《政府信息公开条例》与推进我国政府信息公开
编者按：当今社会，无论是称为信息时代、知识经济时代，还是网络时代;无论是发达国家，还是发展中国家;无论是社会的政治、经济、科教和文化活动，还是公民个人的生存与发展，都对社会信息资源的加速整合和信息利用提出了更加迫切的要求，因而，加强信息资源整合与搞好信息服务就成为信息拥有者和信息服务者必须十分重视的课题。本期我们推出的这一组专题文章就是针对政府信息公开、图书馆资源整合与高校档案馆的社会化服务问题进行研究的，选题覆盖面较宽，其中也不乏新颖的观点。
关键词：政府信息公开;图书馆;档案馆;信息资源整合;信息社会化服务
2007年4月24日，国务院总理温家宝签署第492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。《条例》的出台是我国民主法治建设中的一件大事，标志着我国的政府信息公开制度建设发展到一个新的阶段。它对规范政府的信息披露行为，不断提高政府信息公开的效率和水平，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，为全面推行政府信息公开制度，建设规范化的服务型政府奠定了良好的制度基础，对我国构建和谐社会具有重要意义。
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我国在20世纪80年代初开始推行行政公开制度，但作为其核心内容之一的政府信息公开却由于缺乏制度的保障而显得虚泛和乏力，由于政府没有及时或准确公开信息而引发的事件层出不穷。政府信息公开困难的原因一方面来自于政府体制性、内生性的阻力，另一方面也来自于政府外部的信息公开环境因素的制约。我国政府信息公开制度方面存在的问题主要有以下八个方面。
(1)思想观念障碍。政府机关对政府信息公开存在思想障碍。官本位思想在人们头脑中根深蒂固，还没有完全形成政府信息公开是政府义务的概念，漠视公众的知情权，这是政府信息公开的主要阻力。一些政府官员谈“公开”色变，主要有四“怕”：一怕特权丧失，不愿公开;二怕失职受到监督，不敢公开;三怕影响行政效率，不想公开;四怕财源受到冻结，不能公开。政府信息公开其实是对政府官员的一种约束，要求他们自觉地置身于公众的监督之下，会导致一部分权力的丧失，因此，政府官员谋求自身权力的手段之一就是封锁、阻滞政府信息，以便进行暗箱操作，利益上的驱使以及思想上的抵触使得他们自觉不自觉地成为推动政府信息公开的阻力。
(2)主体意识障碍。政府信息公开权利主体的主人翁意识、独立意识、权利意识、参政意识从整体上看还比较薄弱。以往封建专制制度的愚民政策，造成“臣属型”政治文化，造成公众对自身权利的认识薄弱，以至于今天仍有人认为政府信息不公开是天然合理的，对政府信息表现出漠然和无知，习惯了对政府信息的不知晓，习惯了被动地接受政府信息，缺乏主动获取和利用政府信息的意识。另外，公众对政府机关及其工作人员存在严重的畏惧心理，没有摆脱“民不与官争”的思想禁锢，与政府及其官员感情疏远，政治参与的意识淡薄，意识不到自己具有知情权和参政权，更谈不上行使这些权力。
(3)管理体制滞后。我国的政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的，近年来虽然有了很大改观，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，中间层机构及人员臃肿，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等。在这种传统管理体制下，政府信息公开大都是采用间接控制方式实施管理的。受地域、层级、部门的限制，政府与公众、政府与企业、政府与政府之间不是直接进行联系和沟通，而总是“迂回”进行，形成大量的中间过程、中间环节，这不仅颠倒了政府与公众、政府与企业、政府与政府之间的正常关系，使管理者与被管理者之间容易形成隔膜，造成信息的失真甚至湮灭，而且增大了管理成本，使沟通困难、效率低下。再者，大量中间环节、中间过程往往成为腐败活动的温床，腐败分子大都就是靠对信息的垄断性控制，从中用公共权力谋取私利，使政府管理严重偏离了全心全意为公众服务的宗旨。
(4)信息公开质量不高。我国政府信息公开的内容有限，深度广度不够，公开政府信息的部门还局限于立法机关、司法机关、行政机关以及一些有行政管理权的公共组织和国有企业，如供水、供电、电信、邮政等垄断I生行业，他们在信息公开过程中存在诸多死角。当前政府信息公开的情况可以概括为“四多四少”：即形式上公开多，实质上公开少;结果公开多，过程公开少;原则方面公开多，具体内容公开少;公众被动接受的多，主动参与的少。政府公开的信息多是“报喜不报忧”，仅公开正面的信息，而对于政府行政工作中的失误和不足等负面的信息却很少。表面上看是为了社会安定、人心稳定，但实质上却为谣言的滋生与传播提供了机会，有可能使公众对政府产生不信任感。
(5)信息公开渠道狭窄。受传统的文化教育方式及阅读习惯影响，绝大部分的公众将广播、电视、公告栏、口头传递等方式作为获取信息的主要渠道，图书、报刊为辅助渠道。公众通过这些渠道获取的政府信息时效性、实用性差，利用价值不大，公众只是在被动地、单向地、落后地接受政府机构的信息传播，对政府信息的利用缺少积极性和主动性。而且，自从1999年政府上网工程开展之后，各地政府机关建立了政府网站以公开政府信息。公众通过政府网站等现代化技术获取政府信息，这在一定程度上丰富了政府信息公开的渠道，但是，由于缺少统一的规划，各种政府信息分属于不同的机构和部门，各部门各自占有信息，互不联通，互不交流，政府网站建立后长期处于“休眠”状态。由于网络信息资源的分布和流通都处于不均衡状态，其价值的实现也受到了限制。
(6)缺乏管理和协调机构。我国的政府信息公开存在着表面化、形式化的倾向，往往是各自为政，由于没有统一的规定和标准，因而造成了信息公开的随意性较大，是否公开、公开多少、怎么公开、什么时候公开均由掌握信息的政府部门自己决定，行政机关的自由裁量权较大。各级政府部门之间以及同级的政府部门之间缺乏统一性和协调性，造成有的政府信息重复公开，而对有的应该公开的信息却都没有公开，形成信息死角、信息盲区。这在一定程度上浪费了资源，同时也没有很好地为公众提供服务，偏离了“服务型政府”的工作轨迹。
(7)监督机制失衡。缺乏有效的监督制约机制。我国政府信息公开基本上处于政府的自觉行为阶段，政府信息公开能否收到成效，在很大程度上取决于政府的主动性和自觉性。由于我国政府体制尚未完全理顺，政府信息公开无疑会对政府机关的小团体利益造成影响，必然要损害某些人的利益，遭到一些人的反对。这就需要将政府的工作放在公开的环境下接受社会的监督。由于法律和制度的缺失，政府部门公开的
信息内容是否真实、准确、全面，公开的措施是否到位等方面都无法受到监督和约束。主要是在组织监督、群众监督、舆论监督、检查监督设置上不配套;在考核制度、评议制度和追究制度建设上不健全。
(8)公开与保密的关系难以把握。目前存在着保密范围过宽，有关政府信息公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如，《档案法》所调整的“档案”涉及许多政府信息的档案管理与公开;《保守国家秘密法》所规定的国家秘密涉及许多政府信息的定密、保密与解密等。一些重要的制度设置已远远不适应信息社会的需要。某些规定既不利于信息公开，也不利于保守国家秘密。这就产生了政府信息公开与保密的冲突。造成国家机关以保守国家秘密为由而拒绝公开政府信息，使保密文件与非保密文件一样，完全对公众封锁和保密，妨碍公民知情权的正常行使。
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我国政府信息公开制度的建立并非一朝一夕的事情，也不是制定了《政府信息公开条例》就能一劳永逸地解决所有问题，它需要社会各界从思想、制度、监督、实践、宣传、法律等方面，采取积极有效的措施，使政府信息公开制度不流于形式，真正落到实处。
(1)确立知情权的基本权利地位。知情权是公民的一项法定权利，它包括行政知情权、司法知情权、社会知情权以及个人信息知情权。知情权主要属于公民依法享有的政治权利和社会权利，但也具有一定的民事性质，是一个人有权知道他应当知道的事情的权利。享有知情权的公民有权要求政府及其部门公开有关的信息并享有在法定范围内获取各类信息的自由。这项权利不仅涉及政治、经济、社会、文化、教育等各个领域，而且随着整个社会信息化的高度发展和公民个人对公共事务越来越广泛的参与和监督，日益凸显其在公民权利体系中的重要地位。与公民知情权相对应的就是政府的信息公开原则。只有实现政府信息公开，才能保障公民的知情权，才能保障公民行使管理国家事务与社会事务的权力。《政府信息公开条例》强调了“公开是原则，不公开是例外”的理念。公众可依照条例要求政府信息公开，行政机关应当及时、准确地公开政府信息，对行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这将为尊重和满足公众的知情权提供制度化支持。
(2)转变观念，提高认识，增强信息公开意识。观念是制约政府信息公开的一大瓶颈。政府信息公开是一种观念的革命，需要我们提高认识，强化意识。实施政府信息公开的一个前提条件就是，确立人民是国家权力主体的观念。在我国数千年的封建社会里，衙门难进，官僚高高在上，官本位的思想根深蒂固，至今这种思想仍然在影响着一些人们的心理和价值取向。因此，必须明白政府信息公开是一种观念的革命，要消除封建文化的不良影响，转变观念，积极树立现代公开行政、阳光行政的理念，积极推行政府信息公开。一方面，政府要从传统的思维模式中走出来，高度重视政府信息工作，切实转变工作作风，树立服务的意识，把公开政府信息作为自己的义务和社会公众应享有的权利来对待，提高政府行为的透明度，赋予公众更多的知情权。要把人民群众普遍关心和涉及人民群众切身利益的问题作为政府信息工作的重点内容，提高信息公开效率和水平，充分满足公众的信息需求。另一方面，社会公众要提高民主意识和权利意识，认识到自己在国家行政管理过程中有着不可剥夺的民主权利。唤起公众对政府信息公开意义的认识，明确信息公开是政府对公众应当履行的基本职责和义务。
(3)进一步改革政府管理体制。我国的政府管理体制及运行机制在经过近几年的机构改革之后，过度集权、机构沉冗、职能不清等问题有所缓解，但政府组织模型特点从中央政府到地方政府仍然是分支多、跨度大，以单一模型逐级延伸;很多部门并没有借机构改革的良机结合先进的信息技术对过去的管理模式、工作流程进行优化;政府信息总体上仍是按传统的传递方式进行传递，缺乏灵活的信息处理机制。在这样的背景下谈有效公开政府信息，就必须改革现有行政管理体制，逐步形成一个所有资源无缝隙集成、零成本运行、个性化服务和即时反应的政府管理体系，最终促使政府职能由传统管理型向公共服务型转变。
(4)完善制度，为政府信息公开提供保障。完善的制度是推行政府信息公开的保障。政府信息公开制度作为一种工具、手段和系列规则，是用来规避政府凭借其信息优势在政府信息公开过程中可能的“道德风险”，保证组织层面各种管理资源的有效配置和管理行为实施效率。《政府信息公开条例》规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。建立健全主动公开和依申请公开制度、建立健全社会评议制度和责任追究制度、建立健全政府信息发布协调机制，保证行政机关发布的政府信息准确一致。条例规定，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则，行政机关不得通过中介有偿提供政府信息。如果发生公民合法知情权被侵犯，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《条例》进一步完善工作制度，使政府信息公开化做到有法可依，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，促进政府依法行政，充分发挥政府信息对人民群众的服务作用，进一步提高政府的社会管理能力和为公众服务的能力。
(5)广泛宣传，提高公众参与度。《政府信息公开条例》的实施，需要依靠全社会的力量。信息公开作为一项民主制度，在我们这样一个具有几千年封建意识的国家推行起来必定会遇到障碍。由于我国的政府信息公开立法采取的是政府推进模式，政府是制定信息公开法的主要推动力量，这种立法模式暴露了一些问题。而要从根本上解决这些问题，就必须让公众明白政府信息公开的意义并为了政府信息公开制度的建设而努力。我们必须明白政府信息公开是一种观念的革命，不能单纯依靠政府自觉的行为，而需要整个社会对这样一个涉及民主政府核心的制度统一认识，就是要提高社会整体信息意识，在全社会形成一种良好的、广泛的、深入人心的信息民主观念，使公众积极主动地参与政府的信息公开，发挥他们的作用。只有全体公民参与进来，政府信息公开才能发挥其巨大作用，蕴藏在政府信息中的巨大宝藏才能转化成现实的生产力和物质财富。只有全体公民参与进来，政府才能更加健康、良好地运行，从而促进政府信息公开的顺利实现。
(6)充分利用因特网等现代化信息公开手段。政府信息公开除了使用传统的信息发布渠道公开政府信息外，还要充分利用现代信息网络的优势，全方位、多途径实现政府信息上网。随着计算机及网络技术的发
展和普及，人们对网络的依赖从未有现在这么强烈。因此，通过在因特网上发布政府信息，可以减少民众的信息申请和相应的成本负担，极大地降低获得政府信息的成本，使全体民众可以平等地行使其知情权。应当允许公众以网名登录政府网站，这样可以方便公众自由充分地表达自己意愿，以较小的成本获取自己所需的信息，促进公众与政府的沟通和交流，拉近政府与民众的距离，同时，对于政府机关而言，利用因特网发布政府信息也便利了其管理和信息保存，减少大量的事务性工作。从长远考虑，应该深入研究因特网给政府信息公开所带来的新问题，包括技术的快速更新对信息保存方式的挑战、信息的分类与定义、信息的公开与信息安全、信息来源多元化问题等，从而能够趋利避害，充分发挥因特网公开政府信息的作用。
(7)强化外部监督，进一步做好政府信息公开工作。为了使政府机关履行其必要的义务，《条例》规定了政府信息公开的监督机构：政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。在政府信息公开问题上，政府还是处于主动地位的，行政权力的异化会影响政府信息全面真实的公开，所以只有内部监督是不够的，必须有外部力量进行监督，使政府更好地履行自己的职能和义务。新闻媒体、非政府组织、公民等都是信息公开不可缺少的监督力量，充分发挥这些监督力量的作用，并使各种监督力量优势互补和密切协作，是监督信息政府公开的重要保障。要通过这些外部监督力量来督促政府进一步做好信息公开工作，形成一个法律监督、社会监督、行政监督三位一体的政府信息公开监督机制。
(8)修改有关信息公开的法律、法规，制定《政府信息公开法》。政府信息公开重要的是处理好公开与保密的关系，不能因为公开性而影响国家的根本利益和国家安全需要。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。《条例》强调，行政机关在公开政府信息前，应当依照保守国家秘密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查，因此，有必要明确国家秘密的范围和个人隐私、商业秘密的范围。应该说我国现有的很多法律制度多是从信息的安全、信息的保密角度来考虑的，现行的法律制度多是讲信息在什么样情况下不公开的，而信息公开制度主要倡导的是信息应尽可能地公开，现行法律的不完善，导致在执行政府信息公开的过程中有些问题得不到解决。目前，涉及保密与公开的关系的有关法律、法规包括《保密法》、《档案法》、《反不正当竞争法》、《统计法》、《行政诉讼法》等，由于这些法律规范制定的时间比较早，有些关于保密的规定已落后于实际发展的需要，已经很难适应推进政府信息公开的要求。因此，必须对有关法律的条文进行相应修订，使之与统一的《政府信息公开条例》相协调，形成一个比较完整的政府信息公开法律体系。
作为我国第一个公开政府信息的立法项目，《条例》的出台，标志着我国政府信息公开向法制化迈出了具有深远意义的重大一步，有利于我国迅速建立信息公开制度，但是，国务院作为最高行政机关制定的行政法规，只能约束其下级和政府，而对人大、检察院、法院及党的工作机关则无约束力。现实中的很多问题，都是在行政法规层面不能完全解决，需要由法律来规定的。比如在有关信息公开的监督和保障机制中，政府机关和法院的关系，和公民等当事人的关系。所以从长远来说，《政府信息公开条例》只能是个过渡或暂时之举，我国政府信息公开立法的最终目标是通过全国人大或其常务委员会制定《政府信息公开法》，对全国各地区、各部门都有约束力，才更能凸显权力机关对行政机关的监督，才能真正起到对各级政府部门的信息公开活动进行法律监督的作用。因此，我们可以借鉴学习各国的立法经验，加强对各国信息公开法制定的背景、宗旨、内容、结构及过程的研究，吸取各国法律的合理成分，针对我国具体情况，制定符合我国国情的《政府信息公开法》。
作者：张 磊
摘要：政府信息公开范围，其基本精神是适度公开与逐步扩大。我国政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是实行依法公开原则。主要包括五项内容：依法确定政府信息，依法确定和处理公开信息的范围事项，依法确定和处理不予公开信息的范围事项，依法确定和处理“灰色地带”政府信息，依法确定和处理公开信息的程度。随着政府信息公开制度的不断完美、实践经验的不断积累以及行政机关工作的不断规范化和法制化，进一步扩大政府信息范围是必然趋势。
关键词：政府信息;公开范围;公开原则
自我国推行政务公开与权力运行监督制度以来，公开的对象与范围越来越广泛，公开的事项也越来越具体，从党政机关的政务公开到群众团体、企事业单位和基层事务的公开，如村务公开、厂务公开、校务公开等。在此基础上，政务公开的法制建设也取得了标志性成果，即国务院《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的制定颁布。自《条例》实施以来，政府信息公开范围始终是一个热点和重点问题，很多政府信息公开事例案件，都涉及公开范围问题。从法学理论上看，政府信息公开范围涉及的问题较多，本文试图就政府信息公开范围的原则和具体制度做一些分析研究。
一、关于以公开为原则以不公开为例外
政府信息公开范围究竟应当是怎么样的?这个问题的核心和前提，是政府信息公开的基本原则。有什么原则，就有什么范围。根据政府信息公开制度的历史发展，理论上总结出两个基本原则，不公开原则和公开原则。不公开原则，是指政府信息原则上都是不公开，公开的只是少数，即以不公开为原则以公开为例外。这种不公开原则，一般是在没有民主法制的时期，或者民主法制初期阶段出现。公开原则却不同，是指政府信息原则上都应该公开，不公开的政府信息只是少数，且须有法律禁止性规定，即以公开为原则以不公开为例外。公开原则一般是在民主法制建设比较发达时期出现的，被认为是一种历史性进步。
在《条例》制定颁布以前，学者在理论上主张我国应当实行政府信息公开原则。“由于政府信息公开实践中的一个最大难题在于合理地确定公开与不公开的范围，为避免传统思维方式的影响，避免国家机关工作人员以各种借口扩大不公开的范围，架空政府信息公开制度，有必要将公开作为原则确立下来”。“从价值层面上，各级党政机构要树立政府信息‘公开是原则，不公开是例外’的理念”。从这里可以看出，这些主张和期待的就是公开原则，而不是其他原则。《条例》制定颁布以后，不少学者和官员在解读和理解《条例》时，仍然认为我国实行的是以公开为原则以不公开为例外的原则，认为“这次《条例》中间实际上有一个基本的原则，这是非常重要的原则，政府信息公开为原则，不公开为例外，也就是说不公开的是例外的，不公开的是少数的一部分信息”。或者说，《条例》虽然没有像国外政府信息公开立法明文规定以公开为原则不公开为例外，但“就是从以前‘法无准许即禁止’变为‘法无禁止即公开’”。
人们期望政府信息公开制度规定公开原则是无疑的，但现在的问题是，《条例》是否确立了公开原则——以公开为原则以不公开为例外?回答是否定的。笔者认为，《条例》无论是从文字、逻辑还是从精神、发展阶段等方面看，都没有确立以公开为原则以不公开为例外的政府信息公开范围。
(一)《条例》及相关规定中并没有明确规定以公开为原则以不公开为例外
与公开原则直接有关的条文是《条例》第5条和第2章。该第5条是关于政府信息公开制度基本原则的规定，规定了三项基本原则：公正原则、公平原则、便民原则。没有规定除该三项原则以外的其他原则，当然也就没有规定以公开为原则以不公开为例外的原则。另外，《条例》第2章是关于政府信息公开范围的规定，在该章6个条文中，始终没有出现以公开为原则以不公开为例外的规定。为推进政府信息公开工作，国务院办公厅还做出了《关于施行(中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》第4条规定主动公开，涉及主动公开的机制、方式和提供优质服务，《意见》第5条规定依申请公开事项，主要包括如何提供服务和开展工作等，完全没有关于公开原则的表述表达。
从立法和文件中，没有规定以公开为原则以不公开为例外，这是清楚的事实。不可否认，以公开为原则还是以不公开为原则，或者是其他原则，这个问题是政府信息公开范围中一个非常重要和不可回避的基本原则。在《条例》制定颁布以前，不少地方陆续制定了政府信息公开的规章，很多规章也都有明确直接的关于公开范围原则的规定，政府信息公开条例专家建议稿中也有这方面明确的表达。应该说，《条例》不可能也不会无故“忽略”或者是“想不到”公开原则。既然如此，《条例》和相关文件仍然没有直接、明确规定公开原则，我认为，至少不能就此得出《条例》确立了公开原则的结论。
(二)从法律逻辑上看，《条例》也没有确立公开原则
《条例》规定政府信息公开范围的方式，是列举式而不是概括式。这种列举包括了肯定列举和否定列举两种。所谓肯定列举，是指《条例》第2章关于应当公开政府信息事项的规定，即哪些事项应当公开(包括主动公开和依申请公开)的规定。以第9条的基本规定为例，该条肯定列举了四项公开事项：一是信息内容标准列举，即反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息要公开;二是法律标准列举，即其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的信息要公开;三是利益标准列举，即涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息要公开;四是需要标准列举，即需要社会公众广泛知晓或者参与的信息要公开。这四项肯定列举，都是不同的列举标准。虽然该第9条的规定并不代表信息公开肯定范围的全部，但其他所有肯定列举条文都是同样的逻辑，当然也都有同样的结果。除肯定列举外，就是否定列举了。《条例》列举规定了四类信息不公开：一是涉及国家秘密的信息;二是涉及商业秘密的信息;三是涉及个人隐私的信息;四是公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息。
肯定列举与否定列举，都是列举规定。在法律上，列举有举例性质的列举(如行政诉讼法关于受案范围的肯定列举)，也有划定范围性质的列举(如行政诉讼法关于受案范围的否定列举)。就《条例》规定的列举而言，第9条属于划定范围性质的列举。这种靠列举划定政府信息公开范围的规定模式，必然导致的逻辑结论就是：政府信息公开范围事项可能有交叉，更可能有遗漏，列举不可能穷尽所有政府信息，完全可能出现既不在肯定列举范围之内，也不在否定列举范围之内的政府信息事项。
逻辑规则告诉我们，概念的外延如果要周延，
范围要穷尽，就必须有概括的规定，要么是肯定的概括，要么是否定的概括;否则，这个概念的外延就不可能周延。就政府信息公开范围而言，《条例》既没有肯定概括规定，也没有否定概括规定，全部都是列举规定。这种列举规定，无论列举多少，也无论立法者多么绞尽脑汁设计，它都不可能穷尽信息公开或者不公开的范围事项。这样，学者们主张和解读的以公开为原则以不公开为例外观点，就失去了必要的逻辑基础。因为，所谓以公开为原则以不公开为例外，其大前提须有概括的肯定规定，即所有政府信息都必须公开(原则)，例外规则才是不公开，这需要立法明确的规定或者排除，也就是否定列举规定。现在的问题是，《条例》规定信息公开范围，只有列举规定，没有概括规定，我们只能根据各式各样的列举规定来确定信息公开的范围。由于没有肯定的概括规定，也就没有了以公开为原则以不公开为例外的大前提，那么以公开为原则的结论，也就成了不合逻辑的结论。
(三)从立法精神看，政府信息公开范围是有限的
理论上普遍认为，政府信息公开制度的法理基础是主权在民原则和保障个人知情权理论。但是，主权在民原则和保障知情权理论，并不是今天才有的原则和理论，而是我们始终肯定和坚持的原则和理论。因此，并不能因此得出政府信息公开范围就一定是以公开为原则以不公开为例外的结论。具体到《条例》而言，第1条开宗明义规定了立法目的，确定为三个目的：一是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息;二是为了提高政府工作的透明度，促进依法行政;三是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。这既是立法目的，也是信息公开制度的宗旨和价值所在，是立法基本精神的集中反映。
为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的目的，并不是获取全部政府信息的意思，而是获取有限政府信息的精神。这个有限政府信息的含义，在立法上被规定为“依法获取”。所谓“依法获取”，既有程序上依法获取的含义，也有实体上依法公开和获取的含义。换言之，公民、法人和其他组织可以获取政府信息的范围，取决于立法的规定，而现行立法对获取政府信息范围的规定，就是有限范围规定，而不是无限范围规定。
为了提高政府工作的透明度，促进依法行政的目的，是从行政机关角度进行规定和提出的。提高政府工作透明度，本身就有“度”的要求，也就是程度要求。行政机关不可能一夜之间开放所有政府信息，而是一个逐步开放从而提高透明度的过程。况且，行政机关实施行政管理的依据和标准，是法律规定，因此是依法而行政。就政府信息公开范围而言，也就是依立法的规定和标准而公开，而不是依信息的范围而公开。所以，无论“度”的规定还是“依法”的规定，都表达的是一种有限、有标准公开政府信息范围的精神。
为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，是信息服务目的和服务功能的规定。所以在《条例》中就出现了对应的“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请政府信息公开的规定。。但是，这种服务功能的信息公开范围，受到公民、法人和其他组织自身利害关系的严格限制，只有具备条件的人才能获取相应信息，而且行政机关信息公开的范围和公开的程度，也受到这个条件的限制。笔者认为，发挥政府信息的服务作用，无疑是政府履行公共服务职能的形式之一，但生产、生活和经济社会活动涉及的信息非常广泛，也会触及方方面面的利益和权益，行政机关不应该也不可能将所有信息都予以公开或者提供给申请人。行政机关能够公开或者提供的信息，也只是那些事关公民、法人和其他组织切身利益或有重大利害关系的政府信息。可以说，充分发挥政府信息服务作用的立法精神，应当包含有信息与个人利害关系度的含义在其中，也是一个有限公开信息的立法本意。
(四)政府信息公开范围，是一个逐步的过程，不是一个固定的结果
据资料显示，已经有近70个国家制定了全国性的信息公开法。这个数量意味着，目前为止是少数国家有政府信息公开立法，而这些国家政府信息公开立法的时间也并不很长，大多都处在一个逐步扩大公开信息范围的过程中。所以，尽管理论上不少人主张以公开为原则以不公开为例外，但客观地看，世界上大多数国家还没有实行以公开为原则以不公开为例外的政府信息公开制度。
我国的政府信息公开制度，从来就是一个逐步规定和逐步扩大的过程。《条例》制定以前，实际上采用立法列举规定方式在推进政府信息公开工作。1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会制定的《公安派出所组织条例》第5条就规定，公安派出所必须密切联系群众，认真处理人民来信，接待人民来访，并且“在居民会议或者居民委员会会议上报告工作，听取人民的批评和建议”，这不仅是接受监督的规定，也是公开派出所相关信息的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第4条明确规定了行政处罚遵循公开原则，并明确对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的依据。《中华人民共和国行政许可法》也在第4条规定，行政许可的设定和实施应当遵循公开原则，规定了立法起草公开的内容，如“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见”，规定了委托行政公开的内容，如“委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告”，规定了办公场所公开的内容，如“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示”。也规定了许可决定公开的内容，如“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅”，等等。到2008年颁布实施《条例》，我国政府信息公开工作一直在推进，法制化程度一直在提高，政府信息公开的范围也一直在逐步扩大。也就是说，政府信息公开范围的逐步扩大是一个历史发展事实，既不是在《条例》制定以前就完全没有公开政府信息，也当然不会因为制定颁布了《条例》就终结政府信息公开范围的扩大过程。但是总的来看，政府信息公开法律制度的建设才刚刚开始，还处在起步发展阶段，这是基本定位。寄希望于一个处在起步发展阶段的政府信息公开范围实行以公开为原则以不公开为例外的制度，是不现实的，也是不合理的，
政府信息公开并不是一个孤立的制度。它以社会、经济、法律、人民等的发展为基础的，并与社会、经济、法律、人民的发展等因素息息相关。我们处在社会主义初级发展阶段，属于发展中国家，是正在建设法治同家和建设法治政府的历史阶段。既有发展建设的根本任务，也面临着转型、转轨的很多问题。与初级阶段、发展阶段相适应，政府信息公开制度不可能不受制于这个历史阶
段，不可能不反映这个阶段的特征和要求。就政府信息公开范围而言，也是一步一步发展而来，不是一蹴而就的。首先是从不公开到公开，其次是从以不公开为原则公开为例外到适度公开，最后发展到以公开为原则以不公开为例外，逐步扩大公开范围，逐步缩小不公开范围，基本做到透明政府。应该说，以公开为原则以不公开为例外，是政府信息公开范围高度发达阶段的结果和特征。一个发展加转型的社会，实行高度发达阶段的信息公开范围制度，实际上超前了它所处的社会、经济、法律、人民发展的基础和阶段，因此是不合适的。笔者认为，与我们所处社会发展阶段相适应，应当是适度公开与逐步扩大的政府信息公开范围，而不是其他。
二、关于依法公开原则
《条例》所确立的政府信息公开范围，其基本精神是适度公开与逐步扩大。所谓适度公开，一方面是与过去相比，政府信息公开的事项范围，不再只限于法律法规列举，更增加了多种列举标准，从而使政府信息公开事项的范围有了极大地发展;另一方面是通过立法确定了政府信息公开的标准和条件，从而一般性地界定了政府信息公开的事项范围。所谓逐步扩大，是指在《条例》规定的公开范围基础上，可以通过其他法律法规的规定，进一步扩大政府信息的范同。并且《条例》本身也赋予了行政机关相应的裁量权限，即便在现行立法规定范围内，仍然有扩大政府信息范围的余地。所以，适度公开与逐步扩大，是《条例》对政府信息公开范围的基本精神，是综合考虑制度、权利、现实和未来发展多种因素的选择，也是一个问题的两个方面。
适度公开与逐步扩大政府信息公开范围，是需要一定规矩和标准的。这个标准既不是申请人标准，也不是行政机关标准，而是由立法规定的标准，具体到《条例》规定中就是法定标准。所以，政府信息公开范围应当是依法公开原则。
(一)依法确定政府信息
什么是政府信息?这个问题似乎不是政府信息公开范围的内容，其实不然。政府信息的外延范围与政府信息公开范围有着密切的联系。简单地说，如果界定政府信息范围较窄，政府信息公开范围也不可能宽泛;如果界定政府信息范围较宽，政府信息公开范围也相应可以更宽泛。在此意义上说，政府信息的范围实际上成为了政府信息公开范围的前提和基础。
《条例》界定政府信息范围较为宽泛。明确指出，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。就政府信息的主体范围而言，不仅包括行政机关(第2条)。而且包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(第36条)，以及教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位(第37条)。所以，政府信息这个概念，不仅是政府机关的信息，也是管理公共事务组织的信息，还是公共企事业单位的信息。就政府信息特征而言，本质上是上述主体履行职责过程中的相关信息，只要与履行职责有关就是政府信息，否则属于其他信息。与履行职责有关，使该信息具有了政府信息或者公共信息的性质。所以，即便是所谓行政机关的“内部信息”，只要符合与履行职责有关这个特征，就不能把它排除在政府信息范围之外。就政府信息形式而言，仅仅规定了是以一定形式记录、保存的信息，没有限制是否为“成熟”信息或者对外信息。因此，行政机关正在调查、讨论、处理过程中的信息，或者服务于一定目的收集保存的信息，也属于政府信息范畴，不能排除在政府信息概念之外。可见，政府信息的概念、特征，是由立法规定下来的，有它特定的含义和范围所指。我们不能从一般意义上去理解，也不能仅仅从文字上去解读，更不能用外国法律和理论中的政府信息范围填充我国政府信息的外延。毫无疑问，我国政府信息公开制度中的政府信息是包括特定范围的特定法律概念，只能依法而定。
(二)依法确定和处理公开信息的范围事项
哪些政府信息应当公开?《条例》没有概括式规定，只有列举式规定，在列举方式和性质上，有两种列举，一是划定公开范围性质的列举;二是举例性质的列举。公开政府信息的范围受到划定范围性质列举式规定的规范，公开政府信息的重点受到举例性质列举规定的限制。
就划定范围性质的列举而言，《条例》规定了四种标准：一是利益标准，包括“切身利益”和“特殊需要”，也就是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，以及满足公民、法人或者其他组织自身生产、生活、科研等特殊需要的政府信息。“利益标准”属于客观标准，是否存在利益关系，是否存在生产、生活、科研等特殊需求，是个客观事实问题。二是需求标准，即行政机关需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息。这个标准既有客观性也有一定的主观性因素。行政机关的需求是客观的，例如，行政机关要求社会大众参与某项制度的讨论，提供不同的意见和建议，以供行政机关决策参考，当然首先要公开相关政府信息，这是客观性的需求，但行政机关对这种需求范围和程度的认识、反映则是主观的。三是内容标准，即反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府信息。我们知道，行政机关的设置、职能、程序等属于行政机关自身的事务和信息，但这些信息也不仅仅是行政机关的内部事务信息，行政机关的设置本身就是为了实施对社会的管理和服务，公民、法人和其他组织与行政机关“打交道”办事，当然要知道行政机关的设置、职能、权限范围、办事程序等方面的政府信息，行政机关也应当将这些政府信息主动公开、公示，方便公民、法人和其他组织办理相关事务。所以，这类信息的标准，也是客观标准。四是规范标准，即依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的其他政府信息。这里，为将来继续扩大政府信息公开范围预留了一定空间，随着制度建设的发展，政府信息公开的范围会逐步扩大，何时、何范围及怎样扩大，由将来的法律、法规和国家有关规定一一决定。
就举例性质的列举而言，《条例》规定了重点公开的政府信息范围，为各级行政机关公开政府信息提供了重点指引。这种列举，没有划定范围的性质，即便政府信息不在其列举范围之内，也不能得出不予公开的必然结论，所以它属于举例性质或者指引性质的列举规定。根据《条例》规定，行政机关重点公开的政府信息主要有23种各级政府信息，主要包括行政法规、规章和规范性文件，国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，国民经济和社会发展统计信息，财政预算、决算报告，行政事业性收费的项目、依据、标准，政府集中采购项目的目录、标准及实施情况，行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况，重大建设项目的批准和实施情况，扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况，突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况，环境保护、公共卫生、安全生产、
食品药品、产品质量的监督检查情况等。
(三)依法确定和处理不予公开信息的范围事项
哪些政府信息不公开，在理论上经常被称为“例外规则”。但立法确立的政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是依法公开原则。所以，把我国政府信息公开制度中的不予公开政府信息事项称为“例外规则”是不确切的，“例外规则”只有在以公开为原则以不公开为例外的制度中才存在。
既然我国政府信息不公开范围不是“例外规则”，而是一般规则，那么该一般规则的适用范围，就应当依据立法规定的标准和范围来确定。《条例》规定不予公开政府信息的标准有四个。一是属于国家秘密，这是形式标准或者程序标准，凡是被合法程序确定为国家秘密的政府信息，就不属于公开范围。二是商业秘密标准，在性质上属于涉及商业秘密的政府信息，为了保护商业秘密权利人的合法权利，此类信息也不予公开。商业秘密标准不完全是形式标准，主要还是实质标准。也就是说，是否属于商业秘密，在一定程度上需要对信息的价值和商业作用等进行实质分析才能得出结论，当然有些商业秘密是形式标准，如专利等。三是个人隐私标准，即涉及个人隐私的政府信息不予公开，以保护隐私权利人的合法权利不受到侵害。隐私标准也主要是实质标准，是当事人民事权利的一种。四是效果或者影响标准，即公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不予公开。这个标准也是一个实质标准。由于相关信息的公开是否危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，只是一个主观判断和预前判断，而不是一个事后结果。所以，它又是或然性、可能性标准。
从理论上讲，不予公开的政府信息范围，可以宽泛也可以狭窄，确定不予公开政府信息范围的标准也不仅限于上述四个标准，还可以有诸如“内部信息”、“工作秘密信息”、“与当事人利益无关信息”、“未成熟信息”等标准，而且，这些标准也都有一定的合理性。但依法而论，我们只有这四个标准，再无其他明确规定不予公开政府信息的标准。
(四)依法确定和处理“灰色地带”政府信息
所谓“灰色地带”政府信息，是指根据《条例》规定，既不在公开列举范围之内也不在不予公开列举范围之内的政府信息。由于立法上没有明确公开和不公开的规定，我们称其为“灰色地带”的政府信息。这类政府信息的存在，是由《条例》规定的肯定列举和否定列举模式决定的，这两种列举都是相同性质的列举，而列举式又不可能穷尽政府信息的全部外延，所以必然存在既不在肯定列举范围也不在否定列举范围的政府信息。
在以公开为原则以不公开为例外的制度中，“灰色地带”政府信息属于公开范围，相反，在以不公开为原则以公开为例外的制度中，“灰色地带”政府信息属于不予公开范围。但我国政府信息公开范围不属于这两种制度，而是属于依法确定政府信息公开范围制度。在这个制度中，“灰色地带”政府信息就具有了公开和不公开两种可能。就不公开这类信息而言，由于没有公开这类信息的明确列举规定，行政机关没有承担公开这类信息的法定职责，产生不公开的实际后果。就公开这类信息而言，由于没有法律上禁止性规定，行政机关可以根据具体情况裁量决定公开这类信息。尽管没有法律上公开这类信息的明确规定，但政府信息是政府记录、保存的信息，是属于政府的信息。政府公开这类信息是依权行政，也属于有根有据。
(五)依法确定和处理公开信息的程度
政府信息公开范围，与政府信息公开程度有着很高的关联度，制约和影响政府信息的公开范围，公开政府信息的程度越高，公开政府信息的范围实际上就越广;相反，公开政府信息的程度越低，公开政府信息的范围实际上也就越小。信息公开不仅是要公开什么方面政府信息的问题，同时也是要公开到什么程度的问题。在不少依申请公开政府信息的案例中，当事人双方对信息公开范围没有争议，争议主要集中在公开政府信息的程度上，也就是对于公开信息内容程度的理解和认识不同。如申请人要求行政机关公布财政开支细目，行政机关认为只需要公开财政支出总数和分类数就可以。其中的分歧就是公开信息的程度问题，公开财政支出到每一分钱的用途是一种公开程度，公开财政支出到教育、市政、医疗、文化等大类支出是另一种公开程度，差异很大，效果不同。公开政府信息程度不仅是实践问题，也是立法问题。从立法上看，政府信息公开程度也是一个重要问题。《条例》规定需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息应当公开，在重点公开的政府信息中，又规定了应当重点公开的由政府集中采购项目的实施情况、重大建设项目的批准和实施情况、突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况等。这些“需要知晓或者参与”的政府信息，“实施情况”的政府信息标准，确实存在一定的裁量的，需要根据具体情况选择决定。但是，这种裁量空间不是随意裁量的，而是必须根据立法精神、原则以及立法认可的各种因素进行裁量的。所以，公开程度问题也是需要依法确定和处理的问题。
三、小结
综上所述，我国政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是实行依法公开原则。政府信息公开的范围、不公开的范围、“灰色地带”的范围以及公开的程度范围等，都是依据《条例》和相关法律法规规章等规定确定的。政府信息公开范围，从制度完善和发展方向来看，无疑应当是公开为原则、不公开为例外。当今世界上很多国家的政府信息公开范围，也正是这种制度模式。这种范围和模式，必须在法律制度上承认政府信息就是公共信息，必须无条件地向公众开放透明;而且，这个公开透明，是针对任何人的。因此，无论什么人，无论什么动机，无需任何理由，就有权利获得政府信息，只要该政府信息不涉及法律有特别例外排除性规定。中国是发展中国家，长期处在社会主义初级阶段，正在建设法制国家和法制社会，法治政府建设工作也正在积极地推进过程中。同样，作为一项法律制度的政府信息公开制度，也才刚刚开始。在一个制度发展初期，适度确定政府信息公开范围，逐步推进政府信息公开工作，应当是一个必然的选择。随着制度的不断完善，随着实践经验的不断积累，随着行政机关工作的不断规范化和法制化，进一步扩大政府信息范围是必然的。总而言之，政府信息公开范围的扩大，受到很多因素的制约，这主要包括：行政机关工作的规范化和法制化程度;政府信息成为公众信息是一个公共产品和公共服务;公民、法人和其他组织获得政府信息是一项法律上明确承认的基本权利;公众对政府的监督是全方位和深程度的，等等。
[责任编辑：王篆]
作者：杨小军
【摘要】政府信息公开是现代民主法治国家的共识，也是实现公民行政知情权的必然要求，更是建立现代法治社会的基本保障，其实现程度是衡量一个国家民主法治建设的重要标志。政府信息公开体现法律公平公正的价值品质，人民主权原则是政府信息公开的宪政基础，我国政府信息公开无论是理论研究还是具体制度方面完善都有待进一步深化和完善。
【关键词】政府信息公开 法理分析 人民主权 行政知情权
政府信息主要是指政府行政机关在履行职能过程中产生或依据职权获取、整理的，以文字、图表、音像、磁盘等形式记录、保存的数据、资讯等。政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权或委托的组织，在运用国家权力履行国家行政管理职能的过程中，通过法定形式和程序，主动把政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的法律制度。广义上的政府信息公开主要包括政务公开和信息公开;狭义上的政府信息公开主要指政务公开。同其他信息公开相比，政府信息公开的具有行政性 、权利性、例外性等特点。
笔者所论述的政府信息公开的范围具体涉及公民、法人或者其他组织切身利益的有关国家建设、社会发展的政治、经济、文化、卫生、教育、民生的法律法规政策信息;公共突发事件处置信息;政府公务员(特别是官员)和公共企事业单位相关负责人的道德品质、个人财产状况等信息，即指广义上的政府信息公开所含的内容，除去例外信息，其它政府信息都应及时公开。这既是公众了解政府行为的渠道与载体，也是行使监督政府行为权利的重要依据。
政府信息公开体现了法律公平公正的价值品质
20世纪以前，公正原则就构成了英国行政法最具特色和最活跃的一部分，它包括两个原则：任何人不能作为自己案件的法官;听取对方的意见。这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权，而且也适用于行政权。①这一点在行政诉讼中表现为，当事人要获取充分的行政信息，没有充分、及时的行政信息公开制度作为保障，事实上“令人遗憾的是，直到《行政诉讼法》颁布实施十周年的今天，行政诉讼依然处于一种门可罗雀的尴尬境地，没有太大的改观 。”②
传统的国家主义法律观突出法律源自国家和阶级专政之工具，无论是国家制定还是国家认可，法律作为阶级斗争工具的背后是国家暴力机器。特别是行政行为作为政治权力的一种，更是强调它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种权能。现代法的发展丰富了人们对法律理解的内涵，社会协商论吸收了哈贝马斯的“商谈理论”的积极因素，重建法律与国家的一种新关系，在国家与个人良性互动基础上建立法律的权威，法律协商具有自由和开放性，重视公民的参与性：“公民的公共参与并不意味着公民总是能够按照自己的意愿行事，而是指对于与自身利益有重要影响的社会安排，公民总是能够有平等的表述自己意愿的机会和权利。……按照协商论要求，法律商谈过程是开放的，这意味法律过程是向一切人开放的，同时也意味着它是向一切意见开放的”。③
这种理性范式被人们应用于法学领域，强调法律实施行为就是一种协商、沟通、服务机制，要求国家政府必须尽最大限度公平、公正地对待每一位社会成员，暗箱操作的方式是不允许的。突出法律行为过程中的公平公正性，这是现代社会避免和消除社会谣言与对峙、冲突的一种平衡和稳定机制，成为构建与评价民主法治国家的一个非常有效的“探索性和批判性工具”。实际上社会协商论不是在弱化法律的强制性，而是强化法律的实施效果，是法律在解决矛盾时行之有效的方式，政府信息公开法律制度就是反映了现代法律社会协商的必要性，突出了其在实际运用中的平等性：即每位社会成员都具有平等地获取政府信息的权利，都可以申请政府提供相关信息资讯，并且这种获取信息的权利不因申请人的身份、地位的不同而受到区别对待。法律对申请人不应有资格的限制，不仅信息相关当事人可以申请，其他人也都可以申请，并且具有平等的获得信息的权利。由此得出，政府信息公开的实现是现代法在行政行为中的必然要求和反映。所以政府信息公开法律制度反映了法律所具有的公正公平的价值品质，是实现社会实质正义的必然保障。
人民主权原则是政府信息公开的宪政基础
“主权”一词最早由古希腊哲学家亚里士多德提出。在长期的古代奴隶社会和封建社会，主权被认为归属于国家最高统治者国王或皇帝个人，老百姓则是臣民，最高统治者掌握着被统治者的命运。法国著名的宪政学家布丹对“主权”概念进行了较为准确和系统的表述，指出主权是一个国家或一个社会的最高统治权、是绝对的和永久的权力。
随着商品经济发展，契约文明出现并影响法律、政治等领域思想观念的转变。社会契约论认为，国家是人民签订社会契约而产生的，人民是社会契约的主体，人民是国家主权的拥有者，社会契约论实际上就是粉碎了君权神授论。马克思恩格斯运用辩证唯物主义和历史唯物主义的哲学观点对前人理论成果进行了批判继承，提出了无产阶级的“人民主权”的学说，其核心意义指的就是人民是国家权力的终极所有者，国家公共权力是由人民主权派生出来的，是人民的自然权利的让渡，人民是国家权力的实际拥有者和控制者，其实质就是人民是国家的真正主人。
国家权力必须要保证人民权利的实现，而要保证国家权力能够时刻地履行职责，国家权力必须要受到人民的监督。只有这样国家权力才能对人民负责，才能保证人民权利的实现。我国在宪法中明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”，就是对国家权力来源于人民主权的肯定。作为新型民主制—社会主义民主制，是建立在社会主义公有制经济基础之上，由工人阶级领导的广大人民掌握政权，当家做主，人民享有广泛而又真实的民主权利，在人类历史上第一次实现了真正的民主意愿，人民通过自己选举的代表管理国家和社会。
新中国成立以来，一些领导和学者在人民主权行使的问题上，特别是对权力监督与制约问题上一直存在不少误区，认为权力监督与制约是实行多党制的资本主义国家的事情，因为资产阶级政党都代表一定利益集团(或群体)，为了防止执政党为了一党(或集团)私利而损害公共利益或其他群体与集团的利益，有必要对其进行监督与制约，这是资本主义国家社会利益多元化的要求。而我国是一个社会主义国家，中国共产党是唯一的执政党，它没有自己的特殊利益，是一个全心全意为人民服务的政党，因而不存在对其权力进行监督与制约的必要性。④马长山在其著作《国家、市民社会与法治》一书中，谈到了这种问题：当时有一种错觉，认为既然一切权利都已到了人民手中，那么一切防止权力滥用的保障就不必要了。⑤实际上这是误区，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。” ⑥
社会历史经验反复告诫我们：人类所追求和设计的国家社会管理制度，其实质就是为防止滥用公共权力，就是要把权力关在笼子里，不受监督与制约的权力必然走向专制和腐败。而政府信息公开就是有效监督和制约国家公共权力的根本措施和手段之一。所以建立在人民主权国家基础上的政府，公开其信息就是为了更好地监督政府履行职能职权，从而实现人民主权。所以政府信息公开是是实现人民主权原则的内在本质要求，人民主权原则是政府信息公开的宪政基础。
实现公民行政知情权是政府信息公开的内在要求
知情权作为公民在现代法治社会中的一项基本权利，是保障人权应当具备的基本的首要条件。尤其是在现代社会，随着科学技术、信息技术的飞速发展，知情权日显重要和必要。行政知情权是指公民、法人和其他组织知悉、获取凡是与政府有关的信息的自由与权利。汉密尔顿说：良好的政府“应该建立在人民同意的牢固基础上。国家权力的河流应该直接来自一切合法权力的洁净的原始的源泉。”⑦列宁在《苏维埃政权的当前任务》当中强调：“群众应当有权为自己选举负责的领导者。群众应当有权撤换他们。群众应当有权了解和检查他们活动的每一个细节。”从“人民知情”到“人民同意”实际上就是一个人民参政、议政的过程，即“人民知情”是“人民同意”的前提条件和基础。徐大同认为：“民主是一种政治制度，主要体现在公民的政治参与。即权利平等的公民，独立自主地依照一定程序参与政治生活，决定国家大事。它的内容是：知政、议政、诀政、执政、督政。”⑧
从民主制度的内容可以看出：知政是民主制度完善的第一要务。没有“知政”这一环节作为前提条件，就无法议政，就无法有效制约、监督公共权力。但现在有些政府行政机关，认为公民信息公开似乎是一种“恩赐”行为，是一种行政权力，不认为信息公开是政府依法行政的份内法定义务和责任，没有意识到政府信息公开是实现公民行政知情权的内在要求。
一些地方行政部门为了所谓“政绩”，或因地方利益等因素，对政府信息公开执行不到位，凡是对自己不利的信息就不公开，或是半遮半掩的姿态，即使公布了一些信息，也是含糊其辞、避重就轻，甚至把本应该公开的内容说成保密的范围，逃避监督，这类现象在经济学中被称为：“信息优势危害”，实际上是侵犯了公民的行政知情权，是一种违法行为。也是“民可使由之，不可使知之”被封建专制思想在作祟，官本位的意识根深蒂固。加之理论研究方面，对有些政府信息的范围界限等还存在争议，难以界定，导致遇到实际问题的具体行政部门不知如何去落实执行。
此外，由于我国新闻媒体因体制等原因，监督力度欠缺，“长期以来，我们习惯把新闻事业纯粹当作宣传工具，并要求所有报纸，报纸上的版面，新闻、文章都传达、反映党、政府的意图，宣传规律取代了新闻规律。”⑨这种意识致使一些政府部门，不能正确面对公众对知情权的请求权。随着政治体制改革的逐步深化，党的十三大以后这种状况开始有所改变，新闻媒体在实现公民知情权方面发挥的作用越来越大，社会透明度逐渐提高，现代政府必须要充分利用日益高度发达的网络等新媒介进行信息公开，使网络等新媒介成为保障公民知情权，捍卫公民权益的“无处不在的眼睛”。
政府信息公开是建立法治社会的基本保障
“法治”作为一个动态或能动的政治范畴，其基本含义就是依法治国，依法治国的核心最主要的就是政府的依法行政，这是同人治即依人行政相对的治国方略。在人治专制社会背景下，政府是由一人或几人主导、一小部分人参与的、封闭的、甚至带有宗教神秘色彩的政权运行机构。而现代法治社会是一个开放的民主法制社会，政府的运行依据的是法律。列宁在谈到苏维埃政权国家事务管理中实行公开性原则的重要性指出：“新政权是绝大多数人的专政，……这个政权对大家都是公开的，它当着群众的面办理一切事情，群众很容易接近它。”他特别强调：“在我们看来，只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”⑩我国在2000年以后，提出建设“开放型政府”作为行政体制改革的目标。法治社会政府运行的开放性包括两个层面，一是政府权力组织结构的开放，二是政府权力运作过程的开放。
政府信息公开的程度反映着政府权力运行开放的程度。作为人民参政、议政监督的基础，它要求政务公开，遵循相关的程序，允许公众广泛地参与政府决策。政务公开为公众广泛参政、议政提供了必要的前提条件，而公众的广泛参政又极大地促进了政府信息的公开程度，如果一个国家政治运行的透明度不够，政府信息量严重不足甚至信息虚假，信息沟通渠道受阻等，都将导致国家管理和社会管理的成本增加，办事效率降低，腐败机会随之增加。这就必然要求政府必须主动地寻求公民和社会各方面的信息反馈，更重视保持政府权力与社会、民众之间各种信息渠道交流与沟通。
我国《宪法》第二十七条明确规定了“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”可见监督政府是宪法赋予人民的基本权利，为此我国建立了比较系统、完善的监督组织和监督机构，包括党内监督制度，“但我们社会中最强大的监督力量—人民群众的监督缺乏制度保障。”实际上就是基层民主监督体制和途径不完善，没有发挥出人民监督的应有作用和力量。“人民民主监督重要渠道，就是让老百姓能够直接监督执政权力。这包括：‘阳光民主’建设，除了国家机密和安全的要求外，应该全部实行政务公开，建立政务公开网络和专业刊物，使人民有充分的知情权。”现代法治社会的精髓是政府公务人员依法行政，只有建立完善的政府信息公开的相关法律制度，人民才能行使监督政府运行的权利，才能确保政府公务人员的依法行政、依法办事，接受法律的监督和约束，法治社会才能成为现实。
(作者为黑龙江绥化学院经济管理学院副教授;本文系黑江省教育厅人文社会科学研究项目“政府信息公开法律制度完善研究”的阶段性成果，项目编号：12524141)
【注释】
①王名扬：《英国行政法》，北京：中国政法大学出版社，1987年，第151～157页。
②杨立杰：“程序公正：行政诉讼的价值取向及其实现”，《东岳论丛》，2002年增刊。
③叶传星：《当代中国的法理念：以构建和谐社会为背景的考察》，北京：中国政法大学出版社，2012年，第216页。
④“新形势下我国公共权力的监督与制约研究”课题组：“社会主义国家公共权力也需要监督与制约”，《中共济南市委党校学报》，2005年第2期。
⑤马长山：《国家、市民社会与法治》，北京：商务印书馆，2005年，第109页。
⑥[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，北京：商务印书馆，1982年，第154页。
⑦[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，1980年，第113页。
⑧马德普：《政治文化论丛》(第一辑)，天津人民出版社，2001年，第32页。
⑨李良荣：《中国报纸的理论与实践》，上海：复旦大学出版社，1992年，第29页。
⑩[苏]列宁：“关于专政的历史问题”，《列宁全集》(第12卷)，北京人民出版社，1972年。
杨利敏：“论行政法对服务型政府的双重构建”，《法律适用》，2008年第3期。
蒋德海：《控权型检查制度研究》，北京：人民出版社，2012年，第30页。
林泰：“人民民主制度：坚持什么、反对什么、改进什么 ”，《红旗文稿》，2014年第1期。
责编/韩露(实习)
作者：刘颁
政府办副主任 卢海星
(2010年8月3日)
同志们：
为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)于2008年5月1日施行。它标志着我国政府信息公开工作步入了法制化、规范化和程序化的轨道。
一、政府信息公开工作的目的和意义
政府信息是各级行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在履行职责过程中制作或获取的以一定形式记录或保存的信息。这些信息资源包括政府的统计调查信息、工作与业务资料信息、自然资源信息、市政建设信息等等。
政府公开这些信息资源给社会，让社会充分利用，将会产生一定的经济效果。同时，政府信息公开还可以促进政府与公众的合作，以达到更好地促进经济社会发展的目的，有利于创造一个公开、透明、依法行政的环境，有利于政府的廉政建设，有利于社会的监督，有利于营造公众参政议政的环境，转变干部作风，实现政府职能的转变。公开各级政府信息，让全县人民充分了解政府，掌握相关信息，对促进我县改革、发展和稳定具有十分重要的意义。政府各部门及乡(镇)要充分认识政府信息公开工作的重要意义，积极采取有力措施，全面推进政府信息公开工作。
二、政府信息公开的原则
(一)全县各乡镇政府及县政府各工作部门，法律、法规授权或者行政机关依法委托行使行政职权的组织(以下简称行政机关)都要公开政府信息。
(二)政府信息公开以公开为原则，不公开为例外。
(三)政府信息公开应合法、真实、及时、便民。
三、政府信息公开的责任分工
(一)县政府信息公开工作领导小组负责协调、研究政府信息公开过程中的重大问题。县政府信息公开工作领导小组办公室负责组织、指导、推动全县的政府信息公开工作，负责县政府的政府信息公开。
(二)各乡镇政府和县政府各工作部门要指定专门机构负责本机关的政府信
1息公开工作，具体职责是：负责公开本机关的政府信息;受理和处理向本机关提出的政府信息公开申请;保管、维护、更新、监督本机关的政府信息;组织编制本机关的政府信息公开指南、政府信息目录。
四、政府信息公开的内容
(一)主动公开的信息
1、管理规范和发展计划方面的政府信息。包括政府规章、行政机关制定的其它规范性文件以及与经济、社会管理和公共服务相关的其它文件;经济社会发展的规划、计划及其进展和完成情况;城镇总体规划、其它各类城镇规划以及土地利用总体规划及其执行情况等。
2、与公众密切相关的重大事项方面的政府信息。包括影响公众人身和财产安全的疫情、灾情等突发公共事件的预报、发生及其处理情况;教育、扶贫、优抚、社会保障、劳动就业等方面的标准、条件及其实施情况;土地征用、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案等情况;行政审批、行政收费的相关事项等。
3、公共资金使用和监督方面的政府信息。包括重大城镇基础设施建设项目的公开招标、中标情况及工程进度情况;政府集中采购项目的目录、政府采购限额标准、采购结果及其监督情况;重要专项基金、资金的使用情况等。
4、政府机构和人事方面的政府信息。包括政府管理职能及其调整、变动情况;政府及各部门(单位)的职责，各类审批(审查)、备案登记事项的办事程序、办事条件、办事依据、监督途径、负责人、办理人员的姓名和联系方式;公务员招考、录用以及公开选任干部的条件、程序、结果等情况。
5、农村工作的相关信息。包括乡(镇)公开落实涉农收费、涉农价格公示制等国家涉农政策，落实财政收支和各类救灾、优抚资金以及财政转移支付资金的标准、对象、使用等情况，以及涉及到的具体项目、标准、额度，农村税费改革政策、征地补偿政策、集体经济发展政策等。
6、法律、法规、规章规定应当由行政机关主动公开的其它信息。
(二)依申请公开的政府信息
指应主动公开的政府信息外，公众向政府机关申请公开的其它政府信息。
(三)不予公开的政府信息
1、属于国家秘密的;
2、属于商业秘密或者公开后可能导致商业秘密被泄露的;
3、属于个人隐私或者公开后可能导致对个人隐私权造成不当侵害的;
4、法律、法规规定不予公开的其它信息。
五、政府信息公开的方式和方法
(一)主动公开的政府信息，各乡镇、各部门可以通过在办公地醒目场所设
置阳光政务公开栏、建立信息网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开，也可以采用其它便于公众及时获得信息的形式公开。县档案局是集中查询本级政府信息的场所。
对于应主动公开的政府信息，要在信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。
(二)依申请公开的政府信息，各乡镇、各部门要认真做好政府信息申请公开的受理和处理。
1、要建立多种渠道，便于申请人申请，使群众、法人和其它组织可以采用口头、电子邮件、书面等多种形式申请。
2、受理单位或部门收到要求公开信息的口头申请应当场登记，书面申请要当日登记。
3、受理单位或部门对申请人提出的申请，一般应当场答复，不能答复的，应当自收到申请起15日内予以答复;如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不超过15个工作日。
4、申请人要求提供的政府信息含有不予公开的内容，但能够区分处理的,应当提供可以公开的内容。被申请单位或部门不掌握申请人所申请信息的，应当书面告知申请人掌握该信息的行政机关名称及其联系方式;申请公开不存在的政府信息，应书面告知申请人。
5、申请不属于公开范围的信息，应当书面告知申请人不予公开的理由。
6、对于受理申请的行政管理主体单位或部门提供的不准确、不完整信息，申请人要求其对信息更改、补充的，受理单位或部门不得拒绝更改。本单位或部门无权更改的，应当转送有权处理的机关处理，并告知申请人。
7、申请公开的政府信息只对申请人公开。
六、2010政府信息公开重点工作
六月十七日县政府办公室印发了《赤城县2010年政府信息公开重点工作的通知》(赤政办[2010]40号)大多数单位已经按照通知要求做了大量工作。有些单位做的工作不够不细，还有些单位甚至什么也没有做，在这里我重新强调一下2010年政府信息公开重点工作，希望大家抓紧时间完成。
1、凡未成立“政府信息公开领导小组”的单位，必须成立“政府信息公开领导小组”，并上报县政府信息公开领导小组办公室(政府办电子政务管理科)备案。
2、县档案局、行政审批服务中心要设立信息公开查阅场所，各乡镇政府要在所在地开辟政府信息公开查阅室。
3、8月底前，以正式文件形式制定出台“保密审查、报告、主动公开、依申请公开、信息澄清、发布协调”等六项制度，制定主动公开和依申请公开流程图。并将纸质文档和电子文档各一份上报县政府信息公开领导小组办公室备案。
4、认真梳理2009年和2010年上半年的各类政府信息，编制2009和2010上半年的政府信息公开目录及指南。并与10月底前，将纸质文档和电子文档各一份上报县政府信息公开领导小组办公室备案。
七、政府信息公开工作考核
(一)政府信息公开考核的主要内容：
1、政府信息公开工作的组织推进情况。包括组织领导、机构人员、制度建设、保障措施等。
2、政府信息公开工作情况。包括公开目录、公开指南编制情况;主动公开政府信息的更新和发布情况;申请公开政府信息的受理、答复情况;保密审查制度执行情况;政府信息公开工作报告的编制及发布情况。
3、政府信息查阅场所等公开载体建设情况。
(三)政府信息公开实行百分制的量化考核办法，由县政府信息公开领导小组办公室组织实施。考核分为优秀(95分以上)、良好(85—94分)、合格(60—84分)和不合格(59分以下)四个档次。
(四)经考核，对考核结果为优秀的部门和单位及工作人员予以表彰和物质奖励;对考核结果为不合格的，责令其限期整改;对整改后仍达不到要求的，给予通报批评，并建议监察机关实行行政问责。
今天，参加培训的人员都是各乡镇和部门专门抽调负责政府信息公开，并且具有一定电脑操作技能的业务骨干，希望你们认真参加培训，理清政府信息公开工作思路，掌握相关的操作规程和技术，又好又快地推进我县的政府信息公开工作。
同志们：
这次全市政府信息公开工作会议的主要任务是认真学习贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》，全面推进我市政府信息公开工作，加快政府自身建设和管理创新，促进机关效能建设深入开展。在这次会议上，要组织学习市政府关于贯彻政府信息公开条例的实施意见,有关方面的负责同志还将对大家进
行业务辅导。下面，就如何推进我市的政府信息公开工作，讲三点意见。
一、统一思想，提高认识，切实增强工作的紧迫感和责任感
(一)推进政府信息公开，是贯彻《条例》的迫切要求。随着时代的进步和改革开放的深入，我国经济社会发展已经进入体制转换、结构调整、社会转型的关键时期，人民群众的利益诉求更加直接，对政府信息公开的要求越来越强烈。党的十六届五中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要“推进决策科学化、民主化，深化政府信息公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件”。经过长期的准备和酝酿，《中华人民共和国政府信息公开条例》于今年4月5日经国务院第165次常务会议通过，并将于2008年5月1日起施行。《条例》从颁布到实施有1年的时间跨度，由此可见《条例》实施工作的艰巨性和庞杂、繁重程度。《条例》把保障公民、法人和其他组织获取政府信息作为行政机关重要职责的法定化，将对转变政府工作方式产生深远的影响，它是继《行政许可法》实施之后政府的“又一次自我革命”。温家宝总理在国务院常务会议审议《条例》时指出：“推行政府信息公开，是提高科学执政、民主执政、依法执政能力和水平，构建社会主义和谐社会的重要要求，是推进社会主义民主、建设法治政府的重要举措;是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容”。
为做好施行《条例》的准备工作，全国政府信息公开领导小组多次召开了电视电话会议，部署有关工作并进行专题培训。国家部委和各省区也纷纷出台与本地区本系统相关的实施意见。
从我市实际来看，近几年，通过深入开展政务公开、校务公开、村务公开，各地各部门都做了不少工作，也取得了一定的成绩。但是与上级的要求、群众的期望还有一定的差距，尤其同《条例》的法定要求差距较大。对此，我们要高度重视，在今后的工作中认真加以解决。
(二)推进政府信息公开，是优化发展环境的重要途径。环境是一个地区竞争力的重要标志，良好的环境是实现跨越式发展的重要保证。推进政府信息公开有利于加强我市的软环境建设。政府信息公开将把各职能部门的工作职责、审批流程、服务承诺，通过信息平台、政务窗口，公布于众，能够解决群众跑多门、盖多章、求多人的难题，提高办事效率，优化投资环境。同时，推进政府信息公开，能够促进政府各职能部门之间的相互监督和良性竞争，使内部的管理和监督与社会监督相衔接，既拓展了公众监督政府的途径,提高了政府公信力，也一定程度上避免了暗箱操作，使政府资源的配置更加透明，有利于形成公平竞争的良好市场环境。
(三)推进政府信息公开，是加强对权力制约和监督的有效手段。只有建立起一套有约束力的、规范的权力运行机制，把行使权力的过程置于人民群众的监督之下，才能最大限度地减少权力运行的随意性，最大限度地从源头上遏制腐败现象。要对权力实行有效的监督，必须实行政府信息公开，提高权力运行的透明度，为广大群众监督政府权力运行开拓更多渠道，为深入推进党风廉政建设、防止权力的滥用，提供制度保证。
(四)推进政府信息公开，是执政为民的具体体现。推进政府信息公开，是保障人民群众合法权益，维护人民群众根本利益的重要途径。推行政府信息公开,能够有效地促进政府机关及其工作人员，主动适应形势发展的要求，树立民主、法治、效率和群众观念，更好地做到公开、公平、公正施政。推行政府信息公开，能够让人民群众了解和参与政府的政务活动,保证政府工作对人民负责、受人民监督、让人民满意。
二、明确任务，突出重点，深入推进政府信息公开工作
(一)要大力学习宣传贯彻《条例》。古人云“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”保证《条例》的全面正确实施，是各级行政机关的一项重要职责，也是政府法制建设的一项重要任务。全市各级机关工作人员、特别是领导干部，要认真学习《条例》，抽出时间，静下心来，原原本本、认认真真学习，通过学习进一步增强宣传、贯彻《条例》的自觉性和主动性。各级各部门要加大宣传力度，通过报纸、电视、广播、网站、公开栏等载体，大张旗鼓地开展宣传报道工作，营造《条例》实施的浓厚氛围。
(二)要抓紧修订《安康市政府信息公开指南和目录》。编制指南和目录，是做好贯彻《条例》最紧迫、关键的工作，是施行《条例》的核心
保障。公开指南和目录既可以解决政府信息公开随意性大的问题，又能方便公众按图获取信息，同时对解决信息共享、资源整合的瓶颈问题将起到重要作用。按照省政府的要求，我市已完成政府信息公开指南和目录编制工作，并上报给省政府。为此，请政府办公室牵头，法制办、政务公开领导小组办公室具体负责组织编制，各地、各部门参加，确保于本月底完成修订完善的各
项编制和上报工作。
(三)要全面梳理政府信息公开内容。政府信息分散在政府各部门以及行政工作的各个环节和各个流程中，全面梳理政府信息是政府信息公开的基础和关键。各地各部门务必要高度重视，认真对待，按照政府信息公开的要求，结合本部门、本地区的实际，抓紧梳理，并将公开的内容于本月底前上报市政务公开领导小组办公室和市政府办信息科。在梳理过程中，要坚持“公开为原则，不公开为例外”，该公开的一定要公开到位，不公开的一定要有充分理由说明。要突出便民、为民服务的原则，把教育、医疗、住房、电信、旅游、金融、药品、农资、环保等群众关注的热点难点问题纳入公开范围。各类公共企事业单位也要实行政府信息公开。
(四)要进一步加快政府网站建设。去年市政府网站实行了升级改版，从改版的效果来看，较之往年有了明显的改观，形象得到了大幅提升。但是，目前政府网站仍有许多不足之处。关键原因，还是各地、各部门报送信息不积极、不及时。政府网站是建立在各级各部门参与和支持的基础上，离开各级各部门的支持和参与，政府网站不可能建好。为此，各地各部门要积极支持政府网站建设，确定专人负责报送材料，每月要向市政府网站报送足量信息，没有上报的单位，市政府办公室要帮助改进。市政府办公室要将此次梳理的政务公开内容，挂在政府网站上;今后不需要保密的政府文件，也要挂在网站上，方便群众查询。同时，要积极探索建立网上办事咨询受理办法，逐步扩大网上查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目的范围，使群众“足不出户就能了解办事信息”;要充分利用政府网站与公众交流沟通的“桥梁”作用，认真了解、听取公众对政府信息公开的意见和建议，积极推行网上监督、网上评议等，扩大公民参政议政的范围，提升政治文明程度。
三、加强领导，强化措施，把政府信息公开工作落到实处
(一)组织要保障。政府信息公开工作关键在于领导，领导重视程度，决定工作开展的效果。各地各部门要尽快成立政府信息公开工作领导小组，主要负责人是本单位政府信息公开工作的第一责任人，要亲自过问、亲自督查;分管负责人是直接责任人，具体抓、具体负责落实，切实把政府信息公开工作摆上重要议事日程，作为一项经常性工作常抓不懈。
(二)人员要保障。仅有领导重视还不够，还要有具体的经办人员去操作、去落实。为此，各单位必须确定2名同志具体负责信息上报、计算机操作的人员，人员可以兼职，但一定要熟悉本单位工作流程、业务能力要强、干事要认真负责。市政务公开领导小组办公室也要加强力量，切实解决有人办事、而且会办事的问题。
(三)措施要保障。要进一步建立健全政府信息公开的各项制度。结合市上制定的有关制度，市政务公开领导小组办公室负责制定政府信息公开工作考核制度和责任追究制度，政府法制办要制定政府信息公开审查和受理制度，保密局要制定政府信息发布保密审查制度。要加强监督检查。纠风办、效能办要结合行风政风评议和效能建设等工作，加大监督检查力度，对于不实行政府信息公开的单位要通报批评;对群众反映乱收费、乱罚款等现象，要严肃查处。
(四)经费要保障。政府信息公开工作是一项长期性工作，各地各部门要保障必要的经费支出，将政府信息公开工作的经费纳入预算。各地各部门的政府信息公开领导小组办公室确保有办公场所、微机、打印机等必要设备。
同志们，政府信息公开是一项全局性、长期性的工作，涉及面广、政策性强、工作量大、任务艰巨、时间紧迫、群众关注程度高。让我们以高度的政治责任感和强烈的使命感，着眼长远，立足实际，锐意进取，开拓创新，全面推进我市的政府信息公开工作，为打造阳光型政府，实现安康跨越式发展做出新的更大的贡献。
谢谢大家!
张建国副省长在全国政府信息公开工作
电视电话会议结束时的讲话
(2012年5月24日)
同志们，刚才我们收听收看了全国政府信息公开工作电视电话会议。国务委员、国务院秘书长马凯同志作了重要讲话，对于做好政府信息公开工作提出了明确要求。我们要认真学习，做好贯彻落实。
为落实好这次全国会议精神，省政府将专门召开会议进行部署，今天我先简要地强调几点意见。
一要抓好传达学习，统一思想认识。做好政府信息公开工作，是推进社会主义民主法制建设，构建社会主义和谐社会的必然要求，也是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容，意义深远，责任重大。
4月18日温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署了今年政府信息公开工作。根据国务院常务会议精神，国务院办公厅印发了《2012年政府信息公开重点工作安排的通知》。这次的电视电话会议，马凯国务委员又代表国务院作了重要的讲话，提出了明确要求。这次会议结束后，各级政府要抓紧做好传达学习，从落实科学发展观和推进法制政府、服务型政府建设的高度，
— 1 —
充分认识做好这项工作的重要性和紧迫性，把思想认识统一到国务院的部署要求上来。
二要结合工作实际，推进重点领域的信息公开。5月18日，在全省“行政程序年”动员大会暨省政府第五次廉政工作会议上，姜大明省长明确指出，要按照“公开为原则，不公开为例外”的要求，不断拓宽公开领域，细化公开内容，丰富公开形式。及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息。姜省长特别强调，要重点推进财政预决算和行政经费、保障性住房、食品安全、环境保护、招投标、生产安全事故、征地拆迁、价格和收费等八个方面的信息公开。对这八个方面的信息公开工作，国务院办公厅都明确了具体承担和牵头部门。希望各有关对口部门认真承担起各自的工作职责，拿出切实可行的实施意见和工作措施，推动这些领域的信息公开工作实现新的突破。
三要完善工作制度，建立长效机制。自2008年5月1日，我国《政府信息公开条例》正式实施以来，全省政府信息公开工作组织领导体系、工作机制基本建立，规章制度不断完善，政府信息主动公开、依申请公开等工作稳步推进，各项工作平稳健康开展，总体形势是好的。同时，也应该看到，尽管我们做了大量的工作，但与国务院的要求和社会的期望相比，还存在一定差距。政府信息公开是一项新的工作，建立和完善相关工作制度，是做好这项工作的基础和保证。各级政府和部门要切实加强对政府信息公开工作的组织领导，把政府信息公开做为一项重要职责和基— 2 —
本义务，落实工作机构、人员和职责，完善运行机制，特别是要建立健全监督检查和考核制度，通过制度性的监督检查和考核，推动这项工作深入开展。
四要加强学习研究，提高工作水平。目前，我们正处于社会转型时期，一方面经济社会持续发展，一方面矛盾和问题不断显现。特别是随着人民群众参与和表达意识的不断增强，政府信息公开工作成为社会关注的焦点，这对政府工作提出了新的更高的要求，希望各级各部门，特别是领导干部和从事这项工作的同志要加强对政府信息公开工作的学习和研究，吃透相关法律法规精神，把握工作规律和特点，提高应对处理新型问题、复杂问题的能力和水平，做到既保护申请人的合法权益，又维护政府的良好形象，推动这项工作平稳健康的开展。
同志们，做好政府信息公开意义重大，任务繁重，我们一定要按照国务院和省政府的部署要求，进一步增强责任感、事业心，认真学习，提高能力，突出重点，扎实工作，推动我省政府信息公开工作不断迈上新台阶，为经济文化强省建设做出积极贡献。
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注意事项
1.本试卷由给定资料与作答要求两部分构成。考试时限为150分钟。其中，阅读给定资料参考时限为40分钟，作答参考时限为110分钟。满分100分。 2.请在答题卡上指定的位置填写自己的姓名、报考部门、填涂准考证号。考生应在答题卡指定的位置作答，未在指定位置作答的，不得分。
3.监考人员宣布考试结束时，考生应该立即停止作答，将试卷、答题卡和草稿纸都留在桌上，待监考人员允许离开后，方可离开。
给定资料
1.如果想提取自己的住房公积金，需要经过哪些手续?很多人都会选择在所在地方政府的门户网站上查询相关信息。2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》(以下简称“条例”)明确了我国4.5万个政府网站应当承担主动公开政府信息的职能，条例规定行政机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式，主动公开政府信息。
但是，北京大学公众参与研究与支持中心发布的《中国行政透明度报告·2009》(以下简称“报告”)中，同样是省级政府的门户网站，在主动公开信息方面有着天壤之别。在北京市政府门户网站的“公积金查询”栏目，可以查到关于申请住房公积金的所有信息，包括提取公积金的条件、办理流程、所需材料、办理机构和办理费用五个方面，在宁夏回族自治区政府门户网站“政府信息公开”专栏中键入“住房公积金”、“公积金”等信息，找不到任何相关信息。
报告指出，北京市主动公开信息的内容广泛，特别是行政收费信息公布及时、全面;通过明确公开时限和建立多部门公开信息的协调机制，保障了主动公开的及时性、准确性;政府公报出版的连续性强，分类细致，便于查阅;政府网站的集成度高、检索功能完善、栏目设置合理，发挥了政府信息公开“第一平台”的作用;新闻发布会制度已经规范化;政府信息公开的指南和目录也较完备。 上海建立了政府信息公开联席会议制度，作为议事协调机构，由市委常委、常务副市长担任总召集人，行政级别高于主管部门——市政府办公厅。2009年，上海市政府办公厅新的“三定方案”明确了信息公开职责，并增设政府信息公开处为专门机构。根据《2009年上海市政府信息公开工作报告》，上海市政府信息公开专职人员已经达到165人。
在主动公开信息的广泛性这一测评指标中，北京市政府比宁夏回族自治区政府得分高出9分。《关于印发北京市2009年行政事业性收费项目目录的通知》附件中，包含了具体的收费项目、依据和标准，从而获得了满分;在政府网站的检索功能测评指标中，北京市政府门户网站“首都之窗”首页设有“搜索栏”，经过研究团队的实际测试，支持标题搜索、全文搜索、模糊搜索等多种搜索。
在“依申请公开”这一测评指标中，天津市成为报告特别提出的优秀范例。天津市政府信息公开网的“依申请公开”栏目，可以在线填写并提交政府信息公开申请，而且申请时仅要求提供申请人姓名、证件号、联系方式等，没有过度收集个人信息。研究团队发起了5宗信息公开申请，都在法定期限内获得了回复。两宗拒绝提供信息的理由分别为：“请与市红十字会联系，因为不属于本单位公开范围”和“申请内容不明确”，没有违反条例之处，而且对不属于本机关公开的事项，提供了相关机关的名称或者联系方式，说理较为充分。
在这份报告中，得分超过60分的省级行政单位共有12个，及格率为40%。而在被测评的43个国务院下设机构中，及格的仅有银监会和商务部。
值得关注的是，被测评的各省(区市)与下属地市相比，总分往往领先下属地市十多分甚至二十多分，“这个结果较为准确地反映了政府信息公开自上而下推行的现状，也说明了目前我国信息公开的资源集中于高层级政府机关。”王锡锌教授认为，“目前信息公开在地方政府落实得不好，越往基层落实得越差。95%以上的县级政府甚至没有专门负责信息公开的机构，而信息公开需求的重心在基层，资源配置的重心却在高层，二者之间的矛盾亟待解决。” “报告显示，在全国分区统计中，中南地区的平均得分最高。这给我们一个启示，行政透明度不和经济发展水平呈正比例。所以，我们建议推广信息公开的典型，着力解决中央与地方发展不平衡、不同地域发展不平衡和不同层级政府发展不平衡的问题。”王锡锌教授建议。
2.2009年10月22日广州市财政局一公开政府“账本”，就引来大批想来“审一审”的市民。昨天和前天，首次公布市直部门预算的市财政局官网被市民“点爆”，大部分时间处于难以登录状态。广州市财政局的网站23日一度因为蜂拥而至的下载浏览而“瘫痪”了。
这是中国内地城市第一次在网络上将政府“账本”完全摊在了阳光下。点击打开后可以看到，文件完全由图片格式构成，占用了2.08G的硬盘空间。如果打印成普通杂志般大小，将会如两块砖头厚。此次公开的预算涉及到从市委办到食检所的114个部门，每个部门的预算内容包括“部门基本情况”、“预算收支基本情况”、“项目支出基本情况”、“收支预算总表”，及详细的“收入预算总表”和“支出预算总表”。
广州市财政局局长张杰明说：“这只是一个开始，明年只要我们的部门预算经过人大会议审议通过，就立刻上网，向社会公开。”
以最为庞大的、足足有18页的广州市教育局预算情况为例，人们除了可以看到教育局的商品和服务支出外，还可以看到农民工子女教育补助经费、技工教育支出等详细科目，以及每一所市属学校的预算收支情况。广州市的举动引发了社会各界的强烈关注。有关专家指出，这一举措是近年来广东乃至全国各地持续推进预算公开透明化建设步伐的一个新高潮。
24日记者多次查阅这些部门的预算，但大部分时间都打不开，而且查阅起来并不方便，需要过许多道关卡才能看到预算真容。可能由于查阅人数较多，网站打开非常慢，打开一个页面要么打不开，要么显示不完整，需要不断刷新许多次才能打开。 部门预算公开采用的是简单的文件下载索引列表，需要逐个下载后才能观看，而文件完全由图片格式构成，占用空间很大，下载非常费时间。
记者打开预算文件后，发现预算内容还是比较详细的，但各部门预算都还有待进一步细化的地方，许多地方只是“点到为止”，较为含糊，如广州市委办公厅的“支出预算总表”，只简单罗列了行政运行、专项服务、专项业务、事业运行等几项，而预算总额达到9548.83万元，公众对这些预算的具体去处并不太了解。公众十分关注的公款招待、公车消费和公费出国这“三公”消费在预算支出中没有找到相应踪迹。
3.针对社会普遍关心的土地市场问题，国土资源部在近日发布的《2009年政府信息公开工作报告》中表示，该部门户网站专门开设“土地市场”频道，加强对土地市场信息的发布。今年，国土资源部将把政府信息公开纳入领导目标责任考核中。
报告称，2009年，国土资源部门户网站集成中国土地市场网、中国城市地价网、中国国土资源报及各地国土资源管理部门网站的相关信息，专门开设“土地市场”频道，设置了土地出让、供地计划、地价信息、用地审批、土地规划、土地利用、政策法规、违法案件、土地资源概况、市场分析、理论探讨等栏目，建立有效的土地市场动态监测和监管系统，权威发布各种土地市场信息。
2009年，该频道以及相关网站共上传监测监管系统数据90万余条，其中土地交易合同(包括出让合同和划拨用地决定书)33.9万条，发布土地供应计划、出让公告和供应结果三类信息共计7.8万条，对加强和改善土地宏观调控，有效引导土地市场预期，促进土地市场公开、公平、公正发挥了重要作用。
国土资源部认为，目前的政府信息公开主要是结果的公开，政策措施解读不够，行政审批过程公开不够，社会公众参与不够。
根据政府信息公开条例规定，国土资源部将按照“谁产生、谁提供、谁负责”的原则，要求各司局和单位切实负起责任，及时、准确地公开所产生的政府信息;同时对条例施行前产生现依然有效的政府信息进行集中梳理，按照轻重缓急逐步予以公开。 同时将重点建立政务公开的目标责任和考核评估制度，明确将考核的原则、内容、标准、程序、方式和奖惩，纳入到领导目标责任考核中，把政务公开与各项业务工作结合起来，贯穿于行政决策、执行、监督的各个环节。
4.“钓鱼式执法”被公众质疑有“罚款经济”利益驱动。为查究竟，北京律师申请上海市18个区县的建设和交通委员会以及上海市交通行政执法总队19个执法单位公开近两年来处罚黑车的罚款数额，依据政府信息公开条例的规定，上述机关应当在自收到申请之日起15个工作日内予以答复。但很多人认为，北京律师很可能会得到“不尽如人意的答复”，因为政府信息公开条例中没有具体规定什么可以公开?公开范围笼统、原则，不具有强制性。
这些担心并不是“空穴来风”，2009年7月中旬，重庆的车主们严重质疑市政管理委员会：为什么燃油税改革后，养路费和部分公路收费都被取消，而重庆仍然收取路桥费?政府应该公开路桥费的收支情况。但相关负责人却说：“此事敏感，不能说。”上海一孟姓业主，曾要求上海市虹口区城市规划管理局公开国际明佳城《建筑工程规划设计方案审核意见单》，该局以“该信息属于行政机关调查、讨论、处理过程中的信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定”为由，拒绝公开。
针对此，某法律专家建议：“法律必须对国家秘密、商业秘密和个人隐私作出界定，否则实践中，行政机关常常以‘涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私’为借口，妨碍信息公开。”
当前，随着信息化的快速发展，政府机关、涉密单位日常工作越来越依赖计算机信息系统。但是，由于各种原因，机关、单位涉密信息系统的保密管理比较薄弱。针对这种情况，2010年10月1日开始实施的《中华人民共和国保守国家秘密法》对涉密信息系统实行分级保护、涉密信息系统保密设施、设备规划建设和配备要求等作出明确规定。采取分级防护的措施，可以使涉密信息系统的防护重点更加突出，方法更加科学。而保密设施、设备与涉密信息系统同步规划、同步建设、同步运行，将从源头上彻底解决机关、单位在涉密信息系统建设与使用管理中的安全保密问题。 新修订的保密法规定：“国家秘密受法律保护”，“法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。”这样规定，既强调依法保密，又强调依法公开，这就非常正确地规定了公开与保密的关系，在二者之间划出了清晰界限。
正如一个公民要保护自身信息的安全，一个国家也要保护自身信息的安全。在确保信息安全的同时，也要看到，信息资源应该合理充分利用，掌握和使用信息也是一项权益，特别是公民有权利也有责任了解政府信息，以更好地维护自己的合法权益并监督政府。不应以保密为由拒绝公开那些应依法公开的信息。信息保密和信息公开是一个问题的两个方面，是辩证统一的。正确认识和把握二者的关系，关键是要做到依法保密，依法公开，做到保放适度。该公开的不公开，会损害国家和人民的利益，不该公开的公开了，同样也会损害国家和人民的利益。当前，既有定密过多、范围过宽、解密不及时的问题，也有该定不定、该保不保、高密低定的问题;既有该公开而不公开的问题，也有不该公开而公开的问题。这两类情况同时存在，同样有害，都有违保密法的基本原则。
这次修订对保密与公开的关系作了充分考量。一是明确规定保密工作实行积极防范、突出重点、依法管理的方针，既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用。二是明确规定法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。三是明确规定机关、单位定密不当的应当承担法律责任。四是明确规定解密制度，设计了自行解密和审查解密两种解密方式。
5.今年7月2日，****中央政治局委员、上海市委书记俞正声对网友提出的三类问题的回应出现在人民网《地方领导留言板》的页面上。此前，6月25日，上海市市长韩正也曾在《地方领导留言板》发表公开信，对今年网友的46条留言进行分类回复。这些问题涉及住房保障、户籍制度改革、“世博大礼包”发放等热点话题。据悉，上海市已经出台具体解决方案，并在逐步实施中。
作为唯一一家覆盖全国的互联网官民互动平台，人民网《地方领导留言板》已经走过4个年头。截至目前，日均接收留言1300—1500条，有41位省级主要负责同志、157位地市级主要负责同志对网友留言做出公开回复。 “领导会看我们的留言吗?”人民网《地方领导留言板》设立之初，工作人员接到网友电话问得最多的，就是这个问题。5个“80后”编辑会耐心向网友解释：留言板上所反映的问题，编辑都会交与地方党委和政府的专门工作人员，以供领导审阅、批示。
近年来，领导干部上网已成现实，国内政府门户网站数量已逾万。随着信息技术的发展、对网上民意重视的程度加强，“政府2.0”的概念逐渐流行开来，得到各级党政领导的认可，地方门户网站上纷纷出现了“留言板”、论坛等互动版块。
人民网总裁、总编辑廖玒认为，既然互联网已进入了Web2.0时代，电子政务也不能停留在单向传播阶段，应当提供一个平台，在这个平台中，网民和党政领导可以进行双向的沟通。《地方领导留言板》便是在这样的理念支撑下搭建起来。
“在这个‘人人都有麦克风’的时代，人民网也不能回避，应当有一个地方，把大家对同一类问题的想法聚到一起。”廖玒说。
截至2010年7月30日，已有41位省级主要负责同志以公开信等方式在留言板回复网友的留言。越来越多的领导干部投身到网络问政的潮流之中。
国家行政学院某教授认为，网络问政作为一种新事物，推动了公民参与政治，推动了民主化进程，有助于社会开放，利大于弊。
网友对网络问政的认可度越来越高。现在，《地方领导留言板》的编辑们很少被问及诸如领导人会不会看到网上留言之类的问题了，越来越多的网友参与到网络问政的活动之中。人民论坛“千人问卷”调查组2009年的调查结果显示，面对“您认为哪个渠道最能保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权”的问题，高达69%的受访者选择“网络”，而选择“信访”的受访者仅占2.5%。
正如安徽省委书记张宝顺所言：“领导干部不仅要上网收集‘网情’，更要下网办好‘网事’，实现政民互动，推动科学发展，促进社会和谐。” 6.金融危机当前，中国以4万亿元巨额投资“救市”。一直以来，国家有关部门及公众舆论，无不对4万亿投资计划与资金流向强烈关注。作为回应，在国新办新闻发布会上，国家审计署审计长刘家义“非常欣慰地向各位朋友报告一个真实情况”：从审计结果来看，目前尚未发现重大的违法违规或者重大损失浪费问题。报告固然令人欣慰，但其所展示的是一个结果，公众渴望的却是过程，是有关4万亿资金的更详尽也更便于公众监督的信息公开。
在同样的背景下，美国总统奥巴马日前签署了总额为7870亿美元的经济刺激方案。同一天，白宫便开通了经济刺激计划的官方网站，让公众查询和监督资金使用详情。这个官方网站的首页称，经济刺激方案的执行将透明可信，并将通过各种形式公布资金走向，具体到各联邦政府机构、各州甚至各政府承包商。网站还承诺，数月后，民众就可以通过网上详细的数据评估奥巴马政府刺激经济措施是否得力。
美国政府在为救市方案获得参众两院通过而极尽折腾的同时，也为如何回应民间关注而焦头烂额。虽然一波三折，但其中的逻辑链条却是明晰的。这就是整个救市方案都必须严格限定在民意机构许可的范畴之内。这既包括方案需要经过国会审定并通过，同样包括其方案及资金走向应置于公众监督之下。在这个逻辑之下，相关救市信息的公开不是问题，问题只在于如何公开得更加详尽细致，如何更便于民众的查询与监督。
中美两国政治、经济制度完全不同，因此，同为巨资救市，操作方式也不尽相同。有国际舆论认为，中国的救市措施，或许比美国的更有效。这个判断对不对，未来的实践结果会告诉我们答案。但是，相关信息要尽可能公开、透明，却是大家都应遵守的准则。“阳光是最好的防腐剂”，这个道理已是常识。即便4万亿不会出现一分一毫的“跑冒漏滴”，也并不表明没有公开的必要。事实上，若有用好4万亿之信心，便有不拒公开之勇气。
关于信息公开，中国已于2008年正式出台《政府信息公开条例》，并且有了显著的进步。即便如此，政府信息公开之难，还是时不时让人备感艰辛。这也表明，公开虽是常识，却离不开体制之保障。国家审计署审计长刘家义表示强化金融机构审计将是审计署2009年的审计工作重点之一，指出以往审计工作中出现的“屡查屡犯”现象，“说明此类问题不是个案，带有一定的共性，是制度性问题，不可能通过一次审计揭露彻底改掉，需要改革体制，这是一个不断推进的过程”，也正是信息公开必须突破的桎梏之所在。 作答要求
一、《政府信息公开条例》实施以来，取得了一定的成绩，但也存在一些问题。请概述给定资料反映的我国政府信息公开工作要解决的主要问题。(20分) 要求：紧扣给定资料，全面，有条理，不必写成文章，不超过300字。
二、依据给定资料，谈谈你从下面一段文字中得到哪些启示。(15分) “报告固然令人欣慰，但其所展示的是一个结果，公众渴望的却是过程，是有关4万亿资金的更详尽也更便于公众监督的信息公开。”
要求：分析全面，条理清晰。不超过200字。
三、××省正在研究全面贯彻落实《政府信息公开条例》的精神，请依据给定资料为其撰写一份《关于进一步加强政府信息公开工作的意见》的内容提纲。(25分) 要求：措施建议合理可行、条理清楚，语言简练，字数不超过300字。
四、结合给定资料的具体事例，围绕“政府信息公开”，自拟题目，自选角度，写一篇文章。(40分) 要求：(1)思想深刻，观点明确; (2)内容充实，结构完整，语言畅达; (3)总字数900-1100字。 参考答案：
一、《政府信息公开条例》实施以来，取得了一定的成绩，但也存在一些问题。请概述给定资料反映的我国政府信息公开工作要解决的主要问题。(20分) 要求：紧扣给定资料，全面，有条理，不必写成文章，不超过300字。
参考答案：
我国政府在信息公开方面主要存在如下问题：
第一，信息公开的地区发展不平衡。中央与地方发展不平衡、不同地域发展不平衡和不同层级政府发展不平衡。
第二，信息公开的层级不合理。省(区市)信息公开情况优于下属地市，越往基层落实得越差。而信息公开需求的重心在基层，资源配置的重心却在高层，导致二者产生矛盾。
第三，信息公开不细致，公开形式不便于公众查询和监督。公开结果较多，缺乏过程的公开，导致社会公众参与不够。另外公开网站速度过慢，不便于操作。
第四，信息公开法律法规方面未具体规定公开内容，缺乏体制性保障。公开范围笼统、原则，不具有强制性，增加了信息公开的推行难度。
赋分说明：四个点，每个点5分，提到相应观点2分，阐述说明清楚再赋1-3分。不超过300字，多30字扣1分，最多扣2分。
二、依据给定资料，谈谈你从下面一段文字中得到哪些启示。(15分) “报告固然令人欣慰，但其所展示的是一个结果，公众渴望的却是过程，是有关4万亿资金的更详尽也更便于公众监督的信息公开。”
要求：分析全面，条理清晰。不超过200字。
参考答案： 面对金融危机，我国政府积极加大投资，拉动经济，并且对投资资金进行了严格审核，避免了重大的违法违规或者重大损失浪费，但是相比美国政府对投资方案和资金走向进行细致详细公开，我国仅仅公开了审计结果，不便于公众的查询和监督。(9分) 信息公开是建设信息化、透明化政府，避免****，鼓励民众参政议政的重要途径，因此应改革相关体制，转变政府官员观念，完善法律法规并加强监管，对政府施政行为的过程进行详细公开。(6分) 赋分说明：详细参见括号内分值赋分。不超过200字，多20字扣1分，最多扣2分。
三、××省正在研究全面贯彻落实《政府信息公开条例》的精神，请依据给定资料为其撰写一份《关于进一步加强政府信息公开工作的意见》的内容提纲。(25分) 要求：措施建议合理可行、条理清楚，语言简练，字数不超过300字。
参考答案：
《关于进一步加强政府信息公开工作的意见》(2分) 为进一步贯彻落实2008年国家颁布的《政府信息公开条例》，打造阳光透明政府和服务型政府，我省应从以下几个方面进一步加强政府信息公开工作：(2分) 首先，通过明确公开时限和建立多部门公开信息的协调机制，保障主动公开的及时性、准确性;(3分) 其次，建立政府信息公开公开联席会议制度作为议事协调机构;(3分) 第三，增设政府信息公开处为专门机构;(3分) 第四，加强对基层政府的资金支持，帮助其完善政府信息公开网站;(3分) 第五，加强对政府人员引导和培训，培养其主动公开信息的观念;(3分) 第六，完善地级政府网络等基础设施。(3分) 各地各级相关部门要积极响应和配合，并在实际工作中切实贯彻和落实，推进政府信息公开工作顺利实施和开展。(3分) 赋分说明：详细参见括号内分值赋分。不超过300字，多30字扣1分，最多扣2分。
四、结合给定资料的具体事例，围绕“政府信息公开”，自拟题目，自选角度，写一篇文章。(40分) 要求：(1)思想深刻，观点明确; (2)内容充实，结构完整，语言畅达; (3)总字数900-1100字。
写作思路：
给定材料主要围绕政府信息公开这个主题展开，揭示了政府信息公开过程中存在的问题及各地在贯彻落实《政府信息公开条例》过程中的各种做法，推进政府信息公开是建设阳光透明政府的重要内容和关键环节，对于推动民主政治的建设具有十分重要的作用。考生可通过对材料的阅读和分析，以“推进政府信息公开建设阳光透明政府”为中心论点，或写作一篇重在解决推行政府信息公开过程中所存在的各种问题的策论文，或写作一篇重在分析推进政府信息公开的原因和重要意义的政论文。
无论是策论文还是政论文，都可以按照提出问题、分析问题、解决问题的思路和结构安排写作。内容可分为三个部分，第一部分，以政府信息公开的重要性切入，简要概括现存问题，提出中心论点;第二部分，分析问题产生的原因;第三部分，针对问题，结合原因分析，提出解决问题的对策。需要考生注意的是，题干中明确要求要结合给定材料的具体事例，因此在写作过程中一定要紧扣材料，善于运用材料当中的典型事例进行论证。
赋分说明：
内容：
一档——观点正确鲜明，见解深刻，内容充实，分析充分，结构严谨，逻辑性强，语言流畅规范。(34—40) 二档——观点明确，符合题目要求，内容较充实，分析较充分，结构完整，条理清楚，语言通顺。(28—33) 三档——观点清楚，内容不够充实，有所分析，结构基本完整，语言基本通顺，有少量语病。(20—27) 四档——不符合题目要求，思路不清，结构不够完整，语病较多，字迹难以辨认。(19分以下) 形式：有题目且合乎规范(2分);结构合理(2分);语言通顺，无语病(1分) 奖励：观点或内容的创新，文采酌加1-3分
扣分：无标题扣2分，每3个错别字扣1分，最多扣2分。字数多于1100字，每多50字，扣1分，最多扣2分。字数少于900字，每少50字，扣1分，最多扣2分。
政府信息公开问题
在信息化的社会里，信息成为及其宝贵的资源，而政府则是信息的最大拥有者，及时、准确的公开信息资源，最大限度地开发利用信息资源已成为时代发展的需要。2007年4月24日《中华人民共和国信息公开条例》(以下简称《条例》)的颁布，标志着我国政府信息公开步入法制化轨道，对于促进政府信息公开合法化、制度化、规范化和保障公民知情权具有重要意义。《条例》的有效实施将促进社会主义民主政治建设和加强构建和谐社会建设，对于提高政府工作透明度，促进依法行政，提高政府公信力，有着十分重要的意义。两年以来，各地政府信息公开工作虽然取得了一定进展，但还存在许多问题，需要引起各方的关注和重视。
一、我国政府信息公开存在的问题
政府信息公开是阳光行政的应有之举，是政治文明的具体表现，是现代社会政府的责任。在竞争日益激烈的今天，一个地区行政效率的高低已成为该地区竞争力的关键因素之一，积极推进政府信息公开工作是树立行政机关透明、开放、清廉的良好形象，加快国际化、市场化进程，推动经济社会协调发展，构建和谐社会的客观要求。但在当前政府部门实际运行过程中，政府信息公开工作显得苍白而无力，政府信息公开工作亟待提高。 由于历史和现实的诸多原因，我国政府信息公开还是存在以下几个主要问题：
1、各级政府和领导重视程度不高。从总体上看，我国只是基本建立起了政府信息公开的框架，多数部门信息公开仍停留在浅表层面。由于主要领导认识程度的差异，各地、各部门的信息公开的状况也不平衡。由于我国的信息长期处于为政府所垄断的现状，注定了信息公开不可能在短时期内就取得大的突破。在很多官员眼中，政府信息是一种公共资源，更是权力的象征，对这一公共资源的分配则往往能变现为部门利益和个人利益。“公开越多，做事会越难”，这种思维还停留在管制型政府的水平上，不符合服务型政府的职能转变。
2、一些地方和部门存在阻碍信息畅通的误区。当前，在确保政务信息畅通中还存在着三个误区，这同样成为了条例实施中遇到的主要问题。误区一，随意扩大政府文件保密范围。很多政府部门在制定和印发文件的时候，出于谨慎，常常会有意扩大保密的范围，把一些不应当确定为秘密的事项确定为秘密事项。误区二，重形式轻内容。随着政务信息公开越来越成为发展的大趋势，一些政府部门在政务信息公开中，被动地进行政务信息公开。对信息公开的内容，带有一定的选择性，很多公众迫切需要掌握、与自身利益密切相关的信息获取难。此外，在信息公开中，没有建立相应的信息分类和查询制度，缺少对信息的整理，在大量的信息中，公众想要找到自己需要的信息也很困难。一些网站所公布的文件和信息甚至是几个月都没有更新，还有一些政府网站成了内部网，公布的都是政府内部各处室之间的工作动态。误区三，重公开而轻参与。政府信息公开在很多人看来就是信息的简单发布。
3、政府信息公开上存在一些盲区。尽管政府信息公开条例的出台和实施，是政府社会管考，试大网站收集理水平提高的重大进步，但是一些“信息”是否公开仍处于“盲区”。如一些级别会议记录、领导批示、人事财务问题、对社会稳定问题等。特别“危及社会稳定”会否成为行政机关“规避”公开的最大保护伞，值得观察。虽然《政府信息公开条例》规定除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，其余都可公开。但第八条同时规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”社会稳定的概念有很大的弹性。现在所有的事件都牵涉到人，一牵涉到人，就涉及稳定问题。因此，此类信息公开尺度如何把握是个难题。
4、公开信息的分类缺乏操作性。政务信息一般可分为三类：可公开的信息、依申请可公开的信息和应当保密的信息。但是《政府信息公开条例》操作性不强，尤其是信息公开和信息安全的界限还没有弄清楚，实施难度较大。条例虽具体规定了十几类信息是必须公开的，但仍给政府机关留有较大自由裁量的空间;要求信息公开的同时，又规定信息公开前要进行保密审查，送有关部门批准。信息公开是政府体制改革的基本要求，但涉及国家安全、社会安全的范围很广，哪些信息是可以公开的、哪些信息是不利于国家安全的，在理论上无法简单界定，特别是在社会转型期，各种矛盾凸显的形势下，二者之间的界限更难区分。
5、政务公开手段落后，不能满足人民群众获取信息的要求。政府信息公开的手段大多限于宣传条幅、公告栏、公告手册等，运用网站公布的政务信息比重依然较小，运用新闻媒体公布的政务信息更是微乎其微。致使群众和企业获得政务信息的渠道不畅，有些已公开的事项不能收到预期的效果。
6、部分单位和部门政府信息公开不同程度地存在着内容简单、流于形式的现象。政府信息公开的内容应该既包括行政事务办理的结果又包括行政行为的程序。目前有关部门信息公开的形式普遍比较单一。有的单位只是将一些行政程序编印成册供政务信息使用者在现场查阅，或仅在办公场所设立《公开栏》。有的单位虽然将一些行政许可事项搬上了红盾信息网，但是要么只是公布了机关的工作流程、机构设置、规划方案、机关工作作的制度等简单的信息，要么虽然公布诸如注册登记的相关信息，但是更新速度太慢，一年或两年以前的信息也赫然在列。除此，在公开内容上也不同程度地存在着过于抽象的现象，偏重公布最终结果，而对决策前和决策过程中的信息公布较少。或者只公开那些不得不公开的、大家都知道的事项，把有可能影响部门利益的事项加以回避，或者只公开一些程序性要求，回避实质性事项。
7、政府信息公开变成了政绩公开，政务公开栏变成了政绩光荣榜，而对人民群众关心的公共事务的决策依据、决策过程闭口不谈，尤其回避工作中的失误和不足。
二、成因剖析
1.对政务公开工作的重要性认识不到位。内尚有许多部门和工作人员认为公开的内容、时机、方式、范围等都是本部门的权力。有的甚至认为将与群众利益相关的信息公开后，造成议论纷纷的局面，会影响社会稳定，存在着“让老百姓知道的东西多了只能添乱”的错误思想，因此不愿也不敢将“信息”公开，对上级关于政府信息公开的工作部署采取拖延、敷衍的态度。
2.权力意识浓厚、服务意识淡漠，使推行政府信息公开受阻。政府信息公开的实质是推进政府提高服务质量的手段，政府信息公开中出现的问题归根结底是服务意识问题。如果一个部门、一个单位把当行使政府职责看成是手中的权力而非为人民服务的义务时，那么其政务公开必定是避重就轻搞形式，以种种借口推迟政府信息公开工作，尽可能缩小公开范围、压缩公开深度。目前，尚有不少部门认为，本部门负责的事务就是本部门的权利范围，不愿也不必让他人知晓。
三、推进我国政府信息公开对策建议
如何进一步推动政府信息公开，需要从以下几个方面着手：
1、提高政府领导干部 “阳光意识”。当前政府信息公开的操作性不强，信息公开的有效保障不多，信息公开的程度还远远不够。这就使得信息公开的程度取决于部门主要领导的“阳光意识”和心理承受能力。政府官员要树立“阳光意识”，转变思想观念，认识到信息公开的目的是促进政治民主、经济发展和社会进步，保密是为了维护国家的安全和利益，二者都是国家利益之所在，不可偏废。要使“以公开为原则，以不公开为例外”的精神逐步成为政府官员的执政理念。
2、完善信息公开实施细则等基本制度。尽管国务院办公厅出台了《关于施行<政府信
息公开条例>若干问题的意见》，但相关部门实施办法仍未出台。各个政府和各个部门应根据《意见》的要求，在2008年10月底前加快制定本级政府和本部门信息公开实施细则以及具体的实施办法。特别是要根据《政府信息公开公开条例》第四章“监督和保障”的相关规定，进一步完善政府信息公开的考核评议制度、监督检查制度、报告制度、举报调查制度、行政复议、行政诉讼、责任追究等11项制度，保障政府信息公开公开条例的贯彻执行。
3、进一步把握“公开”与“保密”的尺度。第
一、法律、法规对某一信息有明确的公开或保密规定。在这种情况下，除非当事人申请有权机关确认相应法律违宪和确认相应法规违法，相应信息则必须公开或保密。第
二、法律法规对某一信息没有公开或保密的规定。除非行政机关有证据证明该信息公开会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，否则相应信息必须公开。第
三、法律法规对某一信息有保密规定，但保密的范围、条件或对象不明确，相应信息是否能在某些范围内、在某种条件下向某些对象公开，则应取决于相应法律考试，大网站收集法规制定机关对法条的解释和法院以往对相应案件的判例。第
四、随着形势的发展和时间的推移，国家秘密就要适时进行变更和调整，该降密的降密，该解密的解密。同时，强化保密管理，运用现代技术和管理手段为信息公开与保密提供保障，切实提高发现和查处泄密隐患、泄密事件的能力。
4、完善信息公开管理机制。要建立一整套的信息筛选和发布机制，建立相应的归类查询制度。在政府网站上，以专栏的形式，将群众急需的信息及时地向外发布。政府部门还应该加强调研，到基层群众中了解群众最想知道的信息，建立与群众的经常沟通机制。同时，在信息提供中应该强化服务意识，把它当成一种面向社会公众提供的服务，才能更好地向群众提供信息。
5、完善政府行政行为过程公开。目前，政府信息公开主要集中于结果公开、程序公开，而对过程公开基本上没有涉及。社会公众所期望的信息公开涉及面更宽，如官员财产情况，自然灾害、重特大事故、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的发生、处置过程等。应加大对于重大公共决策，过程的公开比结果的公开，及时公布“正在调查、讨论、审议、处理过程中的信息”。如举办新闻发布会、在各种会议提供市民旁听席、开展意见征求会等。
6、进一步强调公民参与。根据《政府信息公开条例》的规定，除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的政府信息，原则上都应向社会公开。各级行政机关必须按法定的重点范围主动公开为公民、法人等政府信息申请提供便宜服务。如果政府部门不依法履行信息公开的义务，公民、法人可以通过举报、行政复议、行政诉讼等途径予以监督和追究。
7、渐进的将条例完善为法律。进一步修改和完善《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》等与《政府信息公开条例》有相对应冲突的法律法规。同时，将《政府信息公开条例》能从行政法规尽快“升格”为法律，将更好地推进整个公权领域、公共领域的透明化，更为全面地保障公民的知情权。
总之，政府信息公开条例只是打造“阳光政府”迈出了第一步。让权力在阳光下运行，无论从思想、行动到制度都非易事，这是一个不懈努力的长期过程。民主化和现代化一样，也要一步步地扎实推进，脚踏实地从办得到的事情做起，无须操之过急!
2010城郊区政府信息公开报告
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)以及县政府相关规定，城郊区特向社会公布2010政府信息公开报告。本报告由概述，政府信息主动公开情况，政府信息依申请公开内容，政府信息公开的收费及减免情况，申请人因申请政府信息公开而提起的行政复议和诉讼情况、工作存在的主要问题和改进措施，共六部分组成。本报告中所列数据的统计期限自2010年1月1日起至2010年12月31日止。
一、概述
推进政府信息公开是城郊区贯彻落实《条例》的重要举措，是深入推行政务公开，转变政府职能，建设服务型政府的一项重要工作。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院492号令)，2010年本区政府信息公开工作在深化公开内容、建立和完善各项制度、规范公开载体形式、加强基础性建设工作等方面取得了很大进展。
(一)领导重视，全面启动。按照县政府要求，我区确定由党委副书记分管全区政府信息公开工作，信息中心为主管部门，负责推进、指导、协调、监督全区政府信息公开工作，具体负责信息公开的清理、汇总、审核、公布和受理申请等工作，全面启动政府信息公开工作。
(二)制度先行，夯实基础。政府信息公开工作开展以来，我区始终注重制度建设，以制度约束机关，以程序规范工作，取得了良好成效。一是将政府信息公开工作纳入年终目标考核，对政府信息公开情况进行全程监督监控，确保政府信息及时全面。二是对政府信息公开的主体、程序、范围、责任查纠等进行了详细规定。
二、政府信息主动公开情况
2010年，我区共主动公开政府信息116条，全文电子化达100%。
三、政府信息依申请公开内容。
为进一步保障和落实群众的知情权，我区进一步明确了依申请公
开的受理机构和程序，指定信息中心为我单位政府信息依申请公开的受理机构，2010年全区共接受群众咨询约92人次，其中咨询电话接听78人次，当面咨询接待14人次，未收到申请人书面提出的依申请公开申请。
四、政府信息公开的收费及减免情况
2010，我单位没有收到书面公开政府信息的申请，按照相关文件精神也没有依申请公开收费及减免情况。
五、申请人因申请政府信息公开而提起的行政复议和诉讼情况
我区2010未发生针对有关政府信息公开事务的行政复议和行政诉讼案件。
六、存在的主要问题及改进措施
(一)存在的主要问题
1.部分主动公开的信息内容还不够完善，部分信息的公开还不够及时，政府信息咨询服务功能还需要进一步完善。
2.信息公开形式还需要进一步丰富，信息公开程度还需要进一步拓展，要进一步加强宣传、扩大应用。
3.信息公开的工作人员的业务素质和能力还需要进一步提高。
(二)改进措施
1.统一思想、提高认识。坚定不移地做好政府信息公开工作，把其作为服务社会、服务群众的重要途径。做到机构健全、制度完善、责任到人，建立起各负其责、运转协调的信息公开长效机制。 2.提升政府政务信息公开服务水平，进一步完善和拓展政务信息公开的内容及形式，积极探索政府信息公开方式、方法。
3.完善政务公开信息监督、考核机制，确保公开信息准确及时。进一步规范细化政府信息公开工作检查考核制度。严格按照政府信息公开审核制度，落实审核责任，把好政府信息公开的质量关。
二〇一一年三月二十三
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