习近平曾在中央全面深化改革领导小组会议上指出“我们要在坚持农村土地集体所有的前提下, 促使承包权和经营权分离, 形成所有权、承包权、经营权三权分置, 经营权流转的格局。”中央已发布《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》, 这是新的历史时期, 中央对农村土地制度改革的重大突破, 农村土地的所有权、承包权、经营权三权分置的实施, 是对我国农村现存生产力和生产关系的一次重大调整, 使众多农民不再受土地束缚, 生产力得到极大解放, 为全面建成小康社会提供持续不断的强大动力。农村土地流转在实践中已存在多年, 当前河北省农村土地流转速度加快, 流转规模逐步扩大, 流转形式更加灵活, 但在流转过程中也存在种种问题, 本文拟通过分析问题找出解决途径, 采取相应措施予以改进。
早在20世纪80年代, 我国就有关于农村土地流转的相关法律规定。1986年颁布的《民法通则》第80条规定:“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权, 受法律保护。承包双方的权利和义务, 依照法律由承包合同规定。”随着国家政策的引导以及大量农民外出打工, 土地流转的实践日渐增多, 要求规范土地流转的法律制度的呼声越来越高, 2007年颁布的《物权法》第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定, 有权将土地承包经营权通过转包、互换、转让等方式流转, 未经依法批准, 不得将承包地用于非农建设。”可见, 关于农村土地流转的法律制度早已有之, 但并没有形成层级配套、制度完善的法律体系。以河北省为例, 河北省只有2013年制定并实施的《河北省农村土地承包条例》是地方性法规, 其他只是政策性文件。2014年年初, 中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》, 其中第四部分对“深化农村土地制度改革”作了集中阐述, 继而又公布实施《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》, 河北省为贯彻落实中央精神, 制定了全面的实施意见, 但并没有形成具有法律效力的法规规章, 在具体操作方面很多。这些规定原则性较强、内容过于笼统、缺乏具体指引, 尤其是地方性法规规章不健全, 如何流转、流转应遵循怎样的程序、违法流转的法律后果都不确定, 导致一些地方在土地流转过程中存在较大的盲目性和随意性, 致使土地流转过程中权属纠纷、补偿纠纷时有发生。这些问题说明土地流转的相关法律规定滞后, 急需完善相关法律制度。
早期的土地流转往往发生在农户与农户之间, 农户法律意识不强, 法律知识不足, 所以基本没有书面协议或合同。以河北省为例, 现阶段发生的土地流转中, 有相当一部分流转只是双方口头协商, 没有任何书面文字记录, 调查发现这种不签订流转合同的情况占土地流转总量的近40%。由于没有书面合同的严格约束, 一旦其他因素干扰、情况出现变动, 当事农户违约、毁约情况时有发生。常见的例子就是当有人愿意用更高价格承包农户已经流转出去的土地时, 受眼前利益诱惑, 有的农民就会动摇诚信守约的原则, 不顾原来的协商内容, 把流转出去的土地强行收回, 继而承包给出价更高者。由于没有书面合同, 当事人随意违约、毁约, 是这方面的土地纠纷时有发生的重要原因。
此外, 有些虽然签订了书面合同, 由于没有专业人士指导, 合同内容往往过于简单, 条款表述不够规范, 合同的关键内容, 如土地流转当事双方的权利、义务规定太笼统, 一旦发生纠纷往往出现多种理解, 还有的合同没有违约责任条款或违约责任不明确, 且大部分农村土地流转合同并没有在职能部门鉴证、备案, 缺乏对土地流转合同的规范、引导和监督, 上述因素导致即使签订了土地流转合同, 纠纷隐患依然存在, 双方的权益保障仍有风险。
我国土地管理制度的核心就是管制土地用途。随着城镇化、工业化的发展, 土地流转的现实状况令人担忧, 最典型的就是流转土地被改变农业用途, 脱离农业、脱离粮食生产, 与保护耕地的基本国策相悖。由于市场经济的发展, 农业领域也吸引了大量社会工商资本和农业新型经营主体的关注和投资, 使农业领域的商业气息越来越浓。尤其近年受土地有限、房价上涨等因素影响, 一些社会资金把眼光投向农村土地, 钻法律空子, 通过流转土地的合法手段囤积大量土地资源, 违规建设住房或居民小区, 达到牟取非法利益的目的。这种建设对土地的占用几乎是永久性的, 不仅背离农业目的, 也严重侵害农民利益, 导致双方产生不可消除的矛盾;另一种变相改变土地用途的情况, 就是一些种植大户逐渐过渡, 改变最初许诺农户的土地用途最终变为非农用途, 改头换面地把流转土地改为商业经营, 例如:由种植粮食作物改为种植经济作物, 甚至出现建设观光园、生态园、度假村、高尔夫球场等, 这种改变对土壤层产生一定的破坏, 给农户收回土地后的耕种带来很多困难。由此也引发很多矛盾和纠纷。
2014年中央发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对如何稳妥高效地推动农村土地顺利流转工作做出了总括部署, 该意见指明了做好土地流转工作方向。
土地流转工作必须依法进行, 才能保障各方利益, 完善农村土地产权管理制度是推进农村土地流转和规模经营的必然要求和前提条件。目前, 河北省正在进行土地确权登记工作, 登记过程中遇到很多现实问题, 由于承包地几十年不变的政策, 有的人已不是农民, 但仍拥有承包地;有的农民却没有承包地, 这就导致确权登记面临不容回避的问题, 即谁是土地承包经营权的主体。必须肯定的是, 农民是农村土地承包经营权的主体, 是流转土地的当事方, 因此农村土地流转首先要明确农民的土地权利主体地位, 土地流转必须尊重农民的意愿, 任何人不能非法干预, 更不能动用行政强制手段。其次, 要保障农民土地流转的经济收益, 让农民流转土地后拥有更高的收益, 提高其流转的积极性。再次, 要从程序上做好农村土地确权、登记、颁证工作, 每一个环节都要认真审查、严格把关, 确保农民利益不被侵犯, 赋予农民更大的土地权主体地位。每一块承包地都要发放证书、系统登记、留存档案, 在主管部门备案, 逐步实现土地流转的规范化。最后, 要引导农民规范流转, 土地流转涉及农民切身利益, 所以一定要引导农民订立书面流转协议, 流转形式、流转价格、流转期限、违约责任等都需做出明确约定, 推行土地流转规范文本。任何人不得代替农户进行土地流转, 尤其注意, 未征得农户书面同意的情况下, 农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地, 乡镇政府等基层组织更不能以行政命令的手段进行土地流转。
流转土地非农用途现象在很多地方存在, 对河北省粮食安全保障造成隐患, 因此必须依法管制流转土地用途, 防止非农化。首先, 创新耕地保护机制。保护耕地是各级政府的责任, 在目前种粮收益不高的情况下, 各级政府为了保护农民种粮的积极性, 理应给种粮农民给予经济补偿。其次, 根据实际情况, 适度放宽农村土地的农业用途管制。对“农业用途”不能机械理解, 笔者认为, 只要不损害土地耕种条件, 符合基本农田保护要求, 果树、经济作物、苗木、大棚等农作物种植均属于农业用途, 利用农用地进行畜禽、水产养殖也应视为农业用途, 不应过多干预。再次, 严厉打击改变农业用途, 将农用地变为工业用地、商业用地的行为。法律规定土地流转不能改变集体所有性质、不得改变土地用途, 如果在流转后的农用地上建房建厂、搞旅游开发, 对土地造成根本性破坏的, 农户可以解除合同并要求恢复原状、赔偿损失, 相关职能部门也要予以行政处罚以制止这些行为, 构成犯罪的要依法追究刑事责任。
首先, 完善农村社会保障体系, 促进农民由土地保障转向社会保障。要激发农民土地流转的积极性, 解决农民后顾之忧, 最根本的是要建立并完善农村社会保障体系。要加快推进农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助及农村合作医疗工作, 建立农村养老保险、医疗保险和最低生活保障等制度, 使失地农民的生活得到保障, 让承包土地的农民放心流转, 让农民在承包权流转出去的情况下, 仍能享受土地带来的福利, 推进土地流转健康可持续发展。其次, 发展农村土地流转的服务体系。在农业技术引进与推广、农村家畜家禽的疾病防疫、农产品质量安全与监控等领域建立专门机构和人员, 为农民规模承包、规模经营提供服务保障。再次, 完善农村金融服务体系, 解决农民的资金困难;及时收集和发布农业信息, 给农民提供及时有效的信息服务;设立专业处理农村土地流转纠纷的仲裁机构, 公平高效地帮助农民解决矛盾和纠纷。
摘要：推动农村土地流转是解决“三农”问题的有效途径, 当前河北省农村土地流转速度加快, 流转规模逐步扩大, 流转形式更加灵活, 但在流转过程中也存在法律制度不完善、操作不规范、改变用途等问题。基于此, 提出相应建议, 包括完善农村土地产权管理制度, 依法规范土地流转工作;依法管制农村土地流转用途;完善农村土地流转保障体系, 解除农民后顾之忧。
关键词：土地流转,对策,河北省
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