自从中共十八届三中全会第一次提出推行权力清单制度以来, 我国各地方政府纷纷积极响应、迅速行动, 推进速度很快。如今权力清单制度已经成为我国全面推进依法治国、确保政府依法行政过程中对行政权力进行规制的热点探索和实践, 在全国各地取得了许多积极成效, 积累了许多重要经验。只是制度的构建尚在起步阶段, 还远未形成科学完备的制度体系。而当前学术理论界对政府权力清单问题的研究和阐述也还远不够广泛、深入和系统化。在此背景下, 笔者对权力清单制度进行了一些尝试性的研究与分析, 以期对相关的理论与实践工作有所裨益。
权力清单制度是指依法将各级各类行政主体所享有的行政权力分门别类进行明确界定, 制成权力清单予以公布, 从而为行政权力划定清晰界限的制度。在该项制度下, 行政主体必须严格按照依法制定的权力清单行使权力, 只有清单中所列的权力项目相应的行政主体才能依法享有, 任何行政机关不得行使任何清单中所未列的权力。权力清单制度是为确保各级政府实现依法行政而进行的以“确权”、“晒权”、“控权”为核心内容的一次行政权力革命[1], 本质上就是要把行政权力关进制度的笼子, 使任何行政主体在任何时候行使任何行政权力均须于法有据, 公开透明, 不能肆意妄为。
权力清单制度的实施可以为市场主体及普通民众的生产、生活提供便利, 并推动社会各界对行政权力的广泛监督。作为我国政府行政体制改革的重要内容和关键步骤, 权力清单制度非常有利于公众对政府的行政行为进行强有力的制约与监督、从而保证行政权力的正确合理行使, 是我国进行政治体制改革、全面依法治国、确保政府依法行政的必然选择。
权力清单制度必将直接革除曾经大量存在的不合理的既得利益。由于过去权力界限不清晰、权力运行不公开、权力监督不够有力, 使得既得利益者拥有大把机会利用手中掌握的权力进行设租寻租、操控市场, 谋取私利。如果权力清单制度能够构建得科学完善并得到严格执行, 行政权力就没办法在权力清单所涵盖的范围之外随意延伸, 必将大大压缩腐败分子的寻租空间, 行政机关的自由裁量权也将被极大压缩, 以权谋私的机会自然相应减少[2]。
目前, 推行权力清单制度已经成为我国政府进行自身改革, 政府转变职能的关键途径和核心任务。形成科学完善的权力清单制度, 将有效遏制行政权力滥用, 避免政府对经济、社会活动的过度干涉, 减轻企业和公众的负担, 有助于打造有限、有为、高效的阳光、法治与服务型政府, 并推动社会各界的广泛监督, 营造公平的经济、社会环境。通过政府行政权力的减少, 恰恰可以实现市场活力的增加, 并有利于从根源上消除腐败。
权力清单制度的实施主要包括三个方面的内容:一是“确权”, 即通过定期梳理政府及其工作部门的职责, 对行政权力进行明确、调整, 编制、修改权力清单, 包括权力运行流程图、时限表等;二是“晒权”, 即公开权力清单与权力运行程序;三是“控权”, 即建立健全权力监管制度。
制定权力清单, 即“确权”, 是摆正政府跟市场之间关系的基础性工作。我们建设的是始终是市场经济, 市场才应当是左右资源配置的决定性因素。而市场需要的是服务型政府, 必须要明确限定政府的权力界限, 把市场的归市场, 政府的归政府, 使市场成为社会经济发展的主要推手, 而行政权力的实质属性则是服务。不做好“确权”工作, 政府权力的边界不清晰, 权力的运行不规范, 就无法根本解决政府的越位、错位、缺位等问题, 造成政府的事前管控过多过死, 服务和事中事后监管却往往不能到位。
编制权力清单的过程是一个明确政府权限、限定政府职能的动态过程。“确权”过程中, 必须坚决落实简政放权, 真正推动政府转变职能, 真正激发市场活力。要坚持只要是市场有能力解决的问题就要交给市场去解决, 只要是适宜社会力量承办的事项就要让社会力量发挥其应有的作用, 只要是基层可以处理的问题就依靠基层去处理, 这是一项重要原则。要通过简政放权, 有效改变过去政府管得过多过泛的状况, 使该减该放的行政权力一定要减到位、放到位。权力同时意味着责任, 在简政放权的同时, 要保证行政机关的权力与责任、权力与行使权力的能力相互匹配, 做到“下放有必要、承接有能力”。同时, 要将各部门中相互交叉重叠的权力进行清理归并, 重新调整, 明确哪些权力应该减掉, 哪些则必须保留, 把该放的权力果断放掉, 该管的事情尽力管好。各级政府部门减政放权以后, 要把更多的精力转到加强行政立法、行政服务、行政监督上来, 在提供优良服务、维护市场统一与公平竞争、确保公平正义等方面更好地发挥作用。
权力清单必须依法制定, 遵循职权法定原则, 并建立全国统一的协调统筹机制, 统一制定标准。应确保清单里的每项权力都有法可依, 其名称、内容、主体都应有明确的说明。编制权力清单, 不能只是对各项行政权力进行简单地罗列目录, 而是要将各级行政机关所享有的权力分门别类地进行科学整合, 深层次清理, 扫除权力盲区, 规范行政裁量权, 确保权力清单的质量。“确权”过程中, 既要理清权力的总体情况, 又要摸清每一项权力的具体情况;既要看一项权力是否合法合规, 又要看其是否合时合需;既要明确权力运行的内容, 又要明确权力运行的程序;既要关注权力运行的结果, 又要关注权力运行的效率;既要注重权力行使, 又要注重责任承担[3]。越到基层, 越要实事求是。要广泛听取基层组织、专家学者和社会公众的意见。权力清单的内容必须明确具体, 不能模糊笼统、含混不清, 具体来说, 应当包括各级行政机关的决策、审批、执法、监督等各类权力。不仅各项行政权力的职责权限要在清单中明确, 各项权力的法律依据、权力主体、运行程序、相应责任也要在清单中明确。要充分运用权力清单, 对政府的各项行政权力全面、系统、深入、具体地加以规范, 只有这样才能有效实现对行政权力的监督和制约。
要建立权力清单的动态调整和长效管理机制, 根据法律文件以及行政主体机构职能的变动情况, 及时进行修改调整, 确保权力清单既合法又合理, 始终保持科学性、先进性。行政权力的设立依据, 主要来自于相关组织法以及行政许可、行政处罚、行政强制等方面的法律规范。相关立法部门应当密切关注、持续研判全面深化改革的新形势与现行法律法规的适应性、配套性, 将不再符合改革形势、不再适应客观社会发展的法律规定依法及时予以修改或废止;对存在立法缺失需要加强监管的领域, 则须抓紧立法, 尽早完善, 为权力清单制度的顺利实施扫除障碍。
同时, 要抓紧建立健全权力运行的相关配套制度, 完善运行程序, 按照规范、透明、高效、便利等原则制定权力运行流程图, 减少权力的内部运转环节, 缩短办理时限, 降低办事成本, 实现全程公示, 提高行政权力运行的规范化水平。信息网络技术的快速发展已经带来了电子政务的日趋普及, 今后一定会给行政权力运行模式带来革命性的变化。利用高级电子政务系统来设定程序, 规范行政权力运行, 提供便捷的“一站式”网上服务, 既可提高行政效率, 又可确保权力行使公平公正、依规合法。
权力的公开透明是对权力进行有效管控的前提, 所以“晒权”是实施权力清单制度的重要环节。亮出权力本身就是对权力的一种制约, 就是警示行使权力不能任性。不仅要公开权力清单的制定、修改情况, 还有权力运行的过程、结果等都应当正确、及时地向社会发布, 以接受社会各界的广泛监督。通过对政府行政权力的公开, 揭开其神秘面纱, 打破权力运行的封闭性, 才能确保政府行政的高效和廉洁[4]。把权力运行大大方方地晒在阳光下, 摆到公众眼前, 让每个公民都清清楚楚地知道政府部门应当提供什么样的管理和服务, 以什么样的方式提供管理和服务, 杜绝暗箱操作, 有利于消除因信息不对称造成的权力寻租空间, 强化公务人员的规范责任意识, 从而提升行政效率, 便于公众监督, 有利于廉政建设。并且, 权力清单的公布, 也有利于促进社会各界共同就社会生活中哪些事情政府该管、哪些事情政府不该管进行广泛讨论, 凝聚共识, 努力构建更加科学、更为先进的公共决策与民主管理体制。因此, 依法“晒权”应当是在权力清单制度实施过程中对各级行政机关的强制性要求, 凡是不会涉及到国家机密的行政权力, 都应属于强制公开范畴。
为使“晒权”工作顺利、有序开展, 必须有法可依。立法部门应加紧制定《行政公开法》, 建立健全权力公开的全国统一立法规范, 使“晒权”工作做到规范化、常态化和流程化。通过立法, 形成依法“晒权”的严格纪律。只有在立法层面制定严格、明确、统一的硬性要求和执行标准, 才能从根本上杜绝诸如谎报、瞒报、漏报等各种违反权力公开原则的错误做法。权力清单应是基础权力信息的集合, 包括授予该项权力的法律依据、每项权力的行使主体与行使条件以及具体的权力运行程序等详细信息。除涉及国家机密的保密事项外, 有必要依法公开每一项行政权力的具体信息及其运行过程和结果, 这就相当于公开了行政权力及其运行过程和运行结果的数据库, 极易暴露出行政权力体系中存在的各种问题, 极大便利了行政相对人、舆论监督人员、专家学者等社会各界人士对行政权力现状与存在问题的观察分析与监督评价, 从而为不断优化行政权力的结构与流程、努力改进行政服务质量、提高行政监管水平工作提供基本的参考依据。
首先, 统一、规范是确保权力清单制度严肃性与严格性的基本要求。应该进行统一立法, 用全国上下完全一致的标准对权力清单的编制、公开与监管进行规范, 而不宜由各地方政府自行设计、各自为政。当然, 地方政府的探索实践是中央政府制定政策时汲取经验、拓展思路的重要源泉。前一时期已经有不少地方开展试点, 积累了许多重要的相关经验。但如果任由各地单打独斗、自行摸索, 而不在全国进行统一立法规范, 将会由于各地方政府所设定的制度内容、运行程序、实施标准等各不相同, 导致全国范围内制度运行的混乱。自此之后权力清单制度的推进工作应当转向统一立法, 充分吸收各地有益的创新经验并将其推广到全国范围, 形成全国统一的权力清单制度规范。
其次, 权力清单制度的落实, 需要有坚实的核查监督制度作为保障。简政放权和完善监管是一个硬币的两面。如果没有完善的核查监督问责机制提供有力保障, 权力清单制度不可能真正实现, 而只能成为一纸空文。
一方面, 在充分减政放权、成功转变职能之后, 政府更多时候不再进行事前审批, 而是转为在事中、事后进行严密监管。各级各部门必须强化权力运行的监督管理机制, 抓紧建立科学完善的事中事后监管制度, 明确监管事项与监管责任, 规范监管程序, 推进监管重心下移, 力求使监管过程可操作、可监督、可追溯, 确保监管到位。可以充分利用越来越发达的网络技术, 通过对高级电子政务系统的研发, 设计一套科学、实用的网络监管模式, 对行政权力运行进行全程、实时、有效监控。未来甚至还可以通过建设统一的政务服务网, 打造集行政公开、行政服务、行政审批、行政处罚、民意征集、电子监察、信用管理、考核评估等为一体的行政权力公开运行、信息共享的电子平台, 实现省、市、县、乡政府的多级联动, 既能提高效能、便民惠民, 又能做好监管。
另一方面, 必须完善行政问责制度。一是要落实管理职责, 必须按照权责一致的原则, 厘清与每一项职权相对应的责任事项, 建立责任清单;二是要严格按照清单厘定的责任事项, 及时追责问责, 对于行政主体的不作为、乱作为等行为坚决依法惩办, 绝不姑息。要明晰每一项行政权力所对应的具体责任是什么, 由谁负责, 出了问题向谁追究, 并完善追责程序, 公开问责过程, 增强追责问责的可操作性。同时, 还需规范、灵活、全面地运用、强化立法监督、司法监督、舆论监督、公众监督等多元监督体系, 使每一个公民都能参与管理社会公共事务, 从而有效弥补政府自我监督的不足。
摘要：权力清单制度是指依法将各级各类行政主体所享有的行政权力分门别类进行明确界定, 制成权力清单予以公布, 从而为行政权力划定清晰界限的制度。权力清单制度本质上就是要把行政权力关进制度的笼子, 使任何行政主体在任何时候行使任何行政权力均须于法有据, 公开透明, 不能肆意妄为。“确权”是实施权力清单制度的基础和关键, “晒权”是实施权力清单制度的重要环节, “控权”是权力清单制度得以顺利实施的重要保障。
关键词：权力清单,确权,晒权,控权
[1] 任进.权力清单制度迎难而进[J].协商论坛, 2014 (6) .
[2] 程文浩, 杨诗哲.国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略[J].人民论坛·学术前沿, 2014 (9) .
[3] 李强.权力清单制度:给行政权力打造一个制度的笼子[J].求是, 2014 (4) .
[4] 杨伟东.行政权力清单制度的意义和落实[J].中国焦点, 2014 (1) .
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