农村低保申请家庭经济状况核查制度运行现状与完善之策：以H省Y县为例
[摘要]对低保申请家庭经济状况进行核查是农村低保运行的必要环节，它能有效瞄准救助对象，促进社会救助制度的公正、持续发展。文章根据对H省x市Y县的实地调查，描述农村低保申请家庭经济状况核查制度、机制的实施现状和存在的问题，分析影响农村低保申请家庭核查工作开展的因素及开展核查工作存在的主要困难，从而探讨了农村低保申请家庭核查制度的完善之策;将低保申请家庭核查制度建设纳入法治轨道;科学合理地制定农村低保标准和家庭收入核算指标体系;加大对农村低保核查工作的人力、物力、财力支持;探索引入独立的第三方机构介入机制;推动部门联动、信息共享机制建设。
[关键词] 农村;低保;核查制度
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一、导言
在社会救助领域(低保)领域，家庭经济状况核查是指相关机构运用一定的方法，根据特定标准对申请者及其家庭有关收入、财产以及生活支出等方面进行全面审查的程序，从而为社会救助决策提供依据。完善的核查制度涉及的要素包括核查主体、核查内容、核查方式、核查程序、结果评估、核查监督与调整机制等内容。通过对救助对象开展家庭经济状况核查，能有效瞄准救助对象，提升社会福利目标定位的效率，从而促进社会救助制度的可持续发展。
从2007年国务院下发《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发[ 2007]19号)算起，我国农村低保制度走过了七个年头。在这七年里，低保制度为缓解农村贫困，保障困难群体的基本生活发挥了重要作用，取得显著成绩。然而，这一制度在运行过程中也出现了诸多弊端，如近年来走进公众视野的人情保、关系保、富翁保等现象给这一制度增添了诸多负面印象，不利于其健康发展。
2014年1-6月，我们以落实民政部“农村低保申请家庭经济状况核查制度研究”年度课题为契机，选取中部H省的X市Y县M乡N村，深入到Y县民政局、M乡乡政府和民政所、N村村委会察看相关硬件建设情况;对Y县民政局农村低保主管人员、M乡民政所所长、N村低保主管人、低保户和一般村民进行深入访谈，了解当地农村低保申请家庭核查制度实施情况、主要做法和存在的困难、问题等，本文即根据调查材料对这一制度的运行状况及完善之策进行探讨。 二、基层针对低保申请家庭核查的主要做法
(一)N村的主要做法
据村支书介绍，N村的低保申请程序为：由村民本人提出申请或者由村民推荐，然后村委会入户调查，核查该户人家是否是60周岁以下无劳动能力的单身人员，是否是重度残疾人，家庭成员是否患有大病需要常年医治并由此造成家庭特别困难。只要符合上述条件之一便有资格申请低保。村委会在入户核查的基础上初步列出符合条件的申请名单。然后村委会组织村民召开村民代表大会，研究讨论决定哪些贫困户可以纳入低保。该环节根据民主评议实行更为严格的挑选机制，主要根据上级分配给N村的指标名额以及比对各个低保申请对象的困难程度，挑选经济生活特别困难的申请对象，将其名单公布于村部公示栏7天。村民无异议后，村委会向乡党委政府再次进行申请，乡党委政府经过研究决定报备县民政局，县民政局委托乡民政所对申请对象进行核查，核查无异议后，县民政局方可决定审批批示。
同时，N村农村低保申请者家庭经济状况核查的主体和主力是村委会组成人员，N村村委会组成人员包括支书、村长、会计、计生专干共4人。4人均为男性，且都出生于20世纪60年代，其中3人为高中学历，1人初中文化水平。
在核查方式上，N村主要采用类别定位的方式，一方面根据平时所直接观察到的申请家庭状况，如家庭规模、成员性别、年龄、健康状况、家庭结构等;另一方面则是对申请人日常生活的了解，如吃、穿、住、行情况，以及耕地等生活资料多少判定申请人是否满足申请条件。
N村支书：村子就这么大，天天在村里
转，谁家多一头牛也能立马知道。根本就不
用专门去调查。
在核查内容方面，根据从访谈单位获取的低保申请对象所需要填写的材料看，整个申请审核审批程序需要填写6张完整的表格。分别为《城乡居民家庭经济状况声明表》、《农村最低生活保障申请承诺书》、《农村居民最低生活保障入户调查登记表》、《-乡一 村申请农村低保民主评议记录表》、《X市农村居民最低生活保障待遇申请审批表》、 《家庭经济状况查询授权书》等。从这些表格所列内容看，申请对象首先需要提供的个人家庭经济状况信息主要包括：家庭成员的基本信息和就业状况、家庭收入情况(工资性收入、经营性净收入、财产性收入、转移性收入、家庭总收入和年人均收入等)、家庭财产状况(银行存款、借出款、有价证券、车辆、大件家电、金银饰品、房产、家庭财产合计及家庭成员人均财产等)。在低保申请人声明家庭经济状况的基础上，村委会进行人户调查核实其声明内容是否属实，然后签字确认。从整个核查表格需要填写的内容看，正式程序中的核查内容主要包括低保受益对象的家庭人口社会特征、就业情况、收入及财产状况等。
然而在实际的低保核查操作中，低保申请人和低保管理者均未严格按照文件规定的核查程序进行。而是根据现实经验和风土人情采用较为简便的方式进行。
N村支书：假如说按它那一套规定的程序来，首先你就要面临一个问题，申请低保的村民基本都不识字，连自己的名字都不会写，你咋让他填?表上的那啥转移性收入、有价(证)券……麻烦得很，根本没法算，俺们也只能根据他家庭的大概情况去填……这些表格上的东西也都是个形式，主要还是通过平时对这一户人家的了解来看他到底是真困难还是假困难。
低保户：那些东西咱又不懂得，(申请材料)都是村支书给办的……想办低保，不都得给他送礼么，不会白着给你!俺办得早，那时候低保钱还少还好办。钱交给大队干部，稍微意思下(送礼)，就不用过问事了。
(二)M乡的主要做法
在Y县，乡级民政部门主要负责审核工作，主要核查各村村委会提交上来的低保申请档案。从M乡民政所大厅悬挂的展栏看，整个城乡居民申请低保的程序如图1。
受各种因素影响，在M乡民政所我们没能从所长口中得到乡级层面开展低保申请家庭经济状况核查的具体做法。所长只是让课题组阅览大厅内张贴的四个展框来了解他们的工作情况。从上面的低保申请示意图看，乡级民政部门主要承担三方面的工作：对各村提供的低保申请名单进行核查，然后乡镇再次公布准保人员名单，并在签署意见后上报至县民政局。但从后面的访谈中可以推测，Y乡低保申请家庭经济状况核查的开展存在着形式主义倾向。
(三)Y县的主要做法
Y县县级民政部门在低保申请家庭经济状况核查开展中的主要职责是抽样调查和审批低保申请。同时，县级民政部门还是低保申请审批的最终决定机关。从课题组在Y县农村低保中心得到的一份《Y县农村居民低保人员认定审批表》上看，该县审批环节是：个人申请一村委会入户调查一村民代表评议一一榜公布一乡(镇)、办事处民政所调查一二榜公布一报县农村低保中心一抽查一审批一兑现。用该县低保中心主任的话来说就是：整个低保核查监督机制实行的是“三级审核，两榜公示”。
Y县低保中心主任：按照上级规定，乡民政部门要对农村低保申请家庭进行百分之百的复查，而县级民政部门则须按30%的比例进行抽查。
县级部门规定的农村低保申请条件为：Y县辖区内年人均收入低于1800元的农村居民。但具体审批过程中，Y县则主要是依据乡级政府提交上来的申请材料，包括申请承诺书、调查授权书、家庭经济申明书、入户调查表、民主评议表和申请审批表。主要从这六项表格中所显示出来的家庭人口基本特征来判断。
Y县低保中心主任：农民所填写的收入信息很难辨别出到底是真是假，随意性大，这个时候我们就只能从他填写的个人情况来判断，比如：他家庭成员的年龄结构、健康状况、劳动力情况、主业副业等，我们从这些信息来审查。比如：年纪轻轻的，有胳膊 有腿的，二三十岁年轻孩，就想吃低保，那不用说，肯定让他通不过。当然也不能太绝对，有时为了维稳，也需要灵活处理……
三、农村低保申请家庭核查制度存在的问题
接下来我们从核查制度涉及的要素即核查主体、核查内容、核查方式、核查程序、结果评估、核查监督和调整机制等，结合实证材料，分析农村低保申请家庭经济状况核查制度存在的问题。
1.核查主体
村干部是最基层的核查主体，其业务素质和个人素养直接影响到整个核查工作。课题组在N村调查时，发现在低保工作上群众对村干部有诸多意见，村干部存在着严重的以权谋私行为。在Y县农村低保实行的2006年，由于当时低保待遇较低，N村低保每月只有15元，没有引起村民的太多关注。据村民反映，当时很多村干部在不声张的情况下把自己的亲属全部独立纳入低保对象·正是这自私行为，导致今天N村的低保户大多存在于村支书和会计分别所在的村民组。
普通村民1：(会计)他一家都吃低保，他儿子、他女儿、他老爹都是低保户，俺村低保户大部分都在支书那庄上和他那庄上，俺庄上很少。
普通村民2：哪里还核查，都是谁有头有脸、谁有权有势、谁跟村干部关系好谁能吃到低保，像俺们这样真正的穷人想吃低保，根本没门!
普通村民3：咱不说低保，前年俺小孩上大学，办助学贷款，需要村里开个贫困证明，开完以后，他(N村会计)说你开这个证明得交200块钱，我问他乡里收不收。他吞吞吐吐地说不收，我又问他：县里收不收?他没回答。停了一会儿，他就说，算了，你拿去吧。我要是乖乖地交了，又都落到他手里了。最后还是给他送点礼，你要不送，那以后找他办事就更难了。
在乡层面，低保工作人员存在的最大问题一方面是他们与各村干部之间存在着千丝万缕的关系。同时正是建立在这一工作关系基础之上的非正式场合下的朋友关系，让他们对N村低保对象的情况不但心知肚明，而且基于这种非正式情感，他们还会在暗中提供一些便利，在调查中时而听到传言：M乡党委书记、乡长这样的乡级干部都吃低保。
普通村民2：俺庄王生，人家现在是国办老师，有文化，地位高。和村干部玩得对，经常没事就和村干部一块到乡里请张军①(乡民政所所长，由此可见N村村民对M乡民政部门干部也有一定的了解)喝酒，人家现在一家五口人有三个人都吃低保。你说你不在乡里认识个人，不给他们送礼，想吃低保难得很。
普通村民4：你没听说么，官官相护!他们都是一体呢!乡里就不用下来查，他都知道是哪些人在吃低保，他们天天和村干部打交道，心里明镜呢，他们乡里那些人自己还吃低保呢，咋可能下来查呢。
县层面较村乡两级，工作交往较为正式。不像村乡两级工作交往掺杂着更多的私人情感。但另一方面，县级低保核查主体也面临着更为复杂的问题，使他们不得不屈服于同级政府领导施加的压力。主要表现在两方面：一是县级领导为亲属办理低保，这是来自权力施加给县级低保核查部门的“压力保”;二是为了维护政府形象和社会稳定，专门给某些群体单开绿灯的“维稳保”、“上访保”、“拆迁补偿保”。
通过以上分析，可以看出目前的低保申请核查主体自身存在严重的渎职徇私行为。
2.核查内容
核查内容上存在的问题主要体现在三个方面，一是申请材料上所列出的核查项目内容与实际情况之间存在的脱节现象;二是村干部在对核查内容估算过程中的随意性和主观臆断性;从N村的实际情况看，更为关键的第三个要点是，核查项目内容的估算根本不能成为能否申请到低保的判断依据，核查项目内容的估算只是获取低保资格的一个必要的正式程序。换句话说，低保主管人员想让谁成为低保户，只要让核查项目内容的估算值填写符合低保享受条件即可。用村民的话讲，这叫“事在人为”，“表是死的，人是活的”。上一部分内容中所呈现出来的一系列对村民和村低保主管人员的访谈信息都体现了N村在低保申请家庭经济状况核查内容上存在的这三方面问题。
3，核查方式
核杏方式即目标定位方式，主要分为以下几种：类别定位、收入及财产定位、需求定位以及行为标准定位等等。在N村，村干部主要还是以能够看得见的类别定位的核查方式为主，需求核查为辅，收入及财产定位的核查方式虽然低保申请核查材料将其作为最基本的评判标准，但作为核查主要责任主体的村委会不仅缺少一套科学的收入及财产计算方法，而且即使有，由于各种复杂的主客观因素影响，也很难准确测量出使人信服的收入及财产数据。在实际操作中，由于数据缺乏客观性，Y县民政部门审批过程中，主要审查的是低保申请对象具有相对客观性的家庭人口的社会特征。但如上述部分所分析的一样，出于维护自身或亲属利益需要，N村低保主管人员对申请人客观社会特征的填写，如健康状况、家庭结构和规模等也存在着一定的臆造现象·这样，N村在低保申请家庭经济状况核查实施过程中，在核查方式使用上不仅存在不健全和不科学性，更为重要的是核查方式的不规范性以及形式主义。
4.核查程序
核查程序方面所表现出来的主要问题是宣传不到位导致信息不对称，作为低保主管者的乡村两级掌握着核查的主动权，村民处于申请程序等信息的劣势方，这样低保申请便容易被村干部所左右和垄断，严格规范的核查程序便极易沦为形式。
在探访村、乡、县三级低保主管部门过程中，我们直观观察到的公开张挂出来的以及网络公示出来的低保申请程序说明，只有M乡民政所大厅悬挂的展框，Y县民政局网站公示出来的审批表格。通过将二者进行对比发现：M乡民政大厅的展框所展示出来的面对大众开放的申请示意图(见图1)隐去了“民主评议”这一重要核查环节。
5.结果评估
据N村村支书介绍，低保申请结果的决定形式主要是靠村两委组织村民召开村民代表大会进行民主评议。参加人员主要由乡政府分管领导及民政工作人员(1-2人)、村委会干部(全体)、村党员代表(全体)和一般群众(若干)组成。但在访谈中发现所有被访村民均表示没有听说村里针对低保召开过民主评议大会。
6.核查监督
核查的监督措施主要有：建立健全低保档案管理制度;建立完善的低保信息公示制度;建立多渠道的举报制度。在健全低保档案管理制度方面，从对H省低保档案的梳理看，2013年省政府出台的两份低保文件均强调要建立低保经办人员和村委会干部近亲属备案制度，县级民政部门要对备案的低保对象核查、管理。村务监督委员会要对本村低保对象管理情况进行监督，及时查处并公布处理结果。①但从实际调查情况看，这一监督制度的颁布并未对M乡、N村低保经办人员、村干部形成有效的约束。在低保信息公示方面，近年的省文件规定要建立永久公示制度，但课题组在Y县、M乡、N村相关部门所在地均未找到低保信息公示栏，仅在村卫生室找到一份低保户医疗优惠花名册。虽然N村早巳建有大型的村务信息公示墙，但该板墙上的黑漆早已脱落，隐约能够看清N村村干部组成成员的职务信息。在举报渠道上，虽设有各种举报方式，但村民对举报不仅了解较为匮乏，同时他们还要衡量举报的机会成本。基于地缘情感的村落人际交往关系对抑制举报行为的发生是根本性的。
7.调整机制
低保政策在提出“应保尽保”的基础上，又提出了“应退尽退”的动态调整机制。政府本意是想根据低保户家庭经济状况变化有针对地调整低保享受对象，保障贫困群体能够公平地享受低保待遇。但这一动态调整政策在实践中并未得到有效的贯彻。N村村民表示，该村低保户已多年未进行过调整。
在处置福利欺诈行为，保障真正困难群众的低保享受权利方面，虽然中央及地方政府文件对欺诈行为有相应的惩治规定，但执行很难落实到位。
普通村民2：现在想要申请低保，只能两种办法申请到，但也只是可能。一是上边有人有关系，二是村里低保户死了，你掏钱买了顶替他，五保低保都是这样。M乡民政所所长：文件上规定说每年要进行动态管理，调整30%，但根本调整不了，阻力太大……你把谁去掉，谁跟你捣!
四、核查制度缺陷导致的严重后果
当前低保核查制度存在的上述问题导致农村低保资源分配目标流向上的偏差。主要表现为不应该享受低保的低保户却长期享受，而真正应该享受低保的困难户却不能得到应有的保障，即错保、漏保、顶替保问题。并由此演化出了诸多其他具有地方特色的“问题保”。
1.错保
从调查情况看，错保问题又可以分为干部亲属保、人情关系保、领导压力保、征地补偿保、上访维稳保等。
干部亲属保。主要是低保经办人员出于自身利益考虑，将自己并不符合低保申请条件的亲缘关系部分或全部纳入低保范围。
案例：多数村民表示，N村会计谢强，其已独立生活且尚有一定劳动能力的父母，及在县城一著名中学担任校教导主任的弟弟，以及个人已成年且受过高等教育的一子一女均享受着N村的低保待遇。N村村支书更是将他所在的村民组中所有沾亲带故的同姓氏村民纳入低保范围。同时更为令人惊讶的是，N村支书将N村死去的低保户空出的低保名额通过工作关系挪配给邻村的岳母(顶替保)。
人情关系保。主要表现为低保申请人与低保经办人员保持着良好的个人关系，基于这一关系而享受低保待遇。在N村所表现出的一种奇怪现象是低保申请人的子女一般都在外务工且非常富有，其子女的这一物质财富基础奠定了低保申请家庭与村乡甚至县级干部之间的交往关系。
案例：N村村民李胜，50岁左右，N村屠夫，大儿子外出前，在村中人际交往一般，大儿子2003年辍学随同乡赴温州务工经商，经营皮革生意，凭借个人才能，三年后一跃成为N村人尽皆知的百万富翁，随后二儿子辍学紧跟其后，近年来，两人已成为N村少有的千万富豪。伴随两个儿子不断发迹，李胜在村中的地位也不断上升，交际圈不断扩大，经常与村、乡干部出入于各种酒桌场合。或许是为了向村民炫耀其与乡镇干部的关系。在乡政府的插手下，李胜也享受了低保待遇。在这种情况下，低保待遇某种程度上成了身份和地位的象征。
领导压力保。主要表现为上级或同级领导通过“打招呼”的形式向低保经办单位或工作人员施加压力，为某些并不需要保障的低保申请人提供低保支持。
案例：李宇，男，1955年生人，目前单身，四级肢体残疾，N村出生，兄弟3人，李宇于1975年前往Y县城公营砖厂务工，当年因工伤事故右腿被切断，其后接上假肢，恢复行走。至2000年，李宇一直在砖厂务工维持生活，但后来由于效益问题，砖厂改制，李宇离开砖厂。2002年后，李宇在其在省城经销成人用品的侄子的带领下，开始在Y县县城租借门面销售成人用品。由于利润空间较大，加上政府对残疾人从业的支持政策，李宇的生活来源和身体疗养费用很快得到解决。并攒出一大笔额外积蓄。但在2006年Y县实施低保政策后，李宇找到N村在Y县时任副县长的晚辈李强，希望这位副县长能帮助解决他的城市低保申请问题(李宇虽自1975年即已离开N村，但其户籍一直保留在N村)。在该副县长的亲自过问下，李宇很快享受到了Y县城市低保待遇，近年来，随着该领导地位的不断上升，以及农村低保待遇的不断提高，李宇很快又享受到了N村的低保待遇。同时申领Y县农村和城市双份低保金。
征地补偿保。为了发展地方经济，一些政府需要不断扩展城市面积和工业用地。而那些被圈去土地的农民除需要得到政府或开发商一定的实物或现金补偿外，由于永久性失去支持其生活来源的生产资料，他们一般不满足于得到的一次性补偿，会千方百计向政府要求额外的保障，政府为了稳定这些被征地人员的人心，防止发生越级上访行为，一般会为被征地群体提供低保支持。我们在调查中未能直接接触到这一类型低保的直接案例。但来自Y县农村低保中心主任的访谈证实了该县存在着这一类型低保。
上访维稳保。实际上，征地补偿保也可划归为上访维稳保。除此之外，这种错保形式在Y县还表现在低保动态调整所导致的上访行为。在“截访”和“接访”过程中，低保的承诺和兑现是作为上访人“撤访”的一个前提条件，或者说是政府和上访人达成妥协的结果。
Y县农村低保办负责人：从上一届的中央提出“稳定压倒一切”开始，对乡镇一级的冲击是最大的。你搞这个信访，咱不反对。你不能因为这个信访打击各级政府，它与各级政府直接挂钩，并且与各级政府的一把手是直接挂钩的。所以提出来这个维稳压倒一切……那么他要是上访，乡镇地方是不敢动的，领导接访(应该是通过截访接回上访户)的时候，敲得明朗呢……你包括县、乡领导，你接访的时候……你不就……那了吗。
然后就是失地农民……文件上规定失地农民……也不能用城乡低保来……来弄那……那你全国各地……我估计……你也……都是(一样)……他不是哪一个地区哪一个地方(存在这个问题)……你在这划一片工业园，在那划一片工业园，一圈多少亩地!几百亩，上千亩地，那农民他没地了他……首先呢，第一个先决条件许诺的就是给你办低保，然后才谈赔偿的事。他(指政府)不先办低保，这个征地的赔偿问题就谈不下去。
2.漏保
漏保主要是在低保资源目标瞄准过程中，低保主管部门有意或无意漏掉确实符合低保受益资格的低保申请对象，就N村来说，课题组调查访谈发现，该村存在的问题主要是乡村两级低保主管在没有严格执行低保申请家庭经济状况核查制度的情况下有意漏出。该类事例表现如下：
类型1：残障人士被漏保。
我们所调查的N村北队、南队、王庄村民组，就有三例需要特别照顾的精神病患者，这三户家庭曾经都申请过低保，但均未成功。
案例：李星，户主，1957年生，家有三个女儿，无子。大女儿和小女儿已出嫁多年，二女儿也已年过三十，由于先天性瘫痪再加上智障等疾病，至今需要年过半百的李星夫妇照顾。由于没有儿子，李星在村内的地位很低，人际交往范围也很窄，多次试图申请低保，均被村委会以没有指标为由予以拒绝。 和李星拥有相似情况的李国、王华也都是在 即将走进迟暮之年仍需要依靠个人力量照顾生活不能完全自理的残障子女。
类型2：单亲家庭被漏保。
在N村，中青年家庭出现临时变故导致家庭类型发生变化的也较多。主要表现为以妇女为家庭支撑的单亲家庭。在低保刚实行的几年，单亲家庭申请低保较为容易。但近些年来，由于申请的人越来越多，虽说政策规定“应保尽保”、“动态调整”，但上级给每村分配的指标有限且调整阻力巨大，导致新近发生家庭变故的单亲家庭很难享受低保待遇。
案例：张燕，女，35岁，现有2女1子。丈夫2012年7月某天晚上在朋友家喝酒，醉酒状态下于当晚午夜驾驶摩托车返家，在返家途中与往返于N村的高速行驶的大型运沙工程车(N村临近河滩，有一沙厂)相撞，当场身亡。由于其丈夫属无证违法驾驶机动车，最终在赔偿问题上处于下风，未能得到满意的赔偿。丈夫死后，剩下张燕依靠仅有的5亩田地独立照顾三个幼小子女，但失去主要劳动力的家庭在经济来源上非常有限，生活日益陷入困境。张燕多次向村干部提出低保申请要求，均被回绝。
五、影响核查工作开展的主要困难
(一)核查经费和人员编制缺乏保障
核查经费是低保申请家庭经济状况核查的重要保障，它影响着核查工作开展的各个环节。有低保专项资金而没有额外的核查经费支持是限制目前Y县开展农村低保核查的重要屏障。
Y县农村低保办主任：顶层制定这个政策是制定的好得很，但没有经费。地方上没有给经费。如果要说县里下乡核查，你像Y县最远的G乡，上G乡一趟，假如说坐班车去，去了都摸到晌午头了，你再下到村里去调查去落实，你走到G乡就管端着晌午的碗了。临着你再去干活还有可能不?……没有专项的经费也没有这个专门的车辆，人员都没办法组织。你像就是工作人员下去坐班车调查，这个钱咋弄?自己垫钱坐车，然后回来再报，这个去一次来回十块、八块的，他不值得去贴个票找主要领导去签个字，他攒着，他一攒攒几百块，他一个月的工资不就那些么，对吧?……还没有专门的车辆，包括印制表格都没钱。民政局干这个活，说实在的，民政局是在贴钱，把其他可用的资金往里面贴。这个低保资金是专项管理的，一分不能动。有国家给的这笔资金，没有国家给的为这笔资金服务的资金。
核查人员力量不足，核查经费匮乏是目前Y县农村低保申请家庭经济状况核查制度建设的瓶颈。特别是作为重要审批和审核主体的县乡两级民政部门，一方面核查人员一般都身兼数职，任务繁多，很难将主要精力投入到既费时又耗力的核查工作之中，在Y县，县一级部门定期开展的核查工作，主要是同其他部门相联合，从其他部门抽调临时性质的核查人员;另一方面，“有低保资金，无低保服务经费”影响着家庭经济状况核查工作的每个重要环节。
Y县农村低保办主任：到目前，包括正在享受低保的，全县大约有4万农村低保申请对象，而我们县从事这项工作的就五个人，到乡一级就更少了，两到三人。
Y县335个行政村，(公示展板)一个板面200，你说得多少钱?——六七万。这个钱谁拿?并且这个板面你喷绘呢，它还不耐用，你搁那挂着，风吹日晒的一年就去了，对吧?
(二)收入难以准确核算
一是农民从业的性质使得其收入难以准确量化。Y县地处淮河流域，气候对农业生产和农业收成的影响较大，同时农资价格、种子价格及农作物的市场价格等均具有不稳定性，这些难以预测的客观因素都给个人收入的计算带来麻烦。在副业方面也存在着同样棘手的问题，同时副业的经营性收入受技术、个人才能的影响较大，更难以准确核算。从主观因素看，收入核算的困难还来自于核查主体和核查对象之间信息的不对称。被核查者在自身家庭收入信息把握上具有相对优势，但为了获取低保享受资格，被核查者一般会极力隐匿个人真实的收入信息。这样被核查者的主观诚实性与否进一步加剧了收入核查的困难。
二是农民家庭资产难以准确量化和掌握。一方面是被调查者家庭能够直观观察到的实物家产难以量化变现。纳入变现的实物范围难以把握，实物的属性性质(新旧程度)对量化金额存在影响。二者的叠加给实物资产量化带来了很大挑战。另一方面，被调查者的储蓄资产难以掌握，即使借助银行系统，对于一部分没有储蓄传统和习惯的农民来说，在得不到被调查者诚实配合的情况下，核查人员很难获取被调查者的隐性储蓄收入。
Y县农村低保办主任：收入不好核算呢，头疼就头疼在这儿。你说你咋去核算?正常来说，咱这主要是看申请人的主业和副业。他的承包土地，承包多少亩土地，他就有多少收入。还有些搞种植的搞养殖的，他这个有多少收入，也不好落实。你就是到邻居家里去问，那邻居也不跟你说实话。直观上只能从他家庭居住条件和他承包的土地，按每年的土地收益，去掉农资啊种子啊人工啊这些东西，扣除了再来算他的收入，但是他的隐性收入就没办法落实……银行里，你说这一户，我拿着他的授权书，我们去看他这一户在你这个银行里开户的银行存款，那银行里人说，那我储户个人隐私咋办……你就拿着储户的授权书他就不给你查，你拿着单位的介绍信他也不给你查，金融部门根本不配合你，所以隐性收入(调查)很难落实。
(三)部门联动难以推动
中央文件要求加快建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制，加强工作机构、队伍和信息平台建设。然而，在Y县的调查中，我们发现这一部门联动机制建设开展难度极大。
访谈者：您是如何看待民政部提出的到2015年底全面建立申请低保家庭经济状况核对机制?
Y县农村低保办主任：这个全面建立……第一，资源信息不共享，他(指政府)要能把这个问题解决了那就可以了。你像社保上搞的是社保上的，他们单搞一套。养老保险呢，他单搞一套，社保上牵涉到两块，城市居民养老保险和农村居民养老保险。他这个跟民政上呢，资源不共享。你想找他要套名单那就难得很。你说你想查查看他是退休职工不，他根本就不给你查;你说我上公安去，我看看这个户籍，他让你看吗?对吧?我上交警队车管所里去，你帮我查查这个人有车不，你就算拿着单位的介绍信他都不给你查。
访谈者：文件上颁布的不是说要建立跨部门的联动机制和信息核对机制吗?
Y县农村低保办主任：执行不了!那些都是大官坐那想的。所以顶层制定这些政策的时候，他是一帮子专家学者坐在办公室里凭空想出来的。他没到基层实打实地去进行座谈去了解到底咋样来解决这些问题。他只是坐在办公室里……你通过行政手段来施压的话。这个部门之间，你像民政部门，民政局，跟社保局比，我估计民政局在社保局面前还弱势一点。分管的领导就不一样，社保局是常务副县长分管，那你民政局算是啥呢，对吧?……家庭经济状况核查，部门上边他是个啥子呢，一个不好去调查的，首先你需要去了解的这些部门，他都不愿意配合你，一个是他嫌你这个事麻烦……所以这个部门联动，信息共享，确实有利于我们核查。但你想单单指望民政部门一家来推动，根本没戏。他必须是啥子呢?必须由县政府主要领导亲自来抓，统一牵头……这里面的事复杂得很，也不是行政施压就能解决的。(四)动态管理难以落实从上面的分析中可看出，动态调整的难度一方面来自于地方乡村“熟人社会”中的非正式复杂关系对动态调整带来的阻力。另一方面则来自于地方政府“维稳”的压力，在处理“稳定”与“公平”的关系问题上，地方政府首先考虑的是“稳定”，在上述有关维稳问题的分析中可以看出Y县在进行动态调整时，首先考虑的一个问题是动态调整可能导致的“上访”行为等不稳定因素发生的概率。如果公平理念下的动态调整可能导致社会木稳定，那么地方政府宁愿牺牲公平而维护社会安定。同时，也正因为维稳的考虑，公示监督制度至少在Y县也难以落实。
Y县农村低保办主任：我不能说Y县的这个农村低保认定的准确，是百分之百的，但我说可以达到80 010以上，因为啥那个百分之十几我不敢说呢?就是因为它牵涉到信访的和这个失地的……从内心里我们想把它(低保工作)给搞好，我们每年要推动这个动态管理……政府不牵头，光指望民政部门根本推动不了。
六、完善之策
(一)将低保申请家庭核查制度建设纳入法治轨道
法制建设是最低生活保障制度运行的客观依据和行动准则，是实现最低生活保障制度良性运行的根本保证。[1]健全的法制不仅能保证低保制度的公开、公平、公正，更能发挥社会救助工作的最大效能。[2]英、美等发达国家均把立法作为实施社会救助管理最首要最基础的手段，社会救助制度建立和发展的过程就是一个不断立法和完善的过程。[3]而目前我国社会保障法制建设仍滞后于制度实践的发展。农村低保的实施仍然停留在国务院通知的层次上，造成了低保制度管理和运行上的混乱。[4]因此，通过制定《农村居民最低生活保障法》或涵盖农村居民的《最低生活保障法》，从而保证最低生活保障制度的权威性.强制性和稳定性[5]，同时通过这一立法为家庭经济状况核查制度建设提供法治基础和实施依据，一方面通过法律形式规范核查主体的行为，另一方面通过法律条文明确低保申请人的权利和义务，至关重要。
(二)科学合理地制定农村低保标准和家庭收入核算指标体系
最低生活保障标准制定是否科学合理，农村居民家庭收入核算体系是否完备有效，直接影响到家庭经济状况核查制度运行的效率以及低保资源能否准确流向真正困难群体。因此制定一套符合当地实际的最低生活保障标准和居民家庭收人核算指标体系是保证低保申请家庭经济状况核查制度科学有效运行的关键。县级低保部门应联合财政、物价、统计、审计、农业、发改委、扶贫办等相关部门组成低保标准核算制定小组、低保申请家庭经济状况调查评估小组，深入农村进行摸底调查，在此基础上，制定出符合当地实际的最低生活保障标准，建立一套完备的、准确度高的农村居民家庭收入核算指标体系。
(三)加大对农村低保核查工作的人力、物力、财力支持
从调查情况看，Y县相关部门只划拨了低保专项资金而没有相关的低保核查经费，这样虽然节约了低保工作的成本，但是以牺牲低保资金流向的精准性为代价的。同时，Y县低保核查人员是从其他相关部门临时借调，由于缺乏低保核查经费，他们的工作积极性和核查态度均会受到影响，核查的专业性也不强。低保专职核查人员的匮乏及低保核查经费的短缺严重限制和阻碍了低保核查工作的开展，成为当前农村低保核查工作开展的瓶颈。为此，核查经费的保障和专业核查人员的充实就成为目前低保核查有效开展的又一基础性工作。
(四)探索引入独立的第三方机构介入机制
农村低保的错保、漏保等问题的出现，很大程度上是受到政府行政权力的干预和农村熟人社会关系的影响。因此，使低保核查工作免受政府权力干预和熟人关系影响，保证核查的独立性，就成为低保核查工作绩效提升的重要保证。西方早期社会工作的实践为引入独立于政府之外的第三方核查主体提供了有益启示。如1868年索里牧师为协调政府与民间组织各种慈善活动而设立的慈善组织会社，首派友好访问员访问申请救济者，对所有申请案件进行个别详细调查等，运用专业性的核查方法有效地整合了救助资源，提升了核查工作的质量，将救助资源准确地递送给真正需要救助的人。[6]随着我国社会工作专业和职业的蓬勃发展，可将低保工作进行合理分区，纯粹行政工作仍由行政机构承担，大量专业性的核查工作可委托专业的社会组织和社会工作者承担。[7]
(五)推动部门联动、信息共享机制建设
无论中央颁布的低保政策文件还是地方政府制定的文件，都显示出政府对推动部门联动机制的重视。部门分割，导致低保、社保、医保、公安等个人信息的区隔，不利于信息共享。搞好社会保障制度之间的衔接配合，实施部门信息共享就成为农村低保申请家庭核查制度建设高效顺利开展的基本工作。构建高效的低保申请家庭核查制度，首先必须保证低保核查涉及部门之间能够实现协调配合，共享低保申请家庭经济状况信息，减轻低保核查部门的工作负担，保障核查工作的有效性。
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[7]洪大用-完善居民最低生活保障制度的关键问题[J].社会福利，2003 (6).
作者：李迎生 李泉然
序?
农村低保照顾的是无劳动能力,无生活来源老弱病残等生活常年困难的人,并不是谁想申请就能申请的,以下六种情况是申请不到低保的.有儿女做生意,开店铺的.只要你有儿女在农村做生意,不管是开小卖部还是小药店,只要是做了那么一点生意,不管生意好坏,老人是不能申请低保的,如果是低保,儿女做了生意低保就会被取消.儿女在城里买房买车的.如果你的儿女在城里有钱买房甚至还买车,你是申请不到低保的,条件那么好还申请低保叫那些真正贫困的人,情何以堪.因为建房造成家庭贫困的.现在农村人都流行盖房,小洋楼,这无疑是一笔巨大的开支如果因为盖楼房或者儿子结婚造成家庭困难,也是不能享受低保待遇的.有地有劳动力,但不种地的.这指的是好吃懒做的农民,邮递但不想处理,嫌弃干活累,也不出去打工,没有吃喝,家里穷得叮当响,但主要原因是懒,形这种懒得出格的人,也没有资格享受低保.家里有人吸毒赌博或者高消费的,吸毒赌博者都是恶性,也是无底洞因为这些原因造成的贫困是不值得同情和救助的,如果采用弄虚作假骗取低保,这也是违法的.儿女当干部有赡养能力的.有些儿女,明显有赡养能力的,但借助职务之便,给父母办理了低保,这都是不允许和被清理的对象.农村低保申请条件及程序残疾朋友可根据自身情况，申请低保。持有当地农村户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村低保标准，且实际生活水平低于当地农村低保标准的户主本人，向户籍所在地的乡镇政府(含街道办事处)提出书面申请并如实提供相关证明材料。申请条件农村低保保障待遇以家庭为单位由户主提出申请，申请人必须同时具备下列条件：
1、拥有当地农业户籍并在当地常住;
2、共同生活的家庭成员申请前12个月家庭年人均纯收入低于当地农村低保保障标准;家庭经济状况不能维持基本生活需要，财产状况、实际生活水平与基本生活常年困难家庭状况相符。共同生活的家庭成员是指具有法定赡养、扶养、抚养关系并共同居住、共同生活的所有家庭成员。家庭经济状况整体不符合申请资格条件，但家庭年人均纯收入在当地农村低保保障标准150%以内的，其家庭中已成年的丧失劳动能力的重残人员或丧失劳动能力的患重大疾病人员，可以分户独立提出申请。农村低保申请人家庭，按共同生活的家庭成员申报和核定家庭人口：
1、户籍迁出但尚在校就读的学生;虽然拥有非农业户籍但在当地农村常住并共同生活的家庭成员;其他经县级以上人民政府民政部门认定应当计入的家庭成员，纳入共同生活家庭人口计算;
2、在监狱、劳动教养场所内服刑、劳动教养的人员，不纳入共同生活的家庭人口计算;
3、外出务工半年以上的家庭成员，不纳入共同生活的家庭人口计算，但应按规定申报和核算收入。有下列情形之一的家庭和人员，原则上不能享受农村低保保障待遇：
1、家庭成员有劳动能力、无正当理由拒绝劳动，撂荒承包土地、山林、水塘等，或无正当理由拒绝参加有关部门组织的就业培训、农业科技培训和劳务输出的;
2、拒绝配合入户调查或隐瞒家庭真实收入(包括非稳定性隐蔽收入)或转移、放弃个人资产的;
3、法定赡养(抚养、扶养)义务人有赡养(抚养、扶养)能力的;
4、超过家庭经济承受能力购买高档非生活必需品或长期高消费的;
5、家庭财产状况明显不符合保障条件、实际生活水平超过当地农村低保保障标准的;
6、因赌博、吸毒等导致家庭实际生活水平低于当地农村低保保障标准，经教育仍不改正的;
7、其他经县级以上人民政府民政部门认定不能享受农村低保保障待遇的。申请程序户主申请：持有当地农村户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村低保标准且实际生活水平低于当地农村低保标准的户主本人，向户籍所在地的乡镇政府(含街道办事处)提出书面申请并如实提供下列有关证明材料及复印件：
1、户口簿、居民身份证、婚姻状况证明
2、民政部门、劳动部门、残联颁发的伤残证、指定医院出具的劳动能力状况证明;
3、用工单位或村委会出具的家庭成员工资性收入证明;
4、村委会出具的家庭经营性收入及承包或承租的拥有使用权或经营权的耕地、山林、水面等生产资料数、质量情况证明;
5、学生证、入学通知及学生就读学校的有关证明;
6、共同生活的家庭成员户口不在一地的，应提供户籍所在地派出所和乡镇政府出具的有关证明;
7、其它证明材料(下岗证、退休证、就业状况证明、养老保险证明、医疗保险证明、失业保险证明、有关裁决判决材料等)村委会评议：受乡镇政府委托，村委会组成由村干部，乡镇包村干部、村民代表、老党员等成员参加的农村低保待遇评议小组，负责对申请人家庭收入及实际生活评估与计算的初审工作，召开村评议小组会议进行民主评议，提出初步意见，并将评议结果公示不少于3天(公示内容包括申请人的家庭人口、家庭成员劳动能力状况、家庭年人均纯收入)。符合规定条件且经公示后群众无异议的，发给并填写(农村低保申请审批表)，由评议小组负责人签属意见后，连同有关证明材料一起报乡镇政府复审，不符合规定条件的，将申请和证明材料退还申请人，做好解释工作，公示后群众有异议的，提请乡镇政府复审。乡镇政府审核：乡镇政府组成由主管领导、民政、财政、统计、工商及各村党支部和村委会干部等成员参加的农村低保待遇评审委员会，负责对村委会上报的申请材料进行审核，必要时评审委员会可对申请人的家庭收入和生活水平进行调查评估，符合规定的，由乡镇主管领导在《农村居民最低生活保障待遇申请审批表》上签属审核意见后，连同申请人的有关证明材料报县级民政部门，不符合规定条件的，退回村委会并通过村委会向申请人做好解释工作。县级民政部门审批：县级民政部门确定每年办理农村低保的日期，在规定期限内，自接到申请人申请之日起，应在20个工作日内(不含2次公示时间)办结审批手续，符合规定条件的及时予以批准，对未被批准享受农村低保待遇的，应在《农村低保待遇审批通知单》中说明理由，并通过乡镇政府或委托村委会送达申请。审批后公示与发放：县级民政部门将审批结果，交由乡镇政府或委托村委会，在村委会公示栏再次公示不少于3天(公示内容在评议结果公示内容的基础上，增加批准享受农村低保待遇时间，家庭年领取低保金数额等)。无异议的，县级民政部门发给低保证及低保金领取卡，从批准之日下月起实行按季度银行化发放低保金，有异议的，乡镇政府将情况报告县级民政部门，并对申请人家庭收入情况进行重新审核。县级民政部门根据重新审核情况，再次执行审批程序，必要时，应对申请人的家庭收入情况和实际生活水平进行调查评估或聘请专业调查单位协助进行调查评估。
云南省人民政府关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知
(云政发[2007]77号)
各州、市、县(市、区)人民政府，省直各委、办、厅、局：
为认真贯彻落实党中央、国务院关于解决农村困难群众生产生活问题的重要指示精神，切实维护和有效保障农村困难群众的基本生活权益，省人民政府决定从2007年起在全省全
面建立和实施农村最低生活保障(以下简称农村低保)制度。现通知如下：
一、充分认识全面建立和实施农村低保制度的重要意义
农村低保制度是政府对家庭年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的农村困难群众，按照不低于最低生活保障标准给予差额救助的新型社会救助制度，是对农村特困群众救济制度的完善和发展，是解决农村特困群众基本生活问题的长效机制，也是社会保障体系的重要组成部分。在全省全面建立和实施农村低保制度，是践行“三个代表”重要思想，全面落实科学发展观，高度重视解决农业、农村、农民问题的具体体现，是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的重要方面，也是巩固党的执政基础、加强党的执政能力的重要举措，对于统筹全省城乡经济社会协调发展，保障农村困难群众的基本生活权益，维护农村社会稳定，具有十分重要的意义。各级人民政府和有关部门要从改革发展稳定的大局出发，充分认识建立和实施农村低保制度的重要意义，把思想认识统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来，采取有效措施，认真做好各项工作，确保农村低保工作全面推进。
二、科学合理确定保障对象和保障标准
农村低保制度的保障对象是家庭年人均收入低于户籍所在地农村最低生活保障标准、持有当地常住户口的农村人口。农村人口与城镇人口混合家庭中已享受城镇最低生活保障的，不纳入农村低保范围。
农村低保标准由县级以上人民政府根据国家确定的绝对贫困标准和当地实际情况自行确定。各地要遵循保障农村困难群众基本生活的原则，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励生产自救的方针，制定与当地经济发展水平和财政承受能力相适应的切实可行的保障标准。县级民政部门要会同财政、扶贫、教育、物价、统计等部门，按照当地维持农村困难群众吃饭、穿衣、用水、用电、燃料等基本生活的需要，并适度考虑未成年人义务教育的费用，科学制定保障标准，报本级人民政府批准并报州、市人民政府备案后公布执行。各地所确定的保障标准不得低于国家确定的农村绝对贫困标准，并根据当地生活必需品价格变化和农村生活水平的提高适时进行调整。
三、准确核实农村家庭收入
农村家庭收入是指所有家庭成员全年农副业生产及其他合法劳动经营所获纯收入的总和。根据国家有关政策规定享受的奖励、荣誉津贴、抚恤补助、优待金、在校生获得的生活津贴和困难补助等不计入家庭收入。具体的家庭收入核算办法由省民政厅、财政厅另行制定。各地要立足农村生产经营活动实际，把家庭收入核算与群众评议结合起来，根据当地保障标准和审核评议情况，采取简便易行的方法，实事求是地确定实际救助水平，确保保障对象的基本生活需求。
四、严格申请、审核、审批程序
农村低保实行属地管理，以户为单位，由户主提出申请或由村民小组提名报村委会;经村委会核实并进行民主评议符合救助条件的，在本村范围内张榜公示;公示后无重大异议的，由村委会填写《农村居民最低生活保障申请表》报送乡(镇)人民政府审核;乡(镇)人民政府对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实后，提出审核意见报县级民政部门审批;县级民政部门审批同意后，经所在村委会再次张榜公示确认无重大异议的，发给由省民政厅统一印制的《云南省农村最低生活保障金领取证》;对不符合条件不予批准的，要书面说明理由。 1
农村低保实行动态管理，每年审核一次。县级民政部门要逐户登记保障对象情况，实行信息
化管理，在报送同级财政部门的同时，逐级报上一级民政部门和财政部门备案。
五、认真落实保障资金
农村低保资金坚持分级负担、多方筹措的原则。省级财政通过预算安排专项救助资金、
争取中央支持等方式筹集资金，根据各地救助工作实际并综合考虑各州、市的贫困人口数、
贫困人口的贫困程度、财政困难程度以及边境、人口较少民族和藏区特殊情况等因素，对各
州、市给予适当补助。各级人民政府要把保障资金列入财政预算，建立多渠道筹集农村低保
资金的机制，鼓励和引导企业、社会组织和个人提供捐赠和资助，所捐助的资金全额纳入同
级预算管理，专项用于补助和改善保障对象的基本生活。各州、市要综合分析行政区域内各
县(市、区)的经济发展水平、农村绝对贫困人口比重、财政能力、农民人均消费支出、贫困
状况等多种因素，坚持实事求是、公平公正、突出重点的原则，科学合理地确定资金分担方
案。
六、规范保障资金发放
农村低保资金实行差额补助，具体补差标准按照当地农村低保标准和农村低保对象家庭
实际收入核定。各地要严格按照动态管理、分类施保的要求，根据农村低保对象的不同情况
实施保障。
农村低保资金统一从2007年1月开始发放。今年暂按季度发放，从2008年起实行按
月发放。要积极探索行之有效的发放方式，逐步推行社会化发放。有条件的地方，由财政部
门纳入“一折通”进行发放。县级民政部门要将保障资金使用情况按季度汇总后逐级报送省民
政厅，并定期向社会公布。同时，各级民政部门要根据当地农村低保对象的数量和实际救助
水平，于当年11月份提出下年度农村低保资金预算方案，报同级财政部门审核后列入预算。
七、加强保障资金的监督管理
县级农村低保资金要纳入社会保障基金专户，实行专项管理。县级财政部门要在社会保
障基金财政专户中设立农村低保资金专账，用于办理资金的汇集、核拨、支付等业务。县级
民政部门也要设立相应专账，用于办理资金支付和发放业务。农村低保资金专账除支付保障
金外，不得向其他渠道拨付款项，不得提取或列支管理费和工作经费，确保专款专用。专账
内的年度结余资金可结转使用，不得调剂和挪用。
八、加强领导，落实责任，确保工作顺利开展
各地要高度重视农村低保工作，建立健全领导责任制，切实加强领导，加大投入力度，
足额落实资金，安排必要的工作经费，确保农村低保工作顺利开展。要适应开展农村低保工
作的需要，结合深化农村综合改革，采取整合乡镇行政资源、安置撤并乡镇富余人员等多种
办法，扩充基层管理人员，加强基层管理力量，提高基层管理水平，确保农村低保工作的落
实。有关部门要认真履行职责，强化责任意识，发挥部门优势，共同做好工作。民政部门作
为农村低保工作的牵头和组织实施部门，要会同各有关部门尽快制定农村低保制度实施办
法，建立和完善针对农村低保对象的优惠政策和配套措施，加强管理，规范程序，不断提高
工作水平。财政部门要认真落实保障资金，制定农村低保资金的管理使用办法，加强对资金
管理使用情况的监督检查，提高资金使用效益，确保资金专款专用和按时足额发放。教育、
农业、卫生、扶贫、统计等部门要根据各自的职责，积极配合民政部门做好农村低保工作，
切实保障农村低保对象的基本生活权益。
云南省人民政府
二00七年四月二十六日
申请农村低保的条件
农村低保申请办理程序
(一) 申请人向户籍所在地的村委会提出书面申请。如果符合申请条件，填写《***
农村居民最低生活保障待遇申请书》，并告知应提供的相关证明材料;
(二) 街道办事处或乡镇人民政府社会保障事务所自收到申请后，应当对申请人提
出的申请及申请人个人及家庭的实际生活情况进行核查。核查结束后，填写《北京市农村
居民最低生活保障待遇审批表》并提出审核意见。
(三) 区(县)民政局核实街道办事处(乡镇人民政府)上报的申请书及相关材料，
对符合享受农村低保待遇的，在《***农村居民最低生活保障待遇审批表》上签署审批意
见，核实救助金额。发放通知。
农村低保申请申办材料
(一)申请书;
(二)居民户口簿、居民身份证;
(三)优抚困难对象身份证明;
(四)六十年代初精减退职老职工身份证明;
(五)起义投诚、特赦和刑满释放转业等身份证明;
(六)家庭收入情况的有关凭据(出售农副产品所得票据等);
(七)夫妻一方为外省市或外区县户口的，需提供结婚证和户口证明，有子女的，同
时提供子女户口证明;
(八)家庭中的残疾人需提供残疾证，重残人需提供区县残联组织出具的重残证明;
(九)夫妻离婚的，需提供离婚证或者离婚判决书以及有关子女抚养和财产分割协议
书等;
(十)享受城市低保待遇的家庭成员，需提供享受城市低保待遇的证明。
云南在人口较少民族聚居地区全面覆盖农村低保
新华网云南频道5月15日电(记者 浦超 何璐璐)记者从云南省民政厅了解到，近年
来，云南省积极扶持人口较少民族发展，在农村低保、农村敬老院建设等方面给予了倾斜
和重点支持。据了解，农村低保建制以来，云南省民政厅一直对人口较少民族地区、边境、藏区等特殊
地区在保障对象分配、资金方面采取了扶持措施。2007年全省全面建立农村低保制度，
将全省228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。在
建制之初，省民政厅协调相关部门对全省33个边境县(市)、藏区县以及人口较少民族县
在保障资金上给予了重点倾斜，省级财政对33个县(市)中的国家和省级重点扶持县补
助100%、非国家和省级重点扶持县补助85%，从而确保了农村低保制度在这33个特殊
县(市)的全面建立和实施。2008年，省民政厅以边境、藏区、人口较少民族地区为主扩大了农村低保覆盖面。全省
新增保障对象71.6万人中，33个特殊县(市)就增加了42.96万人，占新增人数的60%，
并先后两次提高补助标准，使全省月人均补助金额达到了50元。扩大保障面和提高补助
水平的措施，有力地保障了包括人口较少民族在内的农村贫困人口的基本生活。另外，2006年以来，云南省加大了农村敬老院建设力度，改善农村五保对象生活条件，
提高他们的生活质量。三年来，云南省已在人口较少民族聚居的县(市)建设了29所敬
老院，切实改善了人口较少民族地区农村五保供养对象的生活环境。
农村低保制度应注意八大问题
今年5月温总理主持召开国务院常务会议一锤定音，正式作出决定，从今年开始在全
国建立农村最低生活保障制度。
全国建立农村最低生活保障制度，这是一件划时代的事件，其历史意义无论如何评价都不过分：对社保制度改革来说，它将成为一项重要突破，为我国社保制度走向不断完善和成熟而填补一个空白;对三农问题来说，它与取消农业税一样，将被载入我国农村改革的历史史册;对实现构建和谐社会伟大远景目标来说，它是一个重要战略部署，成为中国特色社会主义制度的一个组成部分。
从全国范围来看，目前只有4个省份还未出台农村低保政策(但都已上报省级政府审议，近期既可出台)，所以，农村低保中需要注意的问题，不是政策上覆盖面够不够的问题，而是如何加强规范化和制度化的问题，它主要包括以下八个方面：
第一，在融资结构中应强调中央政府的责任，并以某种形式相对固定下来。农村低保制度是一项地方政府举办实施为主和属地化管理的社保制度，这完全符合国际惯例和我国国情，但在中央财政转移的规模和方式上、对发达地区与欠发达地区的不同配比、特定地区中央财政的配比规模、对地方政府的财政支出的条件要求等，要予以制度化，使地方政府既有财政安排的制度预期，又可促进其实施和执行低保制度的积极性;既可增强中央政府的社会公信力，又可达到低保资金的使用效率最大化的目的，以防止出现上下博弈、左右攀比、朝令夕改、前后不一致、随意性比较大、效率低下的情况发生，以往社保制度改革中出现的类似教训应予以吸取。
第二，农村低保制度作为一项制度安排，在行政管理费用上应纳入预算安排。多年来社保制度改革的经验教训显示，行政费用的安排常常受到忽略，这既有可能导致一项“好政策”因“交易费用”问题而产生“制度失灵”现象，同时又可防止挪用资金和利益输送等腐败的产生。在去年国家审计总署的报告中披露的71亿违规资金里，因这类原因导致的违规金额占6.5%，是地方政府甚至社保经办机构不得已而为之的“官方违规行为”，是导致利益输送的一个制度根源。
第三，应妥善应对支出规模的不断扩大。低保制度融资渠道来自于一般税收，凡是这样的非缴费型社保项目，其支出趋势的一个普遍规律是具有覆盖人口难以控制，支出规模不断扩大的特点。贫困人口基本是一个“常数”，不管人均GDP是1千美元还是1万美元，贫困是永远存在的，支出扩大的趋势也是一个世界性的规律：例如，美国1974年刚建立“附加收入保障”(SSI，类似于低保)时受益人仅为400万人，支出为52亿美元，而2002年底则上升到680万人，支出超过346亿美元。此外，由于低保属于家计调查式的项目，受益额实际是对个人收入的一种“补差”，所以，对受益人进行家计调查是一项庞大而复杂的系统工程，行政费用逐年增长，成本不断上升，这也是一个普遍的规律，例如，美国“附加收入保障”1974年是2.85亿美元，到2004年骤升到31.49亿美元，即30年间上升了11倍。
第四，农村低保应随着经济发展而逐渐加大力度。根据民政部刚刚公布的《2007年第1季度民政事业统计数据》计算，农村低保补差额大约是月人均27.6元，而城镇低保平均为92元;就是说，城镇低保补差额是农村的3.6倍。据统计，我国城市居民人均收入是农村居民的3.3倍;如果按这个比例计算，城镇与农村之间的低保补差比例与其人均收入差距相比，农村低保的补差不算低。但问题是，如减去农民的生产成本，再加上城市居民享受的其他公共服务待遇等因素，城乡居民收入的实际差距就将实际超过6倍以上。此外，与城镇低保月人均实际补差额相比，农村的增长幅度远远小于城镇，且不稳定，呈现出波动的状态：2005年是22.60元;2006年提高到33.2元，2007年第1季度末又下降到27.6元;而城镇则呈稳步抬高之势。因此，建立全国低保制度之后，应关注农村低保的这个问题，从而体现出城乡居民之间的公平性。
第五，民政系统与社保经办系统应密切配合。由于低保的性质是对“家庭人均纯收入”低于当地最低生活保障标准的一种补差，所以，家计调查需要扣除的一些重要项目(除了
其他收入以外)还须包括养老、医疗和生育等基本保险的待遇收入等(城镇还包括失业保险等)，这还涉及到更为复杂的流动性很强的农民工，因此涉及到许多部门的配合，否则，“家庭人均纯收入”的核准审查将难以进行，且农村的收入呈现出多元化的倾向。但由于低保(民政系统)与社保(社保经办系统)分别由两个不同的行政部门负责管理，这就需要横向之间的密切配合。
第六，应建立一套行之有效的审核批准制度，防止利益输送。城镇低保的经验教训告诉人们，低保的审核和批准过程中，免不了会出现“优亲厚友”的现象，甚至个别居委会曾出现一些利益输送和不公正行为。农村的情况更为复杂一些：一是农村的宗亲氏族关系特点更为明显，二是农村干部的数量和素质等与城镇居委会干部都存在较大差距，三是农村低保资格的鉴别审核更为复杂等。因此，要尽快建立一套行之有效的审核批准制度，在建立数据库基础上实行动态管理，有效发挥民主评议等有中国特色的制度措施，最大限度地避免由此导致的社会不稳定因素。
第七，尽快颁布“全国农村居民最低生活保障条例”。城镇低保诞生于1993年沿海发达地区;后来，1999年国务院以政令形式发布了《城市居民最低生活保障条例》，进而促进了城镇低保在全国的普遍实施;目前的受益人口已超过2200万。城镇低保的演进历史说明，中央政府的立法是落后于地方的实践的，因此，在建立全国农村低保的进程中，中央政府要加快立法步伐，尽快颁布“全国农村居民最低生活保障条例”，吸取城镇低保的经验教训，为全国农村地区建立一个基本制度框架，避免个别地区走弯路。
第八，规避城镇低保实践中个别城市出现的“养懒汉”现象。与任何其他社会政策一样，比如“最低工资制”和“劳动合同法”等，低保制度也同样具有某种“双刃剑”效应，但是，任何社会政策都有某些负面影响，发达国家几十年来的社保改革浪潮从一个侧面印证了这个答案，问题在于如何看待和规避这些负面影响。城镇低保实践中个别城市出现的“养懒汉”现象应成为建立全国农村低保的前车之鉴，有关部门应积极跟踪调查研究，制定相应的措施，严密监控其对劳动力市场弹性的影响
农村低保政策问答
一、申请农村居民最低生活保障(简称农村低保)待遇的人员须具备什么条件?
1.持有我市常住粮农户口;
2.共同生活的家庭成员年人均收入低于我市农村低保标准;
3.实际生活水平低于我市农村低保标准。
二、我市现行的农村居民最低生活保障标准是多少?
我市现行农村低保标准是每人每年1000元。也就是说，家庭年人均收入达不到1000元的，补差至每人每年1000元。
三、我市农村低保资金来源及发放时间是如何规定的?
我市农村低保资金由市财政承担50%，镇(街道)财政承担50%。低保资金由民政局通过农村合作银行按季度社会化发放。
四、申请农村低保待遇须履行哪些程序?
1.申请农村低保待遇的家庭，由户主本人向户口所在村(居)民委员会提出书面申请。
2.村(居)民委员会对申请人的家庭收入情况调查核实，经村(居)民代表会议研究通过，公示7天后无异议的，填写“寿光市农村居民最低生活保障申请暨审批表”，报镇(街道)政府审核。
3.镇(街道)政府审核同意后报民政局审批。
五、如何认定共同生活的家庭成员?
共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和抚(扶)养关系的下列人员：
1.夫妻;
2.父母与未成年子女或丧失劳动能力、收入不足以维持基本生活的成年子女;
3.祖父母(外祖父母)与父母双亡的未成年孙子女(外孙子女);
4.子女与无生活来源的父母;
5.孙子女(外孙子女)与子女双亡的祖父母(外祖父母);
6.兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹，以及严重残疾丧失劳动能力的成年弟、妹;
7.户口已经迁出本地的在校大中专学生计入家庭成员，正在服兵役的以及劳教、服刑人员不计入家庭成员。
六、哪些人员不能享受低保待遇或须暂缓办理低保手续?
1.家庭年人均纯收入虽然低于农村低保标准，但实际生活消费水平明显高于农村低保标准的;
2.新建、装修住房，购买机动车辆、高档非生活必需品不满一年的;
3.拥有并经常使用移动电话、机动车辆等高消费物品的;家庭电话年费用超过我市农村低保标准30%的;
4.有赌博、吸毒、嫖娼等违法行为造成生活困难尚未改正的，违法收养儿童的;
5.在法定劳动年龄内、有劳动能力、无故不从事生产劳动的;
6.法定赡养、抚(扶)养义务人有赡养、抚(扶)养能力但不履行义务的;
7.不按规定如实申报家庭收入和不接受低保工作人员核查的;
8.市政府规定的其他不能享受农村低保待遇的。
七、如何核定农村居民的家庭收入?
家庭收入是指共同生活的家庭成员全年农副业生产及其他合法劳动经营所获得纯收入的总和。包括：
1.种植、养殖、加工、劳务收入;
2.赡养、抚(扶)养费，依法继承的遗产或接受的赠与;
3.土地承包权流转收益，财产租赁或变卖收入，集体分红和股息，储蓄存款和利息收入;
4.农村养老保险金，退休金，土地征用补偿和安置费;
5.市政府确定应计入家庭收入的其他项目。
八、对农村低保资金如何管理?
1.市财政局、民政局每半年对镇(街道)农村低保资金的配套和发放情况进行检查，并通报检查结果。每年年底将组织纪检、审计等部门进行审计检查。
2.对农村低保资金拨付不到位的镇(街道)，市财政局将从财政转移支付资金中扣留，通过民政局直接发放到农村低保对象手中。
3.对于不按规定使用农村低保资金的，要严肃处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4.对于采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受农村最低生活保障金的除依法追回其冒领的最低生活保障款物外，处冒领金额1倍以上3倍以下的罚款。
云南省人民政府关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知
(云政发[2007]77号)
各州、市、县(市、区)人民政府，省直各委、办、厅、局：
为认真贯彻落实党中央、国务院关于解决农村困难群众生产生活问题的重要指示精神，切实维护和有效保障农村困难群众的基本生活权益，省人民政府决定从2007年起在全省全面建立和实施农村最低生活保障(以下简称农村低保)制度。现通知如下：
一、充分认识全面建立和实施农村低保制度的重要意义
农村低保制度是政府对家庭年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的农村困难群众，按照不低于最低生活保障标准给予差额救助的新型社会救助制度，是对农村特困群众救济制度的完善和发展，是解决农村特困群众基本生活问题的长效机制，也是社会保障体系的重要组成部分。在全省全面建立和实施农村低保制度，是践行“三个代表”重要思想，全面落实科学发展观，高度重视解决农业、农村、农民问题的具体体现，是建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的重要方面，也是巩固党的执政基础、加强党的执政能力的重要举措，对于统筹全省城乡经济社会协调发展，保障农村困难群众的基本生活权益，维护农村社会稳定，具有十分重要的意义。各级人民政府和有关部门要从改革发展稳定的大局出发，充分认识建立和实施农村低保制度的重要意义，把思想认识统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来，采取有效措施，认真做好各项工作，确保农村低保工作全面推进。
二、科学合理确定保障对象和保障标准
农村低保制度的保障对象是家庭年人均收入低于户籍所在地农村最低生活保障标准、持有当地常住户口的农村人口。农村人口与城镇人口混合家庭中已享受城镇最低生活保障的，不纳入农村低保范围。
农村低保标准由县级以上人民政府根据国家确定的绝对贫困标准和当地实际情况自行确定。各地要遵循保障农村困难群众基本生活的原则，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励生产自救的方针，制定与当地经济发展水平和财政承受能力相适应的切实可行的保障标准。县级民政部门要会同财政、扶贫、教育、物价、统计等部门，按照当地维持农村困难群众吃饭、穿衣、用水、用电、燃料等基本生活的需要，并适度考虑未成年人义务教育的费用，科学制定保障标准，报本级人民政府批准并报州、市人民政府备案后公布执行。各地所确定的保障标准不得低于国家确定的农村绝对贫困标准，并根据当地生活必需品价格变化和农村生活水平的提高适时进行调整。
三、准确核实农村家庭收入
农村家庭收入是指所有家庭成员全年农副业生产及其他合法劳动经营所获纯收入的总和。根据国家有关政策规定享受的奖励、荣誉津贴、抚恤补助、优待金、在校生获得的生活津贴和困难补助等不计入家庭收入。具体的家庭收入核算办法由省民政厅、财政厅另行制定。
各地要立足农村生产经营活动实际，把家庭收入核算与群众评议结合起来，根据当地保障标准和审核评议情况，采取简便易行的方法，实事求是地确定实际救助水平，确保保障对象的基本生活需求。
四、严格申请、审核、审批程序
农村低保实行属地管理，以户为单位，由户主提出申请或由村民小组提名报村委会;经村委会核实并进行民主评议符合救助条件的，在本村范围内张榜公示;公示后无重大异议的，由村委会填写《农村居民最低生活保障申请表》报送乡(镇)人民政府审核;乡(镇)人民政府对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实后，提出审核意见报县级民政部门审批;县级民政部门审批同意后，经所在村委会再次张榜公示确认无重大异议的，发给由省民政厅统一印制的《云南省农村最低生活保障金领取证》;对不符合条件不予批准的，要书面说明理由。 1 农村低保实行动态管理，每年审核一次。县级民政部门要逐户登记保障对象情况，实行信息化管理，在报送同级财政部门的同时，逐级报上一级民政部门和财政部门备案。
五、认真落实保障资金
农村低保资金坚持分级负担、多方筹措的原则。省级财政通过预算安排专项救助资金、争取中央支持等方式筹集资金，根据各地救助工作实际并综合考虑各州、市的贫困人口数、贫困人口的贫困程度、财政困难程度以及边境、人口较少民族和藏区特殊情况等因素，对各州、市给予适当补助。各级人民政府要把保障资金列入财政预算，建立多渠道筹集农村低保资金的机制，鼓励和引导企业、社会组织和个人提供捐赠和资助，所捐助的资金全额纳入同级预算管理，专项用于补助和改善保障对象的基本生活。各州、市要综合分析行政区域内各县(市、区)的经济发展水平、农村绝对贫困人口比重、财政能力、农民人均消费支出、贫困状况等多种因素，坚持实事求是、公平公正、突出重点的原则，科学合理地确定资金分担方案。
六、规范保障资金发放
农村低保资金实行差额补助，具体补差标准按照当地农村低保标准和农村低保对象家庭实际收入核定。各地要严格按照动态管理、分类施保的要求，根据农村低保对象的不同情况实施保障。
农村低保资金统一从2007年1月开始发放。今年暂按季度发放，从2008年起实行按月发放。要积极探索行之有效的发放方式，逐步推行社会化发放。有条件的地方，由财政部门纳入“一折通”进行发放。县级民政部门要将保障资金使用情况按季度汇总后逐级报送省民政厅，并定期向社会公布。同时，各级民政部门要根据当地农村低保对象的数量和实际救助水平，于当年11月份提出下农村低保资金预算方案，报同级财政部门审核后列入预算。
七、加强保障资金的监督管理
县级农村低保资金要纳入社会保障基金专户，实行专项管理。县级财政部门要在社会保障基金财政专户中设立农村低保资金专账，用于办理资金的汇集、核拨、支付等业务。县级民政部门也要设立相应专账，用于办理资金支付和发放业务。农村低保资金专账除支付保障金外，不得向其他渠道拨付款项，不得提取或列支管理费和工作经费，确保专款专用。专账内的结余资金可结转使用，不得调剂和挪用。
八、加强领导，落实责任，确保工作顺利开展
各地要高度重视农村低保工作，建立健全领导责任制，切实加强领导，加大投入力度，足额落实资金，安排必要的工作经费，确保农村低保工作顺利开展。要适应开展农村低保工作的需要，结合深化农村综合改革，采取整合乡镇行政资源、安置撤并乡镇富余人员等多种办法，扩充基层管理人员，加强基层管理力量，提高基层管理水平，确保农村低保工作的落实。有关部门要认真履行职责，强化责任意识，发挥部门优势，共同做好工作。民政部门作为农村低保工作的牵头和组织实施部门，要会同各有关部门尽快制定农村低保制度实施办法，建立和完善针对农村低保对象的优惠政策和配套措施，加强管理，规范程序，不断提高工作水平。财政部门要认真落实保障资金，制定农村低保资金的管理使用办法，加强对资金管理使用情况的监督检查，提高资金使用效益，确保资金专款专用和按时足额发放。教育、农业、卫生、扶贫、统计等部门要根据各自的职责，积极配合民政部门做好农村低保工作，切实保障农村低保对象的基本生活权益。
云南省人民政府
二00七年四月二十六日
2 申请农村低保的条件 农村低保申请办理程序
(一) 申请人向户籍所在地的村委会提出书面申请。如果符合申请条件，填写《***农村居民最低生活保障待遇申请书》，并告知应提供的相关证明材料;
(二) 街道办事处或乡镇人民政府社会保障事务所自收到申请后，应当对申请人提出的申请及申请人个人及家庭的实际生活情况进行核查。核查结束后，填写《北京市农村居民最低生活保障待遇审批表》并提出审核意见。
(三) 区(县)民政局核实街道办事处(乡镇人民政府)上报的申请书及相关材料，对符合享受农村低保待遇的，在《***农村居民最低生活保障待遇审批表》上签署审批意见，核实救助金额。发放通知。
农村低保申请申办材料
(一)申请书;
(二)居民户口簿、居民身份证;
(三)优抚困难对象身份证明;
(四)六十年代初精减退职老职工身份证明;
(五)起义投诚、特赦和刑满释放转业等身份证明;
(六)家庭收入情况的有关凭据(出售农副产品所得票据等);
(七)夫妻一方为外省市或外区县户口的，需提供结婚证和户口证明，有子女的，同时提供子女户口证明;
(八)家庭中的残疾人需提供残疾证，重残人需提供区县残联组织出具的重残证明;
(九)夫妻离婚的，需提供离婚证或者离婚判决书以及有关子女抚养和财产分割协议书等;
(十)享受城市低保待遇的家庭成员，需提供享受城市低保待遇的证明。
云南在人口较少民族聚居地区全面覆盖农村低保
新华网云南频道5月15日电(记者 浦超 何璐璐)记者从云南省民政厅了解到，近年来，云南省积极扶持人口较少民族发展，在农村低保、农村敬老院建设等方面给予了倾斜和重点支持。
据了解，农村低保建制以来，云南省民政厅一直对人口较少民族地区、边境、藏区等特殊地区在保障对象分配、资金方面采取了扶持措施。2007年全省全面建立农村低保制度，将全省228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围，救助标准为月人均30元。在建制之初，省民政厅协调相关部门对全省33个边境县(市)、藏区县以及人口较少民族县在保障资金上给予了重点倾斜，省级财政对33个县(市)中的国家和省级重点扶持县补助100%、非国家和省级重点扶持县补助85%，从而确保了农村低保制度在这33个特殊县(市)的全面建立和实施。
2008年，省民政厅以边境、藏区、人口较少民族地区为主扩大了农村低保覆盖面。全省新增保障对象71.6万人中，33个特殊县(市)就增加了42.96万人，占新增人数的60%，并先后两次提高补助标准，使全省月人均补助金额达到了50元。扩大保障面和提高补助水平的措施，有力地保障了包括人口较少民族在内的农村贫困人口的基本生活。
另外，2006年以来，云南省加大了农村敬老院建设力度，改善农村五保对象生活条件，提高他们的生活质量。三年来，云南省已在人口较少民族聚居的县(市)建设了29所敬老院，切实改善了人口较少民族地区农村五保供养对象的生活环境。
农村低保制度应注意八大问题
今年5月温总理主持召开国务院常务会议一锤定音，正式作出决定，从今年开始在全国建立农村最低生活保障制度。
全国建立农村最低生活保障制度，这是一件划时代的事件，其历史意义无论如何评价都不过分：对社保制度改革来说，它将成为一项重要突破，为我国社保制度走向不断完善和成熟而填补一个空白;对三农问题来说，它与取消农业税一样，将被载入我国农村改革的历史史册;对实现构建和谐社会伟大远景目标来说，它是一个重要战略部署，成为中国特色社会主义制度的一个组成部分。
从全国范围来看，目前只有4个省份还未出台农村低保政策(但都已上报省级政府审议，近期既可出台)，所以，农村低保中需要注意的问题，不是政策上覆盖面够不够的问题，而是如何加强规范化和制度化的问题，它主要包括以下八个方面：
第一，在融资结构中应强调中央政府的责任，并以某种形式相对固定下来。农村低保制度是一项地方政府举办实施为主和属地化管理的社保制度，这完全符合国际惯例和我国国情，但在中央财政转移的规模和方式上、对发达地区与欠发达地区的不同配比、特定地区中央财政的配比规模、对地方政府的财政支出的条件要求等，要予以制度化，使地方政府既有财政安排的制度预期，又可促进其实施和执行低保制度的积极性;既可增强中央政府的社会公信力，又可达到低保资金的使用效率最大化的目的，以防止出现上下博弈、左右攀比、朝令夕改、前后不一致、随意性比较大、效率低下的情况发生，以往社保制度改革中出现的类似教训应予以吸取。
第二，农村低保制度作为一项制度安排，在行政管理费用上应纳入预算安排。多年来社保制度改革的经验教训显示，行政费用的安排常常受到忽略，这既有可能导致一项“好政策”因“交易费用”问题而产生“制度失灵”现象，同时又可防止挪用资金和利益输送等腐败的产生。在去年国家审计总署的报告中披露的71亿违规资金里，因这类原因导致的违规金额占6.5%，是地方政府甚至社保经办机构不得已而为之的“官方违规行为”，是导致利益输送的一个制度根源。
第三，应妥善应对支出规模的不断扩大。低保制度融资渠道来自于一般税收，凡是这样的非缴费型社保项目，其支出趋势的一个普遍规律是具有覆盖人口难以控制，支出规模不断扩大的特点。贫困人口基本是一个“常数”，不管人均GDP是1千美元还是1万美元，贫困是永远存在的，支出扩大的趋势也是一个世界性的规律：例如，美国1974年刚建立“附加收入保障”(SSI，类似于低保)时受益人仅为400万人，支出为52亿美元，而2002年底则上升到680万人，支出超过346亿美元。此外，由于低保属于家计调查式的项目，受益额实际是对个人收入的一种“补差”，所以，对受益人进行家计调查是一项庞大而复杂的系统工程，行政费用逐年增长，成本不断上升，这也是一个普遍的规律，例如，美国“附加收入保障”1974年是2.85亿美元，到2004年骤升到31.49亿美元，即30年间上升了11倍。
第四，农村低保应随着经济发展而逐渐加大力度。根据民政部刚刚公布的《2007年第1季度民政事业统计数据》计算，农村低保补差额大约是月人均27.6元，而城镇低保平均为92元;就是说，城镇低保补差额是农村的3.6倍。据统计，我国城市居民人均收入是农村居民的3.3倍;如果按这个比例计算，城镇与农村之间的低保补差比例与其人均收入差距相比，农村低保的补差不算低。但问题是，如减去农民的生产成本，再加上城市居民享受的其他公共服务待遇等因素，城乡居民收入的实际差距就将实际超过6倍以上。此外，与城镇低保月人均实际补差额相比，农村的增长幅度远远小于城镇，且不稳定，呈现出波动的状态：2005年是22.60元;2006年提高到33.2元，2007年第1季度末又下降到27.6元;而城镇则呈稳步抬高之势。因此，建立全国低保制度之后，应关注农村低保的这个问题，从而体现出城乡居民之间的公平性。
第五，民政系统与社保经办系统应密切配合。由于低保的性质是对“家庭人均纯收入”低于当地最低生活保障标准的一种补差，所以，家计调查需要扣除的一些重要项目(除了 4 其他收入以外)还须包括养老、医疗和生育等基本保险的待遇收入等(城镇还包括失业保险等)，这还涉及到更为复杂的流动性很强的农民工，因此涉及到许多部门的配合，否则，“家庭人均纯收入”的核准审查将难以进行，且农村的收入呈现出多元化的倾向。但由于低保(民政系统)与社保(社保经办系统)分别由两个不同的行政部门负责管理，这就需要横向之间的密切配合。
第六，应建立一套行之有效的审核批准制度，防止利益输送。城镇低保的经验教训告诉人们，低保的审核和批准过程中，免不了会出现“优亲厚友”的现象，甚至个别居委会曾出现一些利益输送和不公正行为。农村的情况更为复杂一些：一是农村的宗亲氏族关系特点更为明显，二是农村干部的数量和素质等与城镇居委会干部都存在较大差距，三是农村低保资格的鉴别审核更为复杂等。因此，要尽快建立一套行之有效的审核批准制度，在建立数据库基础上实行动态管理，有效发挥民主评议等有中国特色的制度措施，最大限度地避免由此导致的社会不稳定因素。
第七，尽快颁布“全国农村居民最低生活保障条例”。城镇低保诞生于1993年沿海发达地区;后来，1999年国务院以政令形式发布了《城市居民最低生活保障条例》，进而促进了城镇低保在全国的普遍实施;目前的受益人口已超过2200万。城镇低保的演进历史说明，中央政府的立法是落后于地方的实践的，因此，在建立全国农村低保的进程中，中央政府要加快立法步伐，尽快颁布“全国农村居民最低生活保障条例”，吸取城镇低保的经验教训，为全国农村地区建立一个基本制度框架，避免个别地区走弯路。
第八，规避城镇低保实践中个别城市出现的“养懒汉”现象。与任何其他社会政策一样，比如“最低工资制”和“劳动合同法”等，低保制度也同样具有某种“双刃剑”效应，但是，任何社会政策都有某些负面影响，发达国家几十年来的社保改革浪潮从一个侧面印证了这个答案，问题在于如何看待和规避这些负面影响。城镇低保实践中个别城市出现的“养懒汉”现象应成为建立全国农村低保的前车之鉴，有关部门应积极跟踪调查研究，制定相应的措施，严密监控其对劳动力市场弹性的影响
农村低保政策问答
一、申请农村居民最低生活保障(简称农村低保)待遇的人员须具备什么条件? 1.持有我市常住粮农户口;
2.共同生活的家庭成员年人均收入低于我市农村低保标准; 3.实际生活水平低于我市农村低保标准。
二、我市现行的农村居民最低生活保障标准是多少?
我市现行农村低保标准是每人每年1000元。也就是说，家庭年人均收入达不到1000元的，补差至每人每年1000元。
三、我市农村低保资金来源及发放时间是如何规定的?
我市农村低保资金由市财政承担50%，镇(街道)财政承担50%。低保资金由民政局通过农村合作银行按季度社会化发放。
四、申请农村低保待遇须履行哪些程序?
1.申请农村低保待遇的家庭，由户主本人向户口所在村(居)民委员会提出书面申请。 2.村(居)民委员会对申请人的家庭收入情况调查核实，经村(居)民代表会议研究通过，公示7天后无异议的，填写“寿光市农村居民最低生活保障申请暨审批表”，报镇(街道)政府审核。
3.镇(街道)政府审核同意后报民政局审批。
五、如何认定共同生活的家庭成员?
共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和抚(扶)养关系的下列人员： 1.夫妻;
5 2.父母与未成年子女或丧失劳动能力、收入不足以维持基本生活的成年子女; 3.祖父母(外祖父母)与父母双亡的未成年孙子女(外孙子女); 4.子女与无生活来源的父母;
5.孙子女(外孙子女)与子女双亡的祖父母(外祖父母);
6.兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹，以及严重残疾丧失劳动能力的成年弟、妹;
7.户口已经迁出本地的在校大中专学生计入家庭成员，正在服兵役的以及劳教、服刑人员不计入家庭成员。
六、哪些人员不能享受低保待遇或须暂缓办理低保手续? 1.家庭年人均纯收入虽然低于农村低保标准，但实际生活消费水平明显高于农村低保标准的;
2.新建、装修住房，购买机动车辆、高档非生活必需品不满一年的; 3.拥有并经常使用移动电话、机动车辆等高消费物品的;家庭电话年费用超过我市农村低保标准30%的;
4.有赌博、吸毒、嫖娼等违法行为造成生活困难尚未改正的，违法收养儿童的; 5.在法定劳动年龄内、有劳动能力、无故不从事生产劳动的;
6.法定赡养、抚(扶)养义务人有赡养、抚(扶)养能力但不履行义务的; 7.不按规定如实申报家庭收入和不接受低保工作人员核查的;
8.市政府规定的其他不能享受农村低保待遇的。
七、如何核定农村居民的家庭收入?
家庭收入是指共同生活的家庭成员全年农副业生产及其他合法劳动经营所获得纯收入的总和。包括：
1.种植、养殖、加工、劳务收入;
2.赡养、抚(扶)养费，依法继承的遗产或接受的赠与; 3.土地承包权流转收益，财产租赁或变卖收入，集体分红和股息，储蓄存款和利息收入; 4.农村养老保险金，退休金，土地征用补偿和安置费;
5.市政府确定应计入家庭收入的其他项目。
八、对农村低保资金如何管理?
1.市财政局、民政局每半年对镇(街道)农村低保资金的配套和发放情况进行检查，并通报检查结果。每年年底将组织纪检、审计等部门进行审计检查。
2.对农村低保资金拨付不到位的镇(街道)，市财政局将从财政转移支付资金中扣留，通过民政局直接发放到农村低保对象手中。
3.对于不按规定使用农村低保资金的，要严肃处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 4.对于采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受农村最低生活保障金的除依法追回其冒领的最低生活保障款物外，处冒领金额1倍以上3倍以下的罚款。
尊敬的霍口乡民政办：
本人李嫩妹，女，58岁，汉族，终身务农，现居罗源县霍口乡东宅村，系两女结扎对象。由于家境长期贫寒，现又逐渐衰老，丈夫早年长期过渡劳苦，致使现在老病缠身，已不能下田干活。女儿虽已成家，但因为早期的家境贫寒，都读书不多，没有工作，没有固定生活来源，只靠打零工维持着各自的基本生活，根本没有能力照顾我。致使我现在生活非常拮据，医药费、生活费更是没有保障。为此，我特向政府申请农村低保，请求政府帮助我解决我的实际困难，解决我的生活危机。恳请政府给予批复，感激不已。
此致
敬礼
申请人：李嫩妹 2012年12月25日
低保户申请书
xxxx村委员会：
具申请人xxxx系xxx组村民，我家四口人。母亲八十多岁，头发苍白，全身多处慢性疼痛，无任何劳动能力，是一个完全依靠赡养的老人。妻子xxxx，生性忠厚，行动迟缓，本来就干不了多少体力活，维持不了自己的基本生活，可不幸偏偏降临在她的身上，2005年肝胆突发结石，做了大片切除手术，现在更是需要调养，需要照顾，可他还是不得不拖着孱弱的身体照顾家人，真担心他受不住。儿子xxxx读书不多，没有一技之长，又因车祸大腿骨折，不能从事重体力活，无技又无力，根本赚不到几个钱。本人年近花甲，身体瘦弱，劳动能力越来越差，已难以挑起全家人的生活重担。
故申请被评为农村家庭低保户。
具申请人xxxx
2018.08.18
低保户申请书
尊敬的领导：您们好!我是申请人李玉清，生于XX年XX月，民族汉，职业为农民，现居住于河北省邯郸市磁县固义乡西赵庄村。我家现在有五口人，我和四个孩子，丈夫早逝。我因患有风湿性关节炎有四五年，不能劳动，只能在床上躺着。治疗费已花费将近十万元还没有见好。我家的三儿子今年也面临高考上大学，小女儿因在家照顾我已经辍学。大儿子和二儿子也在家务农，偶尔打打零工，工资也很低，根本不能支付起医疗费和学费。对于我们这样的普通家庭来说，这些费用就是个天文数字。通常东拼西凑向亲戚借来借去，加上两个儿子的辛勤劳动，勉强能过日子。但是随着时间的推移，渐渐的发现已经向亲戚朋友只借不还了。再张口已经没人愿意帮忙了。在我一愁莫展之时，不幸的我我看到了幸福的希望。赶上“以人为本”的协调的社会形态，党的恩惠如同阳光一样照耀着大地，惠民政策似甘泉一样滋润着弱势群体，给予了弱势群体以最大的生活保障。我经过几番斟酌，我特向您们申请身体里有了较多的毒素症,我家为农村低保户，希望获得政府的补助。以此来度我家现在在经济上的困难境地，帮助我早日康复，帮助孩子能完成学业。
此致敬礼
申请人：李玉清 2012年2月XX日
农村低保户申请书
申 请 书
XX县XX镇XX村委： 我叫XXX，男，1934年12月11日出生，汉族，妻子XXX，女，1943年10月20日出生，汉族，现均住XX县XX镇XX村X组。因我们夫妻二人年老多病，尤其是我多年半身不遂，瘫痪在床，生活完全不能自理，致使家庭异常困难，年收入
还不能维持基
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申 请 书
XX县XX镇XX村委：
我叫XXX，男，1934年12月11日出生，汉族，妻子XXX，女，1943年10月20日出生，汉族，现均住XX县XX镇XX村X组。因我们夫妻二人年老多病，尤其是我多年半身不遂，瘫痪在床，生活完全不能自理，
致使家庭异常困难，年收入还不能维持基本生活，生
活十分拮据。
为此，为我们夫妻二人享受国家对我们老弱病残的照
顾，
特申请领取低保，让我们能安度晚年!望批准!!
此致
敬礼
申请人：XXX
X年 X月 X日
2申 请 书
尊敬的领导:
我叫***,祁阳县***镇***村第*组人. 1932年8月出生,现年75岁,由于原来家境贫寒,小学只读了五册,1950年10月在广州军区46军当兵,52年九月入朝参加抗美援朝战争,参加了多次著名的大型战役,在一次攻坚战中,被炮火埋在战壕里,死里逃生,大腿光荣负伤,荣立三等功,回国后,又于54年入团,56年
2月复员回家,60年代,受众所周知的历史事件影响因家庭出身原因一直不能解决组织关系,现在不能劳动,年老多病, 妻子早丧.冬天没有棉被盖,大冷天也没有炭火烤.两个儿子也都是本土农民,家境一直不太好,为抚养孙辈长大成才,俱已负债累累.根本无力照看我这孤寡老头.由于旧伤在身,腿部风湿一直没得痊愈.每年医药费开支都在三四千元以上,凭一己之力根本不能负担.加之现在已丧失基本劳动能力,只能靠日常捡些破烂来维持基本生活需要.没有固定的生活来源，常常是有这顿,没下顿,生活特别艰苦.现在连平时控制病情的药只好停了;幸好，我听说我的这种情况可以申请低保，我异常的高兴，好似抓住了一根救命的稻草，看到了一线黎明的曙光，可以救我于水火。于是几经斟酌之后，我个人特向您们申请低保，以度过目前的艰难时日。 精`英.学`习.网我有理由相信伟大的中国共产党，相信伟大的政府会给我解决实际困难，解决我的生活危机，向我伸出援
助之手!
此致
敬礼!
申请人:***
二00七年元月二十六号
农村低保户申请条件
[申请条件] 持有本省农业户口的农村居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于所在市、县、自治县人民政府确定的农村居民最低生活保障标准的，均有
从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。
[不得享受低保的情况] 共同生活的家庭成员有下列行为之一的，本人不得享受农村居民最低生活保障待遇：
1、有劳动能力，无正当理由撂荒承包的土地、山林、水塘的;
2、不按照规定如实申报家庭收入情况或者拒绝核查的;
3、吸毒、赌博、嫖娼的;
4、违反计划生育超生的;
5、法律、法规规定的其他情形。
[申请程序] 农村居民最低生活保障实行属地管理。
1、农村居民向户籍所在地的村(居)民委员会提出书面申请;
2、村(居)民委员会自收到申请之日起5日内，按户公布申请人名单，由申请人填写《农村居民最低生活保障待遇审批表》，村(居)民委员会进行核实并签署意见后，将申请人户口本或者家庭成员的居民身份证复印件、家庭成员实
际收入证明材料等，报送乡镇政府或街道办事处核查;
3、乡镇政府或街道办事处自收到上报材料之日起15个工作日内通过入户核对等形式完成核查工作，并对符合低保条件者签署意见，编制农村居民最低生活
保障待遇人员名册上报市、县、自治县民政部门;
4、市、县、自治县民政部门自收到乡镇政府或街道办事处报送的审批材料之日起10个工作日内办结审批手续。符合享受农村居民最低生活保障待遇的，在申请人所在村(居)民委员会内公示5天。公示期满无异议的，由民政部门发给《农村居民最低生活保障金领取证》，有异议的，民政部门再进一步核查。对不符合享受农村居民最低生活保障待遇的，由民政部门书面通知申请人，并说明
理由。
[保障标准] 农村居民最低生活保障标准，由市、县、自治县政府根据当地经济发展和财力状况确定并适时调整，但不得低于每人每月60元(60元的计算是：30斤大米、30斤蔬菜、3斤禽肉蛋类食品、1斤食油、1.5斤酱盐)。
[低保金的核定] “三无人员”，即无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的低保户，按照当地最低生活保障标准全额享受;家庭人均收入低于保障标准但有一定收入的低保户，按照当地最低生活保障标准差额享
受。
[低保金发放] 低保金一般按月发放，民政部门根据情况或采取银行发放、或采取现金发放。目前，文昌、万宁、陵水、保亭、昌江等市县由民政部门通过银行直接将低保金转入低保户存折中;琼海、乐东2个市县在条件成熟的地区采取银行发放、条件不成熟的地区仍采取现金发放;其他市县由于银行网点问题，目前均采取现金形式发放，由民政部门将资金拨付给乡镇，由乡镇发放到低保对
象手中，并在《农村居民最低生活保障金领取证》中登记
中宁县大战场镇大战场村村委：
我叫呼菊霞，女，51岁，汉族，终身务农，现居中宁县大战场镇大战场村二队041号。 由于丈夫患急病早逝十多年，家境长期贫寒，现又逐渐衰老，早年长期 过渡劳苦，致使现在老病缠身，胃病、妇科病、关节炎时时困扰着我， 已不能下田干活。大儿子和女儿虽已成家， 但因为早期的单亲家境， 都读书不多，没有工作，没有固定生活来源，只靠打零工维持着各自的基本生活，根本没有能力照顾我。二儿子由于家庭贫穷收入非常微薄，现年30岁至今还未娶妻成家。家里只剩孤儿寡母两人靠种着几亩薄地维持生活，致使我现在生活非常拮据，医药费、生活费更是没有保障。 为此， 我特向政府申请农村低保， 请求政府帮助我解决我的实际困难，解决我的生活危机，向我伸出援助之手!望政府、村委及各级领导 批准!
此致
敬礼
申请人：呼菊霞
2015年2月26日
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