完善”，建议国务院有关部门对2003年环评法颁布前的行政法规进行清理，不一致的要尽快修改或废止[30]。
5.执法责任不清和强制性不足的问题
一方面，有的法律的执法主体不明，执法责任不清，导致执法中推诿扯皮或争权争利，使之难以实施到位;另一方面，有的法律强制性不足，违法处罚力度不大，法律实施偏“软”，效果不显。如2010年关于食品安全法的执法检查报告说，食品安全监管存在管理部门不明确或互相推诿责任的情况等，建议积极推进监管体制改革，明确卫生、农业、质检、工商、食品药品监管等部门的职责[31]。2004年关于工会法的执法检查报告说，修改后的工会法虽然增设了法律责任一章，但仍有一些执法人员和企业经营者把工会法视为“软法”，侵犯职工和工会合法权益、打击报复工会干部的现象时有发生[32]。
2008年武汉市人大常委会关于武汉市旅游条例的执法检查报告说，该条例明确要求建立综合协调机制，但还没有建立起来，多头管理的现象依然存在[33]。2009年江西省人大常委会关于水污染防治法的执法检查报告说，由于现行法律规定环保行政部门、水利行政部门和流域机构都可以对地面水体的水环境质量进行监测，这种三重监测体制不仅在职责上存在交叉重叠、在协调上存在一定困难[34]。
第四，政策方面的因素
我国法律实施受到政策因素的强大影响，法律的实施往往需要政策的支持和推动，这种政策多以规范性文件(红头文件)的形式出现。但某些规范性文件及政策措施，特别是某些地方性政策和措施，对法律实施造成的障碍也不容忽视。比如1998年关于税收征管法的执法检查报告说，一些地方政府为促进当地经济发展，采取了一系列推进改革开放、加快地方经济发展的措施，但存在着忽视税法的统一性和严肃性的现象，有些政策措施违背了税收征管法的规定，造成了税收的流失;强调优化投资环境，超越税收管理权限，擅自制定减免税优惠政策。该执法检查报告还列举了若干地方政策违反税收征管法的案例[35]。从其后国家税务总局的书面汇报来看，1998年查出的地方党政部门违规文件1048份;各地税务机关制定的违规文件1996年为351份，1997年为86份，1998年降为55份[36]。再如2005年关于统计法的执法检查报告说，少数地方政府限制甚至干涉统计部门的执法活动，有的借保护本地软环境为名，出台与统计法相矛盾的规定。如某省会城市将2004年确定为“环境年”，以全面清理行政罚款为由，收回了统计局的罚没款票据，使该市当年查出的100多起统计违法案件不能依法追究责任[37]。2008年关于环境影响评价法的执法检查报告说，一些地方制定的文件不符合环评法规定。据环保部门和监察部门统计，仅2007年全国就清理出51件与环评法有关规定不相符合的地方性文件[38]。
一些地方行业或部门的不适当的政策或规范性文件，对法律实施的影响更普遍。2004年云南省人大常委会关于气象法等法律法规的执法检查报告说，省建设厅下发了《关于进一步加强建筑工程防雷施工监督检测和验收监督管理工作的通知》(云建〔2004〕490号文)后，各地反映防雷减灾工作的组织管理受到严重干扰，建议省政府予以撤销[39]。
第五，法律监督的有限性
对法律实施情况的监督是一个综合工程，虽然国家权力机关的法律监督是最重要、最权威的监督，但其监督力量、覆盖范围、达到的效果仍然是有限的。拿执法检查来说，“执法检查的时间有限，人员也有限，不可能面面俱到，也不应该眉毛胡子一把抓，必须围绕主要问题，有重点地进行检查”[40]。至2008年十届全国人大届满，全国人大及其常委会制定的现行有效的法律达229件，另有行政法规600多件、地方性法规7000多件，涵盖了政治经济文化社会各个方面。人大不可能对所有的法律法规一一进行执法检查，“检查的法律不宜安排太多”，只能是“少而精，讲求实效”。而且每部法律的检查也不可能面面俱到，要“抓住法律实施中的一两个重点问题”[41]。从九届、十届全国人大常委会执法检查的统计中可以看出，这10年全国人大常委会共进行执法检查47次，被检查的法律仅37件;检查次数最多、频度最高的是环境资源和安全生产类、农业和涉农类、教育科技文化医疗卫生类，是因为这几类法律正是“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注”的问题;除此之外的其他被检查的法律，也是当时或一段时间被普遍关注的问题和相对突出的热点。
一般的，一些调整范围和对象比较单一、执行机关比较明确、法律责任比较清晰、且不直接涉及调整制度体制和经济发展方式的法律，实施难度相对较小，容易实施到位。人大对这一类法律的监督也容易产生效果。例如全国人大常委会2004年对科学技术进步法的执法检查，2005年对律师法的执法检查，2006年对专利法的执法检查，2006年对归侨侨眷权益保护法的执法检查，提出的问题相对单一[42]，甚至像归侨侨眷权益保护法只提出两个问题，即华侨农场的改革与发展问题和散居归侨侨眷的生产生活困难问题，全国人大常委会分别在执法检查报告中，针对实施上述法律存在的问题，提出改进建议意见;科技部、司法部和最高人民法院、国家知识产权局、全国人大华侨委员会据此做了改进落实，并将改进落实情况报告全国人大常委会。全国人大常委会没有就此进行第二次检查或跟踪检查。我们可以明显感到，以上法律实施的困难和问题远比环保类、涉农类法律实施的困难和问题要小。未被人大执法检查关注到的其他法律，估计相当一部分实施的困难不会更大。而全国人大常委会对环保类、涉农类法律实施情况的执法检查和跟踪检查，却是多次反复进行。其法律实施和执法监督的难易可见一斑。
虽然人大执法检查关注的多是那些成为热点难点、各种利益和各方面牵扯面广、问题严峻或急迫、实施中这样或那样的障碍和难度大、甚至有的是在短时期内不容易实施到位的法律，但我们不能就此作出判断——没有被执法检查关注到的那些法律法规就一定实施得很好。正因为人大执法检查的有限性，人大监督和保证法律实施的职能，不可能仅靠执法检查一种形式完成，还必须综合运用其他监督方式才能完成。此外，法律的有效实施，还有赖于整个社会特别是领导干部法治意识的增强、宪法监督制度的完善和运行、问责制度的建立和实施、舆论监督和社会监督作用的充分发挥等等。
从全国人大常委会和地方各级人大常委会的执法检查报告中还可以看出，影响法律实施的因素，还有执法机关的法治观念和执法意识不强的问题、执法不力或有法不依的问题、执法队伍和力量不强的问题，以至于部门利益和地方利益干扰的问题。究其背后的原因，除了整个社会法治意识不强外，归根究底仍然不外乎前述经济社会环境、体制机制、法律本身的缺陷、政策等因素的影响，这里不必要赘述。
注释：
[1]具体资料分别见邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施情况的报告——1999年6月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》;邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2001年12月27日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》;盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉实施情况的报告——2003年6月25日在十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上》;盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染环境防治法〉实施情况的报告——2005年6月29日在十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上》;盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告——2006年8月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》;毛如柏：《全国人大环境与资源保护委员会关于跟踪检查淮河、辽河流域水污染防治情况的报告——2007年8月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》。
[2]纪玲芝：《湖北省人大常委会执法检查组关于检查水污染防治法律法规实施情况的报告——2007年11月30日在湖北省十届人民代表大会常务委员会第三十次会议上》;黄创炎：《玉林市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年10月27日在玉林市三届人大常委会第二十五次会议上》;王荣轩：《四川省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2007年7月24日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》;杨光林：《贵州省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉和〈中华人民共和国水污染防治法〉实施细则实施情况的报告》(2004年11月25日在贵州省十届人大常委会第十一次会议上)。
[3]资料分别见邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施情况的报告——1999年6月26日在九届全国人大常委会十次会议上》;邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2001年12月27日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。
[4]邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2001年12月27日在九届全国人大常委会第二十五次会议上》。
[5]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染环境防治法〉实施情况的报告——2005年6月29日在十届全国人大常委会第十六次会议上》。
[6]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国安全生产法〉实施情况的报告——2005年8月25日在十届全国人大常委会第十七次会议上》。
[7]陈至立：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境影响评价法〉实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人大常委会第五次会议上》。
[8]见布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》;布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》;盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国土地管理法〉实施情况的报告——2004年6月24日在十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》;乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2005年10月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》;乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告——2006年12月27日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。
[9]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[10]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》。
[11]乌云其木格：《在全国人大常委会有关农业法律跟踪检查第一次全体会议上的讲话》(2006年8月28日)。
[12]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国种子法实施情况的报告——2002年12月24日在九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》。
[13]李明先：《山东省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2004年11月24日在山东省十届人大常委会第十一次会议上》。
[14]赵伟民：《关于检查全省实施〈中华人民共和国土地管理法〉和〈甘肃省实施中华人民共和国土地管理法办法〉情况的报告——2008年11月26日在甘肃省十一届人大常委会第六次会议上》。
[15]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国土地管理法〉实施情况的报告——2004年6月24日在十届全国人大常委会第十次会议上》。
[16]资料分别见布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》;布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》;乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2005年10月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》;乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告——2006年12月27日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。
[17]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国建筑法〉实施情况的报告——2003年10月27日在十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[18]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国动物防疫法〉实施情况的报告——2004年8月26日在十届全国人大常委会第十一次会议上》。
[19]田鸿章：《省人大常委会执法检查组关于检查全省实施〈甘肃省发展中医条例〉情况的报告——2009年9月22日在甘肃省十一届人大常委会第十一次会议上》。
[20]赵伟民：《甘肃省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国矿产资源法〉和〈甘肃省矿产资源管理条例〉贯彻实施情况的汇报——2009年11月25日在甘肃省十一届人大常委会第十二次会议上》。
[21]陈光毅：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国产品质量法实施情况的报告——1999年10月30日在九届全国人大常委会第十二次会议上》。
[22]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2006年8月25日在十届全国人大常委会第二十三次会议上》。
[23]黄炳生：《云南省人大常委会执法检查组关于检查我省贯彻实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉情况的报告——2003年9月4日在云南省十届人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[24]路甬祥：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国科学技术进步法〉实施情况的报告——2004年4月4日在十届全国人民代表大会常务委员会八次会议上》。
[25]乌云其木格：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查中华人民共和国农民专业合作社法实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[26]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国乡镇企业法实施情况的报告——2000年7月6日在九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上》。
[27]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2006年8月25日在十届全国人民代表大会常务委员会二十三次会议上》。
[28]刘晓晨：《市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉及〈北京市实施中华人民共和国水污染防治法办法〉实施情况的报告──2009年7月23日在北京市十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上》。
[29]路甬祥：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查中华人民共和国食品安全法实施情况的报告——2010年2月24日在十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。
[30]陈至立：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国环境影响评价法实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人大常委会第五次会议上》。
[31]路甬祥：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国食品安全法〉实施情况的报告——2010年2月24日在十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。
[32]顾秀莲：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国工会法〉实施情况的报告——2004年10月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》。
[33]刘家栋：《武汉市人大常委会执法检查组关于检查〈武汉市旅游条例〉实施情况的报告——2008年9月26日在武汉市十二届人大常委会第十一次会议上》。
[34]许苏卉：《江西省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年9月21日在江西省十一届人大常委会第十二次会议上》。
[35]郭振乾：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国税收征收管理法〉实施情况的报告——1998年8月26日在九届全国人民代表大会常务委员会四次会议上》。
[36]《国家税务总局关于落实全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国税收征收管理法〉执行情况的报告的书面汇报》(1999年5月31日)。
[37]蒋正华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国统计法〉实施情况的报告——2005年4月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》。
[38]陈至立：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境影响评价法〉实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人大常委会五次会议上》。
[39]《云南省人大常委会执法检查组关于检查我省贯彻实施〈中华人民共和国气象法〉、国务院〈人工影响天气管理条例〉和〈云南省气象条例〉情况的报告(书面)》，云南省十届人大常委会公报第十三期。
[40]《李鹏委员长在全国人大常委会〈中华人民共和国刑事诉讼法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》(2000年8月22日)，全国人大常委会办公厅秘书局编：《九届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2003年3月第1版，第7页。
[41]《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》，全国人大常委会办公厅秘书局编：《九届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2003年3月第1版，第48～50页。
[42]具体资料见路甬祥：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国科学技术进步法〉实施情况的报告——2004年4月4日在十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上》;顾秀莲：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国律师法〉实施情况的报告——2005年8月25日在十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》;路甬祥：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国专利法〉实施情况的报告——2006年6月28日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》;盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉实施情况的报告——2006年6月28日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》。
(作者系甘肃省人大常委会《人大研究》主编)
作者：谢蒲定
食品安全检查情况汇报
根据县局统一领导部署，继续加强流通领域食品安全监管，顺利完成了食品安全检查的各项任务。现将具体情况汇报如下：
一、 食品安全检查情况
我分局按时完成年初制定的食品快检计划，在辖区内每月抽检10个批次的不同类型食品。在市场巡查过程中，共取缔无照经营3户，没收过期食品10公斤，新增食品经营户3户。在上月的检查过程中共出动执法人员60人次、执法车辆20车次、巡查了辖区内160余户食品经营户。检查中，执法人员详细填写巡查记录，并与经营者签订食品安全责任状，明确了经营者的责任和义务。
二、 存在的问题
在检查的过程中，发现了如下问题：部分食品经营户进货台账不健全;存在过期食品;有的未按规定悬挂营业执照;个别经营者由于未按时审验健康证而不能办理食品流通许可证延期手续，存在食品流通许可证过期的现象;个别经营户超范围经营乳制品。针对以上存在的问题，执法人员对经营者一一指出，并下达责令改正通知书，要求其限期改正。
三、下一步工作计划
(一)继续加大巡查力度，确保逐家逐户检查，做到监
管不留死角。
(二)对存在问题的经营者下达责令改正通知书。
(三) 将行政告诫和行政处罚相结合，对一般违法行为要求限期改正，对严重违法行为加大处罚力度。
2011年3月6 检查人员：食品安全检查工作人员，及社区人员，部分楼长。 检查内容: 对辽宁省人民政府关于严禁非法制售和使用‘‘瘦肉精”等有害物质的通告”进行对辖区内 超市饭店检查
今天我们食品安全检查工作人员和社区人员一行人对新竹社区。
辖区内的超市饭店进行瘦肉精等有害物质进行检查。针对超市里的熟食品双汇火腿肠
特别重视。对饭店的猪肉品质也进行了检查所有的食品都必须有检验合格证，这次检查使
我们的社区居民对食品的食用比较放心深得人心。
食品安全检查报告记录
2011年6月6日
检查人员: 食品安全检查工作人员及社区人员
检查内容: 今天对辖区内超市，饭店，过期食品和商品进行
全面的检查
今天，我们食品安全检查工作人员和社区人员，和各片楼长，对新竹社区辖区内的超市，饭店进行了“食品商品的过期”，变质检查，对超市的小食品，奶制品的生产日期和保质期逐一进行细致的检查，对化妆品产品的生产日期也进行了全面的检查，一经发现过期的产品和食品都勒令商家销毁停卖，决不留情，通过这决检查，深得广大居民百姓的认可，深得人心。
食品安全检查报告记录
20119月8日
检查人员：食品安全检查工作人员及社区人员
检查内容：今天对辖区内海鑫国际糼儿园的食堂进行检查。 检查第一项：卫生管理建立健全卫生管理制度食品卫生许可证悬挂醒目处。
第二项：食品生产经营场所内外环境整洁，加工用设施、设备工用清洁食物在烹调后至食用前在10-60℃2≦时，食物烧熟煮透，中心温度大于70℃食品原料，半成品、成品存放不存交叉污染。
这次检查：使海鑫国际糼儿园，食品达到领导的检查合格，让孩子能吃到放心的食品。
食品药品安全检查报告记录
2011年12月12日
地点：辖区内各大药房 检查人员：食品安全检查工作人员及社区人员
检查内容：检查保健食品对保健食品开展自查、对保健食品进货查验。
检查第一项：对违法违规的保健食品采取销毁下架等措施及时予以纠正。
检查第二项：检查保健食品的进货渠道，和保质期，对拒不自查自纠，弄虚作假的，一经发现，严格按照《食品安全法》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等从重予以罚，并一律予以曝光，涉嫌犯罪的，一律移交公安部门。
食品安全宣传报告记录
2011年4月6日
社区活动室 参加人员：食品安全检查工作人员，及部分楼长
会议内容：学习《辽宁人民政府关于严禁非法制售和使用“瘦肉精”等有害物质的通告》
1、 严禁企业单位和个人非法生产，销售或其他方式提供“瘦肉精”等有害物质。
2、 严禁养殖业者在养殖过程中使用“瘦肉精”等有害物质。
3、 未经畜禽屠宰厂进行“瘦肉精”检验或检验不合格的，动物检疫人员不得出具屠宰检疫证明。
4、 畜禽产品经营者须凭肉品品质检验合格证，动物产品检疫合格证销售畜禽产品不得经营未取得检验合格证和检疫合证的畜禽食品。
5、会各界对非法制售和使用“瘦肉精”等有害物质的违法犯罪行为进行监督，如有发现，要向当地公安、工商、服务业和畜牡兽医等部门进行举报，一经查实，将依照有关规定予以奖励。
食品安全宣传报告记录
2011年6月16日
新天地广场
今天上午9时，在食安委在新天地广场举办食品安全室宣传用活动启动仪式和现场宣传咨询活动，我社区组织20余人参与了此次活动，现场悬挂宣传口号条幅工条，食品安全咨询台1处，发放食品安全相关法律，法规宣传单500多份，帮助市民解释疑惑30余人，此次活动突出了“人人关心食品安全，家家享受健康生活”主题，增强了全社会对食品安全的参与意识。
食品安全宣传报告记录
2011年6月17日20日
社区门前
在社区门前开展食品安全周宣传活动，挂条幅出版报，发放宣传单，设咨询台，向广大居民宣传“人人关心食品安全，家家享受健康生活”增强结食品安全意识。 2011年6月30日
社区活动室
为教育广大群众增强食品安全责任意识和自我保护意识，提高消费者食品安全依法维权意识和能力，社区邀请会长老年大学老师海福为广大居民讲食品安全讲座，内容括食品卫生、食品营养、日常饮食知识，膳食结构与身体健康，食品安全法等相关知识，社区近40人参加了此次讲座，反响良好。
食品安全宣传报告记录
2011年7月15日
社区活动室
为更好地让社区内服务场所做好食品安全工作，在楼上会议室召开食品安全宣传会议，向各位食品工作负责人，宣传有关食品安全法律、法规、规章和政策，宣传有关食品安全制度，并讲解了什么是食品添加剂，食品安全法中禁止生产经营食品有哪些，及什么是食物中毒等内容。 2011年7月26日 社区会议
学习《食品安全法》
社区内饭店、超市、食品店等负责人学习了什么是食品安全，食品安全法对食品召回制度有怎样的规定，辽宁省食品安全工作检查办法，对食品生产、经营企业检查内容。 民以食为天，食以安为先
当今世界上使用最为广泛的食品防腐剂是亚硝酸盐，它与胺起化学反应，生成致癌物质——亚硝胺。含有亚硝酸盐的食品主要有以下食品 第一名：粉嫩熟食 第二名：腌菜泡菜 第三名：隔夜剩菜 第四名：久置凉拌菜 第五名：外煮火锅汤 第六名：刺鼻海鲜干货。
利用宣传向居民宣传民以食为天，食以安为先。
一、好的做法
通过检查多数学校成立了食品安全组织机构，签订了学校食品安全管理责任书，制定了食品安全事故应急预案，配备专人负责学校食品安全管理。各学区落实政府有关文件精神和要求，米面油统一在县粮食局采购配送，采购原料统一配送所属各小学及教学点食堂，米面油厂家生产许可证及检验报告证件齐全，保证了米面油采购质量管。教育局为各学区小学及教学点食堂配备了消毒柜、冷藏柜、冰箱、保温桶、热水器等基础设施，完成了食堂吊顶、铺地板、墙裙黏贴瓷片，食堂基础建设及卫生条件得到了极大改善。
二、存在的问题
1、食用碱、苏打、粉条酱油、醋、食盐等食品原料厂家生产许可证及检验合格报告索取欠完整;
2、食品原料进货记录欠完整，有的无票据登记册，无库存食品查验记录;
3、食品原料储存欠规范，存在原料在地上摆放、混合摆放、肉储存温度不符要求等现象;
4、食用碱、苏打等食品添加剂未做到专柜存放、专册登记、专人使用、使用计量准确，对添加剂使用情况未进行公示;
5、有的食堂无厨具洗消毒标识，洗消毒设施未做到专
用;
6、食堂从业人员卫生知识缺乏、安全意识淡薄，食品加工、厨具洗消毒等操作不符合卫生要求。存在从业人员上岗戴首饰，不戴工作帽，个人卫生和工作服不干净的现象;
7、食品留样记录欠规范，存在留样时间过长、记录缺项、容器未清洗、消毒、留样过多、容器口未封、留样温度不符要求等现象;
8、个别学校存在制作凉面，外采购熟食品和散装食品的现象。
三、建议
1、教育局固定酱油、食醋、食盐、添加剂、粉条、奶制品等采购点，缩小采购范围，保证原料采购质量;
2、进一步加强食堂后勤管理及从业人员食品安全意识和卫生知识培训，做到规范管理、按照卫生要求进行操作。建立健全食品原料进货台账，库存食品查验记录，原料离地离墙、分类、分架储存。食堂张贴生疏案、用具洗消毒标识，厨具洗消毒设施专用，厨具做到分区域摆放和使用，防止交叉污染;
3、加强食品添加剂管理，做到专人采购、专册登记、专柜存放、专人使用、使用计量准确;
4、规范留样，做到留样容器清洗消毒、专人专柜留样、留样容器密闭封口，每餐各食品留样100克、48小时，做好
记录。
二〇一二年十月十八日
淄川区实验小学安全自查报告
一、检查内容及检查重点
贯彻落实各级安全生产会议精神和市教育局工作要求情况;组织领导和工作部署情况;安全生产管理和监督责任落实情况;安全生产工作体系建设以及工作制度、工作措施执行情况; 特种设施设备安全标准执行情况;隐患排查治理情况;师生安全教育及应急预案制定、应急疏散演练工作开展情况;安全生产长效机制建设情况;安全生产条件保障情况等。
二、检查组织 学校成立检查小组。
组长：谭秀清 副组长：孙即伟
成员：张永 葛委 孙即铭 徐振涛 岳霞 翟兵 邢凤云 耿庆会 白先锋 马迎春 冯文 车迎迎 秦淮波 张丽
三、检查方式
学校自查。具体方式：
(一)查看资料。查看相关文件、通知、会议记录、安全隐患排查与整治台账等资料。
(二)实地检查。实地检查校园安全管理情况，主要检查校车管理与运营、校舍安全、消防安全、校园治安、食堂食品及电气安全、集体活动安全以及特种设备安全等。
(三)总结反馈并形成自查报告。
四、工作要求
(一)加强领导，精心组织。学校高度重视交叉检查工作，安排精干人员参与。同时，要借助检查，相互交流，取长补短，共同探索学校安全管理制度措施。
(二)严格标准，客观评估。检查组要严格对照检查内容和检查重点，全面排查影响师生安全的隐患，客观评估被检查学校安全管理现状，提升被检学校的安全管理水平。
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附件2 安全检查自查报告大纲
此安全检查自查报告依据通知要求，凡涉及到病原微生物菌(毒)种、危险化学品、易燃易爆品、放射性物品等危险品(以下统称：危险品)管理和使用的科研平台，均属于本次自查的范围。机械工程学院进行安全检查自查并提交自查登记表的科研平台有山东省高效切削加工工程技术研究中心和车辆工程实验室。
1、责任机制落实情况
(1)成立监督小组，监督制度的有效执行; (2)安全责任制落实措施
1)定期召开管理人员安全工作会议，落实安全生产责任制的落实情况，发现问题，及时整改; 2) 定期安全生产检查;
; 3) 专业安全检查
机床、夹具等搭设与使用的安全检查;施工用电及电动机械检查;防火检查; 4) 季节性、节假日前后安全生产检查
冬雨季施工安全检查;节假日加班及节假日前后安全生产检查 5) 安全检查记录与隐患整改
安全检查记录;检查管理人员的工作日志;检查日常维修记录;各种安全检查查处的隐患，要逐项登记;检查中查处的隐患应发出隐患整改通知;收到的隐患整改通知书应立即进行整改，整改完成后及时通知有关人员进行复查 6) 组织每周五的“安全活动日” 7) 安全生产责任制落实要贯彻奖惩原则 凡是安全生产中成绩突出的应当给予奖励;
对于下列行为之一的职员，应予以处罚: 违章作业或违章指挥造成事故的;玩忽职守，违反安全生产责任制，造成事故;发现有事故隐情，即不采取防范措施，又不及时报告而发生事故的;发现事故后破坏现场，隐瞒不报、虚报、故意拖延报告或者嫁祸他人的由于设备超过检修期限运行，或设备有缺陷，或没有防护装置造成事故的; 发生事故后，不积极组织抢救，或事故后不吸取教训采取措施，致使同类事故复发的。 8)安全责任落实
a) 安全用电 确保一机、一闻、一箱、一漏、一保护，三相五线制，并有明显的安全操作，警示标牌，导线有无破皮，夜间作业照明检查记录. b) 施工机具的防护置防护挡板，保养维修，操作规范挂设，工作排放，用过清理。
c) 做好四防护(四口)明显设置标牌，安全通口、安全帽、安全带、安全网正规进行进货，不合格的产品，马上更换，检查仓库设备是否合格。
d) 安全教育、安全检查、机具管理制度，规章制度，负责制度的健全。
e) 实行奖罚制度，对于执行力度较好的进行奖励，违反制度的进行处罚;
2、资质和基本设施运行情况
本工程技术研究中心依靠山东大学和山东省科技厅，具备实验室资质。 基本设施运行良好。重点部位自动监控、泄漏检测报警、通风、防火防爆设施设置维护及运行情况良好;定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施，确保其状态良好、使用正常。
3、管理制度建立和运行情况
管理制度于2006年工程技术研究中心立项后建立，严格执行，运行良好。 科研平台有详细明确的安全规章、操作规范和安全管理记录等，严格按照管理制度规范运行。其中，危险品保管和使用情况，包括但不限于请购、领用、使用、回收、销毁的全过程记录和控制制度危险品的存放和使用符合规范，确保在整个使用周期中处于受控状态。
4、各项技术安全内容具体情况
(1)数控加工中心
1) 必须遵守机床工一般安全操作规程。
2) 工作前按规定应穿戴好防护用品，扎好袖口，不准戴围巾、戴手套、打领带、围围裙;女工发辫应挽在帽子内。
3) 开车前检查刀具补偿、机床零点、工件零点等是否正确。 4) 各按钮相对位置应符合操作要求。认真编制、输入数控程序。 5) 要检查设备上的防护、保险、信号、位置、机械传动部分、电气、液压、数显等系统的运行状况，在一切正常的情况下方可进行切削加工。
6) 加工前机床试运转，应检查润滑、机械、电气、液压、数显等系统的运行状况，在一切正常的情况下方可进行切削加工。
7) 机床按程序进入加工运行后，操作人员不准接触运动着的工件、刀具和传动部分，禁止隔着机床转动部分传递或拿取工具等物品。 8) 调整机床、装夹工件和刀具以及擦拭机床时，必须停车进行。 9) 工具或其它物品不许放在电器、操作柜及防护罩上。 10) 不准用手直接清除铁屑，应使用专门工具清扫。
11) 发现异常情况及报警信号，应立即停车，请有关人员检查。 12) 不准在机床运转时离开工作岗位，因故要离开时，将工作台放在中间位置，刀杆退回，必须停车，并切断主机电源。 (2)数控铣床
1) 遵守机床工一般安全操作规程。按规定穿戴好劳动防护用品，高速切削时必须戴好防护眼镜。
2) 检查操纵手柄、开关、旋转是否在正确的位置，操纵是否灵活，安全装置是否齐全、可靠。
3) 接通电源前，应注意电源电压，超出规定电压范围不允许接通电源。空车低速运转2-3分钟，观察运转状况是否正常，如有异常应停机检查。
4) 禁止在机床的导轨表面、油漆表面放置金属物品。严禁在导轨面上敲打校直和修整工件。
5) 对新的工件在输入加工程序后，必须先用试运行健(TEST)检查程序编制的正确性，再用单程程序段操作健(SIMI.AUTO)检查程序运行情况，应随时准备做停止操作，以防止机床发生故障。 6) 在运行中发生报警和其它意外故障时，应使用暂停健使运行停止，再做相应的操作处理，应尽量避免使用紧急停止按钮。 7) 严禁任意开启电气柜、数控装置盖板。
8) 工作后必须将各操作手柄、开关、按钮放置于“停机”位置，并切断电源。
5、安全知识、操作规范培训情况(附详细说明)
1) 按计划选送学员参加安全培训中心的安全培训，完成安全生产管理干部、特种作业人员的培训计划，是这些人持有合法的有效证件; 2) 新研究生接收安全培训不少于6课时，所有操作者每年接受安全教育培训累计不少于12学时的规定;
3) 对违反安全规定的操作人员，必须接受集中培训，考核合格后重新上岗; 4) 每周一课安全培训，由管理人员负责，每周三组织全体员工进行安全知识集体培训一次，培训时间不少于30分钟;
5) 每周安排例会，讨论安全培训开展情况，总结工作中的缺点和不足，针对性地提出下一阶段安全培训的计划、重点和目标;
6、应急预案建立情况
工程技术研究中心建立之初，就建立了应急预案。具体如下：
一、应急措施
为确保在应急情况下，有序疏导人员进行疏散，生产经营场所应保证事故应急照明完好，疏散指示标志明显，应急疏散通道出口畅通。 (1)事故应急照明
由于事故后停电，会给人员疏散造成很大障碍，在疏散通道的必要位置，疏散楼梯、消防电梯、配电室、消防控制室、水泵房、人员密集场所的安全通道出口等处，都要设置事故应急照明灯，并保证使用有效。 (2)疏散指示标志
疏散指示标志用箭头或文字表示，并在黑暗中发出醒目光亮，便于公众识别。
(3)应急疏散通道，出口要求
严禁在安全通道、安全出口、疏散通道堆放杂物，保证畅通无阻，在紧急情况下，及时启用应急疏散出口，及时疏散人员。 (4)事故现场人员疏散方案 1)值班人员或现场处置领导小组指挥人员发出疏散人员指令后，疏散小组按负责部位进入指定位置，立即组织人员疏散。
2)疏散小组用最快速度通知现场人员，按疏散的方向通道进行疏散。 3)有关部门(公安消防队)到达事故现场后，单位领导和疏散人员主动向其汇报事故现场情况。批挥权上移后，积极配合做好人员疏导工作。 4)事故现场有被困人员时，疏导人员应劝导被困人员，服从指挥，做到有组织、有秩序地疏散。
5)正确通报、防止混乱。疏导人员首先通知事故现场附近人员先疏散出去，然后视情况公开通报，告诉其他区域人员进行有序疏散，防止不分先后，发生拥挤影响顺利疏散。
6)口头引导疏散。疏导人员要用镇定的语气，呼喊、劝说人们消除恐惧心里，稳定情绪，使大家能够积极配合进行疏散。
7)广播引导疏散。利用广播将发生事故的部位，需疏散人员的区域，安全的区域方向和标志告诉大家，对已被困人员告知他们救生器材的使用方法，自制救生器材的方法。
8)强行疏导、疏散事故现场直接威胁人员安全，疏散组人员采取必要的手段强制疏导，防止出现伤亡事故。在疏散通道的拐弯、叉道等容易走错方向的地方设疏导人员，提示疏散方向，防止误入死胡同或进入危险区域。 9)制止脱险者重反事故现场
对疏散出的人员，要加强脱险后的管理，防止脱险人员对财产和未撤离危险区的亲人生命担心而重新返回事故现场。必要时，在进入危险区域的关键部位配备警戒人员。
10)专业救援队伍到达现场后，疏导人员若知晓内部被困人员，要迅速报告，介绍被困人员方位、数量。 (5)疏散人员应注意的事项
1)保持安全疏导秩序，防止出现拥挤，踩踏摔倒的事故发生。 2)应遵循的疏导顺序
①疏散应先事故点(层)、后以上各层、再下层的顺序进行，以安全疏散到地面为主要目标。 ②先安排事故威胁严重及危险区域内的人员疏散。
③疏散中按先老、弱、病、残、妇，先客人、观众，后员工的疏散顺序进行疏导。
④发扬团结友爱，尽力救助更多的人员撤离事故现场。
⑤疏散人员禁止使用普通电梯运载人员，以防中途停电，窜入烟气和成为火势蔓延通道而引起事故发生。
二、应急结束
明确应急终止的条件，事故现场得以控制，环境符合有关标准，导致次生、衍生事故隐患消除后，经事故现场应急指挥机构批准后，现场应急结束。 如：应急处置结束 (1)应急处置结束，
由应急指挥部或上级应急指挥中心批准，现场应急结束，应急终止的条件应达到：
1)事故已得到控制，没有导致次生、衍生的事故隐患。 2)没有被困人员，事故现场人员已疏散到安全地带。
3)受伤人员已全部从事故现场救出，并送到医院进行救治，没有失踪 人员(包括参加应急处置的人员)
4)环境受到污染经处理后，应符合国家或行业有关标准。 (2)应急结束后，各级应急指挥机构应明确布置以下工作 1)事故单位写出事故报告，报告区安监局和政府相关部门。
2)事故单位积极配合有关部门组成的事故调查组，对事故的调查分析、处理工作，向事故调查组提交有关事故现场受伤人员及其他应移交的资料。 3)经有关部门同意后，事故单位组织人员及时清理现场，组织力量抢修受损设备，尽快恢复生产经营活动。 4)事故单位写出事故应急工作总结报告 5)做好受伤人员的慰问和善后处理工作。 (3)事故单位应做的工作
1)总结事故教训，补充完善企业安全生产管理制度 2)补充完善应急预案的有关内容 3)加强安全生产管理，避免重复事故发生。
三、信息发布
明确事故信息发布的部门，发布原则。事故信息应由事故现场指挥部及时准确向新闻媒体通报事故信息。如：
1)事故单位应急指挥部应对事故进行分析总结，向企业职工通报事故原因，处理结果和避免事故发生的预防措施。
2)对较大安全生产事故需要对媒体发布的应由上级单位或政府部门、事故现场指挥中心及时准确，通报事故信息。
四、后期处置
主要包括污染物的处理、事故影响消除、生产秩序恢复、善后赔偿、抢险过程和应急能力评估及应急预案的修订等内容。 如：
1)继续做好对污染物的处理工作。
2)经有关部门批准后，组织人员尽快清理现场，检修受损设备，恢复生产经营活动。
3)做好对伤亡人员善后处理工作。
4)认真总结应急处置经验，修改完善企业应急预案有关内容。
7、自查存在问题、整改方案及整改时间
自查存在的问题：
(1)腐蚀液等的放置无序，有安全隐患; (2)插排插座的老、旧，易出现安全问题; 整改时间：
2015年9月20日前，购买专用橱柜放置腐蚀液; 2015年9月25号前，购买新插排来替代老旧插排;
赵都华府安全检查报告
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邯郸市邯一建筑工程有限公司第 1 页 共 1 页
1、 工程概况
邯郸赵都华府位于邯郸市区北环路以北、输元河以南、中华大街以西。 该工程规模：6#商业、7#-26#住宅楼、幼儿园、地下车库、东大门(其中6#商业地上2层，7#-23#住宅楼地上7层、地下一层，24#住宅楼地上18层、地下2层，25#住宅楼地上25层、地下2层，26#住宅楼地上27层、地下2层，幼儿园地上3层、局部2层。总建筑面积为128231.24㎡;施工工期为720日历天。 建设单位：邯郸市智华房地产开发有限公司 勘察单位：中冶地勘岩土工程有限责任公司 监理单位：邯郸市中嘉建设工程监理有限公司 设计单位：河北大地建设科技有限公司 施工单位：邯郸市邯一建筑工程有限公司
2、 人员保证
冬休期间安排项目部管理人员值班，见值班表。 建立健全冬季值班管理制度、监控室值班制度。
3、维护组织机构 成立应急维护小组： 3.1组长：项目经理
其职责主要为：全面领导、组织、协调冬期维护期间的一切事宜。
3.2副组长：项目总工
职责：停工维护方案的编制，指导、检查冬期维护措施的实施。
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3.3工长
职责：具体负责停工维护措施的落实。
3.4组员：资料员：1人
职责：停工期间混凝土试件的送检，收集试验报告等。
3.5电工：1人
职责：确保照明、采暖的正常用电，负责停工维护期间施工现场的安全用电，测温。
3.6其他组员：4人
职责：负责后勤保障工作及停工维护设施的检查、保持等工作。
4、人员管理
4.1成立以项目负责人为组长的检查小组，在停工前进行彻底检查，排除安全隐患。重点检查围墙、值班室等临时设施及大型设备的结构安全，施工用电是否切断、施工现场的封闭等，以确保施工现场无隐患。按文明施工要求对现场进行彻底整治和清理，为明年安全复工奠定好基础。
4.2制定停工期间施工现场和生活区值班制度，要配备专人进行24小时值班，切实落实安全责任制，确保人员到位，通讯畅通。
4.3安排好留守人员食宿，施工现场的生活用电线路由电工专门引出，其余线路一律封闭，不得擅自拉接线路。生活区宿舍内的电路必须拉闸停电，防止火灾事件发生。
4.4加强现场留守人员出入动态管理，不得留宿外来人员，做到不赌博、不酗酒、不吸毒，防止发生打架斗殴等治安事件，各施工项
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目现场内严禁燃放烟花爆竹。停工期间加强留守人员的安全用电、用火管理，杜绝火灾、煤气中毒事件的发生。
4.5施工现场必须按施工总平面图要求配备消防器材。施工现场中危险区域必须设置安全护栏和相关禁止标志和警告标志，危险区域夜间设置红灯进行警示。施工现场的出入口必须封闭，严禁人员进入，以免发生事故。 5.现场维护措施
5.1越冬期间现场水源全部停止使用，进行越冬维护。现场电源仅留部分必须的生活用电，其余电箱全部上锁，并封闭维护。停工前落实电源、水源、水管、管道、消火栓等部位用岩棉裹紧以铁丝绑牢保温。
5.2给水、排水管道做好保温，以防冻坏或堵塞。给水管埋地处理，排水主水管的埋置深度不小于170cm，保证冬期不受冻。给水支管露出地面的部分和漏出地面的接头部位，采用50mm厚岩棉保温。
5.3加强冬期安全工作，建立健全的冬季值班岗位责任制，做好防火、防盗、防冻工作。场区内临时道路雪天后及时清扫。
5.4机械设备拆除电源，并尽可能存放于仓库内，施工电梯上锁，塔吊加设钢网标示“禁止攀爬”。
5.5钢筋、钢管、扣件按区域划分置放，分类、分规格用木方垫起，并用五彩布加盖草袋子存放。模板、木方等材料及置放于室外的设备一律分类集中堆放，并在各处配备两台以上的灭火器。
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5.6现场值班人员每日对现场进行巡视，并提前了解近期天气情况，在天气突变之前对现场越冬维护状况进行一次全面检查，发现问题及时解决或上报。
5.7电源开关、控制箱等设施要加锁,并贴封条。电缆线路要架空敷设,并设接地防护。
5.8夜间设3个照明。
6、 冬期安全技术措施 6.1防火
6.1.1施工生产现场的生产和生活用火，必须做到“四有”，即有生火证、有制度、有消防器材和工具、有专人看管，做到火灭人走。
6.1.2施工现场的送电室、材料库等易燃易爆部位，要和用火点保持一定的安全距离，防止火灾事故发生。
6.1.3仓库、木工房、木工棚等部位要做到严禁烟火。 6.1.4一切电源、线路必须按规定架设，并有专人经常检查维护，生活用灯不准超过60瓦，生产、生活一律不准点长明灯。
6.1.5禁止在灯头上使用纸、布和其它可燃材料做灯罩。 6.1.6消防设备和灭火工具要有专人管理，保持完整好用。 6.1.7消防水桶必须保持一定的水量，在冬季要对消防桶(缸)、消防栓、灭火器采取防冻措施。
6.1.8电气焊接操作时，要留心上下及周围，防止点燃草袋等易燃物品，施工中加热保温时要防止火灾。
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6.2防雪、防寒
雪的清理是非常棘手的问题，而来年钢筋除锈更是难以作到尽如人意。为此采取如下措施，以确保工程顺利进行：
6.2.1及时收听天气预报，备足塑料布和棉毡，安排好夜间值班人员。
6.2.2如遇雪，先在除柱、剪力墙外的钢筋上铺一层棉毡，然后覆盖塑料布。为防风吹，用钢管将塑料布压紧。在柱、剪力墙处，用棉毡将柱、剪力墙里塞严，覆盖塑料布后压紧。
6.2.3设立锅炉房，燃煤取暖，宿舍、食堂、休息室，要有取暖设备，值班人员要喝到开水，吃到热饭菜。
6.2.4凡是固定场所的施工机械等要搭设防寒棚，要进行全面检查、维修。 6.3防电
6.3.1对现场的生活生产线路、电源、控制设备和动力机械的接零接地装置以及运载负荷，要进行一次检查，凡不符合要求的要及时采取措施进行修理。
6.3.2电源开关、控制箱等设施要统一布置，加锁保护，防止乱拉电线，设专人负责管理，防止漏电触电。所有用电设备要加保护装置，禁止使用电褥子取暖。
6.3、防盗及安全措施
6.3.1目前冬季放长假期间，各工班将机械设备交回到仓库，施工现场配电箱锁好，切断电源。
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6.3.2生活区各班组回家人员生活用品集中堆放收好，并派专人看管，各工班的宿舍卫生打扫干净。留守人员集中居住，专人管理生活用电，注意防火防盗，空房间的电源切断，门窗锁好贴上封条。
6.3.3工地内场地清理干净，钢管、扣件、模板、木方、钢筋、水泥、砌体材料等归堆码放。
6.3.4冬歇期期间，项目部将留守1位管理人员及5名工人看管工地，对工地进行昼夜值班巡查。赵都华府工程工地进行封闭管理，安排专职门卫，24小时值班，闲杂人员及车辆不允许进入工地。
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