规范等级体系宪法管理论文

以1980年《学位条例》的颁布为开端,我国相继制定与颁布了一系列的教育法律法规,构成我国现行的教育法律体系,有关学校办学的行为规范初成体系。对学校办学行为进行有效的法律监督是以完善的学校办学行为规范体系为前提的,因此,分析现行学校办学行为规范体系的不足并对其加以完善,对加强学校办学行为的法律监督是非常重要的。下面是小编为大家整理的《规范等级体系宪法管理论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

规范等级体系宪法管理论文 篇1：

论党内规范性文件向国家法律的转化

摘 要：党内规范性文件是党内法规制度体系的重要组成部分，与党内法规共同成为党内治理的重要依据。与党内法规不同的是，党内规范性文件的“溢出”效应显著，在规制事项上已超越党内事务，与国家法律调整范围发生了交叉重叠，此为转化提供了前提和可能。二者不同的功能定位决定了党内规范性文件与国家法律必将和而不同地统一于中国特色社会主义法治体系建设之中，共同致力于党内治理、国家治理、社会治理的一体化实现。“精化”党内法规制度体系建设、完善国家法律体系构建、优化中国特色社会主义法治体系的结构三重转化的价值说明，党内规范性文件向国家法律转化既必要也必须。在转化的过程中，有限转化原则、合目的转化原则和临界转化原则是转化需遵循的三项基本原则，此外需对党内规范性文件转化为国家法律的种类进行适当划分，对转化程序做出专门的规定。

关键词：党内规范性文件;国家法律;转化;价值;原则;程序

《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(下称《备案规定》)第14条规定：“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。”该条从备案审查的角度规定要建立党规①与国法②之间的衔接机制，而建立衔接机制的目的是要在两大体系之间实现无缝对接，形成党规体系与国法体系之间互联互通，共同推动中国特色社会主义法治体系的伟大建设。显然，党内法规制度体系与国家法律体系之间衔接的途径远不止备案审查这一种，其中，党内规范性文件向国家法律③的转化就是党规体系与国法体系之间衔接的一种重要方式，而且应是两大体系实现衔接的终极形式。

一、党内规范性文件向国家法律转化的机理

党内规范性文件是管党治党的重要依据，是建设法治政党、实现党内治理的重要遵循。按照“治党务必从严，从严必有法度”的治理逻辑，党内规范性文件与党内法规共同构成了治党的“法度”，成为约束党组织和党员的“紧箍咒”，同时也是二者统一于“党内”的逻辑基础。但是，党内规范性文件与党内法规统一于“党内”并不代表二者之间完全相同、毫无差别，正是基于二者间存在的差异，才为党内法规制度体系的内在统一提供了基础和前提，为党内规范性文件转化为国家法律提供了现实可行性和可能的空间。《备案规定》第2条④规定了党内规范性文件的概念，透过概念表明，在制定主体上党内规范性文件与党内法规具有较高程度的重合，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委是党内规范性文件与党内法规共同的制定主体。虽然二者制定主体高度重合，但党内规范性文件的“调整”范围却已超越纯粹的党内事务，将范围延伸至了党外，达至了规制效果的“外溢”。例如，党内规范性文件的内容包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展和关乎人民群众切身利益的事项，以上内容均不同程度的涉及到党外。又由于国家法律调整范围的广泛和复杂，以及党内规范性文件中规定的党外事务的笼统和概括，加上受制于立规技术的有限、审查备案制度的不健全等因素，造成国法的“调整范围”与党内规范性文件规制“党外事务”间的界限变得模糊甚至重合，此为党内规范性文件与国家法律共同的“调整”提供了可能。

党内规范性文件的“外溢”仅为其向国家法律提供了转化可能，而党内规范性文件自身的特点、国家机构改革的时代要求、转化的实例以及转化后便于监督共同证明了这种“转化”既必要也可行。

首先，在党内法规制度体系内，党内规范性文件的效力低于党章，稳定性较之党内法规相对较弱，但其灵活性较强、制定相对便宜。从规制事项上看，党内规范性文件的调整范围几乎涵蓋了党领导的一切，如此广泛的调整领域不可能要求制定出的每一部规范性文件都能够达到精细和周全，否则党内规范性文件的灵活与便宜的价值将大打折扣。甚至在某些情况下，制定出台的党内规范性文件可能要突破现有国家法律的规定，在改革的特定领域发挥“先行先试”的作用。因此，正如学者所言，需要“解决短期、局部、具体的问题，总结尚需继续探索、不断积累的经验，拟采取动态调整的灵活政策措施等，更适合制定规范性文件”⑤。阶段性、临时性特点决定了党内规范性文件在未来的发展趋势：一种是通过规范性文件使短期、局部的问题得到了根本解决，以后继续存续已无价值，此时党内规范性文件的效力即可终止。另一种是通过规范性文件对问题的解决探索新的办法，如果办法被证明有效可行，则对规范性文件进行“升级”处理，使其变得更加稳定和更可期。后一种情形为党内规范性文件的转化指明了方向，转化为国家法律成为不二的选择。

其次，党政合署合并成为本轮党和国家机构改革的重要方向，改革后随着党政机构从“物理反应”到“化学反应”的融合发展，党政联合发文必将增多并成为未来党政机关工作的常态。其实在改革之前，党政联合发文就已大量存在，既包括党内法规也包括党内规范性文件⑥。因此，本轮机构改革后，党政联合制发党内规范性文件的工作传统依然会延续甚至在某些情况下还会加强。事实证明党政联合发文确实有助于整合党政资源，形成党政合力，共推党政事务的贯彻落实。党政联合发文优势明显但缺陷也不容忽视，存在的不足或隐忧具体表现为：法律的认同度被降低，法律的适用被规避。随着党政联合发文的扩张，法律的权威和适用必然受到影响，虽然联合发文也具有规范性，但目前仍缺乏权威和统一的界定，面临的合法性质疑必定是党政联合发文绕不开的难题，而改革和实践的需要却为党政机关联合发文提供了“合法性”背书，导致并没有因为合法性问题阻却对它的广泛适用，由此造成的广大群众信“文”不信法的现象需特别严加警惕和防范。另外，政府作为理性经济人天生的“趋利避害”特性，决定了为避免由政府单独发文带来的政府责任成本的提高，逃避由此可能遭受司法审查出现的追责风险，政府往往会选择一种“风险”最低的做法，党政机关联合发文为政府“规避”风险提供了“避风港”。而适时将党政联合制发的党内规范性文件转化为国法，便可启动司法机关、立法机关及其他组织和公民个人对法律的监督，通过监督降低可能造成的对相关利益人权利的侵害。因此，从方便监督和保护相关利益人的视角考虑，转化具有较大的价值。

最后，实践证明，在工作中党内规范性文件转化为国法的情形不在少数，例如在中办国办联合发布《关于深化公安执法规范化建设的意见》后，公安部就印发了《公安机关执法细则》部门规章，国办发布了《关于规范公安机关警务辅助工作人员管理工作的意见》和《关于规范公安机关警务辅助工作人员管理工作的意见》两部行政规范性文件。《关于深化公安执法规范化建设的意见》规定了“坚持全面客观及时收集证据，进一步明确非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序及标准;健全公安机关保障律师执业权利的制度措施，落实告知辩护律师案件情况、听取辩护意见、接受律师申诉控告法律要求等”，《公安机关执法细则》通过条款的形式对以上规定进行了逐一细化，用于指导具体的执法工作，以此保证在党的领导下，公安机关执法工作方向正确、执法依据明确、执法程序和执法措施可操作。

这里也许会牵涉一个问题，何谓“转化”?或转化的具体情形包括哪些?也就是说党内规范性文件在向国家法律转化的过程中，是将规范性文件规定的所有内容照抄照搬平移至国家法律，还是将规范性文件部分内容或精神、原则等具体化为国家法律?显然，前一种属于形式意义上的转化，后一种属于实质意义上的转化，形式意义上的转化基本不会存在，最简单的解释就是党内规范性文件与国家法律拥有不同的逻辑架构和话语体系。党内规范性文件多采用政治色彩较为浓厚的语言，国家法律则侧重于法言法语的规范性表达，为此，形式意义上的转化不具有讨论的价值。实质意义上的转化可以看成是国家法律对党内规范性文件内容的借鉴和具体化，不局限于规范性文件的相关内容转化为国家法律的数量，重点关注规范性文件中的精神、原则是否被立法援用或通过立法得到了体现。因此，实质意义上的转化更具合理性和必要性。

二、党内规范性文件转化为国家法律的价值

不是所有的党内规范性文件都适合转化为国家法律，党内规范性文件的转化具有一定的选择性，实践证明，党内规范性文件转化为国家法律首先应符合党内规范性文件自身的发展规律，其次应有助于国家法律体系的健全和完善，二者统一于党内规范性文件自身价值的实现。

“精化”党内法规制度体系建设。在“1+4”整体框架下，党内法规制度体系的四梁八柱已经搭建，集规划、制定、备案、清理于一体的党内法规制度建设链条已形成，各位阶、各领域、各层面、各环节的党内法规制度建设有序展开，形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。党内法规制度体系产生于管党治党工作的推进，服务于建成法治政党的目标实现，与国法体系共同构成推动法治中国建设实践的双轨。随着从严治党工作的纵深和党内治理实践的深入，要求通过党内法规制度体系的自我完善来适应和满足党的建设实践。党内规范性文件作为党内法规制度体系的重要组成部分，理应对现实做出积极回应，及时对党内规范性文件进行“瘦身”，限缩党内规范性文件的覆盖范围，对超出党内的规制事项进行筛选，让党内规范性文件有序退出与国法交叉调整的领域，使党内规范性文件与国法二者各司其职的同时，保证党内规范性文件回归“党内”的属性、聚焦党内的事务。通过对党内规范性文件做“减法”，换取党内规范性文件质量的“加法”，等于实现党内法规制度体系完善的“乘法”。“精化”党内法规制度体系就是要做好党内法规与党内规范性文件的“加减乘除”，提升各自制定质量形成制度合力，从而释放党内法规制度体系的最大“红利”。

完善国家法律体系构建。国家法律体系是一个静态概念，相当于一国的法律制度体系，中国特色的法律体系已经形成，并随着法治实践的推动逐步走向完善。在中国法治实践的历史发展长河中，中国共产党领导下的党内法治实践不容忽视，而指导党内法治实践的党内法规制度在实践的检验中既要实现“优胜劣汰”，也要确保制度体系的内在统一，还要做好与国家法律体系之间的衔接，保证需要转化的党内规范性文件能够顺利“出”党规“入”国法。国家法律体系对此也应做出回应，积极接纳和促成这种转化，将此类转化作为国家法律的一种重要产生途径。国家法律的产生途径包括制定和认可，而从某种意义上说，制定和认可本身也是完善国家法律的两种途径，二者的区别是：制定是从无到有，认可是从国法外到国法内，前提是规范已存在。党内规范性文件转化为国家法律，就是对党内规范性文件中的相关规定进行法律上的认可，将国法外的规定纳入到国法体系内，增补现有的法律规定，完善国家法律体系构建。

优化中国特色社会主义法治体系的结构。中国特色社会主义法治体系是在中国共产党领导下形成的国家法律体系与党内法规制度体系的有机统一体，坚持党的领导是社会主义法治体系建设的根本保证。国家法律体系与党内法规制度体系泾渭分明，在中国特色社会主义法治体系中各司其职，有区别地统一于中国特色社会主义法治体系的伟大建设之中。党内规范性文件转化为国家法律是党规、国法各就各位、分工明确的重要表现。党内规范性文件在转化之前，在国法调整领域发挥了国法的某些作用，这既是历史和时代的选择，也是被实践证明的正确的选择。随着制定国家法律条件的成熟，将这部分党内规范性文件上升为国家法律，不但实现了党规体系与国法体系之间的衔接，也优化了党内法规制度体系与国法体系的内部结构，使优化后的两大结构体系共同推动中国特色社会主义法治体系建设更加科学和优良。

三、党内规范性文件转化为国家法律遵循的原则

党内规范性文件转化为国家法律，既要保证原规范性文件规制内容得到更好的落实和执行，又要保证国家法律体系的内在统一。也就是说，转化后的法律规定与现有法律相关规定既不能存在重复也不能出现冲突。为了保证转化的顺利和有效，有必要确立转化的原则，具体包括：

有限转化原则。该原則强调不是所有的党内规范性文件均需要并适合转化为国家法律，只有少数党内规范性文件适合转化，否则党内规范性文件自身的特殊价值会被忽视，其在法治政党、法治国家、法治社会建设中的作用将被消解。坚持有限转化的原则，明确需要并适合转化为国家法律的党内规范性文件的类型：首先，涉及人民群众切身利益的党内规范性文件并不直接规定人民群众的具体权义，不会造成群众权利的减损和义务的增加，这一点完全不同于党内法规对党员权利义务的规定，也完全不同于国家法律对公民权义的规定。另外，即便规范性文件规定的较为笼统和抽象，只要不违背现有的法律精神和原则，且规定有助于法律的实施，就应给予此类规范性文件更多发挥作用的空间，而不应将它们全部转化为国家法律。其次，党内规范性文件的适时性和灵活性是一般法规范所不可比拟的，一味地强调转化所产生的后果将会抹杀规范性文件的特性，造成党内规范性文件与国家法律之间界限模糊不清。贯彻执行中央决策部署和指导推动经济社会发展的这两类规范性文件，其阶段性时效性较强、稳定性较弱，受政策调整、经济社会改革影响较大，用较为稳定的法律形式进行固化反而会使其灵活性与适时性优势受限，因此不主张将它们全部直接转化成国家法律。如确需转化，应考虑将贯彻执行中央决策部署类的党内规范性文件适时转化为行政法规或行政规范性文件，理由是这两类党内规范性文件的目的重在执行，转化后的国家法律形式也应该便于执行。最后，加强和改进党的建设方面的党内规范性文件的最佳转化方向应是党内法规，如确有必要可再将党内法规上升为国家法律。通过以上分析可以看出，需要并适合转化成国家法律的党内规范性文件只有贯彻执行中央决策部署这一类，其他三类规范性文件在转化的问题上坚持“党内保留”。

临界转化原则。临界转化原则要求当转化条件成熟时，必须对党内规范性文件进行转化，否则会造成规范性文件原有作用的持续将大打折扣，而法律作用难以承接的尴尬。党内规范性文件向国家法律转化的条件包括：一是规范性文件的规制对象涉及到党组织、党员以外的其他社会主体，如政府、社会组织、企业、公民个人等，以上主体间的关系基于党内法规制度体系与国家法律体系之间的分工原本应由国家法律进行调整，但在一定时期内，个别领域受制于制定法律的条件等因素之影响，同时迫于问题的重大以及情势所需，只能先暂行制定为党内规范性文件作为过渡。虽然党内规范性文件具备“外溢”的效力，但归根结底党内规范性文件的规制对象应被严格限制在党内，制定党内规范性文件的主要目的也是为了管党治党，而且通常情况下，党内规范性文件贯彻执行的主体主要是各级党组织和党员，其他主体虽然也有所涉及，但却不属于规范性文件的主要规制对象。因此，制定为党内规范性文件只是暂时的，制定为国家法律才具有长远意义。二是国家法律存在规定上的空白或不完善。如果法律就党内规范性文件中规定的事项早已存在专门规定，或虽无专门规定但相关规定已散见于法律条文之中，此时再将党内规范性文件重复转化为国家法律的意义明显不大。如果就相同事项，法律虽已有规定，但在内容上存在明显的滞后或不合理，此时将党内规范性文件中相关内容进行转化来完善已有法律的规定确实必要。三是转化时机已成熟，党内规范性文件的规制已运行了一段时间并积累了丰富的经验，立法机关通过专家充分论证后，认为党内规范性文件所规制内容仍具有上升为国家法律的可行性和必要性，且通过法律调整更能保障相关群体的权益，更能保证原有规范性文件中相关规定的落实与执行，则制定为国家法律成为首选。

合目的转化原则。制定党内规范性文件的目的可以概括表达为：通过对执政党公权力的约束实现政党法治，建立法治型政党;制定国家法律的目的是通过对国家权力的约束实现国家法治，建立法治型国家。党内规范性文件转化为国家法律的目的就是把党的意志上升为国家意志，通过党内约束转化为国家约束，二者共同规范公权力的行使，统一于中国特色社会主义法治体系，致力于国家治理体系和治理能力水平的提高，服务于社会主义新时期主要矛盾的解决。因此，转化后的国家法律是对原党内规范性文件精神与原则的继承，是党的意志在国家层面的具体反映，不论是党的意志还是国家意志均共同体现了人民的意志。贯彻和执行中央决策部署类的党内规范性文件在转化后，应更加有利于党的意志的贯彻和执行，在由国家法律强制力保障实施的同时，通过正当程序对转化后的行政法规或规范性文件进行监督，确保转化后的法律能够约束权力、保障权利。

四、党内规范性文件转化为国家法律遵循的程序

党内规范性文件转化为國家法律的程序目前在党内法规、国家法律中都没有统一规定，导致工作中存在不同程度的盲目转化、滞后转化等情形。为了提高转化的质量，提升转化的效率，降低转化的成本和风险，保证转化后的法律更具生命力和更可持续，应设计一套专门的转化程序，让转化的过程内嵌于法治的轨道。成熟的转化程序应包括：转化前评估，转化中的申请、审查及审查结果的处理，转化后定期评价。

转化前评估程序是转化的启动程序，无论评估的结果是肯定转化还是否定转化，评估是转化程序的起点。在转化评估过程中，评估主体应对“待转化”的规范性文件做出一个初步判断，具体的判断内容包括：(1)分析文件是否仍适应并满足最初的制定目的;(2)继续存在能否依旧保证规范性文件原有功能的发挥;(3)制定国家法律的条件是否已成熟;(4)与制定党内规范性文件相比，制定为国家法律是否更有助于问题的解决。通过对以上四个条件的综合评估，由评估主体做出是否同意转化的最终决定。在评估过程中，评估主体由中央办公厅法规工作机构和国务院法制办共同担任较为适宜，因为：中办法规局是党内法规和规范性文件的起草、备案审查机关，具有较高的政治地位和较强的专业性;国务院法制办是主管法制建设的专门机关，宏观上对行政法规和规范性文件进行统筹规划，微观上负责部分行政法规、规范性文件的起草、审查、决定等具体工作。立足于工作的专业化和经验化考量，由中办法规局和国务院法制办联合作为党内规范性文件转化的评估主体，既可保证评估的权威性也可保证评估的专业性，从而使评估的结果更科学和更可接受。

在转化过程中涉及到申请转化的主体、审查主体以及审查结果的处理三个问题。提出申请转化的主体由党内规范性文件的制定主体担任较为合适，原因是制定主体对其制定的规范性文件较为熟悉，对日后规范性文件的实施情况也较为了解，在规范性文件整体信息占有量上具备较大的优势。因此，由党内规范性文件的制定主体作为提请转化的主体更符合党内规范性文件自身的发展规律，有利于转化程序的正常运行，也有利于党规体系与国法体系的衔接。这里需要强调的是，党内规范性文件向国家法律的转化是一种主动的转化，提请转化的主体应是党内机构，不涉及政府机构或立法机构这些党外机构。这样安排的逻辑前提是，党领导一切的政治定位和党的先进性、前瞻性决定了党内规范性文件的制定机关更具政治上的优势，能够审时度势把握时局，保证提起转化的申请恰当且及时。提出转化申请后，应由审查主体对规范性文件进行转化审查，这里需要讨论两个问题，一是审查主体的确定，二是审查标准的判定。审查主体应由中办法规局与国务院法制办共同担任，中办法规局与国务院法制办共同作为规范性文件的评估主体和审查主体并不冲突，这是因为评估是审查的前置性程序，由同一主体对规范性文件进行评估和审查既可充分保障工作的专业性，也可以提高工作效率、节约工作成本。无论是评估还是审查，都具有较高的专业性和技术性要求，需要相关主体具备丰富且深厚的专业知识和成熟的实践经验。专门的规范性文件制定机关仅擅长文件的制定，是制定方面的“专家”，而评估与审查工作的综合性强、复杂性突出、要求也相对高，需要由具备较高战略定位和较强实践工作经验的综合性部门或部门联合担任较为适合。因此，中办法规局与国务院法制办成为不二之选。在审查标准的确定上，应将适时性与合宪合法性分别作为规范性文件的审查标准，这里存在审查标准适用上的先后，通常情况下，应先进行适时性审查，待该项审查通过以后，再继续合宪合法性的审查。适时性审查主要是为了保证转化后的内容仍具备时代性和前瞻性，避免立法后产生严重的法律滞后和不适应，影响法律的稳定性和可预期。合宪合法性主要审查转化后的内容是否与国家法律法规的精神、原则相一致，是否与现有法律规定相重复。对违背宪法法律精神和原则的内容应建议废除，不予转化;针对符合宪法法律精神和原则的规定应作为待转化的内容予以保留。审查后的结果是决定转化与否的直接依据，因此特别要求审查的结果必须在党内进行公开，并设置一定的公开期限，期限结束后按照规定程序移送立法机关启动立法程序。

党内规范性文件确定转化后，应按照转化的程序进行转化，转化后既要处理好原党内规范性文件与国家法律之间的关系，也要对转化后的国家法律实施情况进行定期评价，以此来监督转化的效果。党内规范性文件转化为国家法律主要包括全部转化和部分转化两种情形，全部转化即党内规范性文件的全部内容平移至国家法律，产生规范性文件效力终止的结果;部分转化即党内规范性文件的部分规定转化为国家法律，剩余部分仍留作规范性文件，在后一种情况下特别要处理好转化后国家法律与原党内规范性文件的关系，对原规范性文件做出适当修改应是处理二者之间关系的最佳选择。对于转化后的国家法律进行评价是转化程序的必要延续，既是监督国家法律实施的应然要求，也是检验转化效果的实然选择。定期制作转化后法律实施评价报告，分别向中央办公厅法规工作机构和国务院法制办提交，由他们负责对评价报告进行审查并存档。

结语

党内规范性文件向国家法律的转化一定是单向的，不存在二者互相转化的问题。除了文中提到的根据党内规范性文件的内容来确定转化的情形外，还可根据党内规范性文件的不同分类确定适合转化的文件类型。例如，按照党内规范性文件制定主体的不同，分为党政联合制发的党内规范性文件、派出机关制定的党内规范性文件、中央议事协调机构及常设办事机构制定的党内规范性文件和一定级别的党委制定的规范性文件，其中党政联合发文涉及政务的问题，应在适当条件下对其转化，而一定级别的党委制定的规范性文件中涉及到社会事务、国家事务的内容也存在较大的转化可能，也应适时进行转化。当然党内规范性文件依据不同的分类标准，还可进行其他分类，如效力等级等，在此分类基础上仍具有转化类型的可讨论的空间。归结而言，根据党内规范性文件的不同分类标准确定文件转化的类型只是探讨规范性文件转化的一个维度，还有众多的其他维度，而党内规范性文件向國家法律的所有转化需要党内规范性文件理论自身的完善为其提供坚实的支撑。

注释：

① 党规是党内法规和党内规范性文件的统称。

② 国法包括国家法律、法规、规章和规范性文件。

③ 本文所指的国家法律应从广义的角度进行理解，其范围与国法相同。

④ 本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。

⑤ 宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015：58-60.

⑥ 前者如中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，后者如中办国办印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》的通知。

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【责任编辑：张亚茹】

作者：王婵 肖金明

规范等级体系宪法管理论文 篇2：

学校办学行为规范体系的不足与完善

以1980年《学位条例》的颁布为开端,我国相继制定与颁布了一系列的教育法律法规,构成我国现行的教育法律体系,有关学校办学的行为规范初成体系。对学校办学行为进行有效的法律监督是以完善的学校办学行为规范体系为前提的,因此,分析现行学校办学行为规范体系的不足并对其加以完善,对加强学校办学行为的法律监督是非常重要的。

一、 学校办学行为规范体系的现状

我国现行的教育法律体系呈现一种金字塔型的结构,即级别越高的法律数量越少,学校办学行为规范体系属于教育法律体系的重要组成部分,是以《宪法》为根本法,以《教育法》为教育的基本法及由相应的教育部门法、教育部门规章、教育地方性法规和教育政府规章所组成,也呈一种金字塔型的结构,且各效力层次之间有一定的分工与配合。

《宪法》作为根本法,其对于学校办学行为并未直接进行规定,但《宪法》关于公民有受教育的权利与义务之规定,对学校办学行为同样具有指导作用。现行学校办学行为规范体系的主要内容是由教育法律、教育行政法规、教育部门规章等规定的。

关于学校办学行为方面的问题主要由全国人大及其常委会制定的教育法律予以规定,内容主要包括:学位的种类与授予条件、教师的作用与考核、学校的权利与义务、受教育者的权利与义务、职业教育的体系与实施、高等教育的基本制度与高等学校的组织和活动、民办学校的组织与活动及其资产与财务管理、义务教育学校的教育教学等内容。

关于学校办学行为方面较为具体的问题或制度,则由国务院制定的教育行政法规或教育部门规章予以规定。现行教育行政法规中对学校办学行为的规范主要包括学校的卫生体育工作、中外合作办学机构的组织和管理、幼儿园的保育和教育工作、民办学校的组织与活动及其资产与财务管理等方面的内容。现行教育部门规章中对学校办学行为的规范主要包括幼儿园的教育与卫生保健、小学教育教学与行政管理、中小学幼儿园安全管理、中小学校电化教育规程、特殊教育学校的教育教学与日常管理、普通高等学校学生管理、普通高等教育学历证书管理、高等学校本科专业设置规定、高等学校教师培训规程、高等学校医疗保健机构工作规程、高等学校校园秩序管理、研究生学籍管理、国家教育考试违规处理等。从这些规定来看,它们是对上述教育法律与行政法规的进一步具体化。

二、 现行学校办学行为规范体系的不足

虽然现行学校办学行为规范体系已初步建立,但仍有不足与需要完善之处。概括说来,有如下几个方面。

1.学校办学行为规范的效力层次低

现行学校办学行为规范体系虽表现为一个金字塔型的结构,但对学校办学行为予以规范的主要是处于塔底的教育部门规章、地方性法规与政府规章。由于这些规范过于庞杂且很多规范并无上位法可依,同时,由于其效力层次较低,以致很多学校办学行为规范形同虚设,并未起到对学校办学行为予以指引、预测、评价等作用,也给法院在处理相应学校办学行为纠纷时如何适用法律造成混乱。司法实践中,法院多没有依据教育部门规章、地方性法规等来裁判。

2.有些本应纳入法律调整范围的学校办学行为仍游离在法律之外

法律对学校办学行为的规范不可能是全方位的,只能是有条件的、部分的,当然,哪些办学行为应纳入法律领域,其界限或划分标准还有待进一步探讨。但不可否认的是,一些本应纳入法律领域的学校办学行为若游离在法律之外,不利于良好的学校办学秩序的建立及对学校办学行为实施有效的监督。

虽然学校有性质或级别的不同,但在其办学过程中却有着一些共同的问题需要面对与处理,这就要求法律对这些应纳入法律调整范围的问题进行统一规范。比如,校园安全管理问题、医疗保健问题、校园秩序管理问题、招生与考试问题等,若依此来考察现行学校办学行为规范,其疏漏也随处可见。如,有中小学幼儿园安全管理的规定,但没有普通高等学校安全管理的规定,而实际上大学校园里安全问题也越来越突出,亟需立法的规范;有高等学校医疗保健机构工作规程,但自幼儿园到中小学也都有自己的保健医生等,其工作规程则未有明确的规定;有高等学校校园秩序管理的规定,但未有幼儿园、中小学的校园秩序管理的规定等。另外,除高考招生之外的招生与考试、学校资产管理等办学行为仍处于一种无法可依的状态;随着教育行政人员的专业化,校长或其他教育管理人员被视为一种需要专门知识和技能的职业,但尚未有校长或其他教育管理人员的职业规范,而大量的学校办学行为,尤其较为重大的办学行为正是校长或其他教育管理人员所实施的。

3.学校办学行为规范的法律责任体系不完善

法律责任是基于行为人对法律义务的违反而应承受的不利后果。其目的是确保法律得到遵守与执行,形成法律所欲确认的一种社会秩序,是法律强制力的表现。“一个法律制度,如果没有可强制实施的惩罚手段,就会被证明无力限制非合作的、反社会的和犯罪的因素,从而也就不能实现其在社会中维持秩序与正义的基本职能。”[1]因此,完善的法律责任体系对于学校办学行为规范中有关权利保障、义务履行的内容是十分必要的。

现行学校办学行为规范的法律责任体系还不是很完善,表现在以下几个方面。

第一,办学违法行为的法律责任以行政责任与民事责任为主,较少追究刑事责任。未追究刑事责任之原因,一方面是因为法律规定不完善,在《刑法》中未设相应的或独立的罪名对学校办学违法行为予以追究。如对于大规模组织考试舞弊或生产、销售作弊器材行为等,在我国《刑法》中没有独立罪名对其进行刑事责任的追究。另一方面,忽视了刑罚对规范学校办学行为的特有约束与抑制的功能。

第二,法律责任的设定具有一定的滞后性。当出现学校办学行为违法时,法律并没有及时地立、改、废,对办学违法行为进行规范、约束与制裁。如,对于目前表现仍比较突出的收取择校费的行为,虽然对择校费收取行为欠缺合法性有所共识,但对于以捐资助学等名义收取择校费之行为如何予以制裁,至今未见有法律的明确规定。

第三,对学校办学违法行为的法律责任设定比较粗糙,有关法律责任条款往往缺少责任主体、追究责任的主体或承担责任的类型的明确具体的规定,使一些学校办学违法行为之法律责任追究处于一种虚位或含混状态。这不仅扰乱了学校办学行为秩序,而且也可能挫伤教育的公益性。

三、 学校办学行为规范体系的完善

一个完整的法律体系,一般从纵向与横向两个方面进行建构。因此,关于学校办学行为规范体系的完善,也可从纵横向两个方面进行。

1.从纵向上来看,主要是完善与提升学校办学行为规范的效力等级

法律规范的效力级别可划分为根本法、法律、行政法规、部门规章与地方性法规、政府规章等。学校办学行为规范体系依此建构时应遵循法律体系建构的基本规律,即下位法应以上位法为依据进行制定。

首先,在学校办学行为规范体系的纵向建构上,其关键在于如何区分复杂的、多样的学校办学行为,并分配给不同级别的立法机关进行立法。一般说来,关于学校办学的基本制度,如招生制度、学生管理制度、教师管理制度、教育教学制度、财务制度、学校资产管理制度及关于校长及其他管理人员、教师的办学行为的基本要求、标准、行为准则等由教育法律来进行规范。对于涉及学校办学基本制度外的一些具体制度,可由教育行政法规、教育部门规章与地方性法规来进行规范。

其次,应充分发挥教育行政法规的规范功能,以提升学校办学行为规范的效力等级。理由有三。第一,学校办学行为涉及的范围与内容广泛而复杂,且具有一定的多变性,这就使得学校办学行为规范的稳定性相对来说不是特别强。而教育行政法规立法的灵活性则能够很好地适应学校办学行为的这种复杂性、多变性,及时地对学校办学行为进行调整与规范。第二,教育行政法规实质上是对学校办学行为的一种抽象行政行为监督,是非常重要的一种监督机制。第三,现行学校办学行为规范实效性差的主要原因之一是其效力层次低,在当前我国教育法律运行环境欠佳阶段,应提升学校办学行为规范的效力层次,促进其实施。

2.从横向上看,主要是完善学校办学法律关系中主体与内容方面的法律规范

如果说对法律体系纵向上的完善属于宏观层次的话,那么对法律体系横向上的完善则属于微观层次。后者的完善主要包括两个方面:一是完善相关主体方面的法律规范;二是完善法律关系的内容方面的法律规范。关于学校办学行为规范体系的完善,在横向方面也主要包括这两个方面。

(1)学校办学行为主体方面法律规范的完善

学校办学行为法律关系中涉及的主体主要包括学校、校长及其他管理人员、教师等,对其办学行为予以规范是非常重要的。

一是学校方面的办学行为规范的完善。学校方面的办学行为规范,主要指将学校办学方面的管理制度以法律的形式确定下来。对其完善分为两个方面:第一,对有关学校的管理制度已在《教育法》、《学位条例》、《教师法》、《义务教育法》、《高等教育法》等教育部门法及行政法规、部门规章中予以规定的,针对其不足予以相应的立、改、废以使之完善。第二,对有关学校的管理制度未在教育法等法律、行政法规、部门规章或地方性法规中予以规定的,应制定教育单行法。就教育单行法而言,除已列入全国人大立法计划的《考试法》、《学校法》等外,还应制定学校招生法、学校资产管理法、学校体育卫生法、学生法、大学校园安全法、中小学幼儿园校园秩序法等。

二是校长及其他管理人员方面的办学行为规范的完善。随着学校教育之蓬勃发展,学校运行方式也变得复杂和多样化,在学校行政管理方面的一个明显标志就是校长及其他管理人员被视为一种需要专门知识和技能的职业,具有专业化的特征。

校长负责制的确立与实施使校长拥有了非常大的办学权力,而其办学行为是否规范直接关系到一所学校能否良性与健康地发展。故校长在办学时不仅需要自律,同时也必须受到一定的法律规范的调整。因此,制定一部符合校长职业特点的校长办学行为法是必要的。

除校长之外,其他管理人员如教务人员、财务人员、教辅人员、后勤管理人员等的办学行为规范与否同样也关系到一所学校的教育教学秩序,其重要性也是不言而喻的。但关于这些管理人员的办学行为,目前主要是由学校的规章制度等进行规范,其规范程度则与所在学校的管理水平、规章制度的完善与否密切相关,以致校与校之间的差异悬殊,不利于我国学校整体办学水平的提升。因此,应以法律的形式对其他管理人员的办学行为予以适当规范,即在立法上仅需制定这些管理行为的基本要求或标准等,具体的行为准则由各学校或地方教育行政机关结合学校的规模与特点等来制定。

三是教师方面的办学行为规范的完善。关于教师方面的办学行为规范,主要涉及教师在履行教育教学职责时的行为规范。教师的教育教学活动从劳动形态来讲是一种脑力劳动,但其劳动效果却难以预测,更无法精确评价,且极易受社会的影响,尤其是施教对象学生的影响。因此,教师进行教育教学,往往不是单纯的知识传授过程,还应注重自身的品质素养;同时为了追求一种良好的劳动效果,教师可能需要一些辅助性的措施,如对学生的训斥或其他管教行为等。

因此,关于教师方面的办学行为规范主要包括两个方面:一是有关教师品行素质方面的规范,即教师的权利义务、职业道德规范;二是有关教师对学生的管教行为的种类、条件等方面的规范。这些规范内容有的已经在《教师法》、《中小学教师职业道德规范》中予以了规定,但其规定有的过于原则,不具有可操作性或难以依此对教师的教育教学活动进行明确的评价,因此,需要进一步完善。除此之外,还应制定有关幼儿园教师、普通高等学校教师的职业道德规范、关于教师对学生进行管教方面的规范等。

(2)学校办学行为内容方面法律规范的完善

学校办学行为规范的内容指学校办学过程中所享有的权利、义务。学校办学行为规范的权利体系主要是围绕各级各类学校办学行为的特点所进行的权限划分,其建构应基于学校的级别及其办学目标与任务的不同而进行。学校办学行为规范的义务体系与其权利体系的建构有一致之处,但不同之处在于,权利具有可选择性与可放弃性,而义务则不然。故在学校办学行为规范义务体系的建构中,应着重建构的是法律责任体系,否则义务体系形同虚设。关于学校办学行为规范的法律责任体系的建构,主要包括三个方面:第一,强调刑事责任对于惩戒学校办学违法行为的重要作用。这就需要在对学校办学违法行为追究行政责任、民事责任时,根据该行为对于学校办学秩序、教育的公益性等侵害的程度适时地予以刑事责任的设定与追究。第二,对相应的法律责任规范应及时地进行立、改、废,以有效地对学校办学违法行为进行规范、约束与制裁。第三,对学校办学违法行为的法律责任进行精准设定。从法律责任承担的主体、责任的类型和种类及追究法律责任的主体等进行明确的规定,以避免使法律责任的追究处于虚位或含混状态。

参考文献

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[2] 武洁.公办民校:与其规范不如取缔.http://comment.workercn.cn/contentfile/2009/08/27/073357457342283.html.

[3] 吴志宏.教育行政学.北京:人民教育出版社,2000.

(责任编辑付一静)

作者：孙丽昕

规范等级体系宪法管理论文 篇3：

档案法规体系建设研究文献综述

摘要：对1987年以来，有关档案法规体系建设研究文献进行梳理，从档案法规体系的概念与结构框架、地方档案法规体系建设、专业及企业档案法规体系建设、完善档案法规体系建设四个方面分析评述。

关键词：档案法规;体系;建设;综述

档案工作法制化的基本要求是：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”其中，“有法可依”是指档案法规的建立与完善。从这个意义上讲，档案法规体系是档案工作法制化的前提条件，档案法规体系建设则是档案工作法制化进程中重要的基础性工作。

自从1987年《档案法》颁布，我国的档案法规体系建设取得了长足的进步，已经初步形成了比较完备的档案法规体系，基本上满足了档案工作法制化的要求。由于社会的发展进步，法规体系也必然会随着社会的发展与变化进行修改、补充与完善，研究我国1987年以来，档案法规体系建设的研究成果，对于档案法规体系的建设与完善，有着重要的理论意义和现实意义。

1 档案法规体系的概念与结构框架

所谓“法律体系”，“一般是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体”。[1]档案法律法规体系是我国法律体系中的一个组成部分。对于档案法律法规体系，我国档案界多简称为“档案法规体系”，关于其概念，朱玉媛认为，是“根据一定的标准，将不同内容、不同形式的档案法规组成一个有联系、有层次、和谐统一的有机整体”。[2]江苏省档案科学研究所的同志认为：“我国的档案法规体系是我国国家机关制定的用以调整国家机关、社会团体、企业事业单位和公民档案事务社会关系法律规范的总和。从广义上说，它包括全国人民代表大会常务委员会审议通过，国家主席颁布的档案法，国务院制定或批准颁布的档案行政法规，国家档案局和中央主管部门制定的档案行政规章，省、直辖市人民代表大会及其常委会或行政机关制定颁布的地方性档案法规，民族自治区人民代表大会或行政机关制定颁布的民族自治地方的档案法规，以及其他具有法律效力的规范性文件。”[3]潘玉民认为：“档案法规体系是以《档案法》为核心的现行档案法规的有机统一整体。档案法规是个广义的概念，它除包括国家最高权力机关制定的档案法律以外，还包括国家及档案行政管理机关对档案和档案工作所做出的决议、规定、条例等档案行政法规和行政规章。档案法律与档案行政法规规章相辅相成，统一于有机的整体之中，就构成了档案法规体系。”[4]李伯富认为：“档案法规体系是由各种不同形式和效力等级的规范性法律文件构成的有机联系、相互协调的统一整体。”[5]还有一种认识认为：“档案法规体系是指以《中华人民共和国档案法》为核心，由符合《中华人民共和国立法法》规定的若干有关档案工作的法律、行政法规、地方性法规和规章所构成的相互联系、相互协调的统一体。”[6]笔者比较赞同江苏省档案科学研究所同志的观点：“我国的档案法规体系是我国国家机关制定的用以调整国家机关、社会团体、企业事业单位和公民档案事务社会关系法律规范的总和。”

档案法规体系的基本框架有“三层次说”、“四层次说”、“五层次说”和“六层次说”四种：“三层次说”认为：“档案法规体系是以《档案法》为核心，由若干档案行政法规、规章构成的相互联系、相互协调的统一体。”[7]持这种观点的有：李铁群、辛俊岱等人。

“四层次说”认为：档案法规体系的基本框架分别为“档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和档案规章。”[8]持这种观点的有：小普、季淑芬、张玉玲、王桂芬、李安全等人。

“五层次说”认为：“我国档案法规体系是由档案法律、档案行政法规、中央档案行政规章、地方档案法规和地方档案行政规章构成。”[9]持这种观点的有：郭树银、杨继波、潘玉民等。

“六层次说”认为：“按照宪法和立法法，从广义上说,现行档案法规体系的框架是在宪法的统领下，由档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章、技术规范和其他规范性文件共同构建而成的。”[10]持这种观点的有：郭嗣平、李伯富、储伯欣等人。

归纳起来，各个层次的划分主要区别有两点：第一，是否将中央与地方法规、规范分开;第二，是否将技术规范和规范性文件视为档案法规体系的组成部分。前者属划分标准不同的问题，没有实质上的分歧;而后者则不仅仅是划分标准的问题，它涉及对档案法规体系纵向层次的构成界定。个人认为，将技术规范和规范性文件视为档案法规体系的组成部分是比较恰当的。

2 地方档案法规体系建设情况

关于地方档案法规体系建设的研究很少，只有郭艳等人的《谈地方档案法规体系的建立》一文，是目前可以检索到的唯一一篇有关地方档案法规体系建设的研究文献。文章重点阐述了建立地方档案法规体系的必要性和可能性，并提出了建立地方档案法规的基本原则：与《宪法》及《档案法》等上位法和相关法相统一，突出地方特色、易操作、坚持“罚则不突破”和逐渐完善。[11]

3 专业及企业档案法规体系建设情况

从1993年起，档案法规体系建设研究从国家与地方层面向专业及企业拓展。这一年的《城建档案》第3期，刊登了中国城科会城建档案信息研究会法规建设学组提出的《城建档案法规体系建议方案》。对这个方案，梁光明认为：“《中华人民共和国档案法》及其实施办法、《城市规划法》、《科学技术档案工作条例》是城建档案法规的立法依据，而不能作为城建档案法规体系的构成法规。城建档案法规体系是档案法律体系、城市建设法律体系的组成部分。后者与前者是一个包含与被包含关系，而不能是相反。”“属于业务规范的一些制度，当从该法规体系方案中分立出去。”“城建档案法规体系方案应突出反映以下几点:一要明确城建档案管理在哪些方面需要法规规范，已有的法规哪些需要修订、补充和完善;二要有一个短期的和中长期的立法规划和实施步骤;三要有一个明确的立法分工，哪些法规必须由国家制定，哪些法规可由地方制定，哪些部门承担起草任务，原则上都要具体落实;四是法规规范和业务规范按照各自产生的不同程序，分别制定，属于业务规范的内容，不要纳入城建档案法规体系;五要确立一个城建档案管理的龙头法规。构成一个由龙头法规辐射发展的宝塔式的城建档案法规体系方案。”[12] 2000年，郝杰、宋保华、秦杰在《机电兵船档案》上发表了《构建企业档案法规体系》一文。在文中，作者从构建企业档案法规体系的必然性与构建企业档案法规体系的原则两个方面，对计划单列的特大型企业集团，创建现代企业制度的过程中建立一套完整、科学、可操作的档案法规体系进行了论述。这篇文章的出发点是好的，想法与设想有其现实意义，但作者显然混淆了法规与企业规章之间的区别。

2010年，《四川档案》发表了《“三农”档案法规体系建立初探》一文。作者遂宁市档案局认为：“档案工作围绕‘三农’服务，逐步完善档案法规体系建设，是当前档案行政管理部门一项重要任务和义不容辞的职责。”并在文章中就如何在射洪县开展新农村建设档案工作示范县、示范乡创建活动，档案工作如何为“三农”服务、怎样建立和完善档案法规体系进行大胆的尝试进行了阐述。从文章的内容看，作者将地方档案行政管理机关制定的规范性文件纳入了整个档案法规系统的范畴。

4 完善档案法规体系建设研究

在整个研究过程中，完善档案法规体系建设研究是最为活跃的部分，文献数量占到相关文献总量的1/3。

4.1 社会主义市场经济条件下的档案法规体系建设问题。严永官认为：社会主义市场经济体制下档案法规体系的构建应当遵循适应性、配套性、实用性原则;重点从档案的形成主体来看，是各种所有制类型的企业，从档案的内容来看，要以科技档案和专门档案为重点;应当注意与其他法规相结合和与各单位的规章制度相结合两个问题。[13]

吴玲、王黎平认为：“建立和完善法规体系的目的，就是为了完善档案事业各方面的法规建设，更好地协调档案部门与社会各方面以至于公民之间的关于档案事务的关系。如，目前，急需要出台的《档案法实施办法》、《有关事业单位资产转让中档案管理办法》等，都需要明确规范市场经济发展中档案管理与社会各方面关系的行为。将档案工作置于法律监督之下，做到有法可依，有章可循，为全面发展档案事业，实现档案事业管理法制化提供完备的法律规范。”[14]何玲认为：社会主义市场经济条件下建立和完善档案法规体系，是档案工作自身发展的需要;是贯彻档案工作基本原则，实现科学化管理档案的基础;是档案工作与社会主义市场经济接轨必不可少的条件。在社会主义市场经济条件下建立和完善档案法规体系应考虑和注意：充实和完善国有企业资产产权变动时档案处置的有关法规、规章，以适应新形势之需;集体、个人档案的流向问题，亟待相关法规加以约束;应充实和完善档案馆开放档案的法规规章;充实和完善专门档案管理的相关法规制定程序等几个问题。强调在建立社会主义市场经济体制过程中，档案事业要持续、稳定、健康发展，必须以法制作保证，建立和完善档案法规体系，是档案工作发展的必然趋势。[15]

4.2 档案法规体系建设的作用与意义。曹国孝，杨亚娣认为：建立健全档案法规体系是贯彻《档案法》的需要;健全的档案法规体系是档案工作制度化和标准化的要求;档案学理论是实践的指导，不是治档的法律依据;健全档案法规体系是改革开放和经济建设的需要。[16]

4.3 档案法规体系存在的主要问题与对策。丁永龙认为：我国档案法规体系的框架已基本搭就，档案法规体系已经初步形成。但是，如果从我国整个的法规体系中来观察档案法规，以及纵观档案法规体系内容，就会发现，档案法规体系内外存在许多反差：一是档案法规在国家整个法律体系中的地位与其他行政法中二级部门法所处地位之间的反差。在国家法规体系中，档案工作日益重要的变化在基本法律中表现并不明显，没有得到足够的关注。同时，和行政法中的其他专业法律相比，档案法律也同样居于不相称的地位。二是《档案法》的强制约束规范能力与其作为国家法律应该起到的作用之间的反差。三是档案法规体系与建立社会主义市场经济体制和建立现代企业制度相关法规的反差。我国建立了许多有关现代企业制度的法规，如《企业法》、《公司法》、《破产法》等。但在这些法规中，几乎找不到有关档案工作的条款，而《档案法》对此亦无相应条文，使档案工作在建立现代企业制度中成为薄弱环节。同时，建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的相关法规，还对已有的档案法规造成了不小的冲击，形成一种反差。四是构成档案法规体系的部分规章“旧的已去”和“新的不来”的反差。[17]

李铁群、辛俊岱指出：档案法规体系有待进一步完善，主要表现为档案法规体系的系统性不够，专门档案管理办法的制定缺乏统一要求，档案立法的现状与客观需要之间仍有一定差距。完善档案法规体系需要加强档案立法的科学性、加快对现有法规和规章的清理和修订、充分发挥地方立法的积极性。[18]

季淑芬等人认为：“目前，我国档案法规建设中仍存在着一些不足。首先，从总体上看，在档案实际工作中，还有不少档案法规的空白点，无法可依的现象也时有发生。其次，有相当一部分档案法规是计划经济体制下的产物，无法适应新形势发展的需要，直接影响了档案法规体系整体功效的发挥。再次，档案法规的制定工作较为缓慢，立法工作还比较薄弱，贴近现实、适用具体的档案法规数量还较少。”[19]

李伯富认为：我国档案法规体系存在的主要问题表现在形式结构、内容结构与立法技术三个方面。完善我国档案法规体系的主要措施是：建立并完善科学、统一的档案立法制度，从源头上保障档案法规体系从形式到内容的协调性、完整性和规范性;建立并完善以档案法为统帅的档案实体法规范和档案程序法规范并行的档案法规体系;全面清理现行档案行政法规、规章等规范性法律文件，并在清理基础上进行规范化和系统化。[20]

胡春华认为：我国档案法规体系存在“档案行政部门和行政相对人权利义务规定不平衡;档案法规体系的完备性不够;档案法规体系的系统性不够;档案法规体系中部分内容相对滞后等主要问题”。[21]

5 结语

档案法规体系建设是在档案工作领域全面落实国家关于依法治国、建设社会主义法治国家战略目标的重要举措，是保障档案工作正常开展、促进档案事业持续健康协调发展的重要手段。

构建档案法规体系，有利于增强档案法律、法规和规章制定修订的计划性、科学性和前瞻性，对于促进档案法制统一、保障档案事业全面协调可持续发展具有十分重要的意义。

在可以预期的未来，只要遵循坚持社会主义法治理念，坚持法制统一的原则，以《立法法》为指导，以《档案法》为核心，以现行档案法律、法规和规章为基础，加快立法进度，提高立法质量，就能逐步完善符合我国国情并适应档案事业发展需要的科学、缜密、配套的国家档案法规体系。实现贯彻落实党中央、国务院关于坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系的重要精神，进一步增强档案立法工作的计划性、科学性和统一性，指导和规范档案法规、规章及规范性文件的制定、修订工作，为依法行政、依法治档提供制度保障，提升档案工作法制化管理水平。

注：本文为2011年度河南省档案局科技项目《档案执法理论与实践研究》的阶段性成果，项目批准号为：2011-R-06。

参考文献：

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[19]季淑芬，张玉玲，王桂芬.对完善档案法规体系之浅见[J].黑龙江档案，1997(1).

[21]胡春华.档案法规体系存在问题的探讨[J].机电兵船档案, 2006(1).

(作者单位：濮阳市档案局 来稿日期：2011-11-26)

作者：刘东斌