易地扶贫搬迁社区治理困境与对策建议
【摘要】易地扶贫搬迁的人数多、规模大、时间短、任务紧、涉面广，是典型的“运动式搬迁”，但搬迁后采取的却是管理模式常规化、管理机构常规化、管理经费常规化、管理内容常规化的“常规化治理”，这使得社区的归口管理与属地管理有冲突，职能设置与人员配备不相符、生存资金与运转资金遇瓶颈、心理需求与融入需要被忽视，进而引发移民生计空间不足、服务空间缺失、心理空间断裂等治理困境。建议采用超常规的资源整合手段，对搬迁户的生计空间、服务空间和心理空间进行再造。具体来说，一是技术路径，利用大数据平台数据庞大、信息对称、追踪及时等优势，重塑搬迁户的生存空间;二是制度路径，通过政府的强力推动、社会的多元支持和志愿者的整合服务，培育搬迁户的造血功能，帮助搬迁户顺利度过适应期，促进搬迁户的社会融入。
【关键词】易地扶贫搬迁 常规化治理 大数据 空间再造 超常规整合
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.15.013
易地扶贫搬迁是为了解决“一方水土不能养一方人”的深度贫困地区的脱贫问题，是精准扶贫“五个一批”脱贫措施之一，是实现全民小康的重要举措。2015年11月国家发展改革委等五部门联合下发的《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，是新时代易地扶贫搬迁的战略规划与行动纲领，计划到2020年搬迁1000万左右的建档立卡贫困户。截至2020年12月，已完成1200万人的搬迁，其中有960万是建档立卡贫困户。上千万人的迁移，是一场史无前例的复杂浩大工程，关乎生产关系和社会关系的深度变革。正所谓“移民外迁并不是一个简单的人口迁移过程，而是原有生产体系、社会秩序、社会网络被破坏之后的艰难适应过程。”[1]因此，贫困户“搬得出”，只是做好了搬迁的前半篇文章;只有贫困户搬迁后能“稳得住、可致富”，易地扶贫搬迁工作才算有实效。尤其是，如果移民没有在身体、心理、语言、态度和行为上适应搬迁后的生活，那就不算经历了现代化的转变，失败的结局也就不可避免。[2]在此背景下，面对易地扶贫搬迁社区的治理困难，探讨其形成的实际根源，寻找可行的介入路径，具有重要的价值和意义。
反思性诠释：文献综述与提出问题
在新中国成立后的70多年里，政府组织的大规模移民先后经历了1949～2000年间的工程水库移民和1978～2020年间的扶贫移民两大阶段，后者又可细分为开发式移民、生态移民与易地扶贫搬迁三个小阶段。移民有非自愿移民、准自愿移民与自愿移民之分。工程水库移民是典型的非自愿移民[3]，早期的扶贫移民，尤其是1978～2000年的开发式移民一般被称为自愿移民[4]，但随着规模的扩大和程度的加深，以专门解决贫困问题而著称的易地扶贫搬迁，却是一种需要通过政府动员和政府补偿来被动实现的移民方式，可以视之为准自愿移民。[5]目前，这批移民“搬得出”的问题已经解决，进入“稳得住”“能发展”和“可致富”的“后搬迁时代”，当务之急是构建针对搬迁户的长效减贫机制。[6]然而，纵观我国几十年的搬迁脱贫实践，移民要想长效、稳定脱贫，并不容易，因为就连20世纪80年代“三西”地区(指甘肃河西地区、定西地区和宁夏西海固地区)最早搬迁的移民村，30余年后仍然在攻克脱贫的难题。[7]事实上，从现有的实践和已有的研究来看，我国现在的易地扶贫搬迁工作，确实存在一些问题和偏差，具体体现在：一是搬迁前政策多变，动员成本较高，部分贫困户有抵触情绪，尤其是政策动员中的“挖房”宣讲，让不少移民寒了心。[8]二是搬迁中，受政绩工程、认知水平及环境状况等因素的影响，部分地区将原本多样化的安置方式简化为单一的城镇化安置方式;[9]部分地区拆除旧房操之过急，产生了比较大的矛盾;[10]部分地区变更政策执行標准，使基层政府面临失信、考核和资金筹措的压力，以致应对“失矩”;[11]部分地方对政策执行进行了改写，但改写又存在合法性挑战、执行亏损与层级性困境等问题。[12]三是搬迁后，移民的可持续生计问题、社会融入问题、社区治理问题等方面仍然是短板。[13]这说明，易地扶贫搬迁对搬迁户的影响是深远的，不仅会给第一代人留下印记，更会对其子孙后代产生深远的影响。因此，那种认为研究搬迁移民的短期影响就足够了的想法是错误的。[14]相反，现实中的搬迁移民不仅面临生计保障、稳定就业、社会适应等问题，还面临社会融入、经济分层等问题，这些会直接制约搬迁移民的代际流动。[15]
易地扶贫搬迁本是一件利国利民的好事，缘何会出现上述问题?纵观古今中外的移民研究历史，比较典型的解释有社会资本论、社会文化论、多中心治理理论、空间贫困理论等。社会资本论认为，社会网络尤其是社会关系网络被破坏[16]、社会互助网络被拆散[17]是搬迁移民难以融入当地生活的重要原因;社会文化论则强调，作为社会转型核心内容的社会文化转型导致组织和个体的观念与行动、权力的支配方式发生改变，搬迁户的意愿和适应能力是嵌入在特定的文化中的，所以会相应发生改变。[18]多中心治理理论将政府、市场、民众、搬迁户、社会组织、社区等所形成的多元关系作为整体的社区治理生态系统，进而指出搬迁社区存在的困境在于多元主体互动关系和其环境有问题。[19]空间贫困理论则认为，搬迁是为了脱离贫困的生存空间，但搬迁不仅是自然空间的转移，还包括社会空间和生计空间的重构，如果重构不成功，问题自然会显现。[20]可见，学者们侧重从关系重构、文化重塑、利益分配和空间再造的角度来寻找搬迁社区治理困境的成因。然而，仔细思考发现，这些问题的产生都有其现实根源，那就是“运动式搬迁后的常规化治理”。
基层政府治理有“常规化治理”和“运动式治理”两种模式，前者指基层政府对例行工作的治理，后者指基层政府对重大工作或突发事件的治理。易地扶贫搬迁的人数多、规模大、时间短、任务紧、涉面广，是典型的“运动式治理”，准确的界定是“运动式搬迁”。“运动式治理”是以非常规化的手段开展常規化的治理行动，已经成为我国一种广泛的国家治理模式。[21]从治理的效益来看，“运动式治理”能够以自上而下的方式调动人员，以政治动员的模式集中力量，以超科层制的运作破解难题，以跨部门整合协同的形式重组资源，使重大性治理难题、突发性公共事件、临时性紧急任务和回应性政治问题的处理与解决得以取得立竿见影的短期成效。[22]在精准扶贫领域，“运动式治理”虽然存在一些问题，但总体来说，它不仅清除了常规式扶贫中的积弊，还明确了扶贫资源的分配规则，巩固了群众基础，也取得了较好的成效。[23]将这一结论映射到对易地扶贫搬迁工作的考察与解释，因在短短4年多就搬迁出来1200万人，说明“运动式搬迁”快速解决了“搬得出”的问题，这是我国易地扶贫搬迁取得成效的首期表现。但是，这些人搬出后，对如何提高他们的发展能力和致富能力，使其长久地留下来，还没有统一的模式，相关工作方法仍在探索中。因此，目前暴露出的易地扶贫搬迁社区治理困境，与其说是前述学者们探讨的原因，还不如说是搬迁后社区“常规化治理”的后遗症，也即本文认为，“运动式搬迁后的常规化治理”是当下易地扶贫搬迁社区治理困境的现实根源。
“运动式搬迁”会产生一些危害，例如，为抢速度会缩短搬迁住房的建设工期，为抢效益会产生搬迁动员的冲动言语，为抢时间会降低搬迁工作的精细管理，为抢人数会减少搬迁对象的精准识别等，由此会加大安置点社区治理的风险和难度。鉴于此，搬迁后的移民社区治理，就应该在人员配备、资金拨付、组织架构、管理手段和服务供给等方面有所创新，而非采取“常规化治理”。如何使“运动式搬迁”与“常规化治理”有效衔接，技术路径与制度路径的超常规整合是关键。因此，本文以G省T县易地扶贫搬迁社区治理为例，深入探讨“运动式搬迁”的过程以及“常规化治理”的表现与危害，进而提出二者有效衔接的超常规整合路径。
本文之所以选择G省T县为案例，是因为G省是全国脱贫攻坚任务最重的省份之一，其在“十三五”期间的脱贫人数、脱贫规模、脱贫速度与易地扶贫搬迁人数都是全国之最，有数量达900余万的人口脱贫、188万户贫困户搬迁、946个搬迁安置项目，且比全国提前一年完成搬迁人口方面的任务。自2016年以来，课题组在G省8个地州市的20多个县的30多个易地扶贫搬迁社区开展了调研，其中，搬迁速度最快、治理困难最明显、解决办法最有效、社会影响最大的是T县的搬迁社区。T县位于G省北部，全县辖23个乡镇2个街道，共有224个行政村(社区)，辖境内有74.22万人，其中农业户籍人口64.4万人，贫困人口共17503户61491人，截至2019年6月，共有4993户20366人完成了异地扶贫搬迁。从这些数据来看，G省在全国具有代表性，T县在G省具有代表性，因此选取了G省的T县为案例。我们的调研方式主要是深度访谈、集体座谈和参与式观察。其中，与县扶贫办及相关部门进行了3场座谈，与县主管部门、相关职能部门、乡镇(街道)负责人、村(社区)干部、贫困户(社区移民)、扶贫工厂人员等6类对象共24组30人进行了深度座谈，同时参与式观察了易地搬迁大数据平台的运行情况及数据处理过程。下面，拟以课题组在T县实证调研的材料为主要依据，以在G省其他20多个县调研的材料为辅助，对“运动式搬迁后的常规化治理问题”进行系统探讨。
运动式搬迁：目标、动员、行动与评估
“运动式搬迁”是指拥有公共权力的搬迁主体，通过自上而下的深度动员方式，采取超常规的资源整合和搬迁手段，有组织、有目的地在短时间内对大规模人群进行搬迁的过程。“运动式搬迁”的概念来自“运动式治理”。有学者认为，在精准扶贫领域，以首长负责制、驻村工作队、临时突击队等为代表的“运动式治理”，是对以科层运作、经验行动、策略主义与保守逻辑为代表的常规化治理的有效补充[24]，是当前农村反贫困策略的本质特征与治理困境的根本原因。[25]由于易地扶贫搬迁政策的实践过程，是压力型体制下基层政府的被动选择，是解决精准扶贫目标与基层治理资源、治理能力不匹配的无奈之举，因此也是一项“运动式治理”，由此带来的必将是“运动式搬迁”。[26]下面，拟结合“运动式治理”的一般环节，从目标设定、宣传动员、政策实施和效果评估四个环节来解读“运动式搬迁”的过程。
目标：易地扶贫搬迁任务是如何确定的?目标设定涉及问题界定与目标确定两个阶段，是对进入政策议程的公共问题提出解决设想，一般由决策部门完成。在压力型体制下，基层任务的目标设定往往由上级政府通过“五年规划”或“年度工作总结”来完成，基层政府则按照上级的目标要求分解细化、层层落实。[27]这一点，在易地扶贫搬迁工作中表现特别明显。易地扶贫搬迁是化解“一方水土不能养活一方人”发展难题的有效举措。早在1982年，国务院就在“三西”地区实行了“移民吊庄”扶贫工程，这可以说是中国易地扶贫移民搬迁的雏形。2001年，国务院和原国家计划委员会先后印发了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》和《关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》，明确指出，生存条件恶劣、自然资源匮乏的特困地区，可以推进自愿移民搬迁试点工程。此后，2012年和2014年，国家发展改革委等部门陆续出台了《易地扶贫搬迁“十二五”规划》和《关于做好新时期易地扶贫搬迁工作的指导意见》，强调“易地扶贫搬迁脱贫一批”是精准脱贫的“五个一批”之一，倡导在中央统筹的情况下，有计划、有步骤、分批次地对中西部地区(不含新疆和西藏)的连片特困地区开展搬迁工作。2015年11月，国家发展改革委等五部门联合出台了《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，明确提出搬迁对象是居住在“一方水土养不起一方人”的地区的建档立卡贫困人口，并提出“力争‘十三五’期间完成1000万人口搬迁任务”，使搬迁对象“与全国人民一道同步进入全面小康社会”。2020年12月3日，习近平总书记在中央政治局常务委员会会议上再次明确指出，要强化易地搬迁后续扶持，完善集中安置区公共服务和配套基础设施，因地制宜在搬迁地发展产业，确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。自此，“十三五”期间易地扶贫搬迁工作及后续管理目标得以确定。
由于不同层级的政府在行政任务目标的设定中职责不同，上层政府负责顶层设计，中层政府负责贯彻下达，基层政府负责具体落实，故中央政府做好易地扶贫搬迁的顶层设计后，各省级政府结合自身实际，制定了本省的易地扶贫搬迁“十三五”规划，如G省在规划中就明确指出，计划用3年的时间，在2019年12月30日之前完成全省154.33万建档立卡贫困户、33.67万同步搬迁人口、10090个整体搬迁自然村寨共计188万人的搬迁工作。[28]然后，基层政府领取并执行任务，逐级分解、层层落实。在这个过程中，自上而下的责任分配、一票否决的考核机制、你追我赶的政治“锦标赛”，让搬迁任务分配至基层的过程中，往往面临层层加码的风险。因此，在调研中发现，G省各乡镇接到的任务完成时间不一致，有的是9月30日，有的是6月30日，有的是3月30日。
当然，由于易地扶贫搬迁是一项相对清晰化和规范化的工作，如对搬迁时间、搬迁标准、搬迁方式、住房标准等都有明确规定，因而目标的灵活性、复杂性和个性化特征不明显。但是，这一工作目标仍然存在动态调整的痕迹，如搬迁政策从顺势而为变为因时而为，搬迁时间在与其他地区的追赶中时而提前，搬迁对象的附加条件和对搬迁标准的解读时而变化，这使得基层政府和移民不断地承受着变化带来的后果，那就是基层干部与移民的关系从原来的“互惠”变成了“缺位”和“依赖”。[29]对此，访谈时有人是这样描述的：“刚开始登记搬迁意愿的时候，人少，只要條件稍微接近，想报名参加，就可以;后来政策明确要建档立卡贫困户才行，随后又要组织评定，提出了一些附加条件，如有固定收入的不行、拥有机动车的不行、有高档消费的不行，等等。”[30]
动员：易地扶贫搬迁人员是如何发动的?“运动式治理”的核心是将上级要完成的任务以政治化任务布置下去，要求所有的参与主体都全力以赴。[31]因此，动员是“运动式治理”的关键环节。动员一般包括动员主体、动员对象和动员方法等要素。
在“运动式搬迁”中，动员主体往往是临时成立的易地扶贫搬迁指挥部、领导小组或工作小组，小组或指挥部往往由县长、书记共同任组长或指挥长，县移民局或扶贫办主要负责人任副组长或副指挥长，相关职能部门及乡镇一把手为成员。例如，G省T县对易地扶贫搬迁工作特别重视，成立的指挥部由书记、县长共同任指挥长，由县委常委专职兼任移民局局长和副指挥长。
动员的另一核心要素是动员对象，对象不同，采用的动员方法也不同。易地扶贫搬迁的动员对象是搬迁群众和扶贫干部，这打破了个别学者认为的“群众很少被动员”[32]的刻板印象。在群众动员中，动员主体往往将搬迁与收入、教育、医疗、环境、下一代等群众关心的问题联系起来，提出诸如“群众不富，搬迁来助”，“易地搬迁创新路，统筹发展促和谐”之类的搬迁口号;同时，以集体开会动员、入户单独动员、电话跟踪动员、微信强化动员、典型示范动员等方法，试图以表面“共商”的“算账”方式，让群众自愿搬迁。但是，由于搬迁涉及家庭的文化、心理、生计、适应等多种问题，部分群众对搬迁并不自愿，这种时候，各级干部就要进行多达十次甚至几十次的动员，目的是让群众的自愿搬迁更加仪式化和规范化。[33]当然，如果这样的动员还不能奏效，为完成指标和任务，扶贫干部可能就会采取“断水断电”等非常规化手段来解决。这说明，在易地扶贫搬迁中，对群众的动员采取了制度化与非制度化两种手段。两种手段的结合，让搬迁效果比较明显，例如有扶贫办副主任告诉我们：“我们的动员还是比较到位的，一些人说想回去，就是口头上说说而已，真搬回去的比例，不足2%。”[34]
在干部动员上，易地扶贫搬迁工作中往往采用“战争式”语言体系以表重视，“攻坚战”“战区制”“突击团”“冲锋队”“尖刀班”“战士”等称谓比较普遍。访谈时，一位县委组织部部长[35]说，县里面是按照战区的方式来对待扶贫，采取“兵团+兵种”协同打歼灭战的方式，12个乡镇就是12个战区，每个战区明确1名县委常委或主要领导任指挥长，2名以上副县级领导和乡镇党委、政府主要领导任副指挥长，确保政令畅通，形成全党动员、全民参与的工作格局。县委组织部部长虽然谈的是以“战区”思维来推进脱贫攻坚，但易地扶贫搬迁是脱贫攻坚最核心的工作，因而他所谈到的“战区”思维，也是易地扶贫搬迁中动员扶贫干部的思维。
对扶贫干部的另一动员方式是组织动员，即通过基层党建对扶贫干部进行动员。基层党建是脱贫攻坚的组织保障，是动员党员干部的核心工具。这一点，Z县的做法比较突出，访谈时，该县县委组织部部长说：“为整合各级下派的扶贫干部，我们县级层面成立了临时党委，各乡镇设临时联合党委，村里设临时联合党支部，下面还可以设临时联合党小组。”[36]而该村临时联合党支部的构成，主要是四类人，一类是县级之外的部门，如市级、省级、高校等派来的党员干部，一类是县级下派驻村的党员干部，一类是乡镇下沉进村的党员干部，一类是村自己的党员干部。可见，党员联合、党建引领是动员扶贫干部参与搬迁工作的另一手段。不仅如此，上级政府还通过签“责任书”“军令状”等方式，对易地扶贫搬迁工作进行考核，对表现突出的进行奖励，对落实不力的进行预警通知、约谈提醒和诫勉谈话，并启动问责程序。通过以上动员方式，截至2019年12月30日，G省188万贫困户全部易地扶贫搬迁到位。简言之，由于搬迁的任务重、时间紧，基层政府常常紧紧围绕目标、政策、对象和时间来抓动员工作，由此也取得了较好的成效。
行动：易地扶贫搬迁政策是如何落实的?公共行政任务有易于测量的硬性任务和难以量化的软性任务，硬性任务又分为问题型任务和数量型任务，前者指目标不达成就一票否决的任务，后者指通过激励排名等精细化指标来鼓励大家完成的任务。毫无疑问，易地扶贫搬迁属于硬性公共行政任务，该任务的艰巨性在于它同时兼有问题型任务和数量型任务的特征，不仅在规定的时间内搬不完就不达标，考核时会被一票否决，而且还要兼顾搬迁的人数和速度。
调研时发现，很多乡镇以“作战图”的方式推进搬迁任务。例如，某镇人大主席说：“对于易地扶贫搬迁后期工作的推进，我们在办公室挂有作战图，任务细分到每周，每周都要开会讨论完成情况，每月都有一个大的总结。”[37]不仅如此，上级政府还要求易地扶贫搬迁“一个都不能少”，即必须让所有住房没有保障的贫困户搬出来。这一点，G省易地扶贫搬迁的考核指标规定得很明确，即要求贫困户100%搬迁、100%入住。因此，在政策落实的过程中，对于个别因种种原因不愿搬迁或搬迁后又跑回去的“钉子贫困户”，扶贫干部就需要花大力气去做思想工作。这说明，在易地扶贫搬迁政策实施环节，制定实施方案是前提，进行任务分解是基础，制定奖惩规则是关键。已经有的大量词汇，如“政治锦标赛”“政治淘汰赛”等对硬性公共行政任务的落实进行了概括。[38]
当然，由于硬性公共行政任务是清晰的、量化的，易于考核，因此要落实搬迁政策，基础的保障条件是必须的。在易地扶贫搬迁中，这样的保障条件包括：第一，有充足的经费保障搬迁。据了解，G省易地扶贫搬迁的标准是：建档立卡贫困人口补助为6万元/人，同步搬迁人口补助为1.2万元/人。建档立卡人员的补助中含有建房补助费、旧房拆除奖励费、安置区基础设施经费、土地复垦费和搬迁对象自筹费等5部分，分别为2万元、1.5万元、2万元、0.3万元和0.2万元。正因为如此，在搬迁群众看来，政府免费给他们几十万的房子，无论如何都是划算的，所以搬迁的积极性比较高。第二，有流转的土地保障搬迁户的收入。对于搬迁的群众，其宅基地、林地和耕地确权后，基本都由政府成立的平台公司经营，每亩能获得一定的报酬。在笔者调研的30多个搬迁社区中，这些报酬多的是每亩2000元，少的是每亩300元。不仅如此，对于宅基地的复垦，也是由政府交由专门的平台公司负责，搬迁户只等收益。虽然人们对复垦宅基地的做法有争议，但从落实搬迁政策、实现搬迁目标来看，这一举措彻底断了搬迁户的“回头路”，可以让他们安心居住在政府提供的搬迁房里。第三，大规模的城市安置使搬迁户的就业和公共服务更有保障。根据全国“十三五”易地扶贫搬迁规划，搬迁安置的方式有分散安置和集中安置两种，其中以集中安置为主，占70%以上，而集中安置的形式，有行政村内安置、城镇安置、旅游区安置和其他安置等，其中以城镇安置为主，超过40%。笔者调研的G省，城镇化集中安置的比例高达95%，绝大部分的安置小区尤其是2017年之后修建的安置小区，都在城镇。以T县为例，在“十三五”期间，T县安置搬迁对象为4993户20366人，其中县城安置点6个，安置17000多人，乡镇安置点5个，安置3000多人，城镇安置人口占全部搬迁人数的84%左右。这意味着，易地扶贫搬迁政策要快速、有效落实，资金和生计保障不可或缺。
评估：易地扶贫搬迁成效是如何评价的?效果评估是“运动式治理”的最后环节，在这一环节，往往会召开经验会、总结会、交流会、座谈会或提交紙质材料来总结经验教训、优化具体举措，同时根据参与主体的表现进行奖惩。对于硬性公共行政任务而言，排名管理和底线管理是其评估的主要标准，前者属于积极的管理，后者属于消极的管理。按此逻辑，只要搬迁工作在规定的时间内完成，底线管理就完成，这意味着2019年12月30日之前，G省所有的县都完成了底线任务。底线任务完成后，考核的方式就主要是排名管理。
排名考核是用既有的指标体系对易地扶贫搬迁工作进行评价。在G省，这样的指标既包括入住比例、旧房拆除比例、就业比例、资金使用比例、责任落实比例等客观性指标，还包括类似移民满意度的主观性指标，而排名的名次，主要是依据主观性指标。因此，在调研过程中，有扶贫干部告诉我们：“我们最怕群众的满意度这个指标，因为这个指标比较随意，主观性强，有时候我们做了很多工作，群众就是不满意，如果来评估时这个指标在全县靠后，我们就要挨批评，奖金也会减少。”[39]可见，对排名靠前的进行奖励，对靠后的进行惩戒，是硬性公共行政任务考核结果的常态化应用，易地扶贫搬迁工作也不例外。
排名管理是一种横向逻辑，代表横向组织之间的竞争，可以更加公平地激励参与的各类组织。[40]正因为如此，调研时发现，G省几乎所有的县都宣称已经完成或正在完成易地扶贫搬迁任务。例如，截至2019年5月，T县已完成搬迁入住3994户16379人，剩余999户3987人在2019年6月30日前完成;Z县搬迁入住2146户9122人，超目标任务47人。事实上，G省已于2019年12月24日在人民网宣布188万贫困人口全部完成搬迁。这说明，G省的任务完成情况比全国至少提前了一年。
当然，“运动式搬迁”的成效不能仅从搬迁数量，即搬迁的任务、目标、政策和命令是否得到贯彻和执行进行评估，还需要从社会有效性的角度进行考察。社会有效性是指社会的稳定性、满意度和成熟度是否得到提升。受行政管理制度、压力型体制、目标性考核和“唯上”式负责的组织架构与制度基础的影响，“运动式搬迁”的社会有效性与政府有效性往往不一致，其结果是以政府有效性代替社会有效性。因此，从评估来看，“时间紧、任务重”的“运动式搬迁”，其价值理性与公共情怀还需提升，这也预示着“运动式搬迁”必将带来一些治理风险和困境。
常规化治理：非常态化社区的治理困境
“运动式搬迁”会带来一些问题，这一点，可从学界对“运动式治理”的困境研究中看出。例如，翟文康、徐国冲以周口平坟事件为案例，对“运动式治理”在基层运作的逻辑与失败的原因进行了剖析;[41]倪星、原超以S市市监局“清无”专项行动为例，认为“运动式治理”虽然采用更精密的目标责任制和精细化的任务驱动方式并被常规化使用，但最终的走向是“内卷化”而非“制度化”;[42]孙峰、魏淑艳以深圳“禁摩限电”为例，认为“运动式治理”存在“管理不理、维稳不稳、执法不法”等弊端。[43]归纳起来，“运动式治理”的问题集中在治理目标异化、治理手段偏差、治理工具简单、治理过程混乱、治理绩效较差等方面。[44]将这些结论用于对易地扶贫搬迁的考察，可以发现，“运动式搬迁”必然会引发治理风险。再者，搬迁后社区结构复杂、贫困户占比高、低保户人口多、残疾人数量大，与普通社区相比，是“非常态化”社区，若仍然采取常规化的治理方式，必将引发一系列治理困境。为深入探讨这一问题，我们以T县的两个搬迁社区——BG社区和PL社区为例进行分析。BG社区距离T县县城2公里，2018年12月因易地扶贫搬迁安置而成立，现有居民楼17栋38个楼梯间760套住房，入住来自23个乡镇683户2731人。PL社区成立于2018年4月，在县城边上，现已搬迁入2174户8507人。
从两个社区的情况来看，其共同特点是人员构成复杂，来自全县23个乡镇100多个村庄，方言较多;老弱病残者较多，占总人口的1/3左右，尤其是智障者和残疾人多;享受低保的人员多，占居住人口的一半左右。总体上工作量很大，由于采取的是常规化管理，当前社区治理面临诸多困境。
管理模式常规化：归口管理与属地管理有冲突。T县的易地搬迁人口较多，其主要的两个搬迁社区人员来自县内23个乡镇的200余个村。这种拆分后重组的社区人员构成为管理带来了挑战，衍生了管理上的“非常规问题”，其中较为突出的是居民归口的户籍管理与属地管理的冲突。户籍是居民生活最重要的部分之一，生老病死、婚丧嫁娶、上学就业等都与户籍密不可分。换言之，户籍管理与居民生活息息相关，因此，户籍归属地与居民常住地是否一致，将直接影响与户籍相关事项的办理情况。就搬迁社区而言，传统的乡土情结使移民对原住地仍保持难以割舍的眷恋之情，因此，在政府规定“迁人与迁户”可以不一致的情况下，一些不关涉孩子上学的搬迁户，就不愿意将户口迁往新居住地。在调研的两个社区，这一比例高达50%以上。究其原因，PL社区主任说：“县里没有硬性规定搬到安置点后户口也要迁过来，靠自愿，有的群众心里面还有顾忌，他们怕把户口迁过来了老家的土地就没保证了。”[45]
居民户籍地与居住地不一致，会给移民搬迁社区治理带来困难，这一困难表现在“不迁户口的话，管理上肯定有问题。一旦牵扯到需要户籍的管理问题，就会扯皮”[46]。可见，“易地而居、人籍两地”的管理问题突出。于居民而言，有关户籍的事项，居住社区没法办，原户籍地不想办，这种管理模式容易对居民的新集体归属感产生负面影响;于社区管理人员而言，由于工作权限造成的无能为力与居民的不理解所产生的怀疑，在一定程度上会降低管理人员的工作积极性。同时，由于管理模式与管理对象不契合，管理人员会承担更多的额外工作，这不利于管理效率的提升。
归口管理与属地管理的冲突，还表现在另一个问题上。PL社区主任告诉我们，他们虽然搬到城里来了，但还是由原来的镇政府管辖，相当于是镇政府下属的一个村，可是属地管理要求社区在某些问题上要直接与县里的职能部门对接，但这些职能部门和乡镇又不是直接关系，因而社区的身份就很尴尬。以城管工作为例，由于没有执法权，社区不能调动资源处理周边的流动摊贩问题，只好让干部下班后轮流排班值守。
社区居民应当在易地扶贫搬迁后新组建的社区内建立新的社区归属感。居民归属感的建立取决于良好的生活环境、坚实的基础生活保障以及坚定“留下来”的生活态度，而户口是“留下来”的关键决定性因素。[47]另一方面，作为新组建的搬迁社区，管理权责的合理划分对管理绩效的提升也十分重要。因此，这种归口管理与属地管理的冲突，实际上是易地搬迁社区“非常态结构”与“常规化治理”模式不匹配的结果。因此，要建立“留得住”的搬迁社区，就应从根本上解决管理模式滞后的问题。
管理机构常规化：职能设置与人员配备不相符。易地扶贫搬迁是一项复杂的社会系统工程，内嵌于一定的政治、经济、社会、文化等结构性制度框架中，是边远贫困山区和生态脆弱地区原住民走向城镇的桥梁。[48]搬迁后，居民的生产生活方式都发生了质的变化，他们需要突破空间性因素，在新环境内重新构建对政治、经济的认识，重新融入社会文化的氛围。虽然移民已经在身体上进入城镇，但是其心理状态与行为习惯并没有脱离农村，处于低融入状态。因此，移民搬迁社区工作人员比一般社区工作人员肩负更沉重的管理任务。但是，从T县来看，现有移民搬迁社区的组织机构设置仍然是常规化的，具体表现在以下几个方面。
一是社区干部数量偏少，不能有效满足需求。在PL社区，正式干部有2人，聘用干部8人，公益性岗位3人，合计13人，干部与居民的比例是1：655;在BG社区，正式干部1人，聘用干部4人，公益性崗位3人，共8人，干部与居民的比例是1：343。作为刚组建的异质性社区，移民社区不仅有常规的社区管理工作，还有很多临时性、“运动性”任务，因此，尽管原来的包保干部仍然对贫困户“两不愁三保障”工作进行帮扶与服务，每栋楼有义务工作的楼栋长协助管理，也有个别志愿者加入社区管理人员队伍，但这样的“干居比例”还是让人们不得不思考，每个社区干部在负责300多、600多甚至更多居民的日常管理工作后，还有多少精力为社区提供更精细化的服务。更何况，有大量老弱病残等特殊人群聚集的移民社区，治理的难度本来就更大。例如，访谈时，BG社区书记指出：“刚搬来的时候，老年人和智障者经常迷路，社区干部和派出所一起出去找，有时候要找到半夜。”[49]这说明，现有的社区干部配备还不能有效地满足对特殊人群的常规化管理。
二是社区干部工资偏低，分类发放，待遇不公。前述指出，社区干部分三类，相应的，工资也分三类。其中，正式干部的工资每月大概有5000多元;聘用干部的工资每月大概有3000元左右;临时聘用人员的工资，省里给的标准是每月1570元，扣除社保之后拿到手的大概有1200多元。这样的“同工不同酬”是典型的差等正义。所谓同工不同酬，是指按身份分配薪酬的劳动分配制度，具体表现是干同样的工作拿相差数倍的报酬、付出同样的劳动却得到大相径庭的回报，由此带来的必将是有差等的正义。[50]难怪访谈时BG社区书记告诉我们：“对于待遇，大家觉得不公平，因为大家干的事情差不多，付出的差不多，能力也差不多，但待遇相差悬殊，干着没精神。”[51]
三是机构设置不合理，负责社会事务的专职人员缺失。在重组后的移民搬迁社区，贫困人口、残疾人、低保户比较多，是普通社区的数倍甚至数十倍，这就意味着像低保申报、临时救助调查这样的社会性事务较多，任务繁重，但是，两个社区目前都没有专门的人负责此事。以BG社区为例。该社区有少数民族居民98人、残疾人297人(一二级残疾人87人)、智障者26人、慢性病患者250多人，老弱病残占总人数的三分之一，低保户占54.6%。尽管如此，该社区只有1个兼职的工作人员负责低保事务，可想而知其工作压力有多大。
从上述分析可知，“运动式搬迁”后重组的移民社区，其职能设置与人员配备与实际的需求不太相符，这会带来极大的危害。一是不利于社区稳定。组织机构的常规化设置，使社区干部没有更多的精力为社区居民的需求提供服务，这对处于适应期、过渡期的移民而言，是极其不利的，会造成社区居民“问路无门”，不利于社区稳定。二是不利于和谐干群关系的建立。易地搬迁是生态恶劣贫困地区快速有效的脱贫方式之一，移民快速地从山地乡土进入城市社区，伴随而至的是土地补偿措施、易地搬迁补偿政策、贫困搬迁人口认定等多种后续问题的落实。[52]然而，组织机构的常态化设置，让工作人员在落实这些政策和文件时，显得力不从心。这会导致居民的误会，认为干部厌烦他们，不利于和谐干群关系的建立。可见，常规化的机构设置，可能使移民社区的治理面临干群关系紧张、稳定性不足等困境。
管理经费常规化：生存资金与运转资金遇瓶颈。“运动式搬迁”后的移民小区，一方面，管理协调工作多，群众需求数量大;另一方面，基础设施不完善，配套设施不健全。无论哪方面，都等待资金的投入，因而需要上级政府拨付更多的管理经费与运行经费來渡过难关。然而，调研时发现，对于这样的过渡型社区，上级政府的经费投入仍然是常规化的，具体表现在以下三个方面。
一是办公经费不足。以BG社区为例。据了解，该社区一年的正常办公经费是4万多元，由上级组织部门拨付，2018年刚搬进来的时候，街道补贴了1.7万元，合计5.7万元。然而，当年的支出为数十万元，虽然由企业赞助化解了一些债务，但截至2019年5月仍欠着经销商5万元左右的办公设备款。
二是过渡经费短缺。易地扶贫搬迁是行政主导型的空间迁移，所形成的社区是区别于农村社区与城市社区的“过渡型”社区，是以带领移民脱贫致富为主的“第三社区”，因此需要实现生计转型、关系重构与服务重建。[53]过渡型社区需要过渡经费，否则社区的运行就会受影响，这是因为：首先，搬迁社区亟需像普通的村里一样开设公共食堂，以降低管理干部在路上的通勤时间和压力;其次，过渡时期的群众会议多，茶水费和电费消耗大，靠正常办公经费运转不了;再次，过渡时期居民打印复印的需求多，这给社区办公带来了经费方面的压力。
三是维护经费空白。由于工期紧、欠规划，搬迁点后续公共设施维护与基础设施建设等方面存在的问题、周边配套设施落后的问题，严重影响了搬迁群众的安全、舒适和幸福居住，但维修经费却杯水车薪。据了解，BG社区周边交通安全设施不到位，不仅没有红绿灯、减速带，而且没有公交车。“这样一来，这里住了这么多的老弱病残，很危险”[54]，社区书记如是说。同时，该社区17栋楼2000多人，只有四个化粪池，也容易出问题。另外，由于没有专门的物业管理，社区的公共设施如绿化、道路、路灯等出了问题，没有资金维护。“现在确实有些管理机制要理顺，比如安置点的房子移交前，所有的问题都归建设方处理。移交后，社区公共问题归社区处理，社区无专项资金，处理不了。”[55]从该县扶贫办主任的访谈中我们得知，处于过渡期的移民社区，物业管理归社区负责，但上级政府并没有拨付专项的经费，这就让物业管理流于形式。虽然PL社区因地理位置较好，已有门面出租的租金回流到社区，但回流的比例较低，且由于社区成立的时间不长，周边商业不发达，门面出租的收益和数量都很少，仅有的少量出租也是以租给租金减免的贫困户为主，所以截至访谈时，该社区该项经费收入仍不足3000元。
管理内容常规化：心理需求与融入需要被忽视。易地扶贫搬迁是将贫困户从生态恶劣地区搬迁至城镇，搬迁户经历了没有过渡的直接性空间转换，需要迅速适应原有共同体的分解与重塑，适应远离赖以生存的土地，接受城市社区相对高额的生活成本，他们所面对的，是人生中前所未有的、从生产到生活的全方位变化，这极易引发他们的不适应，使其难以融入当地社会，因而其心理需求明显。[56]
心理需求是社会需求的一种，并与生理需求一起构成社会需求。相较于生理需求，心理需求对人的发展影响更大、更加直接。[57]研究表明，受“运动式搬迁”与“常规化治理”的双重挤压，易地扶贫搬迁移民的心理空间面临断裂的危险。这是因为：一方面，移民往往是整村搬迁，其结果是原有的社会关系和社会网络被削弱，心理漂浮感增加。例如，T县是23个乡镇200多个村4993户20366人搬迁到11个安置点，搬迁的分散程度比较高，搬迁后的社会关系必将受到影响。另一方面，搬迁后贫困户的不适应问题比较明显。访谈时，BG社区书记告诉我们，搬迁群众大部分是贫困户，且老弱病残居多，文化水平又低，沟通起来困难较多，如不太爱干净、随地吐痰、说话嗓门大、熏腊肉等行为，规范起来比较费劲，感觉他们不太适应现在的生活。[58]关于这一点，PL社区主任也提到：“刚来的时候，有些人觉得生活上不习惯，觉得这里啥都有约束，不能吐痰，不能扔垃圾，在村子里没人管他们的。”[59]这说明，搬迁后暂时的不适应是普遍现象，如不加以解决，将变成长期不适应。“而他们的焦虑点在于，做了一辈子的事了，突然坐在这里什么都不能做，他心里面觉得无所适从，生命有一种停滞感，如果很劳碌，反而会很充实。”[60]一位社区志愿者如是说。
尽管过渡时期居民的心理需求很明显，但只有PL社区有3名兼职的心理咨询师，BG社区则1名都没有，其结果是移民的心理需求得不到满足，经常找社区干部问这问那，使本就短缺的社区干部工作压力更大。“其实他们找社区干部的目的就是为了聊聊天，有人陪他们说说话，以宣泄不适感，所以就有事没事找社区干部反映问题。”[61]访谈时，一位任小学校长的心理咨询师这样告诉我们。这说明，移民的心理需求特别强烈。事实上，该县扶贫办副主任也指出，心理服务体系确实很重要，不仅可以解决基层干部的压力，还可以让社区更加和谐，促进移民的归属感建立，让他们真正在心理上“留得下来”。心理服务上的缺失，使搬迁社区的治理难题更加明显，移民的日常生活与制度之间的对立、社区认同与自我认同的冲突、人员结构与服务供给的矛盾得不到解决。[62]
“运动式治理”本身是与常态化治理、制度化治理、专业化治理、法制化治理、规范化治理等相背的一个概念，受政策设计、组织能力、动员水平、社会资源、治理工具和行政管理制度惯性等因素的影响，会内生一些治理困难。这意味着，受“运动式搬迁”固有的缺陷以及“运动式搬迁”后“常规化治理”的双重挤压，当下的易地扶贫搬迁社区的治理必将困难重重，由此会引发三大危机：一是移民的社会融入困难。大量的研究证实，提高社会融入程度能够提高流动人口在迁入地定居的意愿，而心理因素是影响移民社会融入的关键。[63]二是移民的可持续生计没有保障。虽然有多元化的就业培训与推荐举措，但受移民后续发展的政策支持体系缺乏、就业推荐与移民意愿有偏差、就业培训针对性不强、社会服务供给不足等的影响[64]，以及移民原有的经济空间流失、社会空间断裂、制度空间改变的制约[65]，移民的生计水平整体需要提升，其典型表现是“生计资源减少、生计能力下降、生计融入困难”。三是“运动式搬迁”后，各地采取常规化手段管理社区，必将带来服务资源的紧张。由于为搬迁户提供精细化、针对性、专业化的服务属于软性公共行政任务，不如直接完成上级的任务那般凸显绩效，且这方面的投入收益可能在其他项目上体现，或者在下一届甚至更远的任期中被“收割”。[66]因此在资源有限的情况下，工作人员必定优先完成硬性的底线管理任务，对上负责;如有余力，才再来完成软性的服务供给任务，对下负责。因此，他们常常以运动化、应付式、模糊化的方式提供社区服务，服务空间必然被压缩。综上所述，“运动式搬迁后的常规化治理”，会导致搬迁移民心理空间断裂、生计空间不足和服务资源紧张等治理困境。
超常规整合：易地扶贫搬迁社区治理的可行路径
为何“运动式搬迁后的常规化治理”是导致易地扶贫搬迁社区出现治理困境的现实根源?因为从目标、对象和手段来看，易地扶贫搬迁是清晰化的任务，目标是在2020年实现1000万人的搬迁，对象是“一方水土不能养一方人”地区的建档立卡贫困户，手段以集中安置为主。但是，由于时间紧、任务重，以及个体能力和外部环境的影响，执行主体在执行政策的过程中，会产生歧义性理解、竞争性诠释和变通性执行，进而将清晰化的行政任务变成模糊性问责。之所以如此，是受易地扶贫搬迁工作以下两个特征的影响。
一是流动治理。易地扶贫搬迁工作分为上下两个阶段，存在明显的时间顺序，上阶段是“搬出来”，下阶段是“稳得住”，这两个阶段分属不同的责任主体，但他们共同作用于搬迁工作，所以即使效果不理想，也不好清晰地判断责任归属，因此使得问责的模糊性增加。例如，移民说政府对政策的宣传不到位，但到底是哪个阶段的宣传不到位，很多人说不清楚，只有一个笼统的印象，因此除非有确凿的证据，否则上级政府没办法问责。二是跨域治理。易地扶贫搬迁是将贫困户从生态环境恶劣的地区搬出来，这意味着治理过程存在空间结构的转换。也即，易地扶贫搬迁工作在空间上处于不同主体的边界区域，前半段属于原来的乡镇政府管理，后半段属于搬迁社区的管理，这会导致归责困难，容易产生“公地悲剧”。
受流动治理与跨域治理的双重影响，易地扶贫搬迁工作的归责问题变得更加模糊。然而，“治理目标越模糊，留有的解释空间越多，责任被推脱的机率也越大”。[67]由于责任归属模糊，因此无论哪个阶段的政策执行主体，都更愿意对问题型和数量型公共行政任务投入更多的精力，例如对搬迁人数和搬迁时间进行落实，因为这两个任务是靠底线管理和排名管理来考核的。但是，对于搬迁社区的管理，除有硬性要求的劳动力家庭“一家一就业”的就业服务体系外，其余的管理内容，如公共服务、心理服务、文化服务、党建引领、治理体系等，都属于软性管理任务，主要靠创新管理和痕迹管理予以推进。在此现实下，“运动式搬迁后的常规化治理”必将呈现两个特征：一是前期注重所有符合條件的搬迁对象是否按时搬出，二是后期注重是否实现了有劳动力搬迁家庭“至少一人就业”的目标。至于是怎么搬迁出来的，搬迁后是否适应，则不是当时这项任务实际上关注的重点。因此，当以指标化、排名化、数据化为特征的“运动式搬迁”遭遇以形式化、痕迹化、常态化为特征的“常规化治理”，社区治理的困境必然产生。
应该如何摆脱困境?超常规的资源整合是关键。超常规资源整合的理论基础是社会整合理论。社会整合理论起源于涂尔干的“社会团结”，形成于帕森斯的结构功能主义框架中，经过洛克伍德的“系统/社会”整合二分理论、卢曼的“系统自为”社会整合理论、哈贝马斯的沟通整合理论、吉登斯的时空整合理论的发展[68]，已被作为社区治理的理论分析框架，散见于对城市社区自治[69]、基层行动逻辑[70]、乡村模式变迁[71]等的探讨中。社会整合的正向衡量指标是“团结、忠诚、适应、认同”，这与易地扶贫搬迁社区治理需努力的方向相吻合。根据第一部分的综述，社会资本、社会文化、多中心主体、空间再造等是影响易地扶贫搬迁社区治理的重要因素，也是基本理论，这些理论的叠加恰好表征了基层社区资源的整合。
故此，以社会整合理论为基础的超常规资源整合，意指参与易地扶贫搬迁社区治理的各级各类主体，以超常规的方式与手段整合社区治理资源，实现社区治理效能最大化的过程。在实践中，超常规资源整合通常有两种路径——制度路径和技术路径，前者强调资源优化，后者着重顶层设计。
由于技术能为顶层设计提供精准化的信息与精确化的服务，所以T县的做法是先运用技术路径，即探索用大数据平台重构移民的空间。2018年8月，T县建立了易地扶贫搬迁大数据平台。该平台是易地扶贫搬迁后续管理和帮扶平台，旨在对易地扶贫移民从哪里来、住哪里去、干什么工作等，提供可追溯、可分析的大数据管理，从而达到搬迁社区服务管理工作“底数清、情况明、服务优、效果好”的目的，确保移民能够“搬得出、稳得住、能致富”。该平台力争通过就业帮扶的精准化、服务供给的精细化和心理服务的科学化实现超常规整合有限的治理资源，实现移民生计空间、服务空间和心理空间的重构，目前已取得较好的成效。例如，已利用大数据平台数据庞大、信息对称、追踪及时等优势，根据移民的需求提供有针对性的培训和推荐，基本实现了有劳动力家庭“至少一人就业”的目标;再如，通过数据汇聚和数据开放，消除了社区服务供给中信息不对称、需求错位等弊端，实现了服务供给的差异化、个性化与便捷化，增强了服务方式的灵活性与主动性，让所有无劳动力或弱劳动力家庭被纳入最低生活保障，实现政府兜底;又如，利用大数据平台精准掌握社区居民的思想意识和心理状况，进而有针对性地对重点人群的心理问题进行关注，对特殊人群的心理需求进行疏导，对可能引发的心理危机进行预警，从而实现心理服务的科学化与规范化。经过这样的超常规整合，T县的移民社区治理呈现出良好的态势，正如PL社区主任所说：“现在整个小区的变化还是比较大，比如卫生环境，比刚开始搬过来的时候强多了，现在居民看到地上有烟头，会觉得尴尬脸红，已经意识到这样做不好了。”[72]
但是，由于T县的技术路径还处于探索阶段，准确地说是数据的建设阶段，不仅面临操作人员更换频繁、数据质量不稳等问题，而且没有打破数据孤岛、实现数据共享，平台的功能模块也存在缺陷，因此无法满足移民千变万化的需求。故而，要超常规整合治理资源，除完善技术路径，如加大对数据平台操作人员的业务素质培训以形成稳定的操作人员，不断优化和完善数据平台以适时调整平台功能，加大对数据信息的分析运用以便发挥数据平台对实际工作的指导作用等，还应该有超常规的制度设计。具体来说有以下六点。
一是做好超常规的顶层设计，创新后续管理制度模式，完善易地扶贫搬迁社区后续管理的体制机制与保障;二是成立超常规的组织机构，如街道办事处等，由县委常委兼街道办主任，统管所有的移民社区，以便高规格、及时地解决社区问题，化解社区矛盾，实现社区资源的整合与共享;三是拨付超常规的专项资金，对移民社区的办公经费、过渡经费、维护经费予以支持，鼓励社区干部大胆工作、精细服务;四是提供超常规的公共服务，拓宽就业渠道、优化培训体系，大力发展扶贫车间、引进优质企业，增加“家门口就业”的机会，保障移民的生计权，增强移民的归属感;五是尊重移民的风俗习惯，开展多种文化活动，在社区设置红白喜事操办点，人性化、制度化地解决移民因婚丧嫁娶所产生的经济负担和环境污染;六是鼓励超常规的社会力量参与社区治理，引导社会工作者、爱心人士、社会组织到社区开展心理咨询、法律救助、行为矫正、政策宣传等志愿服务，呼吁全社会关注搬迁移民这一特殊群体。必要时，可整合全社会力量帮助移民社区中的特殊群体度过适应期。
余论
由于易地扶贫搬迁是行政主导型的空间迁移，所形成的社区是区别于农村社区与城市社区的“过渡型”社区，是以带领搬迁户脱贫致富为主的“第三社区”，因此在搬迁的初期，生计转型、关系重构与服务重建是重中之重，这就需要政府强力推动与社会多元支持来进行社区营造。[73]这也与中央多次强调的“扶上马送一程”“摘帽不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”相契合，更与2021年2月25日习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调的巩固脱贫攻坚成果精神相一致。随着时间的推移，当移民已完全适应当地社会、融入当地生活，具备自力更生的造血能力时，社区的治理也要由政府主导、社会支持转向居民自治。如此看来，上述提出的超常规制度设计是目前移民社区过渡型治理的权宜之计，而非适用于所有的治理阶段。
(本文系贵州省2020年度哲学社会科学规划重大课题“‘十四五’时期贵州易地扶贫搬迁农户社会融入及社会工作服务路径优化研究”的阶段性成果，项目编号：20GZZB13)
注释
[1][17][美]迈克尔·M·塞尼：《移民重建与发展——世界银行移民政策与经验研究》，水库移民经济研究中心译，南京：河海大学出版社，1998年，第69页。
[2][美]英格尔斯：《人的现代化》，殷陆君译，成都：四川人民出版社，1985年，第135页。
[3]World Bank， "China-Involuntary Resettlement"， https：//documents.worldbank.org/curated/en/276691468262455582/pdf/multi-page.pdf， 2016-7-17.
[4]黄承伟：《中国农村扶贫自愿移民搬迁的理论与实践》，北京：中国财政经济出版社，2004年。
[5]檀学文：《中国移民扶贫70年变迁研究》，《中国农村经济》，2019年第8期。
[6][53][73]王蒙：《搬迁时代易地扶贫搬迁如何实现长效减贫?——基于社区营造视角》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》，2019年第6期。
[7]王晓毅：《生态移民与精准扶贫?——宁夏的实践与经验》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第5～11页。
[8][33]王春光：《政策执行与农村精准扶贫的实践逻辑》，《江苏行政学院学报》，2018年第1期。
[9]李博、左停：《遭遇搬迁：精准扶贫视角下扶贫移民搬迁政策执行逻辑的探讨》，《中国农业大学学报(社会科学版)》，2016年第2期。
[10]国家发展改革委重大项目稽察办调研组：《易地扶贫搬迁工程实施情况调研与思考》，《宏观经济管理》，2017年第3期。
[11][29]柳立清：《政策多变与应对失矩——基层易地扶貧搬迁政策执行困境的个案解读》，《中国农村观察》，2019年第6期。
[12]张文博：《易地扶贫搬迁政策地方改写及其实践逻辑限度——以Z省A地州某石漠化地区整体搬迁为例》，《兰州大学学报(社会科学版)》，2018年第5期。
[13]王曙光：《易地扶贫搬迁与反贫困：广西模式研究》，《西部论坛》，2019年第4期。
[14]Wilmsen， B. and A. V. Hulten， "Following Resettled People Over Time： The Value of Longitudinal Data Collection for Understanding the Livelihood Impacts of the Three Gorges Dam， China"， Impact Assessment and Project Appraisal， 2017， 35(1)， pp. 94-105.
[15]滕祥河、卿赟、文传浩：《非自愿搬迁对移民职业代际流动性的影响研究——基于三峡库区调查数据的实证分析》，《中国农村经济》，2020年第3期。
[16]孙秀林：《城市移民的政治参与：一个社会网络的分析视角》，《社会》，2010年第1期。
[18]周恩宇、卯丹等：《易地扶贫搬迁的实践及其后果——一项社会文化转型视角的分析》，《中国农业大学学报(社会科学版)》，2017年第2期。
[19]荀丽丽、包智明：《生态移民过程中的政府、市场与家户》，《中国社会科学》，2008年第1期。
[20][57]渠鲲飞、左停：《协同治理下的空间再造》，《中国农村观察》，2019年第2期。
[21]杨志军：《运动式治理悖论：常态治理的非常规化——基于网络“扫黄打非”运动分析》，《公共行政评论》，2015年第2期。
[22]周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，北京：三联书店，2017年，第17页。
[23][24]魏程琳、赵晓峰：《常规治理、运动式治理与中国扶贫实践》，《中国农业大学学报(社会科學版)》，2018年第5期。
[25]何绍辉：《从“运动式治理”到“制度性治理”——中国农村反贫困战略的范式转换》，《湖南科技学院学报》，2012年第7期。
[26]张建：《运动型治理视野下易地扶贫搬迁问题研究——基于西部地区 X 市的调研》，《中国农业大学学报(社会科学版)》，2018年第5期。
[27][38][40][66]李利文：《软性公共行政任务的硬性操作——基层治理中痕迹主义兴起的一个解释框架》，《中国行政管理》，2019年第11期。
[28]程焕：《G省完成“十三五”易地扶贫搬迁》，《人民日报海外版》，2019年12月24日，第2版。
[30]男，汉族，56岁，初中，群众，P县某搬迁社区管理员，访谈于2019年2月21日。
[31]杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》，2012年第11期。
[32]欧阳静：《论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷》，《开放时代》，2014年第6期。
[34]女，汉族，42岁，本科，党员，T县扶贫办副主任，访谈于2019年5月29日。
[35]男，侗族，49岁，研究生，党员，Z县组织部部长，访谈于2019年6月4日。
[36]男，汉族，43岁，本科，党员，T县扶贫办副主任，访谈于2019年6月4日。
[37]男，穿青族，37岁，本科，党员，J县某镇人大主席，访谈于2019年2月14日。
[39]男，汉族，34岁，硕士，党员，Y县某镇挂职副乡长，访谈于2019年6月9日。
[41]翟文康、徐国冲：《运动式治理缘何失败：一个多重逻辑的解释框架——以周口平坟为例》，《复旦公共行政评论》，2018年第1期。
[42]倪星、原超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的?——基于S市市监局“清无”专项行动的分析》，《公共行政评论》，2014年第2期。
[43]孙峰、魏淑艳：《国家治理现代化视域下运动式治理模式转型研究——以深圳“禁摩限电”为例》，《甘肃行政学院学报》，2017年第2期。
[44]王连伟、刘太刚：《中国运动式治理缘何发生?何以持续?——基于相关文献的述评》，《上海行政学院学报》，2015年第3期。
[45]男，汉族，36岁，大学本科，党员，T县某社区主任，访谈于2019年5月26日。
[46]男，汉族，36岁，大学本科，党员，T县某社区主任，访谈于2019年5月26日。
[47]曾润喜、朱利平、夏梓怡：《社区支持感对城市社区感知融入的影响——基于户籍身份的调节效应检验》，《中国行政管理》，2016年第12期。
[48]金梅、申云：《易地扶贫搬迁模式与农户生计资本变动——基于准实验的政策评估》，《广东财经大学学报》，2017年第5期。
[49]男，汉族，37岁，本科，党员，T县某社区书记，访谈于2019年5月27日。
[50]谢治菊：《差等正义及其批判研究》，北京：中国社会科学出版社，2018年，第222～223页。
[51]男，汉族，37岁，本科，党员，T县某社区书记，访谈于2019年5月27日。
[52][62]吴新叶、牛晨光：《易地扶贫搬迁安置社区的紧张与化解》，《华南农业大学学报(社会科学版)》，2018年第2期。
[54]男，汉族，37岁，本科，党员，T县某社区书记，访谈于2019年5月27日。
[55]女，汉族，42岁，本科，党员，T县扶贫办副主任，访谈于2019年5月29日。
[56]彭文慧、王动：《社会资本，市场化与农村减贫——来自农村微观调查的证据》，《贵州财经大学学报》，2020年第3期。
[58]男，汉族，37岁，本科，党员，T县某社区书记，访谈于2019年5月27日。
[59]男，汉族，36岁，大学本科，党员，T县某社区主任，访谈于2019年5月26日。
[60]女，汉族，33岁，党员，社区兼职心理咨询师，访谈于2019年5月28日。
[61]女，汉族，33岁，党员，社区兼职心理咨询师，访谈于2019年5月28日。
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[72]男，汉族，36岁，大学本科，党员，T县某社区主任，访谈于2019年5月26日。
责 编/桂 琰
作者：谢治菊
实施易地扶贫搬迁后续扶持，帮助易地扶贫搬迁群众尽快融入移民社区生活，是巩固易地扶贫搬迁脱贫成果的重要举措。易地扶贫搬迁群众在移民社区的生活成本增加，家庭收入又缺乏持续保障，加之移民社区治安问题多发、公共服务质量较差，這一系列问题影响了易地扶贫搬迁群众融入移民社区开启新的生产生活。易地扶贫搬迁后续扶持工作，应在降低易地扶贫搬迁群众生活成本和提高易地扶贫搬迁群众家庭收入两方面采取有效措施，同时也要不断提升移民社区的公共服务质量，解决易地扶贫搬迁群众定居城镇的后顾之忧。
“易地搬迁扶贫”通过为生活在不适合人类居住地区的贫困人口，提供新的、适于生活和居住的场所，使其摆脱贫困。从2001年开始，我国已经累计实施易地搬迁2200万贫困人口，仅“十三五”时期就有1000万建档立卡贫困人口通过易地扶贫搬迁实现脱贫。通过易地扶贫搬迁实现脱贫的群众，离开原来的生产生活场所，由原有的农业的、半自然经济生活状态，转变为城镇社区的、商品经济生活状态，出现了短期内不能完全适应的问题。本研究旨在为易地扶贫搬迁群众(以下称“易迁群众”)融入易地扶贫搬迁社区(以下称“移民社区”)提出切实可行的措施建议。
易地扶贫搬迁群众移民社区融入中存在的问题
(一)移民社区日常生活成本提高，易迁群众生活压力增加
易地扶贫搬迁中，大部分易迁群众被安置到乡镇或县城的移民社区，由于脱离原有的乡村生活状态，衣食住行都要通过商品经济方式解决，由此导致部分易迁群众的生活成本上升。相比于乡村生活，易迁群众日常生活中增加了物业成本、生活燃料成本、日常生活食材成本、交通出行成本，对于易迁群众而言，必须有一定水平的固定收入才能保障日常衣食住行开支，由此导致生活压力增加，甚至动摇在移民社区长期生活的信心。
(二)扶贫车间和企业竞争力不强，部分易迁群众家庭收入缺乏持续保障
移民搬迁点的生产生活设施相比易迁群众原居住地有很大改善，但就发展非农产业而言仍然缺乏优势。各地扶贫搬迁点的扶贫车间、扶贫工厂都以小型电子器件装配和制衣为主，相关的市场主体发育不够，缺乏大型龙头企业带动，盈利能力不强，抵御市场风险能力较弱。由于部分易迁群众的家庭收入来源比较单一，对扶贫车间、扶贫企业的依赖程度较高，其家庭收入无法得到持续保障。
(三)移民社区管理难度较大、服务质量不高，易迁群众生活幸福感还有提升空间
由于部分移民社区人口较多、规模较大等原因，出现了移民社区治安状况不佳，易迁群众上学、就医、社会保障等后续服务难以同步推进，以及社区日常运行、设施维护保障不足等问题。易迁群众由于脱离了原有的社会关系网络，遇到问题自我解决的能力弱化，如果其在移民社区生活中遇到的各种困难无法得到及时解决，将会影响其生活的幸福感和归属感。
(四)城镇生活技能不足、养老缺乏保障，易迁群众定居城镇存在后顾之忧
易迁群众过惯乡村生活，对城镇社区的各种基础生活设施比较陌生，部分易迁群众的文化水平较低、年纪较大，学习能力较差，对城镇社区生活的技能掌握不足，由此影响其定居城镇的信心。此外乡村生活中工作不受年龄限制，有劳动能力就有生活来源，城镇工作有法定退休年龄，对于始终无法获得企业职工基本养老保险保障的易迁群众而言，其退休生活没有保障，定居城镇长期生活存在后顾之忧。
易地扶贫搬迁群众移民社区融入的后续扶持措施
(一)发挥制度优势，降低易迁群众生活成本
1、实施日常生活用品集中采购
对于易迁群众共同的商品消费需求，可采用集中采购方式，降低购买成本。也可以在搬迁社区开设平价超市，在保障经营者一定盈利的前提下，为易迁群众提供价格相对低廉的日常生活用品。
2、开办移民社区集体食堂
对留守人口较多的移民社区，可以试点开办集体食堂，充分发挥规模经济优势，降低易迁群众日常生活中的燃料使用和食材采购成本。集体食堂的开办不仅可以采用政府组织管理，易迁群众提供劳务的方式开办，也可以作为易迁群众的创业项目，由易迁群众运营和管理，由政府提供扶持。集体食堂的开办要做好调查研究工作，要了解留守社区易迁群众的人口数量、生活习惯、用餐时间、对集体用餐的接受程度，要因地制宜确定食物的供应种类。
3、对特殊人员实行集中供养
要发挥制度优势，由政府组织，对无劳动能力、无赡养人或扶养人、无生活来源的特困搬迁人员，在自愿基础上实行集中供养。一方面集中供养人员可以在日常生活中相互照顾;另一方面可以创造稳定的服务型就业岗位，吸纳易迁群众就业。
4、安排微型菜地
在具备条件的移民社区附近流转一定数量土地开办微型菜地，或对于产业性经营存在困难的移民点承包地，鼓励易迁群众用于生产自用蔬菜。政府除了要为易迁群众开展蔬菜种植培训提供实时技术指导和优良蔬菜种子信息，还要为微型菜园提供道路、灌溉水源等基础设施，保障易迁群众能够种有所得。
5、降低水、电、燃气、物业成本
移民社区当地政府，要高度关注安置区易迁群众的水、电、气、通讯网络、物业等生活开支情况，研究制定相关政策措施，防止易迁群众生活成本大幅增加。移民社区管理人员，要为易迁群众提供节能、节水技能培训和节能、节水设施的购买指导。要创新移民社区物业管理制度和方法，实行移民社区群众自我管理，减少移民社区的专业物业管理事项，降低易迁群众生活中的物业成本。
(二)充分挖掘和利用各类资源，提高易迁群众家庭收入
1、保障易迁群众原有的土地经营收入不减少
充分开发利用承包地。对于土地性质较好，适合产业化经营的易迁群众承包地，要鼓励易迁群众将其优先交由农投公司、龙头企业、养殖大户、家庭农场、专业合作社等实施统一经营管理，同时政府要为流转易迁群众承包地达到一定规模的专业合作社和大户提供补助。对于经营价值较低的易迁群众承包地，可以实施退耕还林项目，可将25度以上坡耕地、严重石漠化耕地、重要水源地15至25度坡耕地、陡坡梯田全部纳入新一轮退耕还林范围，确保易迁群众依照面积获得退耕还林政策性收入，与此同时要适度提高对易迁群众的退耕还林补偿标准。
充分开发利用山林地。对易迁群众被界定为公益林的林地，按规定向易迁群众足额或是提高标准发放相应生态补偿资金。宜林荒山地块优先纳入林业生态工程项目，权属和收益归易迁群众所有。与此同时还要鼓励易迁群众以山林地入股开展经营性开发和分红。
充分开发利用宅基地。易迁群众拆除旧房后，自行组织复垦的给予一定量的补贴，并对复垦后的土地进行分类确权到户，赋予易迁群众相应的承包经营权。对不适宜复垦的宅基地，则纳入林业生态工程复绿，享受造林补贴和林业生态工程补贴。易迁群众迁出后，闲置、废弃的农村集体公共用地，可纳入城乡建设用地增减挂钩项目实施范围，产生的相关收益专项用于支持易地扶贫搬迁项目后续建设和产业发展。
2、鼓励和扶持易迁群众自主创业，提高家庭收入
移民社区的商业经营性活动，不宜引进外部资本大规模经营，应该全部以易迁群众自营的个体小商铺为主，要把易迁群众日常生活中产生的商业利润留在移民社区。要鼓励和引导易迁群众从事农副产品营销、提供餐饮、家政、仓储、配送等服务业。有条件的地区要鼓励和帮扶易迁群众发展多种形式的休闲度假、旅游观光、乡村旅游、健康养生、养老服务、乡村手工艺等产业，實现收入来源多样化。对于主要从事农业生产的移民社区，要组织企业精准对接消费扶贫，大力发展农村电商，不断拓宽安置区农产品销售渠道，增加易迁群众收入。
3、帮助和支持扶贫车间和扶贫企业立足长远，实现可持续经营
要建立正向激励机制，对吸纳易迁群众就业的扶贫车间和扶贫企业，可在减税降费上给予照顾，还可以通过提供扶贫周转金贷款、提供免费岗前培训、厂房租赁减免、土地出让地价优惠等方式给予扶持。对于经营困难的扶贫车间和扶贫企业也要在政策范围内给予最大的支持，帮助其实现可持续经营。此外，还要鼓励引导各行各业面向易迁群众提供就业岗位，并量身打造护林、护路、绿化、保洁、保安、扶残助残、养老护理、水利工程管护等基层公共服务类岗位。
(三)提升移民社区服务质量，提升易迁群众幸福感、归属感
1、引导易迁群众实现自我管理、自我服务
在移民社区管理中要充分发挥广大易迁群众的聪明才智，集思广益，增强易迁群众的自我服务能力。要充分发挥党支部、村(居)民自治组织服务群众、凝聚人心的作用，引导移民社区建立新型邻里关系，形成新的社区治理模式，实现办事有地方、议事有组织、纠纷有人管、困难有人帮。要充分利用现代通讯技术手段，借助QQ群、微信群让易迁群众的利益诉求快速、实时表达，并为易迁群众建立新的社会关系网络提供便利。
2、加大移民社区公共基础配套设施投资，创新基础公共服务供给方式
加大县级统筹力度，扩大易地扶贫搬迁项目建设资金来源渠道，创新项目建设运营方式，要用足用好各类帮扶资金，积极新建、改扩建配套设施，为移民社区周边配套学校、医院等公共事业。地方政府财力不足的地区，对于收费性的公共事业，可以引进社会资本进行建设，并允许投资方按照指导价格收取一定年限的费用。
3、加强移民社区安全建设，保障易迁群众住的安心
移民社区人员构成复杂，与此同时易迁群众过惯乡村生活，安全防护意识不强，由此导致移民社区盗窃等治安案件多发。有条件的移民社区，要在关键节点加装治安摄像头，保护易迁群众的财产安全。对于不具备加装摄像头条件的小区，要发动社区群众定时、定点巡逻，组织易迁群众维护自身财产安全。此外对易迁群众提出的新房质量问题要及时解释和解决，社区管理者要及时与房屋建设方沟通，保障易迁群众权益，增强易迁群众居住安全感。
4、提供便捷的司法救济服务
有条件的移民社区要建立司法救济便民服务点，没有条件的移民社区也可在醒目的地方提供司法救济的联系方式，要为生活于陌生环境又遇到生产生活纠纷的易迁群众穷尽贴心服务和救济措施。对于遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，且生活面临困难的易迁群众，要及时为其提供辅助性救助措施。
(四)解决后顾之忧，帮助易迁群众尽快融入移民社区生活
1、创新体制机制，提供养老保险
易迁群众稳定脱贫后，鼓励有经济能力的易迁群众，以灵活就业人员身份参加保障水平更高的企业职工基本养老保险，保障易迁群众在城乡两种养老保险制度间合理有序流动，实现易迁群众收益最大化。对于没有经济能力参加企业职工基本养老保险的易迁群众，可与银行、保险公司合作研究以房养老的可能性和制定具体实施细则，切实保障所有易迁群众老有所养。
2、开展城镇社区基本生活技能培训，全面提升易迁群众综合素质
要对易迁群众进行基本生活技能培训，社区管理者和服务人员要多进易迁群众家门，对家庭环境脏乱差的易迁群众提供保洁方法指导。要提升易迁群众文明素质，加强对易迁群众的公共意识、规则意识的培养。要充分发挥工会、共青团、妇联等群团组织作用，在移民社区建立老年活动中心、青年之家、农民工之家、妇女儿童之家以及“移民”夜校，不定期组织开展党情党恩、社会法制、社会美德等主题教育活动，举办公共安全、消防安全、健康卫生、传统文化、文明新风等专题讲座。要积极开展志愿服务活动、群众文体活动以及文明卫生家庭评比表彰活动，推进移民社区精神文明建设，丰富易迁群众精神文化生活，提高易迁群众整体素质，促进易迁群众转变生活方式，融入移民社区，适应城镇生活。
3、完善临时救助制度
加强对搬迁特困群众的政府制度性临时救济和救助，有效防止因突发性困难返贫。此外还可以建立由市级政府主导、县级政府补助、全社会共同参与、易迁群众部分自筹、专业金融机构运营管理的易迁群众临时救助基金，为易迁群众提供长期性的临时救助保障。
作者简介
邹博清 百色学院政治与公共事务管理学院讲师，主要从事生态经济、区域经济研究
作者：邹博清
摘要：易地扶贫搬迁是具有中国特色的扶贫经验，易地扶贫搬迁社区也由此诞生，其面临着社区认同和治理的双重挑战。为解决易地扶贫搬迁社区面临的众多难题，应充分发挥文化的作用，但易地扶贫搬迁社区文化建设也存在诸多难题。因此，本研究从易地扶贫搬迁社区文化建设的难题出发，基于艺术视角提出针对性对策。
关键词：易地扶贫搬迁社区;文化建设;艺术视角
改革开放后，我国社会经济迅速发展，但地区发展不平衡、贫困等问题依然存在。为了消除百年以来的绝对贫困，促进共同富裕，精准扶贫成为扶贫工作的新思路，我国在扶贫道路实践中探索出了发展生产、易地搬迁、生态补偿、社保兜底、发展教育5种扶贫新模式。在一部分生态环境极度恶劣、基本生产生活难以保障的地区，中央层面提出通过易地搬迁的模式，这种模式可以从根本上解决这部分地区群众的脱贫和发展问题，从而化解“一方水土养不活一方人”的发展困境。我国移民搬迁历史由来已久，2001年，国家计委在规划易地扶贫搬迁试点区域时，正式从中央层面提出了“易地扶贫搬迁”这一概念。截至2019年底，“十三五”期间，我国已累计投入各类资金约6000亿，建成集中安置区约3.5万个，建成安置住房266万余套，总建筑面积达2.1亿平方千米，户均住房面积为80.6平方米，通过扶贫搬迁转移人口960多万人，搬迁任务基本完成。
易地扶贫搬遷社区文化建设是城市现代化和城市文化建设的重要内容，是保证易地扶贫搬迁群众融入城市生活的重要渠道。但城市化的迅猛发展与移民搬迁社区文化建设滞后的矛盾导致搬迁群众对城市的归属感极弱。当前易地扶贫搬迁文化活动匮乏，社区居民在社区活动中的参与度底，易地扶贫搬迁社区文化基础设施极不完善，导致社区文化没有发挥使社区居民融入社区的作用。因此，积极建设社区文化，尤其是将艺术引入搬迁社区文化建设中尤为重要。
1 文献综述
1.1 社区文化
德国学者滕尼斯将社区文化分为礼俗社会和法理社会，礼俗社会的社区文化与我国村庄文化类似，法理社会的社区文化与城市文化相似。通过梳理相关文献可以发现，我国学者对社区文化的定义主要从生活方式、广义狭义、特色文化的角度等进行。社区文化指社区居民在社区这一特定场域内，在长时间的生产实践中创造出来的物质和精神文化，是社区居民在固定区域内，在长期生产生活过程中形成的具有共同特点的对某一类事物的认知。
1.2 易地扶贫搬迁相关研究
我国搬迁的实践始于1983年，当时宁夏回族自治区通过“吊庄移民”的形式将南部高原的贫困暴露在西方研究视野中，与“易地扶贫搬迁”相联系的概念是Lester Brown于1976年提出的“环境难民”。1985年，EI-Hinnawi将“环境难民”界定为“生产环境或生活质量被环境所威胁，被迫临时或永久脱离原居住环境的人”。2007年，国际移民组织将“生态移民”这一概念界定为“由于明显的环境崩塌导致人民的生存受到严重威胁，从而不得不选择迁徙的人”。
新中国成立后，国内将贫困村庄迁到北部平原，随后全国其他省市相应地进行了异地安置人口的尝试。这一时期学界的研究主要聚焦于“异地扶贫搬迁”这一话题上，例如，李进参对中国异地开发扶贫模式及经验进行了分析[1]。此后“易地扶贫搬迁”一直是国内学界研究的主要概念，翟绍果运用政策网络理论梳理了我国易地扶贫搬迁的研究过程[2];肖锐通过对贵州省凯里市易地扶贫搬迁展开问卷调查发现，易地扶贫搬迁还存在文化耦合调适不易、安全感缺失等问题[3];汪磊基于贵州省易地扶贫搬迁的调查数据揭示了搬迁后农户计生资本增量更加明显的问题，提出优化资本组合等增加搬迁户计生资本的策略[4]。总体来说，国内对异地扶贫搬迁的研究主要是从实证角度分析易地扶贫搬迁政策实施的现状、问题及对策，对易地扶贫搬迁社区文化的研究成果甚少。
因此，本文基于现有研究文献，尝试论述易地扶贫搬迁社区文化建设的意义，揭示易地扶贫搬迁社区文化建设中存在的难题，并提出相应对策，试图为易地扶贫搬迁社区文化建设做出贡献。
2 易地扶贫搬迁社区文化建设的意义
首先，推动异地扶贫搬迁社区文化建设有利于社区居民文化思想水平的提高。易地扶贫搬迁的群众多来自农村，文化水平普遍不高，推动搬迁社区文化建设，可以在社区内部促进积极健康文化的传播，通过文化的软教化功能对搬迁居民产生积极影响。在社区文化的积极影响下，居民可以改变过去一些不道德的行为，对自己的行为重新进行审视，更好地融入社区生活。其次，现代生活节奏快、压力大，如果没有适宜的宣泄途径，居民心理上就会产生消极影响，也会给社区带来一些不稳定因素。而推动社区文化建设，可以使人们在高强度劳动中的压力得到释放，有利于和谐社区的建设。最后，推动易地扶贫搬迁社区文化建设有利于城市综合实力的提升。评判城市综合实力的标准有多个维度，除经济发展维度外，文化建设也是一个重要维度，对于提升城市综合实力具有不可忽视的作用，只有建设好易地扶贫搬迁社区的社区文化，才能为城市发展注入生命力。
3 易地扶贫搬迁社区文化建设面临的难题
文化具有沟通感情，帮助人们融入集体的作用，怎么建设社区文化，让易地扶贫搬迁居民融入社区，是摆在社区文化建设工作者面前的不容逃避的问题。现阶段，社区文化建设者对易地扶贫搬迁社区文化建设认识不够深刻，具体表现为3个方面。
3.1 易地扶贫搬迁社区文化建设体制问题
在大部分移民搬迁社区中，承担社区文化建设责任的部门都是社区居委会或物业部门。然而，一方面，社区居委会与物业在社区文化建设方面投入的精力少，工作精力主要用于处理社区杂务，对社区文化建设缺乏规划;另一方面，现阶段社区文化建设者专业性不强，管理人员老龄化、换届勤，导致后续文化开发不能顺利进行。
3.2 易地扶贫搬迁社区文化基础设施问题
易地扶贫搬迁社区是为脱贫攻坚修建的，尽管在建设时对社区文化进行了相关规划，但是这些规划没有从搬迁居民的实际出发，大部分搬迁到易地移民搬迁社区的居民都是凭借进行生产性劳动维持生活，通过打工增加家庭收入，真正享受移民搬迁社区文化服务的人往往是老人或学生。然而很多社区并没有针对这类人群的需求进行建设，文化基础设施建设徒有其表，难以发挥作用，例如，社区阅览室内没有适合学生的读本，活动场所内没有供老年人使用的器材。移民搬迁社区文化建设更多地停留在规划上，并未落到实处。
3.3 搬迁居民参与度问题
针对特定的群体策划特定的文化活动才能最大限度地发挥文化的积极作用。易地搬迁社区文化建设的主要受众是搬迁人群，以农村建档立卡贫困居民为主，而现有的易地搬迁社区文化活动却主要参照城市居民的喜好，导致搬迁群众面临着“想融融不进，只能看着玩”的尴尬局面。此外，移民搬迁社区文化活动信息传播不畅，文化活动传递渠道单一，搬迁群众难以获得有关移民搬迁社区文化活动的信息，参与度自然也较低。最后，移民搬迁群众来自不同地区，有着不同的传统习俗和文化习惯，但移民搬迁社区进行文化建设时并未充分考虑到这一特点，搬迁居民很难融入新的文化传统，对本社区文化活动的参与度极低。
4 易地扶贫搬迁社区文化建设路径
4.1 完善易地扶贫搬迁社区文化体制建设
易地扶贫搬迁社区文化体制指社区文化建设和运营体制。承担移民搬迁社区文化建设责任的主要是社区居委会或物业公司。社区居委会是我国基层自治的一种重要形式，居委会有自我组织、自我服务、自我管理的功能，在保障居民权益等方面发挥着重要作用。但在社区文化建设上，居委会并不专业，这阻碍了易地扶贫搬迁社区的文化建设。将专业的人放在正确的位置上，是解决移民搬迁社区文化建设体制问题的第一步，因此，要推进移民搬迁社区建设中的人才队伍建设。组织一支具备专业素质和技能的人才队伍对移民社区文化建设尤为重要，这类人才要深入移民社区群众的生活，想群众所想，将社区文化活动与搬迁居民的实际需要联系起来。另外，还要发挥党员在易地扶贫搬迁社区文化建设中的先锋模范作用，发挥党组织的战斗堡垒和示范引领作用。要尽快完善易地扶贫社区党政领导体制，组建易地扶贫搬迁社区党支部，在党组织领导下，由社区居委会统筹管理，社区其他组织积极配合，有效动员、组织群众，有序开展易地扶贫搬迁社区文化建设工作。还要建立以解决易地扶贫搬迁社区具体问题为导向的民主协商机制，与不同需求的社区居民进行对话，畅通各方的利益表达，不断解决社区文化建设中出现的矛盾。
4.2 加大易地扶贫搬迁社区的基础设施力度
现阶段，在很多社区的文化建设者眼里，易地扶贫搬迁社区文化建設就是在社区中增加几张桌子，建造几个篮球场，将社区文化理解为居民提供跳广场舞、打麻将、打牌的场所。建设主体思想认识不到位，导致在实际的移民社区文化建设活动中，搬迁居民的真实需求被忽视，社区文化建设也无法真正服务于搬迁居民。要使社区文化建设真正服务于搬迁居民，首先就要对搬迁居民的真实文化活动需求进行调查，掌握居民的真实需求，了解不同年龄段社区居民的需求，从而调整易地扶贫搬迁社区的文化活动，真正让易地扶贫搬迁社区文化服务于易地扶贫搬迁人民。例如，可以定期对易地扶贫搬迁社区文化设施进行维护、修缮，购买不同种类的文化产品，满足不同年龄段、不同生活习惯的主体的需求。但这也带来了新的问题，即社区需要投入足够的资金。然而易地扶贫搬迁社区文化建设的资金来源比较单一，主要资金来源是由政府提供资金或社区自行筹措，单一的资金来源根本不足以支撑社区文化活动的开展，建立多渠道的社区文化建设资金投入体系尤为重要。首先，当地政府要进行适当的社区文化建设资金投入，将社区文化建设资金纳入本地政府财政预算。其次，可以向社会募资，鼓励社会资本参与到易地扶贫搬迁社区文化建设，由政府对进入的社会资本进行合理管控，并给予其税收等方面的优惠政策，多渠道筹集资金，实现社会资本与公共服务项目联动。最后，可以将易地扶贫搬迁社区文化建设项目外包，以市场的力量完善社区文化建设。
4.3 增强社区文化的艺术性，提高居民参与度
搬迁居民是易地扶贫搬迁社区文化的主体，搬迁居民积极参与社区文化活动是社区文化发挥作用的保障。人民的精神需求同物质需求一样重要，在物质生活中的问题得到解决后，人们会更加重视精神生活。社区文化是大众文化的一种，社区文化建设者要结合社区的实际情况，将艺术引入社区文化，这是吸引搬迁居民参与社区文化活动的一个重要途径。针对不同年龄段的搬迁群众要开展不同的活动，比如，可以针对老年人开展广场舞、音乐节等文化体育活动，针对中小学生开展乒乓球、羽毛球等强身健体的活动，还可以创办科技作品展，推动信息科技交流，或者开展插画、茶道等艺术性活动，以及当今社会需求量比较大热门的网络技术活动。
此外，异地搬迁社区文化建设还应因地制宜挖掘当地特色，提炼不同的易地扶贫搬迁社区主体，利用各种文化艺术资源，深入挖掘易地扶贫搬迁社区历史文化、民俗传统，形成各具特色的社区文化发展模式。
4.4 借鉴国外经验，培育国民社会根基
西方国家移民搬迁历史由来已久，在移民社区文化建设方面也积累了丰富的经验。而我国的社区文化建设是随着不断加速的城市化进程才被重视，发展还不够成熟，所以在移民搬迁社区文化建设中要借鉴西方经验，积极培育国民社会根基，形成有中国特色的移民社区文化。而在借鉴过程中，要坚持取其精华，弃其糟粕，以我为本，为我所用。
5 结语
本文通过对我国异地扶贫搬迁社区文化进行总体分析，分析得出目前易地扶贫搬迁社区文化建设体制建设不完备、基础设施建设薄弱、搬迁居民参与度低等问题，为了更好地建设移民社区文化，本文针对这些问题提出了相应措施。
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作者简介：郭元海(1994—)，男，贵州兴义人，硕士在读，研究方向：公共服务、基层治理。
作者：郭元海
社区居民、父老乡亲们：
您是否觉得，1元、10元、100元甚至再多点的钱，在您手里恐怕买不到多少东西，办不了多大事，如果是这样，那就请您把这点小钱捐献出来，扶贫济困，帮助那些贫困的家庭、贫穷的孩子和老人，这可是令人感动，又令您感到幸福快乐的大好事!
由于位置偏僻闭塞、土地干旱贫瘠、经济基础薄弱或者天灾人祸影响，目前，我市还有666个贫困村，70907户贫困户，19.9万贫困人口。有低保对象45万人，五保对象7.2万人。这些积贫积弱之人，有的居住在泥砖危房或者茅草房中;有的生了病没钱治疗，小病挨成大病，大病变成贫病交困;有的孩子读书成绩好，考上大学却没钱去读;他们多么需要我们大家的关心和帮助啊!为了帮助这些人摆脱困境，生活得到根本改善，贫困家庭病者有所医、想读书者有钱读书，贫困村中60岁以上的贫困老人能购买新型农村社区养老保险，不具备生产生活条件的贫困村的贫困老百姓能搬迁安置。今年6月30日，我们湛江市将跟全省一起，开展主题为“人人奉献爱心，共建幸福家园”的第二个扶贫济困日活动。谨此，我们倡议，在社区开展“扶贫济困日”活动，请广大社区居民、各位父老乡亲，积极行动起来，在“扶贫济困日”前后，踊跃捐款。
常言道：一份捐款，千秋功德。捐款扶贫，既是我们每一位社区居民的社会责任和义务，也是人生在世，累积功德之善举。只要我们省下一瓶饮料、一包烟、一碟菜的钱，把你的、我的、他的、大家的这点小钱聚在一起，承载着你我他的爱心，这点点滴滴的爱，必将汇成力量巨大的爱心之河，去浇灌、滋润那些因为贫困而枯渴的心田，使我们的家园，减少好多愁眉苦脸，增添好多感激、舒心的笑容。人人帮我，我帮人人，古往今来，人同此心，天同此理。奉献爱心，无论图不图报，只要你做了，结果必定是：众目有睹，天道酬善。
1、建档立卡精准扶贫，消除贫困同步小康
2、把贫困人口找出来，把扶贫政策送进家
3、结对帮扶一户一策，脱贫致富同心同向
4、大力推进精准扶贫，加速迈进小康社会
5、扭住重点精准扶贫，持之以恒全力攻坚
6、同心同向同力精准施策，抓紧抓准抓实扶贫攻坚
7、扶贫没有旁观者，你我都能献爱心
8、精准扶贫拔穷根，同步小康谱新曲
9、精准识别扶真贫，精准帮扶真扶贫
10、精准识别到村到户，精准帮扶民兴民富
11、一村一品重发展，产业扶持解民忧
12、扶贫攻坚发展产业，精准到户引领脱贫
13、精准扶贫强基础，金融扶贫兴产业
14、瞄准扶贫对象，建成小康之家
15、精准识别贫困人口，扶贫攻坚助力小康
16、建档立卡到户惠民，整村推进扶贫富村
17、进村入户精准识别，一户一策精准脱贫
18、精准识别贫困村贫困户，结对帮扶共奔小康之路
19、建档立卡到户，精准扶贫到家
20、建档立卡精准到户，脱贫致富帮扶到人
21、聚力扶贫攻坚，推进民生工程
22、贫困学子求知路，教育扶贫来帮助
23、关注贫困家庭，关爱贫困学生
24、扶贫先扶志和智，帮人先帮技和艺
25、劳务输出一人，脱贫致富一家
26、教育扶贫助力贫困家庭子女圆梦校园
27、“雨露计划”政策进村入户，精准补助贫困生贫困户
28、建档立卡识别贫困人口，教育扶贫拓宽脱贫门路
29、凝心聚力推进“六个精准”，全力以赴打赢五年扶贫攻坚
30、精准识别打好扶贫攻坚拔寨基础，精准发力实现2020年全国同步小康
实施易地扶贫搬迁 统筹推进城乡一体化发展
永靖县位于甘肃中部西南，临夏回族自治州北部，是国家扶贫开发重点县，也是刘家峡、盐锅峡、八盘峡三座水库重点移民安置县。总面积1864平方公里，辖17个乡(镇)、149个村(居)，总人口20.32万人，其中农业人口16.12万人;总耕地面积35万亩，人均耕地2.16亩。根据国家、省、州扶贫开发的总体安排部暑，今年我县扶贫攻坚工作以科学发展观为指导，在省、州各级部门的大力帮助支持下，坚持精力向农村倾斜，项目向基础倾斜，财力向民生倾斜，把易地搬迁项目建设作为全县扶贫开发和加快区域经济发展的一项最有效、最根本的重要举措，采取多种方式，有序推进易地扶贫搬迁项目建设进程，取得了比较明显的成效，有效改善了群众的生产生活条件，加快了脱贫致富的步伐，为全县社会主义新农村建设、构建和谐社会注入了强劲动力。
一、主要做法
(一)分析县情，理情思路明方向
通过这几年的扶贫实践，县委、县政府深深认识到依据自然地理条件全县划分为川塬区和东西山区两大块。以黄河、湟水河两岸为主的川塬区6个乡(镇)水资源丰富，土地肥沃，景色秀丽，是发展高效农业和旅游业的理想之地。但东西山区11个乡(镇)因地理条件限制苦甲陇上，这些地方山大沟深，群众居住分散，基础设施难以配套，扶贫成本巨大，生存条件十分严酷，一方水土难以养活一方人，全县近80%以上的贫困人口聚居在这里，最基本的特征是“旱、苦、少、缺、穷”。
面对现实，只有通过移民这一措施和途径，将贫困群众从不具备扶贫开发条件、不适宜人居生存的极度贫困边远山区迁移出来，摆脱恶劣生存环境的束缚，搬迁到生存条件、发展空间相对较好的区域，增强贫困群众的自我发展能力和造血功能，才能真正实现在易地搬迁中扶贫、在扶贫中发展、在发展中脱贫。为了有效解决这一制约农村经济社会发展的“瓶颈”，有力推进东西山区扶贫开发，县上审时度势，科学决策，把移民作为解决东西山区贫困问题的主要方式，集中力量开展易地扶贫搬迁。为了找准东西山区扶贫攻坚的切入点，县委、县政府通过多方调研，在科学分析县情的基础上，前瞻性的提出了“吃读书饭、种科技田、发养殖财、挣外地钱、往好处搬”的发展思路，统筹推进城乡一体化发展问题。其中将易地扶贫搬迁作为解决东西山区贫困问题的有效载体和途径，严格按照“一年打基础，三年抓提高，五年上水平，十年大发展”的中长期开发战略，项目拼盘，资金整合，集中各方力量，大打易地扶贫搬迁攻坚战，从根本上改善了生存发展条件，走出了一条“政府引导、政策扶持、群众自愿、自主搬迁、一次规划、分年实施、重点突破、整体推进”的“永靖县易地扶贫搬迁新模式”，为解决东西山区贫困问题创出了新路子。
(二)统筹规划，因地制宜定方案
为了积极探索易地扶贫搬迁形式，避免在工作中行政命令，搞一刀切，县上坚持统筹规划、因地制宜的方针，通过多年实践，根据不同情况，适时提出了本乡镇、跨乡镇、城镇三种搬迁模式，有效解决了群众居住分散，基础设施无法配套，建设成本过高等问题，有力地促进了易地扶贫搬迁工作大发
展。其三种模式具体为：
本乡镇搬迁------5年内计划东西山区15户以下的社或自然村在本乡镇区域内选择基础条件、发展空间相对较好的地方，集中建点，打破村域界线，跨村进行搬迁安置，每个点安置20--30户。如王台镇永乐村27户、阳山村25户。
跨乡镇搬迁------5年内计划在县域内选择基础条件、发展空间相对较好的地方，建设规模相对较大的集中点，打破乡(镇)域界线，跨乡(镇)进行搬迁安置，每个点安置300户左右。如罗家沟村300户。
城镇搬迁------在县城内集中建点或插花建点，选择家庭劳动力充裕，有一定经济发展头脑或务工技能的群众进行城市搬迁安置。搬迁安置后生存及发展问题由城建、社保、民政、民营等部门统筹调剂就业岗位解决。2010年先试点实施200户。
同时，为了确保“搬得出、稳的住、能致富”，在集中安置工作中，县上充分尊重搬迁群众意愿，实行自愿搬迁，较好地消除了搬迁群众“故土难离”的乡土情结。并根据民族风俗习惯的异同，将各民族分别建点安置。群众不离乡离土，很快适应了新的环境和生活习惯，贫困群众搬迁愿望迫切，搬迁户稳定率高。
(三)探索实践，科学谋划抓试点
2010年，县上为积极稳妥地推进东西山区易地扶贫搬迁工作，进一步加快东西山区群众脱贫致富步伐，积极探索易地扶贫搬迁工作的新途径、新办法，在广泛调研、科学论证的基础上，研究制定了《关于实施东西山区易地扶贫搬迁工作的意见》和具体搬迁实施方案，决定在东西山区开展易地扶贫搬迁
试点工作，通过本乡镇搬迁、跨乡镇搬迁、城镇搬迁三种方式，重点对东西山区10个乡(镇)总户数在10户以下、基础设施滞后、扶贫难度较大、不宜继续投入资金扶持的社或自然村撤户并社、撤社并村，整体实施搬迁，力争用5年时间实现2000户、10000人的搬迁目标。一方面，出台多种优惠扶持政策，对每户搬迁户补助3.5万元建房资金，优先为搬迁户安排项目，扶持发展生产，并集中配套建设道路、水利、学校、电力等公共设施，同时规定搬迁户原享受的粮食直补、低保等优惠政策在符合国家相关规定的情况下保持不变。另一方面，整合政策、项目、资金等资源，因地制宜，分类指导，先行试点，积累经验，确定了杨塔光洼坪，王台永乐、阳山，红泉红庄，小岭旭坪，川城下岭，坪沟罗家沟，城镇搬迁8个安置点，聚全县之力，集全民之智，用全部的精神和财力创造性开展了这项民生大计，下最大决心从根本上解决制约山区群众脱贫致富的问题。罗家沟易地扶贫搬迁试点工程是我县今年东西山区易地扶贫搬迁试点工程的重点项目，是集扶贫、发改、水利、交通、易地搬迁、新农村建设为一体的农业综合开发项目区。工程总投资3773万元，其中财政扶贫资金180万元，国家以工代赈资金982万元，整合资金1223万元，县级配套423万元，农户自筹965万元。从坪沟、新寺、川城三乡镇搬迁安置群众348户1998人。该安置点于2010年4月8日动工建设，由县上具体负责实施，坪沟乡抽调骨干力量在罗家沟工程现场蹲点，与县驻地办密切配合，开展搬迁户入住动员、土地流转、宅基地分配、耕地分配、原住户集中搬迁，协调各类矛盾纠纷和工程质量的监督工作。目前，按照人均1亩的标准，
打破原住户土地界限，人机结合，对坡耕地和住宅用地进行统一规划，统一开发，统一分配，共整理开发高标准梯田1450亩;实施罗家沟水利工程，建成1000立方米调节水池2座、泵房3座，安装水泵7台，铺设田间主管道8.71公里、住宅区人饮管道9.7公里，开挖入户井300眼;采取施工单位和群众自建相结合的方式，按规划设计进行统一施工，高标准建成农户住宅300户;架设10千伏输变线路8.25公里、低压线路2.97公里，安装变压器2台;按照四级农路标准，开通了新墩路至罗家沟4级农路6.5公里，开挖道路边沟3.9公里，建成农路桥梁3座，完成住宅区巷道整理4公里、巷道排水3.2公里;同时，还配套建设了学校、卫生所、村委会等公共设施，仅用半年时间就完成了移民搬迁户确定、土地平整流转及各项基础建设。
(四)多措并举，整合项目解难题
易地扶贫搬迁的关键在于项目拼盘、资金整合。只有五指并拢，重拳出击，才能集中力量办大事、上大项目、树大典型。为此，县上采取了三条措施：
一是找准切入点，认真核定搬迁对象。按照县上研究制定的《关于东西山区易地扶贫搬迁试点工作的意见》，2010年，整合资金近1亿元完成了罗家沟等8处易地扶贫搬迁工程，647户2635名贫困群众走上了易地脱贫致富的路子。同时可整体撤并10户以下的社或自然村72个，相当于永靖县中等规模的3个建制村。搬迁群众可以根据自身条件和实际情况自主选择搬迁方式，最大限度地满足了搬迁群众的主观愿望，大大降低了行政成本，减少了扶贫成本，为扶贫攻坚打下
了坚实基础。
二是抓住关键点，解决建设资金短缺的问题。为了尽可能克服工程建设存在严重的资金短缺问题。减轻群众和县财政负担，县上把整合农村项目资源作为项目实施的有效途径，协调扶贫、发改、城建、民政、水利、畜牧、土地、电力、能源等部门，把乡村道路、产业开发、贫困户危房改造、农村集雨节灌、农村沼气等项目与扶贫易地搬迁项目有机结合起来，统筹安排，全部用于移民工程建设，充分发挥资金整体使用效能，为项目建设提供了有力的资金保障。
三是突破难点，解决建设生产用地问题。针对我县现有安置点土地无法承载，大部分属集体所有并承包到户，且30年使用权不变的实际，县上采取征用与开发相结合的办法，一方面有偿征用撂荒地等闲置土地，另一方面选择地质结构稳定、土壤适宜耕种、邻近小城镇、水电路等基础条件便利的区域进行土地开发，其次为部分搬迁户无偿提供原承包地，到安置点统一再分配土地，群众迁出一年后，再收回原承包地，使易地搬迁工程建设用地和搬迁群众基本生产用地能够得到保障。同时，对部分原有耕地进行退耕还林(草)，对搬迁户原宅基地进行土地复垦和生态恢。
通过以上三条措施，2010年全县共整合项目资金近1亿元，集中实施了农田水利、农户住宅、道路通达和公共服务配套工程四大工程。
(五)凝心聚力，集中精力促发展
为了切实搞好这一德政民心工程，确保项目有计划、有组织实施，县上凝心聚力，从大局出发抓落实，主要抓了四个方
面的工作：一是切实加强领导。成立了由县长任组长，县政协主席和县人大联系副主任、县政府分管副县长任副组长，扶贫、财政、交通、农业、林业、水务、国土、教育、建设、卫生、人口等部门以及相关乡镇主要负责人为成员的领导小组，专门负责易地扶贫搬迁项目的组织、规划、技术指导、质量监督和日常事务管理。在项目实施过程中，县政府主要领导作为“第一责任人”，全面负责项目建设，一个项目、一名领导、一套班子、一抓到底，逐步建立了党政一把手亲自抓、分管领导具体抓、业务部门长期抓的工作机制，使每项工作、每个环节都有人管、有人问、有人抓，形成了靠前指挥、一线落实、现场服务的工作格局。二是抽调业务骨干蹲点。为使建设项目发挥最大效益，县上抽调了业务能力强、技术水平高、综合素质好的工程技术人员包点进行跟踪服务和技术指导，对所有工程队承建的道路、土地、渠道、人饮、电力以及住宅等工程，由相关部门聘请有资质的单位进行监理。扶贫、发改、财政、纪检、审计等部门全程介入，定期不定期对工程建设、运行以及资金管理使用情况进行跟踪检查，发现问题及时通报、及时纠正。三是督促检查指导。县四大家主要领导和领导小组主要成员还经常深入迁出区和安置区指导工作，协调解决建设中遇到的重大问题和实际困难。各成员单位定期不定期深入建设现场督促抓进度，驻地办工作人员与工程技术人员、施工人员和乡村干部吃住在建设现场，严格按照设计方案抓施工，确保了项目建设的顺利开展和工程质量的稳步提高。四是听取群众意见。为打牢项目建设的群众基础，县上始终把“群众满意不满意、赞成不赞成、答应不答应”作为项目决策的依据，在项目前期广
泛征求乡镇和行业单位意见，并充分听取项目所在地群众意见，使易地搬迁项目建设既符合全县项目建设需要，又最大限度地满足了搬迁群众的主观愿望，解决了广大群众最关心、最迫切、最现实的问题，充分调动了迁出、迁入区群众的参与积极性和主动性，赢得了广大人民群众的理解、信任和支持，在项目区掀起了搬迁群众积极投工投劳，项目区群众互帮互助，社会各界共帮共建，齐心协力建设搬迁安置新村的高潮，大大降低了行政成本，为今后扶贫开发工作打下了坚实的基础。
(六)完善机制，确保移民不返迁
一是建立项目公示机制。为了切实提高搬迁户的积极性，让广大搬迁户充分支持、参与这一项目建设，县上一方面利用电视、广播、村务公开栏等各种媒介和载体多渠道、多形式广泛宣传，在全县营造各级党政领导高度重视、单位部门积极参与、社会各界大力支持、广大群众踊跃参建的浓厚氛围。并对搬迁原则、对象筛选、补助标准、资金来源、建设工期以及项目建设要求、标准等通过在县电视台、政府网站发布信息，在各安置区工程点制作工程标志牌等进行公告公示，“阳光”操作，接受社会监督。同时，充分发挥搬迁群众项目建设的主体地位，尊重搬迁群众的知情权、选择权和监督权，采取召开搬迁农户大会，讨论确定分配方案的方式，在基础设施、社会公共设施建设过程中，优先组织项目所在地群众参与项目建设，进一步增加了项目实施透明度，增强了项目建设的执行力，取得了社会各界和广大群众的理解、信任和支持。
二是建立资金整合机制。县上把整合涉农项目资源作为项目实施的有效途径，积极发挥扶贫资金“导向轮”和“粘合剂”
的作用，按照“用途不变、渠道不乱、集中使用、捆绑实施、各负其责、各记其功”筹融资方式，多方协调将发改、建设、水利、电力、林业、农牧、国土等各类涉农资金整合起来，统筹调配，充分发挥资金整体使用效益，走出了一条以扶贫资金为主体，其它涉农项目资金配套为补充的“统筹安排、统一规划、项目拼盘、资金整合，集中优势、重点突破、加快发展”的整合资源推进易地扶贫搬迁的新路子。
三是建立项目监管机制。为了确保工程建设质量和后期效益正常发挥，县上抽调了业务能力强、技术水平高、综合素质好的工程技术人员包点进行跟踪服务和技术指导，对所有工程队承建的道路、桥涵、土地、渠道、人饮、电力以及住宅等工程，由相关部门聘请有资质的单位进行监理。扶贫、发改、财政、纪检、审计等部门全程介入，定期不定期对工程建设、运行以及资金管理使用情况进行跟踪检查，发现问题及时通报，限时督促整改。同时，县四大家主要领导和领导小组主要成员经常深入迁出区和安置区进行调查研究，指导工作，协调解决工程建设中遇到的重大问题和实际困难，有力地推动了项目建设顺利开展和工程质量稳步提高。
与此同时，完善配套设施，提升服务功能，着力从三个方面切实搞好搬迁工作：一是按照当前和长远发展的需求，从解决搬迁户最迫切、最关心、最现实的基础性问题入手，整合一切资源，进一步加强乡村道路、安全饮水、能源沼气、生态环境等基础建设，探索解决山区散居集中安置或下山进城问题，逐步改善农村基本生产生活和生态环境。二是按照“规划先行、因地制宜、政府扶持、群众自愿”的原则，以“渠道衬砌
化、道路水泥化、做饭沼气化、饮水自来化、种植温棚化、养殖暖棚化”的“六化”为目标，稳步推进易地扶贫搬迁示范工程建设，把着力点放在完善配套设施、改善公共服务、节约使用资源、方便农民生产生活和整治村庄环境上，逐步把村庄建成经济繁荣、环境优美、文明进步的新农村。三是切实加快搬迁点科技、教育、医疗、文体、社保等公共服务设施建设，不断完善农民最低生活保障、农民养老保险、农村灾害救助、农民工权益维护等制度，真正使搬迁群众劳有所得，学有所教，病有所医，住有所居，老有所养，防止搬迁群众返迁。
二、经验启示
一是领导重视是易地扶贫搬迁的重要保证。易地扶贫搬迁项目的实施，只有得到领导高度重视，才能得到自上而下的政策、项目、资金的支持，保证项目的顺利实施。而且，只有领导的重视，才能将各部门工作重点、责任目标统一起来，使土地流转、资金整合、人力调配、技术支持、跟踪服务、后续建设、持续发展等诸多问题才能得到协调解决。
二是县内移民是易地扶贫搬迁的重要形式。县内移民具有土地流转相对比较容易、移民成本低、总体投入少、群众易接受、移民积极性高、便于发动和管理、资金容易整合使用，而且通过县内易地扶贫搬迁可进一步带动贫困地区经济社会发展，促进城乡统筹发展一体化进程。
三是土地流转是易地扶贫搬迁的重中之重。易地扶贫搬迁的难点在于土地的集中使用和流转。只有解决好土地流转问题，建点让群众集中聚居，不但可以解决边远山区群众散居无法解决的吃水、行路、用电、上学、就医等问题，而且解决了
群众的正常生活问题，解除了群众的后顾之忧，才能实现搬迁群众群众“搬得出、稳的住、能致富”。
四是整合资源是易地扶贫搬迁的重要保障。易地扶贫搬迁的关键在于项目拼盘、资金整合。项目建设单靠任何一家都是独木难支，只有以扶贫部门财政资金资金、发改部门以工代赈资金、城建部门危房改造资金、民政部门低保户安居工程资金、人口部门二女户安居工程资金为主体，以交通、水利、国土、电力、林业、农牧等部门的各类涉农资金整合为补充，保障项目的有效投入，五指并拢，重拳出击，才能集中力量办大事、上大项目、树大典型。
2011
今年以来，XXX社区驻村工作队持续深入贯彻落实省、市、县关于精准扶贫精准脱贫的各项决策部署，大力实施五个一批脱贫工程，着力培育壮大农业经营主体，改善贫困群众生产生活条件，进一步巩固提升精准扶贫精准脱贫工作。现将今年工作总结如下：
一、基本情况
XXX社区辖三个自然村x个村民小组x户x人，在库建档立卡贫困户x户。2017年未脱贫建档立卡贫困户x户x人。其中，2017年拟预脱贫x户x人。经过住建部门专业鉴定C、D级危房户54户。其中，建档立卡贫困户C级危房户26户，D级危房户14户，非四类对象一般户14户。2017年因病返贫1户3人。贫困发生率1.9%。XXX社区拟于2017年12月出列退出。
二、主要做法及基本成效
一是因户施策精准发力，提高扶贫工作实效。
今年以来，XXX社区驻村工作队认真组织开展建档立卡回头看工作，严格按照精准扶贫大数据平台的工作要求，进一步找准核实扶贫对象，健全完善信息档案，认真抓好2017年精准扶贫大数据平台富民产业、卫生扶贫、惠农政策资金等信息的采集和录入工作，对2017年175户建档立卡贫困户x人的贫困户信息进行重新标记确认，剔除10户识别不精准户，2017年新纳入1户3人，有效提高了大数据平台信息的及时性和准确度。针对不同致贫原因，对确定的巩固提升对象分类制定帮扶措施，因户施策、因人定法，积极对接落实相应的支持政策。
二是因地制宜培育产业，拓宽脱贫致富路子。
以农业产业增效、贫困群众增收为核心，继续培育壮大贫困村、贫困户富民产业，大力实施XXX社区“三片一区”产业培育工程。在小寨河片区三个村民小组，重点发展烤烟种植。2016年种植烤烟187亩，实现产值59.6万元;2017年种植烤烟303.6亩，实现产值94.04万元。在XXX片区6个村民小组，重点发展石斛种植，2017年种植石斛256亩，计102400平方米，实现产值307.2万元。新注册农民专业合作社1个开展中药材种植，发挥了良好的示范带动作用，带动贫困户脱贫增收。
三是全面整治村容村貌，切实改善生活环境。
以环境卫生综合整治作为推进扶贫攻坚的重要抓手，重点实施垃圾整治及环境绿化工程。针对村容村貌不整洁、环境卫生脏乱差、村庄规划落后等问题，组织开展各村民小组环境卫生大整治行动6次，对沿路沿线草垛、土堆、垃圾堆进行了彻底清理等，有效改善了村容村貌。
四是不断完善基础设施，着力夯实发展根基。
今年以来，继续把基础设施建设作为推进扶贫攻坚的重要抓手，最大限度整合各方面资源和力量，协调争取各类项目资金新建村委会党建综合楼1幢，硬化地坪150平方米;修建活动场所5个，硬化地坪1200平方米，并配套完善办公及其他基础设施。同时，按照三点合一、先下后上的工作思路，引进农村淘农村电商平台，新建农村电子商务服务站1个，为当地群众提高代购代销服务。
五是坚持输血与造血并重，不断提升自我发展能力。
坚持扶贫先扶智，依托县、镇农科教培训中心和农村远程教育网络平台，充分发挥市、县农民技术员的作用，结合各村民小组产业结构分布情况，以及贫困群众从业方向和技能状况，分阶段、分批次、分种类开展设施农业、枫斗加工、中药材种植、林下养殖等实用技术培训。今年共举办枫斗加工技能培训、香柏芷种植示范培训、蜜蜂养殖技术培训等培训4场次，培训贫困群众350人次。通过各类农村实用人才培训工作的开展，使具有劳动能力的贫困群众普遍掌握了1-2门实用技术。XXX社区年内输出劳动力174人次，农民收入稳定增加。
六是真帮实扶，汇聚合力解忧解难。
充分调动各方面帮扶工作力量，扎实推进扶贫攻坚行动XXX社区驻村工作队按照干部联户的结对帮扶方式，结合自身优势，倾力帮扶。2017年以来，多次组织单位干部职工贫困户送去生活慰问品和现金进行帮扶，有效解决了贫困群众生产生活中的实际困难。为发展培育脱贫致富产业，积极探索种业扶贫新路子。2017年XXX社区种植香柏芷33亩24万株，预计实现产值16.5万元。2018年香柏芷育苗14亩112万株，计划发展160亩，预计实现产值80万，增加村集体经济2.24万元。
七是切实转变工作作风，密切党群干群关系。
根据市、县相关要求，2017年下派4名工作队员常驻XXX社区，在4名驻村工作队员中有实职正科1人，实职副科3人。XXX社区驻村工作队认真落实精准扶贫工作责任，对重点工作及时安排部署，重点政策带头研究解读，进村入户解决实际问题，形成了精准帮扶、全力攻坚的良好局面。驻村帮扶工作队认真履行工作职责，发挥单位行业优势及个人工作特长，积极帮助贫困村、贫困户制定扶贫规划和脱贫致富计划，人均驻村时间达220天以上。发放民情联系卡x份，帮办实事好事，化解各类矛盾纠纷，解决急事难事，取得了群众信任和支持。
三、存在的问题
一是农牧业基础设施建设还不完善，抵御自然灾害的能力不强，农牧业产业化程度仍然很低，尤其是龙头企业量小质弱，带动能力差，致使农民收入增长缓慢。
二是部分农民自我发展意识和能力差。
由于受客观条件制约，农民在接受教育、了解信息等方面受到不同程度的限制，部分农民文化水平低、思想观念落后，等、靠、要依赖思想依然严重，缺乏发展生产的主动性和积极性。
三是由于资金到位不及时，导致一些项目不能按时完成，影响了项目进度。
希望上级能给予全额拨付，使下一步各项扶贫工作能够顺利开展并全面完成。
四、下步打算
下一步，XXX社区驻村工作队将继续全面贯彻落实中央和省市关于脱贫攻坚的总体部署，始终坚持脱贫攻坚与全面小康统筹推进、与优势产业培育紧密结合、与美丽乡村建设联动推进、与社会服务保障有效对接，继续整合资源，持续加大投入，针对考核验收中发现的问题，积极查漏补缺，及时跟踪整改，进一步巩固扩大脱贫成果。
一是进一步加大基础设施建设力度。
进一步强化工作合力，紧盯脱贫时限，聚焦工作重点，按照抓机遇、争项目、夯基础、促发展的思路，以农村基层党建为重点，继续推进农田水利、道路硬化、村级活动阵地、产业发展的全面建设，巩固扶贫成果。
二是进一步加大产业培育力度。
从生产端入手，引导群众大力发展石斛、中药材、小杂粮等特色现代农业，进一步调优种植结构，优化产业布局，引导群众种植高效经济作物，使特色作物种植面积达到总播面积的75%以上。
三是进一步加强技术指导培训。
借助农村劳动力技能培训这项系统工程，在XXX社区劳动力技能培训、成建制输出、劳务基地建设及务工人员权益保障等方面寻找突破口，分类开展设施农业等实用技术培训，使务工人员由体力型向技能型转变，培养一批劳务经纪人，成立劳务输出公司，打造特色劳务品牌，推动全镇劳务产业发展，促进农民增收。
四是进一步靠实责任。
严格落实一把手抓第一行动的政治责任，进一步加强领导，强化措施，靠实责任,建立健全工作机制，及时查找和发现问题，积极协调、妥善处理解决各类问题，探索抓落实长效机制，以工作的制度化、规范化促进行动开展的常态化、长效化。切实加强驻村帮扶工作队的管理，不断修订完善贫困户帮扶措施，增强帮扶的针对性、可行性和操作性，确保精准扶贫工作取得实实在在的成效。
第一条为进一步创新扶贫模式，加强项目监管，建立精准扶贫长效机制，提高扶贫项目实施效益，提升扶贫开发水平和成效，根据《深圳市新时期精准扶贫精准脱贫专项资金管理办法》等文件精神，结合儒步村实际，制定本办法。
第二条本办法所称扶贫项目是指使用财政发展资金,地方财政配套扶贫资金以及整合各类涉农资金安排的扶贫项目。项目的安排要符合资金使用范围和投向，主要用于建档立卡贫困村、贫困户，兼顾返贫户和新脱贫户，实现精准扶贫和精准脱贫。使用范围可支持贫困村特色产业发展、基础设施建设和贫困户自我发展项目。
第三条扶贫项目管理坚持统筹规划，分类指导，注重效益的原则。按照科学扶贫、精准扶贫、精准脱贫的要求，突出重点、注重效益，充分征求群众特别是贫困户意见和建议，深入分析本村资源条件，针对致贫原因和贫困户实际需求，因地制宜、因户施策、因人而异，制定切实可行的扶贫项目规划和实施计划。
第四条坚持民主公平公正。扶贫项目谋划确定，必须征得贫困户的意见，经村民代表大会讨论研究后公告公示。
第五条扶贫项目实施可采取合作经营、联户经营、承包经营、租赁经营、村企共建、家庭农场、以户为单位自主发展等扶贫模式。
第六条扶贫开发项目凡以承包、租赁、股份制、联户经营、专业合作社经营等不同形式进行生产经营的必须由村民委员会与经营主体签订生产经营和利益分配协议，合同(协议)期限定为 3-5 年，合同期满后，如双方愿意，继续签定相关合同，如一方不愿意续签合同，县扶贫办和乡镇政府收回投入的扶贫资金，由村
民委员会另选扶贫项目，但不能以任何理由和方式将资金直接或变相发放到户。
第七条以入股分红形式实施的精准到户扶贫项目，严格按协议规定的时间内分红，在分红时，叶潭镇政府及镇财政所负责监督，村民委员会和经营单位将资金缴到镇财政所，财政所按项目扶持对象名单将资金拨付到贫困户一卡通。严禁分红资金按全村人口平均分配、截留、挪用或代缴其他费用。
第八条扶贫项目实行招投标制度。招投标必须在县招标采购中心进行。凡达到下列标准之一的，必须进行公开招标采购：(一)施工单项合同估算价在***万元以上的;(二)设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在***万元人民币以上的;(三)服务类项目，单项合同估算价在***万元人民币以上的。对于投入不大、技术要求不高的小型公益设施，经村民代表大会讨论决定，并报县扶贫办审查同意后，可采取村民自建形式实施。项目建设过程中，要成立村民监督小组，监督项目进度和质量。
第九条扶贫项目实行合同管理制。项目实施单位要按照公开、公正、公平的原则与扶贫项目建设单位依法订立合同，合同要有明确的质量要求、履约责任和违约处罚等条款。
第十条建立扶贫项目、扶贫对象公示制。当年实施扶贫项目的贫困村和贫困户名单、项目名称、建设地点、实施单位、项目类型、建设内容和规模、项目投资、建设期限等情况应通过广播、电视台、公示栏等形式在县、乡镇、村进行公示并存档备查，自觉接受群众和社会监督。
第十一条村民委员会统一经营分户受益的精准到户扶贫项目，以及在股份合作组织入股实施的精准到户扶贫项目，参照工程类项目执行;精准到户由农户自行实施的项目，要在帮扶工作队和村两委指导下实施。
第十二条扶贫项目实施单位必须按照批复的项目计划进行实施，不得擅自变
更建设项目地点、建设内容、投资规模和建设标准等。
第十三条村民委员会统一实施或入股分红的精准到户扶贫项目完成后，项目实施单位应主动开展自验，发现项目建设不符合项目计划要求的，必须及时进行整改。对于由农户自行实施的精准到户扶贫项目完成后，由村民委员会、帮扶工作队组织初验，镇扶贫开发领导小组组织镇纪委、财政所、驻村工作队长及其他有关人员参加验收，并签署意见。
第十四条工程类的项目竣工验收后，由实施单位申请审计局对项目进行审计，并出具审计意见书。
第十五条精准扶贫资金实行全额预拨制和政府采购等制度，构建规范、高效的项目监管体系，确保项目资金使用规范、高效、安全。
第十六条对于工程类项目在实施前先预拨**%到中标单位，中标单位在提交审计报告之前，项目资金最高拨付至合同价的**%;提交审计报告、决算和验收资料后，拨付至审计确认价的**%，余下**%作为质保金。质保期满，经复验合格后，足额拨付质保金。特殊情况可由驻村工作队、村民委员会、中标单位共同商讨资金拨付方案，但不可超出以上规定范围。
第十七条工程类项目申请拨付资金时，需提供以下相关材料：项目建设批准文件、招标文件、投标文件、中标通知书、合同、支付申请、已完成工程量清单、支付证书、发票、施工(前、中、后)照片、工程决算、验收资料、审计报告、资金拨付审批表等。
第十八条采购类项目，申请拨付资金时，需提供以下相关材料：项目批准文件、招标文件、投标文件、中标通知书、采购合同、验收单、发票等。
第十九条采取入股分红形式实施的项目，需要提供村民委员会与经营主体签订生产经营和利益分配协议、贫困户入股同意确认书或协议、分红基数、股权比
例等。
第二十条 扶贫项目竣工验收后，必须明确产权归属，落实管护主体，及时办理移交手续;建立健全各项运行管护制度，保证项目正常运转，长期发挥效益。
第二十一条 加强扶贫项目档案管理。所有扶贫项目都要按照有关规定，建立健全项目档案。从项目立项到验收各环节的文件资料都要严格按照规定收集、整理、归档。
巫山县人民政府办公室关于印发扶贫项目资金管理暂行办法的通知
巫山府办发〔20**〕71 号
各乡镇人民政府、街道办事处，县政府各部门，有关单位：
《巫山县扶贫项目资金管理暂行办法》已经 20**年 7 月 1 日县十*届人民政府第 43 次常务会议审定同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
巫山县人民政府办公室
20**年 7 月 18 日
巫山县扶贫项目资金管理暂行办法
第一章总则
第一条为进一步加强扶贫项目资金管理，提高扶贫资金使用效益，根据《重庆市农村扶贫条例》、《关于印发财政专项扶贫资金管理办法的通知》(财农〔20**〕412 号)、《关于印发重庆市财政专项扶贫资金管理实施办法的通知》(渝财农〔20**〕477 号)、《关于进一步完善扶贫资金和项目管理监管制度的通知》(渝扶组办发〔20**〕5 号)精神，结合巫山实际，特制定本办法。
第二条本办法适用于财政扶贫资金和社会扶贫资金的管理。其中，财政扶贫资金包括贫困地区专项扶贫资金(含扶贫项目资金、扶贫搬迁资金、慰问资金、互助资金、培训资金、科技推广资金等)，以工代赈资金(含易地搬迁资金)，少数民
族发展资金，国有贫困林场和农场扶贫资金，扶贫贷款贴息资金等。
第二章扶贫项目管理
第三条扶贫项目。指在贫困地区一定范围内，运用扶贫资金及相应扶贫措施进行项目建设，在一定时间内能带动贫困户脱贫致富，取得经济、社会、生态和扶贫效益的投资建设活动。
第四条项目实施单位。指县相关行政主管部门、乡镇(街道)、带动力较强的企业、专业合作社及个人。
第五条扶贫项目确定。扶贫项目应围绕基础设施建设、生态扶贫搬迁、特色优势产业、乡村旅游发展、农民素质提升、社会公共服务等内容，遵循国家扶贫政策，符合全县经济社会发展总体规划，且扶贫精准性较强。扶贫产业项目按照“先建后补、以奖代补、民办公助”原则，重点在种源、加工、营销、基地建设和品牌打造等环节上予以扶持。
第六条扶贫项目申报。县、乡镇(街道)应按照适合范围和逐级申报的要求，建立扶贫项目库，编制扶贫项目规划，并由项目实施单位依据扶贫项目规划，向县相关行政主管部门申报。县相关行政主管部门审核后，送县财政局会审，会审方案报送县分管领导审查，并呈报县扶贫开发领导小组集体研究审定，同时报上级行政主管部门备案。同一扶贫项目相同建设内容当年不得重复申报。除产业项目外的其他扶贫项目，在未下达项目计划前，任何单位和个人不得擅自提前实施，由此造成的损失和不良影响，谁决定谁负责。
第七条扶贫项目公示。所有扶贫项目要通过县、乡、村三级公示，广泛接受群众监督。县有关行政主管部门可通过巫山报或扶贫开发公众信息网站公示;乡镇(街道)在收到县上下达的扶贫资金计划后，通过各种方式进行不少于 7 天的公示;项目实施村或实施企业、专业合作社在当地公开栏进行不少于 5 天的公示。
第八条扶贫项目实施。扶贫项目实施单位严格按程序组织实施，应编制项目实施方案，并报县相关行政主管部门同意，建立项目档案和管护制度。实行项目责任制、合同管理制、项目公示制、招投标制、竣工验收制、质量和安全保证制。扶贫项目原则上在一年内实施结束，特殊项目可以延长一年，否则按程序取消该项目，由县相关行政主管部门会同县财政局商定调项，并报上级主管部门备案。
第九条扶贫项目变更。扶贫项目经审核审批后，任何单位和个人不得擅自变更，因特殊情况确需变更的，由项目实施单位提出书面申请，报经审核审批部门同意后方可执行。[1]
第十条扶贫项目验收。原则上***万元以下的扶贫项目，县相关行政主管部门可以委托乡镇(街道)代为验收，县相关行政主管部门随机进行抽查复验。***万元以上(含***万元)的扶贫项目，由实施单位组织自查初验，初验合格后，向县相关行政主管部门提出书面验收申请，县相关行政主管部门会同财政、行业技术部门代表到现场验收，验收人员签字后生效。
第十一条扶贫项目后期管护。扶贫项目实施单位应当建立后期管护制度，明确项目受益者的管护主体和管护责任。
第十二条建立项目“黑名单”制。将以报送虚假材料、多头申报等形式骗取、套取扶贫资金和擅自变更扶贫项目的建设单位和个人纳入“黑名单”。被列入“黑名单”的企业、专业合作社及个人，已被评为市、县级扶贫龙头企业或专业合作社的，报审批主管部门取消其资格，两年内不得参与评选，不得安排扶贫项目扶持;涉嫌违纪违法犯罪的，依法追究法律责任。
第三章扶贫资金管理
第十三条扶贫资金重点用于贫困农村生产生活条件改善、扶贫产业(含乡村旅游)发展、生态扶贫搬迁、社会民生保障、人力资源开发、科教服务推广等。社会
扶贫资金应该尊重捐款者的意愿使用。扶贫贴息贷款重点用于扶持企业、专业合作社、家庭农场和农户发展扶贫产业。
第十四条扶贫资金的分配由县相关行政主管部门会同财政局，根据项目实施单位的初步方案认真审核提出，坚持资金跟项目走。跨市级扶贫项目资金到位5个月内，分配落实到项目并及时组织实施。当年市级扶贫项目资金到位3个月内，分配落实到项目并及时组织实施。
第十五条扶贫资金管理坚持“四专”、“四不准”原则。即：专款专用、专户存蓄、专人管理、专帐核算，当年结余，结转下年继续使用。不准侵占、挪用扶贫资金，不准抵扣、截留扶贫资金，不准擅自改变扶贫资金用途和使用范围，不准违规提取任何费用。
第十六条贫困村互助资金倡导“村使用、村回收，乡代管、乡建账”的管理模式，村社自律，乡镇(街道)和行业监管。互助资金主要解决本村互助社社员生产发展、扶贫搬迁等所需资金，每户借款原则上最高不得超过 1 万元，借用时间为一年，特殊情况可以延长一年，借款利率可参照当地农村商业银行贷款利率确定。
第十七条扶贫培训费原则上由县统一使用，围绕提高扶贫对象就业和生产能力，对其家庭劳动力转移培训、农民创业培训、农村实用技术培训、贫困地区干部能力培训予以补助。
第十八条扶贫项目管理费专项用于扶贫规划编制、项目评估、检查验收、成果宣传、档案管理、项目公告公示、报账管理等方面的经费开支。
第十九条扶贫资金及管理费不得用于下列各项支出：
(一)行政事业机构开支和人员经费;
(二)各种奖金、津贴和福利补助;
(三)弥补企业亏损和企业担保金;
(四)修建楼堂、馆、所及住宅;
(五)各机关、事业、国有企业的经济实体;
(六)弥补预算支出缺口和偿还债务;
(七)大中型基建项目;
(八)交通工具、通讯设备购置;
(九)城市扶贫和城市基础设施建设;
(十)其他与本办法第十三条不相符的。
第二十条扶贫资金使用中属于政府采购范围的内容，按照政府采购有关规定执行。
第二十一条扶贫资金按扶贫项目(除产业项目外)的实施进度拨款。项目按照程序启动后，可预拨专项资金总额的**%启动资金。项目实施过程中，根据实施进度情况，由项目实施业主提出书面拨款申请，经项目行政主管部门对项目材料等票据审查后，拨付投资总额的**%。其余**%待项目验收办理竣工结算后，根据项目验收情况及项目后续管理措施的落实情况予以拨付。项目合同要明确约定基建项目由行政主管部门或乡镇(街道)收取**%的质量保证金，待一年后不出现任何问题，再予以返还，并不计利息。
第二十二条扶贫资金推行封闭式运行和县级报帐制管理。所有票据经项目实施单位主要领导审签后，在当地财政所报账，财政所须将票据及账目，送县项目主管部门及财政局审核后专户入账。直接安排在县级单位、企业、专业合作社或个人的项目，票据须经项目主管部门委派监管人员审签后，在县财政局专户入帐。直补资金、慰问救助、青苗及土地补偿、农民培训交通补助等可以凭领款人员花名册入账，其他一律凭正式发票入账。
第二十三条有下列情况之一的，应暂缓或停止拨付资金：
(一)违反基本建设程序的;
(二)擅自改变项目资金使用范围、变更资金用途及提高标准的;
(三)资金未按“四专”规定管理的;
(四)有重大工程质量问题，造成损失和不良社会影响的;
(五)未按规定要求报送用款计划、报表等资料或信息资料失真的;
(六)其他不规范的项目建设和资金管理行为。
第四章扶贫资金监督
第二十四条县相关行政主管部门、乡镇(街道)要加强对扶贫资金的日常管理和监督检查，党政主要负责人应切实加强扶贫资金监管的组织领导，带头执行扶贫资金管理使用的相关制度，财政、扶贫部门必须履行监管职能，把监管工作贯穿于立项审批、项目实施、检查验收全过程。
第二十五条县财政、监察、审计部门依法对扶贫资金管理使用情况进行检查监督和审计。
第二十六条建立扶贫资金公开公示制度，接受社会监督。同时，项目资金使用单位必须严格执行国家扶贫资金管理规定，财会人员要按照《会计法》的规定对违反财经纪律的行为实行会计监督。贫困村村民代表、义务监督员有权对本村扶贫资金使用情况和使用效益进行监督。
第二十七条扶贫资金实行专项审计，项目行政主管部门和资金使用单位应积极主动做好配合工作，对监察、审计提出的问题予以整改落实。
第二十八条扶贫项目实施效果实行绩效评估，同下扶贫资金分配挂钩，对于扶贫项目实施得好的单位，可以优先再投入。对骗取贪污、挪用扶贫资金等行为，将依法依规对项目实施单位和直接责任人员进行处理;构成犯罪的，移
交司法机关追究刑事责任。
第五章附则
第二十九条本办法由县扶贫办、财政局负责解释。
第三十条本办法自 20**年 7 月 1 日起执行。
乡镇扶贫项目资金管理办法:乡镇扶贫项目管理办法 3
为打好扶贫攻坚战役，认真落实市纪委、市财政局 20**年 12 月对我镇扶贫专项资金使用情况检查发现问题的整改要求，更加规范使用扶贫资金，结合我镇实际，特制定我镇扶贫资金管理办法。
一、规范扶贫专项资金用途
1、坚持专款专用，严禁挪作他用。每笔扶贫专项资金对应规定使用方向，不得擅自改变用途，不得用于发放各种人员工资、不得用于其他支出，确保资金使用效果。
2、村级扶贫资金支出须严格按照要求用于扶贫工作，按规定程序使用，严禁用于发放村干部工资、支出招待会议费等其他用途。
二、规范扶贫资金支出票据
1、对扶贫资金支出须采用正式票据，坚决杜绝白条支出。
2、对按要求发放到户的扶贫资金，严格申报、审核、公示等程序，由所在村书记主任、驻村工作队、相关业务部门工作人员据实签字确认，分管领导审核把关，财政所人员对支出票据进行审核后由镇长签字同意支出后，由镇财政所采取社会化方式统一拨付到扶贫户银行账户。
3、对村级扶贫资金支出，不论数额大小，须严格使用正式票据，不得随意用白条支出，镇会计代理中心严格按财经法规对村级扶贫资金支出进行审核，严格把关，确保村级扶贫资金正确使用。
三、规范扶贫资金拨付时效
1、上级扶贫资金到镇财政所后，相关业务部门按工作程序及时做好发放表册，原则上 3 个工作日内将资金发放到位。如遇特殊情况无法及时发放，应作出说明，明确发放时间，并及时与上级相关部门报告。对无法发放的扶贫资金，相关业务部门应与上级部门沟通，依法依规予以处理。
2、村级扶贫资金参照以上办法及时将扶贫资金发放到户、使用到位，不得擅自留用。
四、规范扶贫资金监督检查
镇纪委会同镇财政所、经管站对镇、村扶贫资金使用情况进行定期不定期监督检查，发现违规违纪行为按相关规定严肃处理，涉嫌违法犯罪的及时移送相关司法机关处理。
扶贫整改项目：
一、 承诺书贫困户没有签时间。
二、 基本情况表，新旧本抄写要有门牌号
三、 年度帮扶计划表要填写，没有计划哪里来的收入。(逻辑性)
四、
1、收入登记表只写金额不对，要说清楚是什么钱。
2、没有收入的填写0，不能留空。
3、每个项目的小计要填写。
4、未到年末不得填写全年合计。
五、 开支部分填写：有支出的，只能是经营性的支出。
六、 是孤儿的它有一本独立的存折，有些没有填收入，写0是不对的。要问清楚再填。
七、 签字确认这一栏，只能一个月一个月的签字。不能一栏一次签过。
八、 凡是打工的都要有收入。否则是不正常的。
九、 以奖代补：要由帮扶干部填表、签字、照片、否则不通过验收。(注：第四季还有一次)
十、 20日之后要交叉检查帮扶手册填写情况。(大家抓紧时间入户，去村委领手册拿回修改。) 十
一、 有什么不清楚的问邓副。
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