在日常生活和工作中，我们逐渐认识到制度的重要性，制度具有合理性和合法性分配的功能。制定这个制度有很多预防措施，你确定会写吗？下面是小编为您整理的《公益诉讼制度》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。
环境公益诉讼制度设计
【摘要】“公益诉讼”拥有较为庞大的研究体系，基于宏观视角的理论研究初步形成定论，然而，基于微观视角的研究尚且存在争议。文章首先阐述环境公益诉讼的内涵、特征和原告主体资格，然后分析检察院提起环境公益诉讼的法律问题。最后，从制度设计角度出发，分析检察院提起环境公益诉讼的法律问题。
【关键词】检察院 环境公益诉讼 法律问题
20世纪70年代初期，西方国家环保观念深入人心，许多国家构建了环境公益诉讼相关制度，且对国家检察机关于环境公益诉讼中的角色做了明确的规定。
虽然国内学者关于该理论的研究尚且不够深入，实证研究较少，理论研究缺乏实践验证。但是，随着国内环境公益诉讼案件的不断出现，我国检察机关提起环境公益诉讼的制度构建研究有了实践素材的大力支持。本文针对理论研究领域和实践领域针对环境公益诉讼原告之我国检察机关原告资格问题的分歧，从具体的制度设计角度出发，对问题加以理性阐释。
环境公益诉讼概述
环境公益诉讼的内涵。“环境公益诉讼”（Environmental Public Interest Litigation）是公益诉讼中的一部分。当行为人于环境法层面做出违反的行为或者虽然未做出违反行为却做出可能违反的行为，社会任何团体、组织和个人均可以就此事起诉到法院，将行为人及其违法行为予以相应的法律制裁。学术界对于“环境公益诉讼”的概念界定已经达成统一意见，可表述为：环境面临外界人力有意识的破坏时，为了阻止环境破坏的继续发生，保护人类共存的环境，每一位社会个体均可以依据国家法律规定向法院提起诉讼的一种司法制度。我国学术理论研究界针对环境公益诉讼原告主体的迥异性、公益诉讼和民事诉讼的相通处，形成三派学说，分别为环境公益诉讼学说、环境民事诉讼学说和环境行政诉讼学说。当前，无论是理论研究界，还是司法实践领域，尚且没有相关诉讼概念。
环境公益诉讼的特征。第一，特殊的诉讼标的。我们需要有意识地规避走入下述误区，即针对认为所有带来环境破坏的行为所提起的诉讼都是环境诉讼的范畴。例如，某市民的水产养殖事业遭到化工厂污染的影响，该市民向法院提出要求化工厂予以一定的经济赔偿和停止排污行为的诉讼不是环境诉讼的内容，而化工厂排污使得河道受到污染，水质严重受到影响，河岸居民向法院提出要求化工厂赔偿损失和停止排污的诉讼则是关于环境保护诉讼的具体内容。
第二，共同诉讼标的的原告主体既具备特殊性，又具备广泛性。在此类案件中，一切遭遇利益侵害的主体皆有权利发起环境诉讼程序，除了市民主体外，一些环保社会团体和政府环保部门也具备原告资格。为了进一步维护环境公益，检察院也可以参与其中，担当原告主体。
第三，此类诉讼案件的当事人诉讼地位具备特殊性。环境公益诉讼案件中，诉讼类型多样，诉讼当事人地位多样，包括“民告民”、“民告官”、“官告民”；环境公益诉讼不需要以损害的发生为诉讼前提。鉴于环境问题的特殊性，环境公益受到损害或者有可能受到损害，原告皆可以向法院提起诉讼；最后，环境公益诉讼的最终目的是实现社会的科学可持续发展。
环境公益诉讼原告主体资格。环境公益诉讼原告资格标准无法摆脱诉讼原告资格厉害关系理论学说。环境公益诉讼切入点仍然是“损害”和“利益”。为了保护环境公益，环境公益诉讼的一个明显特点是诉讼原告可以是利益直接相关者，也可以是利益无关者，诉讼原告无须和案件有着直接性的利害关系。研究分析世界上现存的关于环境公益的多样化诉讼制度，可以全面总结出此类诉讼案件原告者的多样身份，分别为普通市民、社会团体、检察机关。本篇论文研究检察院作为环境公益诉讼原告，分析检察院任环境公益诉讼原告相关法律条款不明确的问题和诉讼法中“直接利害关系人”规定限制了检察机关的诉讼权利的问题。
检察院提起环境公益诉讼相关问题
检察院任环境公益诉讼原告相关法律条款不明确。《环境保护法》中第六条法律条款实质上是宣言式的条款，原则化特点过于突出。《民事诉讼法》第十四条条款明确指出检察机关享有法律监督民事审判活动的权利，第十五条条款规定社会团体、各机关单位和企事业单位享有对侵害国家和人民合法权益的行为提起法律诉讼的权利。《行政诉讼法》第十条条款明确指出检察机关享有监督行政诉讼的权利。
上述的法律条款规定仅仅说明了审判监督的问题和支持发起诉讼的相关问题，并非对检察机关是否可以以原告者身份参与环境公益诉讼案件的问题加以具体的说明。即便我国法律条文中未对检察院的公益诉讼原告身份问题加以明确规定，然而，为了发挥检察院在自然环境保护上的效力，为居民的生活环境提供坚实的保障，很多地方的检察机关已经走上探索环境公益诉讼的道路。例如，我国海南高级人民法院于2011年出台了关于环境资源民事公益诉讼的试点实施意见，该意见的第六条指出检察机关可以担任环境公益诉讼的原告身份。这一实践尝试为尚不具备环境公益诉讼发起经验的人民检察机关提供了宝贵的意见。
诉讼法中“直接利害关系人”规定限制了检察机关的诉讼权利。一个诉讼案件的原告必须和案件有着直接的利害关系，案件诉讼发起的利益最终归属为原告方。但是，此类案件较为特殊，上文中笔者指出此类案件的原告并非需要和案件有着直接性的利害关系，原因在于环境公益诉讼案件诉讼的目的在于维护社会公共资源利益，诉讼的利益归属为社会全体。
由此可见，环境公益诉讼的原告身份区别于传统民事诉讼案件中的原告身份。对此，我国相继出台新的法律意见，最高人民法院颁布的关于环境公益诉讼问题解决意见中规定人民检察机关可以承认环境公益诉讼的原告者身份，增添了检察院监督和支持起诉的一些条文规定，明确说明了人民检察院支持起诉的程序和内容，与此同时，对环境资源保护的行政管理部门的支持起诉功能做了规定，欠缺之处在于其没有对人民检察机关的直接起诉做细致化的规定，相关立法需要得到进一步的深层完善。普通市民或者一些社会团体虽然有抱负环境的意识，但是面对一些环境受损时间，提起诉讼的各方面能力不足，因此，该意见没有明确规定上述主体拥有此类案件诉讼发起人的主体资格。但是，意见规定了社会普通公民等其他法人或法人团体依法享有检举权和控告权，引导社会普通公民等其它法人或法人团体可以通过人们检察机关、环境资源管理行政部门等发起环境公益诉讼。可见，我国人民检察机关虽然作为环境公益诉讼原告者身份有着一定的法律限制，但是问题在逐步的解决过程中。
检察院提起环境公益诉讼的制度设计
原告身份应设定的权利与义务。一方面，权利问题。人民检察机关的参与会显得诉讼主体较为特殊，这种主体特殊性会一定程度上影响到诉讼结构，使得诉讼结构发生变化。
检察院和被告方在案件审理过程中，地位平等，可以启动原告者程序，然而，人民检察机关区别于一般意义的当事人，因此人民检察机关承担环境公益诉讼原告者身份应享有的权利也具备特殊性。因而，环境公益诉讼中当增加人民检察机关的环境权利和诉讼权利，现行的《民事诉讼法》的第十四条中应当增加下述内容：为了保护环境公益，检察机关可以以自己的名义向人民法院发起诉讼。
现行的《民事诉讼法》中的第一百零八条规定的起诉条件应当增加对于发生在辖区范围内的环境破坏事件，人民检察院有权以原告者身份向人民法院发起环境公益诉讼。除此，认识人民检察院享有的环境公益诉讼原告者权利和自身的行政检察监督权利。在细节问题处理上，可以再给予人民检察院在环境公益诉讼上享有的更多的权利，例如，人民检察院享有调查的权利和对妨碍调查的人强行阻止的措施等。需要提出的是，虽然随着司法实践的发展，人民检察机关于环境公益诉讼方面所承担的原告者身份和享受的起诉权利逐渐得到认可，但是人民检察机关对于环境公益诉讼起诉保护利益无法享有完全的处分权，起诉利益最终归属为社会集体。
另一方面，关于义务问题。人民检察机关作为环境公益诉讼原告者，目的是维护社会集体公共利益。人民检察机关作为环境公益诉讼原告者身份所应履行的义务也较为特殊。第一，人民检察机关需要确保环境公益诉讼顺利进行。人民检察机关须以客观真实为原则，不能伪造证据损害他人合法利益。第二，人民检察机关享有遵守法庭纪律和绝对服从法庭指挥的义务。如若存在违反法庭秩序的情况，可依法予以训诫。第三，必须严格履行已经生效的法院裁决书内容。
原告身份的取证和举证责任问题。首先，关于环境公益诉讼原告身份的取证责任问题。一般性质的民检工作需要大量真实可靠的证据证明，环境公益诉讼也是法律诉讼的一种形式，因此，此类诉讼也需要调查取证。
鉴于环境公益诉讼区别于一般意义的传统诉讼，为了保护环境公益，利用人民检察院的条件调取证据，全面掌握普通公民和社会团体无法收集的证据，用以辅助案件审判。作为社会利益的维护一方，检察院理需要使用权利收集有助于案件顺利开展的证据，以提供充足的辅助支持材料。人民检察机关享有法律范围内的一切途径搜集证据，为了杜绝检察机关出现滥用权力的问题，调查取证须由承担原告者身份的人民检察院的上一级进行。
其次，关于环境公益诉讼原告身份的举证责任问题。人民检察机关参与环境公益诉讼中，其举证能力和行政机关水平相当，例如对于国家法律的知晓与运用能力上，调查取证上等。因而，环境公益诉讼应当提倡主张和举证并行。为了实现环境公益诉讼的公平性，需要合理分配举证责任的行使，同时，需要进一步确立可行的诉讼体系。
和解与调解制度的适用问题。和解与调解过程是双方诉讼实力经过在法律效力面前的充分较量后作出的主观让步。环境公益诉讼因发起人人民检察院的特殊性质不能使用和解和调解等机制。人民检察院不能够同意对方的和解请求和其他第三方的调解。环境公益诉讼原告者身份为人民检察院，人民检察院参与诉讼，目的是为了保护环境公益，环境保护的公共性和社会性决定了没有任何个人或单位企图从诉讼中受益。环境整体性无法分割，因此保护环境是全社会共同承担的责任。
如果环境利益受损，则是多人的利益受损，是整个社会的利益受损，原告如果寻求和解等程序，只能保全自身利益，无法保全社会集体利益。调解过程的实现是基于其他第三方的公证与主持下完毕的。如果法院已经参与一个环境公益诉讼案件，该案件最终结果为和解或者调解，那么，当后继有人再受到利益伤害，法院不再受理此案。“一案不二讼”的原则的存在，使其他个人和团体在环境公益上的利益诉讼则受到阻断。很多学者坚持认为诉讼法和环境法中关于环境公益诉讼案件中的依法调解或和解的完善意见设想并不合理，相关立法者应当在深入实践过程后对其加以改善。
诉讼判决承担问题。首先，关于人民检察院作为原告者身份参与环境公益诉讼胜诉后的法律后果承担问题。当前，环境公益诉讼相关问题实施意见中已经明确规定了环境公益诉讼发起人在发起诉讼后经过人民法院审理后，如果发起人胜诉，被告一方应当自觉承担起环境资源修复资金，如果环境公益诉讼人调查取证等程序花费资金由相关环境资源管理职能部门支付，事后应由被告方承担。
人民检察机关在环境公益诉讼方面所付出的检测和评估等资金花费，应由被告方承担。其一，我国诉讼法律中规定败诉方应当承担全部诉讼费用。其二，被告方对环境的损害是环境公益诉讼费用发生的直接原因，即环境公益诉讼费用是因为人民检察院发起诉讼产生的费用，因而，被告方败诉后，应当承担由该案件延伸出来的诉讼费用。
其次，关于人民检察院作为原告者身份参与环境公益诉讼败诉后的法律后果承担问题。当人民检察院出现败诉后，原则上，所有资金法非应当由检察院承担，最终转移为国家的财政支出。因为，检察院所代表的是国家，代表国家形式具体权利，保证人民利益不受损害，目的是维护社会公共利益，由此所付出的资金费用也应当由国家的总财政收入承担。
除此以外，从长远角度出发，为了减轻国家财政负担和保障环境民事诉讼的顺利进行，可以通过对损害环境的行为进行罚款的方式中获得罚金，然后建立自然环境的专项资金。假若环境公益诉讼的最终利益归属于国家，那么，这一部分收益也应当放置于环境保护资金库中，以为自然环境的可持续发展提供资金保障。
管辖与执行问题。人民检察院担任此类诉讼案件的原告者身份，区别于其他原告者主体，因此，笔者设想如下：此类公益诉讼案件原告者身份和被告者身份的特殊性，因此，适合使用级别管辖的途径，由级别较高的法院进行管辖和治理。鉴于环境公益诉讼原告为人民检察院，为了保证此类案件审判结果的公正无私，需要关注管辖级别和管辖水平，把此类案件移交给人民检察院所在地的人民法院，保证案件审理过程中无其他各种形式的行政干预，确保结果的公正性。
关于执行问题，笔者做如下考虑：一般情况下，民事诉讼案件的审判结果发生效力后，案件当事人会自觉履行应当承担的后果，如果当事人拒绝履行承担后果，那么，法院则会强制执行，以强制手段要求当事人执行审判结果任务。因此，仅仅在义务方拒绝履行判决规定的义务内容的前提下，权利人才会向人民法院申请强制执行。但是，此类案件区别于一般意义的民事诉讼案件，当此类案件发生效力之后，为了保全国家的利益不受到更多的损害，法院不会等待当事人自己执行，一般情况下，法院会直接执行，并未经过申诉方的申请要求。
随着社会经济的不断发展，环境污染与破坏问题受到人们更多的关注。基于上述背景，环境诉讼制度的构建继续得到完善。鉴于环境公益诉讼参与主体和利益归属的特殊性，当前，原告者身份一般由人民检察院承担。人民检察院应当自觉承担起保护广大群众所共同生活的自然环境的责任，为环境公益诉讼做更多的贡献。
（作者分别为渭南师范学院讲师，西北农林科技大学经济管理学院博士生、渭南师范学院经济与管理学院副教授；本文系2015年铁检理论课题研究项目“铁检机关提起公益诉讼问题研究”和2015教育厅项目“陕西农业产业结构升级的关键路径研究—基于服务业融合视角的实证分析”的阶段性成果，项目编号：中检协铁分会[2005]5号、15JK1261）
责编/丰家卫（实习）
作者：李真 袁梁
〔摘 要〕 我國新《民事诉讼法》第55条添加了公益诉讼制度，明确了公益诉讼的提出主体及受案的范围，为公益诉讼制度提供了法律依据。2015年1月开始实行的新《环境保护法》在第58条进一步明确了环境公益诉讼的提出主体，扩大了受案范围。与民诉法相比，我国的公益诉讼制度取得了一定的进步，但是并未完善，亟需在不断地理论探讨和实践中发展壮大。
〔关键词〕 公益诉讼;环境公益诉讼;公益诉讼制度
〔
[基金项目] 西藏民族大学“高水平人才培养计划”。
[作者简介] 闫 志(1989- )，女，山东菏泽人，西藏民族大学2014级法学硕士，研究方向为民族法学。
2013年3月7日，中华环保联合会依据新修订的《民事诉讼法》向山东省潍坊市中级法院提交了要求第三猪场停止污染行为，并赔偿700万元的公益诉状，却遭遇了立案困难的尴尬。2015年1月1日，新的《环境保护法》刚刚实施，中级法院受理了民间环保组织自然之友和绿家园针对福建南平生态破坏提起的环境公益诉讼案件，并于2015年5月15日开庭审理。可以看出我国在公益诉讼方面正在逐步正规化。然而，众多的环境公益诉讼案件也体现出了一些共同的问题：诸如怎样界定提起诉讼的主体、如何将诉讼制度与实践相结合，以及涉及到管辖、举证责任承担等问题。本文拟通过对法条的解析，结合实际中的问题，对环境公益诉讼的主体，受案范围等作了一定的比较、梳理，从而引出相关法律规定与司法实践中存在的问题，对完善环境公益诉讼提出建议。
一、公益诉讼基本概述
有学者研究指出：国内“公益诉讼”概念的提出，在相当程度上受到了日本“现代型诉讼”的概念的影响。在日本，通常将公益诉讼与环境诉讼、消费者诉讼、公共诉讼等联系起来，体现了一定的公益性。在此启发下，提出了“公益诉讼”这一术语。[1]
(一)公益诉讼的概念
相对于私益诉讼而言，公益诉讼一般指根据法律的规定，国家有关机关、社会组织和公民个人，为了维护国家利益、社会公共利益，对相关违法行为向法院提起诉讼。根据不同的学说、立法，公益诉讼可以分为广义的和狭隘的两个方面。广义的是指一切为了维护社会公共利益而提起的诉讼，而不论起诉主体是谁;狭隘的是仅指特定的机关、组织为维护公共利益而提起的诉讼。我国在民事诉讼法中的规定的是狭隘的公益诉讼，限定了起诉的主体，但不论何种概念，都不能脱离为了维护公共利益这一目的。
(二)公益诉讼的特征
通过分析对比私益诉讼，不难发现公益诉讼的界定往往与公共利益是联系在一起的。以维护公共利益作为目的的公益诉讼具有以下特征：
1.主体多元化。从立法上，有的国家规定公益诉讼提起的主体可以是特定机关、组织，也可以是公民个人，有的仅承认特定机关、组织的地位;理论上，因公益诉讼是为了维护社会不特定成员的共同的利益，其主体应该是广义上的，任何人只要为了公共利益目的，均可作为主体。
2.目的公益性。公益诉讼并非在于维护单个人的私益，而是为了社会公共利益。
3.复杂多变性。正是基于公益诉讼的目的公益，社会变迁的复杂，公益诉讼的范围难以穷尽、罗列，而是随着社会公共利益问题的发展而不断的变化。
二、公益诉讼的主体和受案范围
(一)公益诉讼的主体
1.对《民事诉讼法》第55条规定的解析。要明确一个诉讼制度，首先要明确其起诉主体的问题，对于公益诉讼制度也一样，原告资格问题也是其首要的问题。2012年新修改的民事诉讼法规定，法律规定的机关和有关组织可向法院提起公益诉讼，但对于主体资格的确立问题也是历经波折。“从最初的有关机关、社会团体，到法律规定的机关和有关社会团体，再到将有关社会团体改为有关社会组织，到最终为法律规定的机关和有关组织”[2]的过程可以看出：立法上对于公益诉讼主体资格界定，采取的是相对谨慎的态度。同时，因为民诉法中没有明确具体的规定哪些机关、组织可以作为启动主体，那么在司法实践中就需要援引相关法律的规定。目前，在海洋环保法第90条中可以援引以国家海洋局作为主体，另根据新的环保法第58条规定的社会组织可以作为主体。
2.对《环境保护法》第58条规定的解析。2015年新实施的《环境保护法》，对于环境公益诉讼的主体，作了较为详细的规定，明确了符合58条规定的社会组织可以作为起诉的主体：要求组织要在设区的市以上政府部门登记，专门且连续五年以上从事公益。该规定的出台是环境公益诉讼的一大进步，明确了在2012年民事诉讼法中关于法律规定的有关组织的范围，确立了起诉主体。
(二)公益诉讼的受案范围
1.对《民事诉讼法》第55条规定的解析。该条规定，对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，属于公益诉讼的受案范围。对此，在实践中要明确知道不限于这两类损害社会公共利益的行为，法律规定为“等损害社会公共利益”，即为其他类型的适用留下了余地，具体范围的扩展有赖于其他法律的具体规定和实践经验的积累。其中，公共利益是把握的重点，理论上损害公共利益的行为，都是公益诉讼的受案范围。但是在众多实体法中，如《民法通则》，《合同法》等均有公共利益的表述，这就需要法律明确哪些领域的公共利益可以提起公益诉讼，从而针对不同领域的情况更明确地提起诉讼的主体，这也是重要的一环[3]。
2.《环境保护法》第58条之规定。该条相比于民诉法之前的规定，扩大了环境公益诉讼的受案范围，第58条规定将直观的污染破坏环境的行为与潜在的、影响深远的破坏的生态的行为同时纳入规范的范围，突破了传统思想关于环境问题的认知，初步形成全面的环境保护观，更有利于维护环境公共利益。[4]
三、公益诉讼制度存在的问题
(一)公益诉讼主体法律规定的匮乏
除《民事诉讼法》、《海洋环境保护法》、《环境保护法》等有相关规定外，对于启动主体，缺乏完善的规定，没有明确哪些机关、组织可以作为启动主体，从发展、完善公益诉讼的角度，立法上应当更进一步。
(二)对于“法律规定的机关”的定位问题
在《民事诉讼法》初步规定了“法律规定的机关”可以提起公益诉讼以后便产生了诸多争议，新《环境保护法》虽然有了较大进步，但还是未能解决这个问题，这是不利于公益诉讼的开展与进行的。一般来说，检察机关和行政机关作为公益诉讼的主体，在司法实践和理论层面上，有较多的关注点。
1.检察机关作为公益诉讼主体的可行性分析。第一，法律赋予检察机关检察、监督的职能。第二，检察机关作为国家公诉机关也具备相当诉讼能力，相对于其他社会组织、个人，它具有很高的诉讼业务素质和能力，如收集证据、对于诉讼环节的把握等。第三，检察机关作为公益诉讼主体已经积累了相当的司法实践经验。第四，检察机关因其本身就是公诉机关，有着一定的诉讼经验与相关程序，不会出现滥用诉讼权的问题[5]。
2.行政机关是否作为公益诉讼主体。不可否认，行政机关在行政执法或具体行政行为时，会对社会事物形成管理与规制，有着自己的行政职责。对于行政机关是否可以作为公益诉讼主体，学界有不同看法：支持者认为，行政机关在行政执法中会采集大量信息，一些执法手段等，相对于其他机关、组织、个人，参与某个设计社会公共利益的行为比较早，对相关案件的把握更准备，信息更全面，而且由行政机关提起诉讼，遇到来自政府的压力会比较小;反对者认为，行政机关形式行政权，而诉讼具有司法性质，由其诉讼违背了其职能，也不利于行政机关纠正因为自己错误而造成的某些危害公共利益的行为。况且在行政执法过程中如因行政机关自身职责履行不到位，导致发生了危害社会公共利益的行为，那么此时除了行为者有责任外，行政机关是否也应有责任呢?现实中，行政机关为了行政业绩，往往会促使资源开发，这个过程中可能会造成环境污染、生态破坏，在审批、监督相关事项时，可能不会严格执法，那么就会使得相关危害社会公共利益的行为背后有着行政机关的影子，此时，如赋予行政机关诉讼主体资格，可想而知也是不合適的，反之，会涉及行政公益诉讼，追究相关行政机关的责任。
基于此，笔者认为，行政机关因其具有行政执法职能，对于其审批、监管、监督下的相关行为，如果危害了社会公共利益，其可以依法行使行政执法权来予以纠正、处罚，没有必要赋予其公益诉讼主体资格。另外，因行政机关行政不作为或某些违法作为行为，使得其作为危害社会公共利益的助力，它更多应作为行政公益诉讼的被告。
(三)社会组织作为主体存在的问题
2012年《民事诉讼法》第55条虽然规定了公益诉讼的主体，即法律规定的机关和有关组织，但对于“有关组织”，它的范围和具体应符合的条件应当有具体的规定，这样才能符合公益诉讼有序、稳定的发展和进行。新的《环境保护法》第58条规定了提起环境公益诉讼的主体的社会组织的条件，但是符合这三项条件的，全国也为数不多，更不用说有过相关实践诉讼经验的，更是屈指可数，有诉讼意愿的更是少之又少。究其原因，一般有：民间组织的资金力量有限;缺乏相关法律人才;诉讼经验不足;地区范围限制或管辖问题，诉讼责任的分担，加之法律规定的不得通过诉讼牟取经济利益等，使得民间组织无力或不愿提起诉讼。
(四)缺乏公益诉讼的具体规则
公益诉讼制度在我国刚刚起步，还存在许多未完善的地方，哪怕是最基本的起诉主体与受案范围问题上，也只是确立了一些基本问题，还需要法律的进一步明确才能适应不断发展的社会实际情况与司法实践。
四、完善公益诉讼制度的若干建议
(一)完善公益诉讼制度法律规定
就目前的法律规定来说，该制度还不健全，在司法实践中问题突出，又缺乏司法解释和具体法律的相关规定，适用上比较狭窄，缺乏其他配套的具体诉讼制度等，需要根据当前司法实践的经验和结合社会发展的实际情况，完善相关立法。首先，在管辖上应根据实践和考虑到公益诉讼案件的影响，由中级人民法院统一管辖，并且应该支持跨地域的主体起诉;其次，在诉讼请求和责任承担上，应针对生态环境的特殊性规定相应的请求范围和责任方式;再次，在举证责任上，应当按公益诉讼主体、案件类型不同而区分举证责任的问题;最后在诉讼费用上，考虑到组织不得以诉讼牟利和本身资金不充足的问题，可以设立专项资金制度来支持诉讼和管理诉讼的赔偿。
(二)加强政府对公益诉讼的支持
公益诉讼举步维艰，除了法律规定的不完善，起诉主体自身的问题外，很大程度上也源于缺乏政府的有效支持。针对这一现象，我们应当加强政府对公益诉讼的认知，通过政府的引导、管理、帮助，更加有序高效的开展公益诉讼活动。
(三)提高公益诉讼主体的地位，保障其合法权利
法律规定的主体提起诉讼的全程，应当依法保护其诉讼权利和其他权益，保障其诉讼的积极性，使得其充分发挥社会管理者、监督者等职能。
总之，我国的公益诉讼进程已经初步取得成效，但无论是民事诉讼法还是最新的司法解释，都未对公益诉讼的类别加以细分，如对损害赔偿之诉、禁令之诉、穷尽违法之诉尚未加以区分，诉讼费用的承担问题也未作出明确规定，这都给司法适用带来一定的困难。笔者通过本文对《民事诉讼法》第55条和《环境保护法》第58条的梳理和审视，希望对建构符合我国国情和实践需要的检察机关提起公益诉讼的机制有所裨益。
[参考文献]
[1] 丁宝同.民事公益之基本类型与程序路径[J].法律科学，2014，(2).
[2] 孙佑海.对修改后的《民事诉讼法》中公益诉讼制度的理解[J].法学杂志，2012，(12).
[3] 刘学在.民事公益诉讼原告资格解析[J].国家检察官学院学报，2013，(2)：21.
[4] 王灿发，程多威.新《环境保护法》规范下环境公益诉讼制度的构建[J].环境保护，2014，(10).
[5] 刘学在.民事公益诉讼原告资格解析[J].国家检察官学院学报，2013，(2).
责任编辑：郭丽娟
作者：闫志
(200042 华东政法大学 上海)
摘 要：本文将分析民事诉讼法第55条的立法背景，条文设置以及法律实施等方面，结合热门公益诉讼案件，进一步分析行政公益诉讼相关问题在现有法律框架下的解决途径及其不足，为我国的行政公益诉讼制度的构建提供参考。
关键词：行政诉讼;公益诉讼;解决途径
2012年《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第九项决定，增加一条，作为第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”至此，我国民事诉讼中正式确立了公益訴讼制度。而从行政诉讼的发展历史上来看，1990年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)生效以前，法院一直用民事诉讼程序审理行政诉讼，而1989 年《行政诉讼法》在审理程序方面的不完整性也是建立在诉讼程序上可以参照民事诉讼的安排之上。由此可见，民事公益诉讼的确立对行政公益诉讼的建立和完善有着重要的借鉴和参考价值。
一、行政公益诉讼的含义
目前，由于我国没有建立行政公益诉讼制度，因此对其定义限于学术讨论。学者对行政公益诉讼的概念认识不一。而通过上文的介绍，可以发现行政公益诉讼作为公益诉讼，客观诉讼，是对当下行政诉讼制度的一种补充和完善。因而对其应当在现有的框架内进行定义，并说明普通的行政诉讼保护不到的权益。
笔者认为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，与此行政行为无直接利害关系的公民、法人或其他组织以及特定的国家机关为维护公共利益而向法院提起的行政诉讼。
二、我国《民事诉讼法》关于民事公益诉讼的法律规定
《民事诉讼法》第55条正式确立了民事公益诉讼制度。条文采取了不完全列举的方式，將污染环境和侵害消费者权益为代表的损害社会公共利益的行为纳入受案范围，并用“损害社会公共利益的行为”这一概括规定作为补充，为日后法律的修改完善留下余地。对于民事公益诉讼提出的主体，条文规定为法律规定的机关和有关组织。关于“机关”和“有关组织”提起公益诉讼的主体资格，由于本次修改《民事诉讼法》并没有具体规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼，因此在适用中应当援引《民事诉讼法》以外的有关法律规定。
正是由于《民事诉讼法》对提起民事公益诉讼的主体资格没有做出明确规定，使得人们原本期待的公益诉讼热潮在2013年意外地遭遇了尴尬的境地。根据环保部下属的中华环保联合会法律事务中心诉讼部部长马勇介绍：“我们在2013年，一共向法院提起了8起诉讼，但没有一件被受理。法院对此的解释是，中华环保联合会不符合公益诉讼主体的资格。” 中华环保联合会属于环保部主管的环保组织，在民事诉讼法未修改之前，法院根据原《民事诉讼法》第108条，将中华环保联合会认定为本案有直接利害关系的组织，认可其原告资格。但是《民事诉讼法》修改后，中华环保联合会却被认定不符合诉讼主体资格。这与《民事诉讼法》第55条中“法律规定的机关和有关组织”有很大的关系，由于规定的不够明晰，导致法院对此条文进行任意解释，从而拒绝受理案件。
显见，法律实践与法律条文产生了巨大的落差，这也为行政公益诉讼在立法上提供了警示。
三、我国行政公益诉讼制度的构建
(一)行政公益诉讼的原告资格
目前行政诉讼法对原告资格的规定主要体现在《行政诉讼法》第2条以及《行政诉讼法》司法解释第12条，两个条文中的原告资格标准从“侵犯合法权益”到“有法律上利害关系”，可以看出是放宽的过程，但是依旧没有突破“法律上利害关系”的约束。有学者认为《行政诉讼法》司法解释第13条第1款规定的公平竞争权涉及万民大众的公共利益，为行政公益诉讼制度提供了规范依据。即使这样理解，公平竞争权也仅仅是公共利益中很小的一部分，这对行政公益诉讼制度保障的权益而言是不足的。本文可以将《行政诉讼法》及其司法解释中的原告诉讼资格修改为“利害关系”，将发起诉讼的条件，即“侵犯合法权益”修改为“影响”，进而通过完善《行政诉讼法》中诉的利益标准，为行政公益诉讼制度的建立打下牢固的基础。
对于行政公益诉讼的原告，各国的规定不一，大致可以分为以下几类：一是普通市民;二是社会性组织(社会团体);三是检察机关。笔者认为我国的行政公益诉讼原告可以涵盖公民，法人和社会团体以及检察机关。
对于公民的原告资格，在民事公益诉讼中并没有获得认可，对此最高人民法院民诉法修改研究小组办公室负责人曾撰文写道：从公益诉讼的目的和性质看，似乎不应该过于严格地进行限制，但是为了避免滥诉，需要对当事人的主体资格进行一定的界定、限制。但是对于行政公益诉讼而言，其涉及到私权，司法权，与行政权三者之间的关系，行政公益诉讼不仅仅是诉讼的问题，也是公民对行政权的监督，是公民民主权利的一种表现。赋予公民行政公益诉讼资格符合人民主权原则，扩大公民的诉权，通过诉讼的方式参与国家管理。
对于社会组织的原告诉讼资格，在世界上许多国家都得到了认可，这也是社会发展的必要要求。现代社会关系复杂，政府在管理过程中难以做到事无巨细，因此借助社会的力量弥补国家的力量成为当代社会的发展趋势。社会组织代表一定人群所享有的共同利益，因而也具备一定的公共性质，而社会组织在专业知识上的优势也有利于其参与国家事务管理。
对于检察机关的原告诉讼资格，笔者赞同将其纳入我国的行政公益诉讼制度。有学者认为检察机关是法律监督机关，当检察机关作为行政公益诉讼的原告，就取得了原告和法律监督者的双重身份，从而导致角色冲突。可以发现上述观点认为公诉权和法律监督权是两种平行的权力，从而会导致检察机关提起行政公益诉讼时的角色冲突。笔者认为公诉权和对诉讼活动的监督是检察机关履行法律监督的两种不同手段，就如同在刑事诉讼中，检察机关对严重破坏社会秩序的犯罪行为承担了公诉职能，并不意味着对此类案件不可通过抗诉进行法律监督。
(二)行政公益诉讼的受案范围
我国民事公益诉讼制度规定的受案范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，在立法上采用了列举加概括的方式规定了受案范围，回应了社会的关注，也为制度的不断完善留下余地。如果对行政公益诉讼进行立法，笔者认为也可以采用此种立法模式。
由于行政公益诉讼涉及到司法权对行政权的监督，为了保障行政权的独立，应对行政公益诉讼的受案范围加以严格限制，就如同美国的联邦纳税人诉讼制度，运用严格的“双重纽带法则”限制受案种类和数量。不同于美国的判例法制度，我国需要在立法中对受案范围加以严格的限制。
(三)行政公益訴讼的程序设置
对于提起行政公益诉讼制度，大致有两种模式，一为直接起诉，二为前置审查。为了保障诉讼经济和诉讼效果，笔者认为我国应采用前置审查程序，贯彻穷尽行政救济原则。
穷尽行政救济的基本涵义，是指行政相对人没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，行政相对人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。在行政公益诉讼设置前置审查程序，就是审查原告在诉前是否穷尽了行政救济途径。正如日本的居民诉讼，公民对居民监督请求结果不服方可提起诉讼。我国《行政诉讼法》第37条对行政诉讼与行政复议的衔接作了规定，确立了以“自由选择为原则，复议前置为例外”的规则，复议前置在一定程度上體现了穷尽行政救济原则。对于这条规定，有学者主张：鉴于公民对我国行政诉讼法中规定的复议、诉讼自由选择的规定尚无法做到准确理解和适用，从某种程度说，这种自由选择制度确实也在客观上起到了阻碍公民权利真正实现的作用。因此有必要在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”。这也说明了在行政公益诉讼前穷尽行政救济的现实必要性。另一方面，在行政公益诉讼前设置审查程序，有助于有效发挥行政资源，保证行政机关的自主性，同时保障公民的司法救济权。
参考文献：
[1]黄学贤，王太高著：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版。
[2]林莉红：《法社会学视野下的中国公益诉讼》，《学习与探索》，2008年第1期。
[3]温辉：《行政公诉的理论基石》，《国家检察官学院学报》，2009年第3期。
[4]王名扬著：《美国行政法》(下)，中国法制出版社1995年版，第651页。
作者：顾静思
一、构建我国公益诉讼机制的设想
构建适合我国的公益诉讼机制，可以借鉴国外有关公益诉讼方面的经验，毕竟英、美等国家对公益诉讼问题已经有了一定的理论、立法和实践经验，但更为重要的是结合国情，立足现状，建立一个有特性、操作性强的公益诉讼机制。笔者就此提出以下几点构想：
首先，从立法上放宽原告起诉资格，允许与案件无直接利害关系的组织和个人提起公益诉讼，维护被侵犯了的国家利益和社会公共利益或其它不特定人的权益。另外，应赋予检察机关对公益诉讼起诉的资格，因为在国有资产流失、环境污染、政府非法行政行为等案件中，被告相对于起诉的个人来说都有很大权力或势力，个人或一般组织即使敢于对其起诉，在诉讼过程中也会遇到很大的阻碍。检察机关作为专门的公诉机关和法律监督机关，同样可以作为公共利益的有利维护者，被赋予对公益案件提起民事公诉和行政公诉的权力。
其次，设计科学合理的、具体的公益诉讼程序。我们所讨论的公益诉讼主要涉及民事诉讼和行政诉讼领域，其诉讼程序可以根据具体案件分别适用民事诉讼法和行政诉讼法，如对地方政府或国家机关人员挥霍钱财提起的诉讼可以适用行政诉讼程序，关于环境污染案件公民对侵权企业或工厂的诉讼适用民事诉讼法。不过公益诉讼毕竟与一般的诉讼有所差别，对其也应有一些特别的规定，如对于一些侵犯公共利益的行为，应先要求相关行政机关解决处理。
再次，明确诉讼费用的承担。由于公益诉讼中的原告不是为了自己的个人利益而是从追求正义、维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯的动机出发参加诉讼。因此，不仅要在受理费上以及其他诉讼费用上把征收标准降至最低，对胜诉的原告(除检察机关外)还应给予奖励，以鼓励和促使更多的人敢于使用法律手段维护国家和社会的利益。
二、我国公益诉讼制度的构建思考
我国公益诉讼的发展, 一方面要以典型案例为契机扩大公益诉讼的社会影响与社会认知度, 另一方面, 应在融合与借鉴两大法系成熟经验的基础上, 适时制定和修改相关法律, 构建我国的公益诉讼法制体系。
(一)在宪法中补充增加有关规定公益保障与公益诉讼的条款
20世纪20年代以来, 许多国家的宪法宗旨和宪法内容都更加关注社会公共利益的变化。在实行宪治和法治的当代, 包括公益诉讼在内的重大法律建制都必须从国家根本大法中求得合法性。目前可能被作为公益诉讼宪法依据的是宪法第2条、第12条和第41条。
综观各条可知, 我国宪法并没有有关公益诉讼的明确规定, 宪法条文中的公共财产并不等同于公益, 申诉、控告或者检举也不等同于诉讼。因此宪法中的有关条款不能算作公益诉讼的宪法依据, 至多只是公益诉讼的推定前提。为适应公益保护的世界性趋势, 笔者认为有必要对宪法条文作出调整, 未来我国宪法修改应该考虑增加公益保护条款, 并采取公益诉讼的多元模式。如在宪法第12 条增加一款: 对侵占或者破坏公共财产等损害公益的行为, 经依法授权的公民、团体、国家机关可提起公益诉讼, 在宪法第41条对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为, 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利中增加规定有诉讼的权利。如此则我国公益诉讼的宪法依据甚为明确。另外, 还需要考虑增加宪法诉讼(违宪审查)条款, 宪法诉讼虽属宪法保障的重要制度, 但如前所述其也是公益诉讼的重要种类与必要组成, 规定宪法诉讼即可对有违宪之嫌的法律提起司法审查, 以纠正与阻止违宪性法律对公民权利和公共利益之侵害。
(二)制定单行的公益保障法
根据宪法的公益保障条款, 可以考虑制定公益保障法。现代社会关系日趋复杂, 法律对社会公益日益关注, 制定一部公益保障法应是顺应时势之举。单列公益保障法的优点在于:
( 1)落实宪法公益保障规定, 突出公益保护之重要地位, 使公益保障的客体、对象、方式、程序、原则具体化。( 2)避免重复立法, 其他涉及公益的立法, 如环境保护法、水污染防治法、反垄断法、消费者权益保护法等即可规定当事人参照公益保障法的规定提起公益诉讼。目前我国的环境公益诉讼立法已初露端倪, 2002年环境影响评价法第11条就提出 公众环境权益概念; 2006年国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定第27条指出发挥社会团体的作用, 鼓励检举和揭发各种环境违法行为, 推动环境公益诉讼, 这是中国官方文件第一次正式出现和认可 公益诉讼概念。随着相关单行法律法规对公益诉讼的立法推进, 制定统一的公益保障法显得更为必要。公益保障法是实体规定与程序规定并存且以程序规范为主的法律, 尤其是公益诉讼启动程序。但公益保障法中的公益诉讼程序同行政诉讼法和民事诉讼法中的诉讼程序是不同的, 前者不涉及到司法审查或裁判之具体过程, 而更多是诉前程序及公益诉讼运行之保障制度。因此公益保障法中的公益诉讼规定与行政诉讼法和民事诉讼法具有补充、衔接关系。
公益诉讼是公益保障法的核心部分(此外公益保障法还应有公益保障的其他方式), 有关公益诉讼部分可考虑规定如下内容:
( 1)公益诉讼的法律地位, 明确公益诉讼为公益保护的重要方式和救济手段。( 2)公益诉讼的适用范围, 依照国际经验结合本国国情适当确定公益诉讼适用范围和诉讼对象, 具体包括宪法权利侵害、民事(含经济、环境等)公益侵害、行政行为(含作为、不作为; 具体行政行为和抽象行政行为)公益侵害等。( 3)公益诉讼提起的多元主体, 规定依照宪法和法律授权的公民、团体(组织)、国家机关可单独或联合提起公益诉讼。如前所述, 应规定团体(组织)特别是那些可以代表公共利益的社会团体、协会和自治组织等可以提起公益诉讼, 如消费者协会、工会、妇联、环保组织等。同时还应规定公民个人和检察机关享有公益诉权 。( 4)公益诉讼前置程序, 即部分发达国家所采取的前置模式, 包括行政先处理程序和司法预审程序, 当遇到民事主体和行政主体之行为侵害公益时, 需先申请或通知有关行政主管部门先行处理, 对行政主体不作为或处理不服, 可提起行政公益诉讼, 同时规定公益诉讼提起后需经过司法预审, 方能进入正式诉讼程序。( 5)公益诉讼基金制度。为了有效落实公益诉讼, 除对公益诉讼相关诉讼费用予以减免或判令由公益侵害者承担外, 还可以通过公益诉讼基金对公益诉讼胜诉原告予以补偿和奖赏, 促进公益诉讼制度良性发展。
(三)修订传统诉讼法
公益诉讼的发展离不开诉讼程序法的保障, 这就需要对包括行政诉讼法和民事诉讼法在内的传统诉讼法作出修改, 使之能吸纳公益诉讼, 并与宪法以及公益保障法相协调。我国现行行政诉讼法和民事诉讼法在程序设计上排除了公益诉讼提起的可能性。行政诉讼法排斥公益诉讼主要体现在原告资格和受案范围两方面。行政诉讼法规定原告必须是与具体行政行为有直接利害关系的公民、法人和其他组织, 由此与原告无直接利害关系之公益诉讼自然无法展开。受案范围方面, 抽象行政行为被排除在司法审查范围之外, 对行政立法等抽象行政行为也无法提起公益诉讼。目前我国行政诉讼法正处在研究修改之关键时刻, 为保障公益诉讼能够有效进行, 特别是适应公益诉讼提起主体和公益诉讼适用范围等方面的国际发展趋势, 应对行政诉讼法作如下完善:
( 1)扩大行政诉讼提起主体范围, 将行政诉讼法第2条修改为: 与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织可提起行政诉讼, 行政公益诉讼则不受此限制, 凡符
合法律规定的公民、法人、其他组织和有关机关均可向人民法院提起诉讼。
( 2)扩大行政诉讼的受案范围。除对有损公益的具体行政行为(作为与不作为)可以提起公益诉讼外, 当务之急是确立抽象行政行为的可诉性或扩大抽象行政行为的可诉范围。抽象行政行为相对于具体行政行为来说对公益之损害更大, 将其逐步纳入行政诉讼法的受案范围是公益诉讼发展的客观需要。
( 3)明确行政公益诉讼作为行政诉讼的基本类型。目前行政诉讼的类型化已经成为一种世界性现象, 我国应该在行政诉讼类型化的基础上增加规定行政公益诉讼。
( 4)修订行政诉讼法的管辖、诉讼参加人、证据、判决、费用与执行等部分, 使之与前述公益保障法协调, 也与发达国家通行的做法接轨。如只要求原告提供损害公益的初步证据, 规定由损害公益之被告负举证责任, 诉讼费用上可采取原告费用减免或由侵害公益的败诉方承担或采原告无偿公益诉讼原则。
除上述行政诉讼法若干修正外, 现行民事诉讼法也应适应公益诉讼的发展需要而作出相应调整, 正如有学者指出的, 可通过拓展直接利害关系的内涵, 软化对当事人适格的限制, 或放弃直接利害关系当事人的概念, 为我国民事诉讼中建立公益诉讼提供法律依据。总之, 通过上述努力, 希冀在我国能最终形成自根本法到基本法、从实体法到程序法的相对完善且中外通行的公益诉讼法制体系。
三、我国公益诉讼相关制度设计
1. 拓宽检察机关的职能。
从理论和国外实践来看, 检察机关在诉讼活动中可以行使三种职能: 起诉、参与诉讼和抗诉。然而, 目前在我国的司法实践中, 检察机关的起诉职能极度欠缺: 起诉职能仅限于在刑事案件中得以行使, 在行政和民事案件中却无法律上的依据。笔者认为, 检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关, 起诉权应当作为其核心职能, 只有起诉权的广泛和彻底行使, 才能切实起到法律监督机关的作用, 在某种意义上, 起诉权比抗诉权更能起到将案件诉诸司法程序解决的效用。因此, 完全有必要在民事和行政案件中赋予检察机关起诉权, 在受害者没有提起诉讼或受害者不明的情况下, 可以代表国家提起诉讼, 也就是公益公诉。同时, 为了使检察机关更好地提起公益诉讼, 就必须为其提供相应的诉讼中的权利支持。我们不妨可以借鉴美国的经验, 赋予检察官在公益诉讼中享有这三项重要性的权利: 一是调查取证权。公益诉讼所涉及的证据往往技术性、专业性强, 且一般为被告所掌握, 原告举证比较困难, 允许检察官在诉前进行调查取证, 以证明诉之利益需要司法保护的迫切性、现实性, 这是十分必要的。二是优先审理权。对于检察机关提起的公益诉讼, 法院应优先尽快审理, 这对于公益的及时保护和防止司法资源的浪费也是极为必要的。三是和解权。检察机关在行政、民事公益诉讼中和对方当事人处于平等的地位, 因此, 可以与对方达成和解, 而和解的前提条件是被告停止被指控的违法活动并得到法院的批准。
2. 放宽原告的资格。在公益诉讼原告资格的问题上, 国内不少学者指出: 为防止公民滥
诉, 暂时不应赋予不存在直接利害关系的个体公民提起公益诉讼的资格。而且, 在民事诉讼法修改建议稿中也规定, 在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下, 检察院、其他国家机关为维护公共利益, 可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下, 也可以提起公益诉讼。 但笔者认为, 我国既然有决心建立公益诉讼制度, 就应努力吸收一些国家的先进做法和理念, 跟上世界各国的立法潮流。而且, 公益诉讼制度建构的一个理论基础是权利主体和诉讼主体的有限分离, 因此, 立法上就不应再苛求当事人双方必须和案件有实体利害关系,
对原告的资格应予以多元化规定: 即原告可以是受公益违法行为侵害的直接利害关系人; 可以是与公益违法行为有一定影响的利害关系人; 可以是检察院、其他国家机关; 可以是社会团体, 如消费者协会; 更重要的是, 还可以是无直接利害关系的任何关心社会公益并有诉讼行为能力的个体公民。
3. 设立公益诉讼的前置程序。前文提到, 笔者建议的我国公益诉讼制度应以检察机关为主导, 同时赋予社会团体、公民个人提起公益诉讼的权利。因此, 一方面为了发挥检察机关在公益诉讼中的主导地位, 另一方面也为了防止公益诉讼中社会团体、尤其是公民个人对诉权的滥用, 从而给法院造成不必要的负担, 建议可设立公民个人、社会团体公益诉讼的前置程序, 即与案件无直接利害关系的公民个人、社会团体在提起公益诉讼前, 应先向检察机关举报, 若举报后检察机关不立案或立案后决定不起诉, 则公民个人、社会团体可以具备原告的资格, 直接向人民法院提起公益诉讼。
4. 确立预防为主的机制。根据现行诉讼法及司法实践, 民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据。笔者认为, 在公益诉讼中采这一要件不妥, 原因有二: 其一, 许多公益违法行为的损害具有长期性与潜伏性, 危害结果一旦发生往往不可逆转, 因此, 在诉讼制度上应当坚持以预防为主的方针; 其二, 公益诉讼的救济内容, 不仅仅是对损害的补偿和对侵害者的惩罚, 还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模, 或者采取有效的防范措施以避免损害的出现或扩大, 甚至禁止被告再从事有关活动。因此, 公益诉讼不能只强调结果的已然, 其提起不能仅以发生实际的损害为要件。这一做法在现代公益诉讼制度最为成熟的美国已得到实施。例如, 美国联邦州际商务委员批准铁路部门征收2. 5% 的附加运费的决定, 该决定遭到5名法学院学生的起诉。他们认为, 增加运费将导致很多可循环利用的物质得不到运输, 从而引起伐木、采矿活动和垃圾的增加。这些都危害他们的享用华盛顿山区自然环境的利益。他们还认为, 由于这项决定, 国家的自然资源要遭到更多的开发和浪费, 国家的环境质量要受到损害。该案争论的焦点之一是原告有无诉权。最高法院最终确认原告的起诉权。最高法院认为, 原告所称损害是一种 特定的和可觉察的损害, 实际损害的范围和程度无关紧要, 只要存在某种实际损害就行。 某种可辨认的微不足道的小事即可确立起诉权。 故而, 笔者建议, 可效仿美国, 将公益诉讼成立的前提规定为: 既可以是公益违法行为已造成了现实的损害, 也可以是尚未造成现实损害, 但存在损害发生的可能。
5. 设立奖励制度。原告提起公益诉讼, 很多情况下并非为了个人利益, 而是为了社会公益, 但是, 却可能为了公益诉讼要承受一定的压力, 花费大量的时间、精力, 乃至于金钱。因此,笔者建议, 在个人原告胜诉后给予其一定程度的奖励, 一方面是对原告付出的弥补; 另一方面,在很大程度上鼓励了个人提起公益诉讼的积极性, 对违法者而言也是一种制约。例如, 在英美等各国的法律实践中, 由个人提起的公益诉讼, 个人原告有权从被告罚金中提取相当数额作为奖励。美国的反欺骗政府法就规定(公益诉讼的)个人原告有权从被告罚金中提取15% -30%的金额作为奖励。
6. 确立原告败诉后的责任制度。公益诉讼的原告败诉后, 主要产生这两个后果: 一是诉讼费用的负担。有学者认为, 在这种情况下, 为了调动公益诉讼个人原告的积极性, 公益诉讼的诉讼费用原则上应由全社会承担, 国家可以在司法系统支出上做出拨款。对此, 笔者持有异议: 防止滥诉比调动积极性更具现实意义。因此, 有必要让原告承担应有的败诉后的诉讼费用, 从而增强他们提起公益诉讼的审慎程度。二是对被告损失的赔偿。笔者认为可这样规定:若检察机关败诉或非因个人原告和社会团体的恶意滥诉而造成的原告败诉, 则被告因诉讼而造成的直接损失可获得国家赔偿; 对于恶意滥诉, 则原告应承担相应的侵权民事责任, 甚至刑事责任。
【摘要】随着社会和经济的日益发展，出现了越来越多的新型侵权诉讼，它侵犯的不仅仅是个人的切身利益，更重要的是侵犯了社会的公众利益，而目前相关的法律法规又不能对这些侵犯社会公众利益的侵权行为给予相应的制裁，这就使得公共利益不能得到有效保护。本文从环境公益诉讼的理论制度研究入手，分别对目前我国的环境公益诉讼程序、赔偿方式等加以分析，旨在完善我国的环境公益诉讼制度。 【关键词】公益诉讼;环境责任保险
【正文】
长期以来，由于我国环境公益诉讼制度的缺失，对于环境污染和破坏生态资源的行为基本上是采取行政手段予以制裁。而传统的行政制裁又由于其本身的局限性和处罚的软弱性，而使得其惩罚效果不尽人意。因此,突破传统的诉讼法体制，加强环境公益诉讼的研究，建立一套行之有效的、完善的环境公益诉讼制度，才能为维护环境公益提供强有力的程序保障。
一、环境公益诉讼概述
公益诉讼制度起源于罗马时期，现代意义的公益诉讼是以诉讼标的为基准命名的一种诉讼形式。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济。而环境公益诉讼则是公益诉讼所包含的众多方面诉讼中的一种，它是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能时，法律允许任何公民、社会团体、国家机关为维护环境公共利益而向国家司法机关提起诉讼的制度，它是公众环境权益受到侵害是的法律救济途径之一。从国内外的实践看,建立环境公益诉讼制度,可以更加有效地保障公众的环境权利，维护社会公共利益和国家利益。
二、环境公益诉讼的种类
在现实生活中,对于环境公益的侵害不是仅限于某一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生，根据提起诉讼的原告身份，可以将公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类型，表现为五种具体形式
(一)环境公益诉
环境公益诉讼即公民或者法人，出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出私人为公益的显著特点 环境公益诉讼包括民事和行政两种形式：
1.环境民事公益诉讼。环境民事公益诉讼在具有相应制度设计与制度实践的国家具有不同的称谓,但本质上均属于环境公益诉讼之范畴。环境民事公益诉讼制度是指为直接维护环境公益,任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼,要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。
2.环境行政公益诉讼。行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指没有直接利益关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。
(二)环境公诉
环境公诉，指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益的侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。就原告身份和诉讼目的而言，它表现出公权为公益的显著特点。环境公诉，其实包括环境刑事公诉、环境民事公诉和环境行政公诉三种形 1.环境刑事公诉。即检察院以制裁环境犯罪行为、追究刑事责任为目的的诉讼。这是最常见的环境公诉
2.环境民事公诉。它是指在公民或者法人的民事经济行为，污染了环境或者破坏了生态.因而侵害公共环境利益的情形下，检察院为了维护环境公益，以国家公诉人身份实施干预，请求法院制止和制裁环境侵害行为的诉讼。
3.环境行政公诉。它是指检察院认为行政机关的具体行政行为危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。
三、我国环境公益诉讼制度的基础
(一)法律基础
我国宪法第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。 国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第十九条规定“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度”。党的十七大报告明确提出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。上述法律法规和国家的大政方针政策都为我们构建环境公益诉讼制度提供了立法依据。
(二)法理基础
环境公益诉讼产生的法理依据为公民的环境权。公民的环境权是公民的一项基本人权，是人们利益和需要的自发反映，它作为基本人权已为《人权宣言》所确立，作为私权，它应该是可诉的和可强制执行的权利。而要实现这可诉性与可强制执行性就要建立环境公益诉讼制度与之相适应，使得公民的环境权能通过诉讼的方式，更好的请求审判权的支持而实现。从而达到“主持社会正义与公平，保护国家和社会公共利益”这一最终目的。
(三)实践基础
随着社会和经济的不断发展，出现了很多新型的需要保护的权利，而相关的法律法规对此并没有做出相应的规定，这就需要在实践中积累经验来应对此类问题。因此，在一定程度上实践往往是推动立法的先行者。我国学术界在研究环境公益诉讼制度的同时，司法界已经进行了有益的实践。例如，2008年12月9日，广州海事法院对广州市珠海区人民检察院提起的广东首例水资源污染公益诉讼案作出了一审判决。类似案例近年来在全国各地法院频频出现，人民法院已向社会敞开了环境保护公益诉讼之门。
四、我国环境公益诉讼制度之不足
(一)缺乏法律支
我国尚没有专门的公民环境诉讼制度,只在《环境保护法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中有原则性的规定。严格地说,这些规定虽然有肯定公民诉讼的意思,但属于原则性规定,过于笼统对诸如诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题缺乏科学详尽的界定,因而缺乏可操作性,在实践中也不可能根据这一条规定提起公民诉讼。相比之下，美国《国家环境政策法》、《清洁空气法》、《清洁水法》等联邦环境法律关于公民起诉权和司法审查的规定加上《联邦行政程序法》的有关规定为公民或公民团体的环境诉讼予以前所未有的法律保障。此外，密执安等州以专门的“环境权法”赋予公民保护公共环境权益的诉讼权。所有这些判例法和成文法构成了美国关于公民环境诉讼的法律依据,使之成为一项独特、完备而又严密的法律制度 [1]。
二)原告资格受限
依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。
(三)诉讼范围狭窄
在一般的侵权诉讼中，受到违法行为侵害的往往是特定人的合法权益，而且这种侵害通常已经发生，损害已既成事实，而在环境公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损害。而根据我国法律的规定，提起诉讼的原告必须与案件有直接的厉害关系，这就大大限制了环境公益诉讼的主体资格，不利于公众积极的参与到环境保护的队伍中来。
(四)法院和法官的角色定位
由于公益诉讼的法律法规的缺失，导致在现实中法官遇到这类案件必须有很强的专业能力才能使案件的处理更接近公正。当法官在每个具体的公益诉讼案件中都致力于最大限度的维护公益时,即会导致司法更少保守性、更多创新性。而公益诉讼本身存在的创造性司法,与司法自身的保守性之间存在相当程度的矛盾和冲突，这对于公益诉讼的胜诉来说无疑是雪上加霜。
五、建构环境公益诉讼制度的设想
环境公益诉讼是一类与传统诉讼具有本质差别的新型诉讼制度，对于它的建构，我们应当放弃以往思考模式，全面客观地看待环境的生态价值，以实现公平、正义的法律价值为理念，借鉴国外环境公益诉讼制度的做法，在涉及维护公共利益的立法中，对环境公益诉讼制度加以明确规定。
(一)建立环境公益诉讼程序
目前我国的环境公益诉讼制度还很不健全，尤其是程序的缺失很难保证公共利益得到法律的保护，因此完善环境公益诉讼的程序迫在眉睫。一方面，应当修改我国环境保护法明，通过修改环境保护法，在实体法上确立“公众环境权”，赋予一切单位和个人有权针对侵害“公众环境权”的侵权人提起环境公益诉讼。另一方面，我们建议在民事诉讼法、行政诉讼法中分别增加环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的程序，切实做到有法可依。
(二)拓宽原告资格
法律应该规定任何公民、法人或者社会组织等，在违法行为人行使违法行为时，自己的直接利益虽没有遭受损失，但在国家利益，社会公共利益受到严重损害时，不应苛求起诉人必须于本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人，并享有要求有关机关对社会公共利益进行保护的权利。换言之，只要发生了公共利益受到损害的事实或存在公共利益受到行政行为侵害的可能性，作为社会公共利益的共同主体的一份子，任何个人、社会组织及特定国家机关都有权提起诉讼。这样通过对原告起诉资格的放宽，扩大了公益诉讼的诉讼主体，从而提高公民环境诉讼的活跃程度。
(三)扩大公益诉讼的范围
对公益的损害，既有一般民事主体的行为，也有行政机关的行为，根据环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，分别确立采取民事诉讼和行政诉讼。但针对被诉的行政行为，我国目前仅仅是界定为具体行政行为，而像开发计划、规划、政策等抽象行政行为，有时对环境也会造成眼中的危害，所以在环境公益诉讼中，我们应放宽诉讼范围，不仅对具体行政行为进行诉讼，对抽象行政行为也应能进行诉讼，从切实保障相对人和国家社会公共利益出发，未雨绸缪，在违法抽象行政行为实施前，通过司法审查的手段，组织其实施是十分必要的
(四)建立专门的环境审判庭
环境案件是我国在工业化过程中出现的一种新类型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点。因此，应当将环境案件从其他的案件中区分出来，成立环境案件审判庭，同时根据建立环境审判庭的需要，人民法院应当选拔一支专业水平和整体素质较高的办案人员，开展环保专业知识培训，保证环保案件处理的正确性和合理性。如目前贵阳市、昆明市中级人民法院都设有专门的环境审判庭来确保环境诉讼案件的公正解决。
(五)改革诉讼费用的收取制度，建立原告胜诉奖励机制
目前我国实行诉讼费用由原告预付，判决生效后，由败诉方承担的制度，在普通诉讼中，当事人认为保护私利，交纳诉讼费用是理所当然的，而提起环境公益诉讼的主体是为了维护社会公共利益，胜诉后的受益人不仅仅限于本人，而是不特定的多数人甚至可能是整个社会，如果所有的诉讼费用都让原告承担，显然违背公平的原则，因此应该分担诉讼费用的承担，减轻原告的经济负担，提高其对公益诉讼的认识。另外，如果环境公益诉讼的原告是公民或社会组织，可以在原告胜诉后，给予适当的奖励。因为原告的目的并非为了私人利益，而是为了国家利益社会公共利益，在诉讼过程中，原告还要承担一定的举证责任、诉讼费用，以及大量的人力、财力、物力的消耗，对于原告的这种行为，国家有必要在其胜诉后给予适当的奖励。给予胜诉原告适当的奖励，一方面作为一种弥补原告经济损失的方式，是对原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓励更多的人去监督违法行为，鼓舞更多的公民积极参加到环境公益诉讼中来，推动环境公益诉讼的发展。
(六)建立环境污染强制责任保险制度
环境责任保险最早出现于1960年代，它随着环境污染事故的大量出现和公众环境意识的提高应运而生。环境责任险强大的分散和转嫁风险功能，深受污染企业和污染事故受害者的青睐。众所周知，环境污
[2]。 染发生后，企业面临的往往是巨额的经济赔偿，而鲜有企业能真正的有这种支付巨额赔偿的能力，因此就需要一种替代性的赔偿机制，对社会来承担一种公共利益的赔偿责任和对受害人承担的私益赔偿责任，环境侵权责任保险应运而生。环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。国际上环境污染责任保险有不同方式。德国、瑞典在环境污染责任保险方面，强制实行环境损害责任保险，要求其国内所有工商企业都要投环境责任险。英国、法国采取自愿保险为主，强制保险为辅，在油污损害赔偿等方面采取强制责任保险制度。2007年国家环保部发布了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在我国首次提出开展环境污染责任保险工作，这对加大我国环境保护力度，维护社会、单位和公民合法权益，推进我国生态文明建设具有重要意义。
六、结语
在环境纠纷越来越多的今天，建立环境公益诉讼制度具重要现实意义。一方面它能解决行政权利保护环境公益的不足，缓解环境问题，使得公民能通过诉讼的途径来保护环境，维护公民的环境权;另一方面，它能使我们对于环境的保护做到有法可依、执法必严、违法必究，达到预防犯罪、处罚犯罪的目的;第三，通过环境公益诉讼，能提高公众参与环境保护的积极性与切实可行性，从而切实保护国家利益与社会公共利益，实现代际间的公平与人类的可持续发展。因此，我国环境公益诉讼制度的构建势在必行。
【作者简介】
王宁，女，昆明理工大学主要环境与资源保护法学硕士研究生。
【注释】
【参考文献】
[1]张明华.环境公益诉讼制度刍议.法学论坛.2002年第6期. [2]金瑞林.环境与资源保护法学[M].北京:北京大学出版社.2000.196;204-210. [3]张旭东.环境民事公益诉讼法律制度研究[J].北京邮电大学学报，2007，(1). [4]唐秋玲.行政公益诉讼原告资格之构建[J].株洲工学院学报，2005(5).
公益诉讼源于罗马法。古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为“公诉”和“私诉”两种。“公诉”是对有关国家利益案件的诉讼，“私诉”是根据个人的申诉对有关个人案件的诉讼。但这种区分和近代的“公诉”和“自诉”并非同一概念，按今日所谓的“公诉”是由代表国家的检察机关向法院提起追究被告人刑事责任的请求;“自诉”是由被害人或其法定代理人为追究被告人刑事责任直接向法院提起的诉讼。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为“公诉”，涉及个人利益关系的诉讼为“私诉”，凡个人受到不法的侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是私诉。故“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，叫私益诉讼，以保护公益为目的的，就叫做公益诉讼”。
公益诉讼又称“现代型诉讼，在美国称为公共诉讼，在日本则交替使用现代型诉讼和公共诉讼概念”。这种诉讼是围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼。公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益而提起的诉讼，既包括国家机关代表国家，以国家的名义提起的诉讼，也包括私人、非法人组织等,代表国家和社会利益，以自己的名义提起的诉讼(本文的公益诉讼是广义的公益诉讼)。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公诉，我国目前只有刑事公诉属于此列。根据提起公益诉讼主体不同，公益诉讼可分为国家机关提起公益诉讼、非国家机关提起公益诉讼、个人提起公益诉讼。国家机关提起的公益诉讼主要是检察院作为国家、社会利益的代表向法院提起的公诉。非国家机关提起的公益诉讼是非国家机关的社会组织代表社会公众向人民法院提起的诉讼，如消费者协会代表消费者向法院提起的公益诉讼。个人提起的公益诉讼又称公民诉讼或民众诉讼，是指任何一个公民对损害国家、社会公共利益的行为均可代表国家、社会依法向法院提起的诉讼根据适用法律的不同和处理的纠纷的性质不同，公益诉讼还可分为刑事诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼。
公益诉讼有其明显的特征：
1、民事公益诉讼的目的是保护国家、社会公共利益，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。
2、提起民事公益诉讼的原告不一定与被告有直接的利害关系。
3、民事公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的赔偿，恢复原状或确认和恢复权，对侵害者惩罚，还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施，避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动，故而又被称为禁止型诉讼。换句话说，民事公益诉讼的请求内容不仅仅针对过去，还具有指向未来的意义。(例如环境污染案件)
4、被告一方一般是社会的强势群体成员。传统的诉讼中，纠纷当事人主要是个人和一般的商业组织，而且他们之间的力量关系对比无太大的差距。但随着商品经济的飞速发展，经济组织的力量差距日益分化(如垄断组织、跨国公司的出现)，使得许多民事主体由形式上平等变成事实上的不平等。民事公益诉讼正是为了保护社会弱势群体成员的利益，维护社会公正、公平，而将从事公共事业的公共团体甚至是国家或者是大量进行规模化生产的大企业等社会强势群体成员推上了被告席。民事公益诉讼实质上也是顺应民法现代化的发展趋势。
5、民事公益诉讼的原告如果是公民或社会组织，在胜诉后，可依法获得因诉讼而支出的补偿，同时可得到适当奖励。公民或社会组织为了国家社会公共利益而提起民事公益诉讼免不了要花费时间和精力，同时还要担当一定的风险，那么，在胜诉后，得到适当的物质补偿和必要的物质、精神奖励于情、于理、于法都不矛盾。
6、公益诉讼涉及的面很广，卷入纠纷的人数相对于传统的诉讼要多得多。
7、民事公益诉讼中的被告不仅要对其侵害行为承担惩罚性赔偿责任，而且还要承担罚款等其他的民事责任。惩罚性赔偿，也称示范性赔偿或报复性的赔偿，是指由法庭做出赔偿数额超出实际的损失数额的赔偿。民事公益诉讼中多为侵权行为案件，由于这种侵权行为危害面广，对其采取惩罚性赔偿不仅可以补偿受害人的损失，而且可以惩罚遏制不法行为。
民事公益诉讼的起诉主体：
(一)法定机关
“机关”的概念比较宽泛，类型很多。根据相关理论，可限制性解释为检察机关和行政机关。理由为：一是检察机关居于法律监督和代表、维护国家、社会利益的地位，其具备收集证据、调查取证的权限，同时担负诉讼成本的能力较强并具备进行诉讼所必需的法律素养人士。刑诉法第九十九条第二款已经赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权，即当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为遭受损失时，人民检察院在提起刑事诉讼的同时可以提起附带民事诉讼。由检察院行使提起公益诉讼职能符合法律规定又符合现实需要。二是行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较高。而且行政机关提起诉讼，表明政府对此的态度是支持，法院在处理该类案件时，证据容易固定，事实容易查清，审理压力和阻力相对较小。
鉴于民诉法没有规定哪些国家机关可以提起哪案件。因此在实践中处理的方式为单行法有具体规定，由按单行法规定主体提起诉讼;没有单行法规定的，由检察机关或相关行政机关均可提起。如迄今为止，我国40多个环保法庭处理了10多件环境公益诉讼案件，其中检察机关作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件。
(二)有关组织
“有关组织”在现实中类型众多，如社会团体、民办非企业单位、基金会等。哪些组织对哪些案件可提起公益诉讼，需要通过司法解释进行过滤和限制。
为了使公益诉讼制度在中国司法实践中发挥其应有的作用，对其进行完备，科学合理的程序设计是必要的，下面针对公益诉讼制度的建构提出几点设想：
投诉作为提起公益诉讼的必要前奏
为了及时有效地制止和处罚侵犯公益的行为，行政执法与司法相比，具有主动性和及时性的特点，行政执法部门在接到投诉之后可以及时制止违法行为，把对国家和社会造成的损失减小到最低程度。而与此相反，诉讼程序纷繁，时间相对过大，显然没有行政执法得力，因此，有必要规定投诉作为公益诉讼提起的必经程序。只有投诉无门、无果时，方可提起诉讼。
设立预审制度
指在审判机关正式受理公益诉讼之前，对公益诉讼人的起诉进行审查，以确保公益诉讼人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时，可由人民法院将公益诉讼人、被告召集在一起，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案?案件的双方当事人为谁?以何种类型的案件立案?
受诉法院级别应作相应地提高
即一审法院应为作出违法行为的主体在所在地的中级人民法院，因公益诉讼与其他常见的诉讼相比，往往会涉及更为广泛的大多数人的利益，且起诉人所受到的阻力也相对较大，比如行政公益诉讼，面对代表国家的公权力机关，诉讼人往往会显得力不从心，甚至，违法的行政机关会以权压力，阻挠诉讼人的起诉。正是出于对公益诉讼的重视及保护起诉人的诉权，人们就有必要把公益诉讼案件交由中级人民法院作为一审人民法院。同时由于中级人民法院对法官有着更高的学历和审判经验要求，因此，相当于基层人民法院来说，中级法院的法官更能满足公益诉讼对法官高素质的要求。
设立保证金制度
公益诉讼中起诉和诉讼标的缺乏足够的利害关系。这就使公益诉讼人缺乏相应的动力追求胜诉的结果。为防止公益诉讼人在启动诉讼程序后，随意退出或无故缺席，造成法院审理机制的瘫痪和司法资源的浪费，可以规定法院在受理案件之时，要求公益诉讼人交纳适当数额的保证金，作为公益诉讼人完整地参加诉讼过程的物质制约手段。在诉讼程序终结之时，不论其是否败诉，法院都应如数退还保证金及相应银行利率。
修改有关举证责任的理论
关于举证责任问题，学者众说繁谈并无定论。笔者认为：有必要区分举证责任中的提供证据责任和说服责任。前者是法院审理案件的基础，后者则是确定贩诉责任的指针。故对有关公共利益损害或可能损害的事实证据，由公益诉讼人提供，而对于提供法律法规及规范性文件的责任，则由被告承担。在诉讼过程中，双方可不断地提出新的证据以达到胜诉的目的。至于说服责任的承担问题，不应做“一刀切”的规定，可在制定实体法时对说服责任的分配问题作出规定。
这里还存在一个问题，即在公益诉讼作为个人组织时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，针对这一问题，笔者认为应当让检察院参与到公益诉讼中尤其是民事诉讼中来。并作为民事诉讼当事人身份出现，检察院作为公法机关，其收集证据的能力自不待言，在公益诉讼人向检察院提出申请后，检察院在经审查后，可与公益诉讼人合作作为联合当事人或其作为主要诉讼参与人，进入公益诉讼程序。
撤诉与和解
当事人的自由处分将受到法律较多的限制。首先，公益诉讼人如果撤回起诉，要受到法律严格的限制。除已提起的公益诉讼证据不足，法院允许撤诉外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益、扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。其次，双方允许自行和解，但要符合法律相关规定。例如：国家对某一违法行为的处罚是违法金额的1-5倍，则被告只有在承诺接受法定范围内的罚款，并交出罚款的情况下，才允许双方自行和解。
裁判的执行应有别于民事裁判执行
公益诉讼裁判发生法律效力后，交由人民法院相应执行机关直接执行。民事裁判发生法律效力后，当事人自愿履行的，不需要按照执行程序由人民法院的相关执行组织加以执行。只有在义务人拒不履行义务，权利人申请强制执行或者由审判组织依法移送执行的，人民法院执行组织才按执行程序执行。执行中，如果涉及相关权利人难以确定或无法确定时，执行所获收益应该收归国家。刑事公益诉讼直接有相关机关执行。
原告胜诉以后应给予一定的奖励
中国关于奖励揭发，检举违法行为有关的单位和个人的规定早已在各类法律中有所出现。如《中华人民共和国统计法》就有相关规定。
在公益诉讼中，公益诉讼人要承担举证责任，诉讼费用，还要为诉讼花费人力、物力、财力。尽管公益诉讼人提起诉讼之初，是出于对国家和社会事务的关心，但是“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关”。对于公益诉讼人的这种惩恶扬善，保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励，有利于更多的公民加入到公益监督的领域，从而形成社会监督这种强有力的外在力量。
摘
要：行政权存在的目的是为了维护公共利益，但在其运行过程中，由于各种因素的影响，难免会发生权力的异化，表现为行政行
为侵犯个人权益，甚至侵犯公共利益。在我国，当行政机关的行政行为侵犯公民个人合法权益的时候，公民可以通过行政诉讼获得救
济，但当行政机关的行政行为侵犯公共利益时，谁来追究责任呢?对于这些行政行为的监督形式虽然很多，但真正起作用的却很少。
只有诉讼才是最后一道维护法律及公正的防线，而对这类侵犯公共利益的行政行为，我国法律没有规定可以启动司法程序加以规制。
因此，必须在我国构建行政公益诉讼制度，以遏制行政机关侵犯公共利益的行政行为。
中国是一个有特殊历史的国家，在经历了人治的千年 沧桑之后，正步履艰难地向法治国家迈进。法治要求行政机 关依法行政，行政机关必须依法行使职权，对于自己的违法 行为应该承担法律责任。在我国建立行政公益诉讼制度，检 察机关对行政诉讼活动实行法律监督，以国家公权力介入行 政诉讼，相对于已经非常强大的行政权力而言，目的是实现 行政诉讼中真正意义上的对峙和平衡。通过对行政权的制 衡，保证各方平等地参与诉讼，保障行政相对人的合法权益 的实现，监督和保障法院依法独立行使审判权，监督行政机 关依法行政。
[1] 构筑我国的公益诉讼制度，应遵循两个基本原则 。其 一,立足本国国情与借鉴外国先进经验相结合，以期与国际 接轨并适应我国建立法治国家的要求。其二,立足当前现实 与预见未来发展需要相结合。在上述两个原则的指导下，就 有可能使我国的公益诉讼制度达到一个较为先进的水平，并 能适应将来社会经济的发展。具体如何建立我国的公益诉 讼制度，笔者认为应从以下几个方面着手:
一、突破传统的诉的利益理论
[2] 传统理论认为“无利益无诉权” ，作为诉权要件的诉 的利益是法院进行裁判的前提。所谓诉的利益，是指当事人 所提起的诉中应具有的，法院对该诉讼请求作出判决的必要 性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决当 事人之间的纠纷;实效性是指法院能否通过判决实际解决 纠纷。即原告必须是与侵害后果有法律上的“直接利害关 系”，否则就不享有起诉权，这样的限制性规定使公众接近公 益诉讼、享受司法保护的机会十分微小，不利于建立完备的 公益诉讼制度。
在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生
于平等主体之间，按照传统的“无利益无诉权”理论，是否 具有诉的利益是容易识别的。而随着新型纠纷(环境诉讼、 公害诉讼、消费者诉讼等)的出现，由于侵害公共利益行政行 为的根本特征是侵犯不特定多数的利益，往往无从将这些纠 纷的事实纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中，其权 利义务的内容及权利主体的外延也未必清楚。然而，事实上 又必须对这些纠纷予以解决。对起诉者来说，他所受到的权 益损害中的影响只是众多人中的一小部分，可能微不足道， 甚至从法律上讲，没有任何影响，纯粹是为了公共利益，若依 传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其具 有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机 会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，以及 实现判决形成政策的机能，应当尽量扩大诉的利益的范围。 在美国，由于以前狭义、严格的原告资格概念不能充分适应 当今保护公共利益的需要，所以在司法实践中逐步摆脱了法 定权利损害标准，发展和确定了“事实不利”影响标准， 即只要相对人的利益受到了行政行为的不利影响，其就具有 了原告资格，而不论这种利益是否由特定法律直接规定。这 样，一般纳税人、管理决定直接涉及对象的竞争者、一般消费 者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告。甚至任何 人都可以提起司法审查。在美国的影响下，许多国家在原告 资格方面不断放宽。笔者虽不赞同无限制扩大原告资格的 做法，但是为最大限度的保护公益，就要突破传统的诉的利 益理论，对“利害关系”作宽泛的理解，放弃“无利益无诉 权”的传统理论，只要出现纠纷或争议，即可诉讼。
二、确定行政公诉人
行政公诉人是指在行政公诉案件中提起行政诉讼的主
体。其特点是:它不是行政相对人，与行政主体的行政行为 没有直接利害关系;提起诉讼的目的是维护公共利益;不承 担相应的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下 简称《行政诉讼法》)修改建议稿对行政公诉人的设计有 三类主体:第一类是检察机关;第二种类是法人和其他组织; 第三种类是自然人。对法人和其他组织充当行政公诉人， 本人不敢苟同，理由有二:一是法人和其他组织的职责是维 护其成员的合法权益，其成员是一个特定的范围。当其成员 的权益遭受行政行为侵犯时，他们可以支持成员提起自诉， 而没有必要以自己的名义提起公诉;二是法人和其他组织具 有“私”的性质，且不能令人确信其能代表公共利益。而行 政公诉人代表的是国家和公共利益，具有“公”的性质。参 照各国经验并结合我国实际情况，笔者认为在我国提起行政 公益诉讼的主体应实行二元制模式，即应当建立以检察机关 提起行政公诉为主，以普通公民提起自诉为辅的公益诉讼模 式。确立以检察机关提起公诉为主的依据有: 首先,是由检察机关的宪定职能决定的。我国宪法将检
察机关定位为法律监督机关，表明检察机关有权对一切法律 活动进行监督，而且其监督的出发点和目的均是为了国家利 益、社会公共利益。因此，将检察机关引入对政府的监督机 制，是检察机关的宪定职能及其宪定组织地位的要求，在实 施法律监督的特定范围内，法律监督权与相应的诉权之间可 以说是一种相辅相承的关系。因此，检察机关对损害公益的 违法行政行为以提起行政诉讼的方式进行监督是相对适宜 的监督模式。虽然检察机关是法律的监督机关，但是并没有 对被监督行为进行裁决的权力，这种监督最终是通过诉讼行 为获得司法裁决实现的。在行政诉讼中，当检察机关发现行 政机关的违法行为时，并没有直接处置的权力，但可以通过 把案件提交法院判决，实现监督。这一过程实际上是监督权 转化为起诉权的过程。这种转化的根据，就是监督和诉讼两 者之间存在着内在的联系，都具有维护法制的作用，诉讼是 监督的主要手段，而监督又可以通过诉讼来实现。 其次,是完善行政检察监督方式，强化检察监督职能的
需要。我国《行政诉讼法》第10条明确规定:“人民检察院 有权对行政诉讼实行法律监督。”该条作为总则性条款，基 本精神应是检察机关对行政诉讼全过程、全方位进行监督， 包括事前监督、事中和事后监督。而《行政诉讼法》第64 条却规定“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判
决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程 序提出抗诉”。这说明检察机关目前对行政诉讼领域进行监 督的唯一方式就是审判监督程序的抗诉，即所谓的“事后监 督”。这种“事后监督”排除了检察机关提起诉讼和参与诉 讼及对整个诉讼过程进行监督的可能性，在实践中暴露出许 [3] 多弊端 。比如，监督方式单一，监督面狭小，监督手段软弱 无力，监督时间滞后、被动等，使得检察机关的法律监督职能 得不到正常和完整的发挥，制约了行政检察监督工作向纵深 发展。而且抗诉监督也步履维艰，全国检察机关每年的行政 抗诉案件不过100多件，改判的则更微乎其微，远远未达到 行政诉讼立法的预期目的。既然检察机关是专门的法律监 督机关，就应该按照宪法和行政诉讼法总则的规定对行政诉 讼全过程实施全面监督。这种全面监督不仅包括审判监督 程序的抗诉，而且还包括对行政诉讼之前，行政诉讼之中及 执行过程的监督，即赋予检察机关提起诉讼，参与诉讼等权 利。这样的监督才是完整意义上的法律监督，才能使检察机 关真正担负起维护公共利益，监督行政机关依法行政的法律 职责。为了强化检察机关的法律监督职能，提高检察监督效 果，近几年来，在最高人民检察院领导下，各级检察机关积极 主动地代表国家参与行政公益诉讼，运用司法手段保护国家 利益和社会公共利益。在推进司法体制改革，强化法律监督 职能方面进行了积极的探索和有益的尝试。
再次,检察机关有能力胜任提起行政公诉职责。各级检 察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，具有较强的 政治业务素质，有提起公诉的长期实践经验，有能力审查行 政机关的行政行为是否合法并根据是否对公益造成损害，决 定提起或不提起诉讼。因此，与其他部门相比，更能胜任公 诉的职责。而且国际上许多国家对检察机关提起行政诉讼也 作了不少有益探索，并已积累一些经验。我们不妨借鉴这些 国家的一些成功做法，即扩展检察机关的职能，由检察机关 充当行政公益诉讼的公诉人，代表国家提起行政公益诉讼。 作为例外，在赋予检察机关提起行政公诉时，辅之普通公民 [4] 提起行政公益自诉的主体资格。主要原因有 :第一，权力说 到底也是一种资源，它也存在追求资源交换，以追求自身利 益最大化的可能，无论这种利益的获得者是执法机关还是执 法者个人。因此，在现实生活中，行政权往往还会与检察权 联袂，导致最终利益真正的受害者还是公众，从而导致监督 体系形同虚设。第二，在我国，司法权力难以有效地制约行 政权，需要以公民诉权补充。在我国现行权力体制下，权力 结构上的隶属和依附关系，使地方司法机关无力抗衡地方行 政机关。因此，在受检举的政府机关及其公务员与检察机关 有利害关系，检察机关不能秉公执法时，以及检察机关无理 拒绝告发及合理请求或在合理时间不予答复时，为防止检察 权滥用，实现权利对权力制约，作为最后的手段，法律有必要 赋予普通公民在国家利益和社会公共利益受行政行为侵害 时，向人民法院提起公益诉讼的权利。
三、界定行政公益诉讼的受案范围
笔者认为，提起行政公益诉讼的范围，应该充分考虑以 下两个方面的问题:一是《行政诉讼法》中对行政诉讼受案 范围的规定，这是行政公诉人提起行政公诉范围大的方面的 限制;二是对公益性行政行为的界定，这是行政公益诉讼的 本质问题，也是行政公益诉讼与相对人提起的普通行政诉讼 区别所在。
(一)确定行政公益诉讼受案范围的总体要求
行政公诉受案范围应从直接维护公共利益的诉讼目的
出发，限于行政行为直接侵犯公共利益的案件，而对于行政 行为直接侵犯私人利益的案件，即使受害人不知、不愿意或 不敢起诉也不应纳入行政公诉的范畴，以利于高效、节约使 用公共资源。我们可以大致从以下两个方面把握公共利益 的界限:其一，利益主体的广泛性。在一定意义上，公共利益 可视为个人利益的积累，这种积累应达到一定的数量，如在 全社会和一定的领域内占有多数。如果仅仅是某个或某一
小部分人的利益，一般不构成公共利益。其二，利益主体的 不确定性和开放性，公共利益不能只为某些个人所特有或保 留，利益主体的增加不会减少原有受益人的利益。 (二)行政公诉的受案范围
按照以上要求，参考其他国家有关规定，以下几类情况 应当明确地列入行政公诉的范围: 第一,侵害国家利益的案件，其中最为典型的当属国有
资产流失案件。国有资产流失通常披着合法的外衣，如当事 人通过合同形式将国有资产低价出售甚至无偿转让给予他 人，或者暗箱操作采取招投标的方式把一些重大工程发包给 不具有相应资质的单位等。还有一种情况是政府的违法审 批行为。在我国，一些行政重复建设就是经由各级政府审批 出来的，一些“豆腐渣”工程也是审批出来的，个别行政机 关为追求一时的轰动效应，或所谓的面子工程，往往未经具 体细致的调查研究就决定对某片土地进行开发，之后又基于 一些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发，造成土 地的闲置和资源浪费。
第二,公害案件，其中首推环境污染案件。环境资源就
其自然属性和作为人类生活所必需的要素来说，是全体公民 的共享资源和公共财产，任何人不能对其任意支配、占有和 损害。《中华人民共和国环境保护法》第16条的规定:“地 方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施 改善环境质量”，国家是基于全体共有人的委托而行使管理 权的，因而不能滥用权力，公民有权借助于包括司法程序在 内的一切必要手段来监督受托人的环境管理行为，如果政府 部门在防止污染方面不履行职责，执法不严，就应该依法承 担责任。其中违法性的行为主要有两种方式:一是违法不作 为，如对污染环境和破坏资源的行为不依法处理;二是违法 的作为，如违法发放排污许可证、采矿许可证、采伐许可证等。 第三,税务机关对偷逃税款的行为不予追究的不作为
案件。众所周知的事实是，税收是一个国家赖以存在的经济 基础，没有了税收，从大的方面讲，国家的基本政治经济职能 无法实现;从小的方面说，没有了税收的支持，政府所能提供 的公益设施和公共资源便受到直接的影响，而每一个体所享 受到的服务也相应地受到影响，所以才会有人说，偷税实际 上是偷人家的钱。从这一意义上说，税收关系到每一个公民 的切身利益，对偷逃税款这一侵害全体国民利益的行为，税 务机关理应依职权主动追究，如果其不作为，则应提起行政 公诉，利用司法的力量促使行政机关履行自己的法定职责。 第四,行政机关某些违法的行政许可或决定。例如地方 政府为发展本地区的旅游经济，违法批准或决定在重点林区 建造游乐场等行为。现实的例子就有诸如某地政府不顾民 间舆论和专家意见，执意在五岳之首安装索道，使其雄伟的 气势和浑然天成的风景破坏无遗，但这些民众和专家在当时 除向政府机关呼吁外，全无一点更有力的阻却措施，在政府 机关为了经济利益置传统历史文化资源于不顾时，这些“国 家所有者、资源的主人”只能徒呼奈何。对这些类似的问题 的解决，如若通过行政公诉的程序进行，则要有效和顺利得多。 第五,严重的不正当竞争行为。例如电信、铁路行业的
政策性价格垄断行为。我国的电信、铁路等垄断性行业虽几 经改革，但并未真正做到政企分开，为获取巨额垄断利润而 居高不下的服务价格，混乱、随意的收费机制，严重损害了消 费者的利益。以铁路系统为例，虽然形式上铁路的经营管理 体制已实行企业化，但行业价格的形式却是政策性的，作为 行政硬骨头的铁道部是事实上的价格审批者和制定者。春 运期间，火车票价动辄涨价20%-30%，这种政策性涨价合理 吗?现在已经出现了诸如河北律师乔占祥状告铁路部门的 案例。
第六,部分抽象行政行为。行政机关部分的违法行为都 以其内部的规范性文件为依据，正是这些本身不合法的规范 性文件给了违法行政行为以理由，使其表面上看去完全是在 依法行政。最具代表性的就是几年前的农村基金会事件。 由于行政机关非法许可农村基金会从事存贷款业务，不仅给 众多储户造成了极大经济损失，破坏了国家的金融秩序，而 且给社会稳定带来了极大的隐患。又如一些地方的行政机
关擅自制定一些规范性文件，对公民、法人实行乱收费、乱罚 款、乱摊派。因此从法律上否定抽象行政行为的效力，势在 必行，而抽象行政行为涉及对象的不确定性决定了客观存在 的公共利益性，因此，对抽象行政行为违法审查的诉讼也可 提起。鉴于我国国情，目前可仅限于行政规章及其他行政规 范性文件。
第七，行政机关其他不作为或违法行政侵害公共利益 的案件。至于何种情况可以认定为行政机关侵害公共利益 行为可以参照其他国家的类似规定，比如日本规定的选举无 效诉讼，当选无效诉讼等，美国规定的反倾销、反垄断、反不 正当竞争案等应当由行政机关依职权处理，而行政机关不予 处理的行为等。
四、确立行政公益诉讼中的特别制度
从我国的实际情况出发，可以在行政公益诉讼中确立 以下几项特别的制度: (一)公诉优先制度
在行政公诉案件中，不可避免地会出现公诉与自诉的
重合情况，如某一行政行为既侵犯了某一特定相对人的权 益，同时又侵犯了公共利益，若该相对人为维护自身权益提 起行政自诉，而行政公诉人为维护公共利益又提起行政公 诉。在这种情况下，采“公权优于私权”的原则，由检察机 关提起公诉，但允许行政相对人作为当事人出庭，提出自己 的主张和请求，并赋予其相应的权利。
(二)法院庭前审查制度
法院在正式收到公诉人提出的行政公诉书后，应对起
诉的内容进行审查，以保证所控违法行为有事实和法律依 据，排除没有事实根据的起诉。必要时也可由人民法院和 人民检察院联合举行听证会，召集公民、法人及社会有关人 士，并在被告参加的情况下，在质证和辩论的基础上做出判 断，以决定是否进入实质审理程序。 (三)举证责任的分配制度
在一般的行政诉讼中，被告负举证责任。行政公诉在诉
讼过程中，也应由被告负举证责任。公诉人对行政行为己造 成的损害事实或可能造成的损害必须提供充分的证据和充 足的理由，这样才能更加体现出行政公益诉讼的特点，即行 政公益诉讼的目的是纠正行政违法行为。行政机关对自己 的行为没有造成公共利益的侵害负举证责任，体现了对行政 行为进行监督和依法行政的宪政思想。
(四)提起行政公益诉讼时机的限制
为避免司法权过度干预行政，许多国家都规定了提起 行政公益诉讼的前置程序，主要目的是给行政机关在诉前主 动纠正违法行为的机会，以减少不必要的司法干预。这种情 况称为对起诉时机的限制。如在日本的监察请求前置和美 国的穷尽行政救济实际上都是要限制提起诉讼的时机。 (五)检察机关提起行政公诉的时效制度
由于行政行为高效性的要求，行政机关在作出具体行
政行为时依法又应同时告知相对人诉权，因此行政诉讼时效 一般都相对较短。但对侵害公共利益的行政行为，因不直接 涉及个体利益，行政机关又无告知的义务，并且许多行政行 为对公共利益产生危害往往要经过很长的时间才能显现出 来，如我们常常私下讨论到的某些抽象行政行为的规定只有 在和具体事件相结合时才能反映出其违法的一面，如果有时 效的限制则不利于公共利益的保护。
(六)给予控告者奖励的制度
可参考我国台湾地区的规定，让败诉的被告支付控告 ①
者一定的费用，以促进公众关心公共利益 。
五、结论
行政公益诉讼制度在我国的建立不仅是必要的，而且
是可行的。由于现代行政的多元化及复杂化，各国行政诉讼 中原告资格日益扩大，结合我国实际情况，我国的公益诉讼 代表人有公民和检察机关。行政公益诉讼的范围应当界定 为“行政公益诉讼是指特定的国家机关、个人认为行政机 关或法律授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维 护公共利益为目的，依法向人民法院起诉，人民法院依法进 行审理和判决的活动。”公益诉讼制度实际上是对违法行政 行为的一种司法弹劾，是运用司法手段保护国家和社会公共 利益，规范一切组织和个人的行为，防止违法行为逃脱法律 制裁，从而促进人们自觉守法，依法办事，维护法律的严肃性 和权威性。公益诉讼中的原告主要出于对正义的追求，对完 美、和谐社会生活的需要，要求司法机关惩恶扬善，维护社会 正常秩序或保护国家利益不受侵犯，这种爱国精神、追求正 义的勇气和胆量及国家主人翁的责任感，当然应受到支持和 鼓励。为社会公益立法，让每一位富有正义感和责任感的公 民能够勇于在法律的旗帜下，为社会公益陈述和辩护，应当 成为我们推进法治建设的一项重要任务。放宽公益诉讼原 告资格，开放公民诉讼，规定公民可以纳税人身份就政府机 关的行政权行使行为及公务员与行政权行使有关的行为，向 人民法院提起诉讼;同时将行政权行使内容纳入司法审查， 设立“公益诉讼”基金，建立“援助公益诉讼”制度，对胜 诉后的公益诉讼原告予以重奖等等。总之，对于行政公益诉 讼的法律设计，首先要修改《中华人民共和国宪法》，在《中 华人民共和国宪法》中对行政公益诉讼做原则性规定，可以 这样说，行政公益诉讼的确立，将在制度层面上为宪政的确 立打下坚实的基础。然后以宪法规定为指导，对行政公益诉 讼在行政诉讼法中作出全面系统的规定，从而构建我国的行 政公益诉讼法律制度。 参考文献: [1] 黄海华.检察权与行政权的碰撞——论我国行政公诉制度的建立 及其理由[J].研究生法学，2002(1):97. [2] 赵许明.公益诉讼模式比较与选择[J].比较法研究，2003， (2):113. [3] 李艳芳.美国公民诉讼制度及其启示[J].中国人民大学学报， 2003,(2):68 [4] 王彦.论公益行政诉讼制度的构建[J].法学论坛，2002 ,(5): 66. 责任编辑：郜尔彬
【内容提要】行政公益诉讼是近年来的社会热点问题，当今世界大多数国家都建立了行政公益诉讼制度。而由于我国现行行政诉讼法将原告资格限定为须与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，这样当行政主体违法行政行为或不作为侵犯社会公共利益时，公民、法人或者其他组织便无法通过司法手段监督行政行为来维护社会公益。本文通过对行政公益诉讼制度的沿革、意义、国外行政公益诉讼制度等方面的介绍分析，提出在我国建立行政公益诉讼制度的必要性，并对如何构建该制度作了粗略的设想。指出我们必须借鉴国外成功经验尽快建立我国的行政公益诉讼制度，以维护社会公共利益。使我国现行的行政诉讼制度得以发展和完善，推进我国法治国家的建设进程。
【关 键 词】 公共利益;行政公益诉讼;制度构建
引 言
近年来，随着行政诉讼的不断发展，行政公益诉讼问题开始受到我国法学界的关注。能出现这样的情景，是与一系列具有公益诉讼性质的新型案件的出现息息相关的。虽然这些案件最后大都是被法院不予受理或驳回起诉，然而在当前，公共利益受到行政行为侵害的情况在我国屡有发生，如何通过行政诉讼来保护公共利益显得极为迫切。
当传统诉讼法理论面对现实中出现的新型诉讼实践或要求越来越感到力不从心时，我们需要对我国的行政诉讼理论进行深刻反思。并以此为契机，吸纳国内外行政诉讼的先进理论，寻找行政诉讼法发展的突破口，以一种新的开放的视角去看待行政诉讼法，使行政诉讼发挥最大的效用。
笔者认为，从监督行政主体依法行政、维护公共利益、维持正当合理的社会公共秩序的角度出发，我国应当尽快建立行政公益诉讼制度。
一、行政公益诉讼制度概述
(一)行政公益诉讼的概念
公益诉讼源于罗马法。是指为保护社会公共利益所进行的诉讼，除法律有特别规定之外，凡市民均可提起。i它是由于维护公共利益力量的不足而产生的。行政公益诉讼则是近代资本主义法制的产物。而在我国，由于多方面的原因，行政公益诉讼制度尚未建立。故此，学者们对其也有不同的理解。
笔者认为，所谓行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织(包括代表国家的检察机关)认为行政主体的行政行为侵害或者有可能侵害公共利益时，以自己的名义向人民法院提起诉讼，以维护社会公共利益的活动。
(二)行政公益诉讼制度的沿革
行政公益诉讼起源于古罗马。古罗马的程式诉讼分为私益诉讼和公益诉讼，前者是保护个人利益的诉讼，仅特定人才可提出;后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有一特别规定者外，凡市民均可提起。ii现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行。罗马当时的政权机构比较简单，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。虽然早在古罗马公益诉讼就已经存在，但真正引起广泛关注却是在20世纪。二战以后，人们的法律权利观念发生了重大的改变，人们认识到作为公法的行政法既要同私法一样保护公民的私益，又要维护社会公共利益。行政权作为国家权力的重要组成部分，维护和促进公益是其天然的职责，行政机关是接受全体公民的委托行使权力的。倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对行政主体违法行为的监督，不符合现代行政法的要求。
美国是行政公益诉讼的创始国。早在20世纪初就有相关人诉讼、市民提起的职务履行令和纳税人提起的禁令请求诉讼等类似行政诉
讼的诉讼类型。至20世纪40年代，行政公益诉讼在美国正式确立。iii发展到当代，英国、法国、德国、日本、意大利等国家也都相继建立了行政公益诉讼制度。
(三)行政公益诉讼制度的意义
1、保护权利
权力来源于权利，权力应该服务于权利。当权利受到权力侵害时，就应该对权利进行有效的救济。
法治社会要求法律对公民权利予以充分保障，建立完善的权利保障制度。权力的本质应当是保护权利、服务于权利。法律每宣告公民的一项权利，就等于同时宣告了国家权力的禁区。国家公权力是个人权利的最大威胁，为了限制行政权力在公共领域的滥用，就必须在这一领域对公民权利进行宣告，这才符合法治社会对公民权利保障的要求。iv
权利具体体现为某种利益，社会公共利益是公民利益的延伸，社会公共利益必须以切实有效的诉讼手段为依据。就我国而言，立法者往往局限于创制的层面，而忽视从将来法律实施的前瞻性角度关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共权利作了很多宣告，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。有权利就有救济，权利受侵害者都应该享有申请救济的资格。司法必须成为保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。总之，公民的基本权利，包括社会公共权利，都应该得到司法的保护。但由于公共权利往往并没有直接的代表人，因此，必须赋予普通公民为维护公益提起诉讼的权利。
2、制约行政权
“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”这是万古不易的一条经验。权力在运行中存在着扩张性、腐蚀性，所以必须确立权力依法行使的原则，对权力要进行有效的监督。从权力配臵的角度看，最重要的监督应该是“以权力制约权力”。西方国家实行分权制衡，比较充分的体现了“以权力制约权力”的精神。我国司法权不是建立在与行政权相区分的基础上，因而我们看到的是两者简单意义上的分工关系，司法权至今仍然存在严重的行政化倾向。
行政诉讼实际上就是法院通过对行政权的司法审查来实现对行政权的制约。依照司法最终解决的原则，只要有侵害就可以提起诉讼。那么行政机关对公共利益的侵害也当然可以通过司法途径解决。建立行政公益诉讼制度，可以扩大受案范围，使司法权对行政权制约力度得以加强。同时，也使得公众可以以国家主人的姿态自觉地参与公共事务，监督政府，这也能更好的体现主权在民的宪法原则。
3、节约司法成本
“诉讼经济是指以较小的诉讼成本，实现较大的诉讼效益，或者说为实现特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法与手段。经济的实质是诉讼的投人产出比。”v基于对国家司法资源的有限性和当事人物力、财力、精力的有限性的考虑，行政公益诉讼不以单个受害个体提出诉讼为前提，这对于保护受害人和整个社会的利益都是有利的，符合诉讼经济的原则。在另一方面，行政公益诉讼的提起不以发生实质损害为要件，体现了防患于未然的预防功能，实现了社会利益的最大化,节约司法成本。
二、域外行政公益诉讼制度考察
(一)英美法系国家的行政公益诉讼制度
英美法系行政公益诉讼制度以美英两个国家为代表，主要是依靠判例的形式形成和发展行政公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。
1、美国的行政公益诉讼制度
美国是现代行政公益诉讼的创始国，其适用行政公益诉讼的案件范围较其他国家更为广泛。美国行政公益诉讼制度的最初建立是在20世纪40年代，美国的行政公益诉讼是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家并不将行政公益诉讼与其他普通诉讼相区别，即在美国行政公益诉讼与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。
美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查。”法院在司法审查中逐渐确立了“事实不利影响”这一原告资格标准，即相对人只要其权益受到了所指控的行政行为的“不利影响”这一原告资格标准，就具有了原告资格。vi而不论这种利益是否有特定法律的直接规定，也不论这种利益是人身利益、财产利益还是其他利益。此外，国会有权以法律指令检察长以外的其他当事人就行政行为申请司法审查，主张公共利益，检察官在提起或参与的诉讼中，享有参与的权利，可以发表争议意见，还享有一定程度的调查权。
2、英国的行政公益诉讼制度
英国对行政公益诉讼的规定相对保守，它的行政公益诉讼制度主要是通过一个一个的判例逐步确立的。
19世纪的英国，“除非有个人有着自己的个人冤情，否则法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成
[7]百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”然而，针对日益膨胀且极易对公共利益造成损害的行政权力，传统的诉讼制度将原告仅仅限定为直接利害关系人的做法，恰恰与人们要求有效控制行政权力的呼声背道而驰了。于是，在英国法律中规定了一种混合程序，即用公法名义保护私权之诉，具体是指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。通过出借他的名字，检察总长使得禁止令和宣告令这些基木上是捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像普通私人诉讼一样进行下去，在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。vii
(二)大陆法系国家的行政公益诉讼制度
1、德国的行政公益诉讼制度
德国十分注重在诉讼中对公共利益的保护，认为对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。为此，专门确立了公益代表人制度并由其参加诉讼，这是德国行政诉讼的一大特点。德国行政法院法规定，在联邦行政法院中设有一名检察官，为维护公益，该检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包含纪律惩罚审判庭的案件以及军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官听命于政府。并且规定，根据州政府法规规定的准则，高等行政法院或行政法院内各设一名公益代表人，可一般或就特定案件，授权该代表，代表州或州机关。
2、法国的行政公益诉讼制度
法国的行政诉讼可分为完全答辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉。其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度。是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤消违法的行政决定的救济手段。行政法治原则最切实的保障就是公民有权请求法院撤消违法的行政决定.使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用.因而成为保障行政法治最有效的手段之一。从越权之诉的性质出发，可以说任何人都能向法院起诉请求撤消违法行政行为。这样越权之诉就可能成为全民之诉，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只规定公民在自己的主观“法律权利”受到侵害时才能提起越权之诉，则司法权对行政机关的监督和对行政法治原则的保障也将无法实现。故现今的越权之诉既不是全民之诉，也不限制当事人须在主观权利受到损害时才可提起。它采取了一种折衷的做法，即只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。
3、日本的行政公益诉讼制度
日本采取了由判例法和成文法双管齐下来确立行政公益诉讼制度的做法。在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。根据日木《行政案件诉讼法》第5条的规定：行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。而民众诉讼是指请求纠正国家或者公共团体机关不符合法规的行为诉讼.并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上利益无关的资格提起的诉讼。
(三)域外行政公益诉讼制度之启示
考察行政公益诉讼制度在上述相关国家产生和发展轨迹。我们可以看到，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，通过诉讼形式来控制行政权力、维护公共利益的行政公益诉讼，正在走出极度受限制的困境。大多数国家对行政公益诉讼持支持态度，这些国家的实践和理论，对行政公益诉讼制度几乎是空白的我国来说，无疑具有巨大的启发意义。
从国外行政公益诉讼的相关制度看，它所保护的权益相当广泛，因此，行政公益诉讼作为对行政权力的一种监督方式，作为维护和保障公共利益的一种补充手段，被越来越多的国家所重视。然而，为了解决行政公益诉讼与现行诉讼制度的冲突，这些国家一开始都没有急于对行政诉讼制度进行改造，而是在既有的法律框架内，通过审判实践扩充相关法律条文的内涵这样一方式来慢慢实现的。
各国的行政公益诉讼制度表明，随着社会的发展，行政公益诉讼的原告资格越来越宽泛、受案范围也在不断拓展、公民提起公益诉讼的意识在增长，所有的一切都表明在我国建立行政公益诉讼制度也是必然的趋势。当然，建立和完善行政公益诉讼制度必然也必须是一个循序渐进的过程。这一过程可能会导致各种社会力量的冲突与矛盾，如司法权与行政权的相互监督与协调、权力与权利的对立与统一等问题。然而，这些都是建立一项新制度必须经过的阶段，行政公益诉讼不能因有这些必须面对的困难和障碍而搁臵或放弃。恰恰相反，因势利导地推进行政公益诉讼制度的建立，才能够逐步解决上述矛盾，最大限度的维护社会的和谐与稳定。
当然，由于各国法制传统、诉讼文化和经济水平等方面的不同，我们也不可能将别国的理论与实践经验完全移植或照搬。而应在我国现有的行政诉讼制度基础上，借鉴各国的成功经验，建立适合我国国情的行政公益诉讼制度。
三、我国行政公益诉讼制度的建构
(一)国行政公益诉讼制度的现状
完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和社会公共利益的保护。我们知道，无救济就无权利，公民仅在名义上享有宪法和法律赋予的社会公共权利，却没有司法救济作保障，公共权利就是空谈。当前，我国经济正处在快速发展阶段，经济建设中对环境的破坏、国企改革过程中的国有资产的流失等侵害公共利益的情况时有发生。但现阶段在我国建立行政公益诉讼制度还存在种种障碍，法制的不健全、公众法律意识的淡薄等问题都需要研究和解决。我国行政公益诉讼制度的缺失，落后于时代，在很多领域都造成了不良后果。
(二)我国建立行政公益诉讼制度必要性分析 由于行政公益诉讼制度的缺失，行政权侵犯公共利益的事件层出不穷。同时，随着现代化程度的提高，人与人之间的关系，人与社会之间的关系日益紧密。个人利益与群体利益之间的依存与影响越来越密切，需要有更多的人来关心公共利益的维护，也需要更多的人懂得用法律来维护与自身密切相关的公共利益。因此，建立行政公益诉讼制度是很有必要的。
1、维护公共利益的客观需要
目前，我国正处于社会转型关键时期，由利益关系和利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突出。政府及其公务员在市场经济条件下有着自身的利益诉求，他们象经济市场的经济人一样追求利益最大化。许多违法、不当的行政行为就是在维护公共利益的旗臶的掩护下，行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实，导致普通公民的合法权益和社会公共利益都受到损害。而公共利益的维护常常因为没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。实践中，国有资产流失、公共工程招标、审批中的违法行为、招商引资引来污染企业造成环境污染、野蛮圈地拆迁、形象工程、铁路行业价格垄断等领域，公共利益受到严重损害却得不到司法救济。如何维护貌似强大实质却异常脆弱的公共利益，在行政诉讼领域内建立行政公益诉讼将是维护公共利益的有效途径。
2、控制行政权力，促进依法行政的需要
依法行政是依法治国、建设社会主义法治国家过程中对行政机关提出的基本要求。它一方面是要保证国家行政权力的依法实现，使国家行政管理的职能被正确行使;另一方面是要防止非法行政，保护公民的合法权益。依法行政是行政机关和行政官员对国家、社会、公民负责的统一。我国行政权的发展从一开始就处于极度膨胀的状态,一旦行政主体不当或滥用权力,就会给公民、法人、其他组织的人身、财产以及社会公共利益造成损失。但是我国的行政监督体制又先天不足，缺少专门的监督机制和有效的监督手段,也难以对行政权力的运行进行经常化的检查。司法审查因为受案范围、原告资格的限制,对众多的行政违法案件也爱莫能助。因而就会经常出现侵害公益而又得不到法律救济的现象。建立行政公益诉讼制度,加强司法权对行政权的监督,是人民群众的普遍意志和愿望的体现,也符合现行《行政诉讼法》的立法宗旨,有助于行政机关依法行政,为实现依法治国创造有利条件。viii
(三)我国建立行政公益诉讼制度可行性分析
1、建立行政公益诉讼制度有法律依据
我国宪法为了保护公共利益、确保各社会主体充分享有权利和履行义务，作出了一系列原则性的规定。例如:《宪法》第二条规定了“一切权力属于人民”的原则。第三条第二款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负贵，受人民监督。”第十二条规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”
我国现行的行政诉讼法中也有不少规定体现了行政公益诉讼制度的精神。如《行政诉讼法》第一条:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从立法目的的角度，该条反映了立法者意图通过诉讼方式来监督行政、维护公益的控权思想。另外，《行政诉讼法》第十条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这些规定印证了现行行政诉讼法与行政公益诉讼制度的相容性。因为，鉴于人民检察院的“公益代表人”的法律地位，它通过抗诉所提起的新一轮诉讼，其真正目的并非是为了维护哪一个具体当事人的合法权益，而是为了通过这样一种司法手段来控制行政权力，实质上就是要维护公共利益。所以说，建立和实行行政公益诉讼制度也是有着宪法和行政诉讼法上的依据的。
2、司法实践为建立行政公益诉讼制度奠定了初步的基础 行政诉讼法实施之初，限于经验缺乏，理论尚不丰富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被诉具体行政行为的相对人。这一情况很快就得到了突破，人民法院开始受理自身权利义务受到具体行政行为影响的相关人提起的行政诉讼。在审查起诉人是否具有原告资格时，人民法院在理解起诉人与被诉行政行为间存在的“法律上的利害关系”时，不再强调起诉人的权利义务因被诉行政行为发生了增减得失，而是以被诉行政行为是否对起诉人的权利义务产生了实际影响为标准。
日益提高的法官整体素质，也为设立行政公益诉讼创造了条件。目前我国法官的素质已有了较大的提高，各级法院都十分重视对在职法官的培训。另外，法院对各大高校的法律专业毕业生的不断吸纳，必然会大大推动在法院内部形成有共同知识背景的职业法律家群体的进程。
(四)在我国建立行政公益诉讼制度的设想 行政公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，它在我国的确立需要深人细致的理论准备和一定时期的实践探索，且该制度创设本身即包括原告资格范围、被诉对象范围、举证责任、诉讼费用等多方面的配套改革和整体架构。笔者就以下几个方面提出一些粗浅看法。
1、行政公益诉讼的原告资格
为使公益保护获得可诉性，不应苛求申诉人须与本案有直接的利害关系。作为社会主义法律制度的重要组成部分，我国诉讼法律制度中并不缺乏维护社会、公共整体利益的思想，但由于“直接利害关系”这一条件的限制，无法在司法程序中得到有力的体现。如果取消对直接利害关系的限制，赋予公民、法人或其他组织对损害国家、社会公共利益的行为，以自己的名义向法院提起诉讼的权利，则无论对国家、社会而言都是一项切实有效的权益保障制度。
行政公益诉讼的原告范围至少应包括公民、社会团体和检察机关。行政公益诉讼的提起人不限于为了保护自己的权益而向法院提起诉讼的人。由于违法行政行为侵害的对象是公共利益，应该使受到侵害的主体都能通过诉讼获得救济。公民、社会团体和检察机关都应该成为行政公益诉讼的原告。因此，应该修改行政诉讼法，建立行政公益诉讼，赋予广大的公民法人或者其他组织以法律上的原告资格。ix
2、行政公益诉讼的受案范围
我国现在的行政诉讼制度仅限于对具体行政行为提起诉讼，而要建立行政公益诉讼制度，把抽象行政行为纳入法院的受案范围是一个不容回避的事实。
针对侵害公益的行政行为提起的诉讼能否为法院所受理，还要看该行政争议是否属于行政诉讼的受案范围。在此意义上，受案范围可看作是原告资格的前提。法治发达国家所规定的行政诉讼受案范围，一般采取的是列举排除式加概括肯定式，即先通过立法判例确定不宜受理审查的行为，然后规定其余的所有行政行为或者公法上的争议均属于法院审查的范围。
传统行政法理论不把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，不受司法审查，主要是认为抽象行政行为可以通过其他行政方式进行监督，具有较多的政策性成分和自由裁量因素，不适于法院审查等原因。
但是，从实际情况看，目前其他的监督机制很难有效的发挥作用。权力机关的监督由于缺乏启动机制而始终无法真正发挥作用。上级机关的监督也往往流于形式，备案审查制度由于属于事前监督，作用也很有限。尽管行政复议法在监督抽象行政行为的问题上有一定突破，但由于复议监督是一种伴随具体行政行为的审查监督，相对人不能直接对抽象行政行为提起复议申请，故通过行政复议对抽象行政行为的监督的范围也很窄。所以，只有将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根木上扭转大量抽象行政行为违法损害大众利益的境况。x
3、行政公益诉讼举证责任的合理分配
关于行政公益诉讼举证责任的负担问题，我国行政法学界有过激烈的争论。举证责任的分配，受诉讼当事人举证能力的制约，在现行的行政诉讼制度下，对于具体行政行为的合法性的举证责任是由作为被告的行政机关来承担的。在行政公益诉讼制度建立之后，仍应遵循 被告对行政行为的合法性承担举证责任的原则，也就是说被告不仅要证明自己具体行政行为的合法性,在必要时也要证明其抽象行政行为的合法性, 而原告只需要承担证明被诉行政行为存在或者可能存在对公益的损害的举证责任即可。
4、行政公益诉讼的费用承担
诉讼费用问题，是行政公益诉讼程序保障中不容忽视的一个环节。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担。实际操作中，则由原告先行预付。我国也是一向采用败诉人承担的原则。建立行政公益诉讼制度，目的是更好的维护公共利益，但是因为公益诉讼案件一般牵涉的面比较大，诉讼费用非常可观，如果不考虑社会组织、个人为行政公益诉讼负担的诉讼成本，公益诉讼制度在实践中将难以操作。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法律中对诉讼费用的承担作有利于原告的规定。首先，由检察院提起的行政公益诉讼的费用承担。诉讼费用由国库支付。其次，原告为公民或社会组织时的诉讼费用承担。有必要设立这么一个制度:在提起公益诉讼时，不需要预先交纳诉讼费用，待案件审结后，由败诉方来承担案件诉讼费用，并且这种收费应当是象征性的。因为原告提起诉讼并不是为了私利，他更多的是出于对保护公共利益的考虑，所以国家应该对这种行为持鼓励态度。
结 论
行政公益诉讼是宪政发展的必然产物。它的建立，使司法权对行政权的监督制约更为深入、全面。行政公益诉讼制度对于维护国家和社会的公共利益、完善我国司法制度、提高公众法律意识和推进我国的法治建设，将起到非常重要的作用。
当前，行政公益诉讼制度在我国尚处于理论探索阶段。建立我国行政公益诉讼制度，一方面需要对传统诉讼观念的突破，进行理论的创新;另一方面，也要在实践中不断进行探索，从而有效地扩大诉讼的权利保护面，体现法律对公民权利、国家社会公共利益的关怀和保护。这不仅顺应了诉讼制度民主化的进步趋势，也将会极大地促进法治社会的建设。
注释：
i 周楠.罗马法原理[M].商务印书馆,1996年版，第248页。 ii [意]格罗索.罗马法史[M].黄风译.中国政法大学出版社1994年版，第127页。 iii王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社1995年版，第620-623页。 iv董 炯.权利至上、制度设计及其运作[J].载1998年《比较法学》第3期。 v龙宗智.相对合理主义[M].中国政法大学出版社1999年版，第199页。 vi姜明安.外国行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307页。 vii[英]威廉〃韦德.行政法[M].徐炳等译.中国大百科全书出版社1997年版，第271-278页。 viii参见庞挺.我国建立行政公益诉讼制度的可行性与必要性分析 [J].载《理论界》2004年04期。 ix沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展，载《华东政法学院学报》2000年第5期。 x彭荣华.论行政公益诉讼的制度建构 [J] .载《湖南文理学院学报》2005年05期
目
录
中文摘要及关键字…………………………………………………………1 英文摘要及关键字…………………………………………………………1
一、环境行政公益诉讼概述…………………………………………………3
(一)环境行政公益诉讼的概念……………………………………………3
(二)环境行政公益诉讼的特征……………………………………………3
二、西方国家建立环境行政公益诉讼制度的经验……………………………
4三、 我国建立环境公益诉讼制度的必要性…………………………………5
(一)维护人民群众切身利益的需要………………………………………6
(二)应对国际竞争，加强我国环境安全的需要……………………………6
三、我国建立环境公益诉讼制度的可行性分析……………………………6
(一)我国已有建立环境公益诉讼制度的法律理念…………………………6
(二)应对国际竞争，加强我国环境安全的需要…………………………7
(二)环保团体的建立及民众环境意识的提高…………………………8
四、我国建立环境行政公益诉讼制度的几点构想…………………………8
(一)起诉资格的适当放宽………………………………………8
(二)举证责任的合理分担………………………………………8
(三)费用承担方式的适当改进………………………………………9
(四)激约机制……………………………………………………………9
(五)设置环境公益诉讼的前置审查程序…………………………………10
(六)诉讼时效……………………………………………………………10
五、结语…………………………………………………………………11
浅谈我国环境行政公益诉讼制度的立法构想
【摘要】环境保护已经日益成为社会关注的焦点，诉讼推进环境保护形成也是环境保护法得以实施的重要环节。因此，我们唯有在公益诉讼制度方面研究，加强公益诉讼制度的建设，才能日益在环境保护工作中取得良好成绩，也同时可以推动环境保护法体系的完善和发展。然而，遗憾的是环境公益诉讼制度在我国的立法中几乎是一片盲区，法律对一些违背公共利益的行为不能发挥其应有的效用。本文从环境公益诉讼的实践出发，首先简单阐述了环境行政公益诉讼的概念，以及环境行政公益诉讼的特征，接着论述了西方国家建立环境行政公益诉讼制度的经验，然后分析了建立我国环境行政公益诉讼制度的重要性以及可行性，最后提出了我国建立环境行政公益诉讼制度的几点设想，这几点设想主要是从起诉资格的适当放宽、举证责任的合理分担、费用承担方式的适当改进、激约机制、设置环境公益诉讼的前置审查程序、诉讼时效这几个方面分别进行了简单地论述，旨在探索一条落实科学发展观的环境保护新思路。
【关键词】环境 环境行政公益诉讼 环境行政公益诉讼制度 构想
1
【Abstract】
Environmental protection has become the focus of social solicitude increasingly, claim to carry environmental protection forward form is also law of environmental protection the important link that had implemented. Therefore we have only, study in the aspect of the lawsuit system of public welfare, the construction of the reinforced lawsuit system of public welfare then can get good record increasingly in the work of environmental protection, can also at the same time promote the system of law of environmental protection perfect and develop. However, what regret is that the environmental lawsuit system of public welfare is nearly a slice of blind area in the legislation of our country, law for some behaviors that violate public benefit can not develop it deserved effectiveness. This paper leaves from the practice of the environmental lawsuit of public welfare , is first simple to have elaborated the concept of the environmental administrative lawsuit of public welfare as well as the feature of the environmental administrative lawsuit of public welfare , has then discussed the experience that western country establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare , then have analysed establishment the feasibility as well as importance of our country of the environmental administrative lawsuit system of public welfare, have suggested finally that a few of our country that establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare imagines , this tentative idea of a few major is from bring the suit qualification relax restrictions and put to the proof properly responsibility share reasonably , cost the way of undertaking proper improvement , encourage the machinemade, installation environmental lawsuit of public welfare before put examination program and this some lawsuit tiemliness aspects difference have gone on discuss simplely, aim at exploring one to implement the new train of thought of environmental protection that develops sight scientifically.
【Keyword】
The environmental
environmental administrative action for environmental public
the System of environmental administrative action for environmental public
Conception
试论我国环境行政公益诉讼制度的立法构想
伴随着生产力的快速发展，作为经济发展附属物的环境问题也越来越严重。空气污染、水污染、噪声污染等都在不断地威胁着人类的健康。人类在不断获得大量经济利益的同时，也逐渐意识到环境污染问题的严重性。与此同时，环境公益诉讼制度也应运而生。环境公益诉讼制度在美国等西方法治国家已发育得相当成熟，然而，遗憾的是环境公益诉讼制度在我国的立法中几乎是一片盲区，法律对一些违背公共利益的行为不能发挥其应有的效用。笔者认为，从保护社会公共利益和人民根本利益的角度出发，应当尽快建立我国的环境公益诉讼制度。
一、环境行政公益诉讼概述
(一)环境行政公益诉讼的概念
环境行政公益诉讼是指环境行政行为(包括具体环境行政行为和抽象环境行政行为)不法侵害环境公共利益，任何人或法定的组织都可以环境公共利益保护为由，以社会公众的名义，请求法院按行政诉讼程序予以审判的法律活动。
(二)环境行政公益诉讼的特征
⒈原告资格的广泛性。由于作为诉讼基础的环境利益纷争的社会公共性及诉讼的公益价值追求，要保护和救济因违法行政行为受到侵害或威胁性损害的普通公众的环境利益，按照传统的当事人理论来衡量原告适格已不再具有实际意义。因此有必要通过法律直接赋予主体独立诉权，扩大诉讼主体范围。不只是环境权益直接受到行政行为影响的行政相对人，环境权益间接受到行政行为影响的第三人,甚至任何人,均可依法享有提起环境行政公益诉讼的权利。
⒉环境公益诉讼的目的是维护社会公共环境权益，一般并不直接维护原告私人的利益。在私人利益直接受损害的情形下，只需传统的诉讼手段即可处理，个人作为自身利益的最大维护者，理应通过诉讼手段维护自身的合法权益。而在环境公益诉讼的场合，“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的 [1] 詹建红：《论环境公益诉讼形态的类型化演进行》，《政法学研究》2006年第5期
[1]
利益”。[2]
⒊环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。“预防为主”是环境法中的一项原则，在环境公共保护或行政行为的作为或不作为可能明显会导致环境损害发生时，防患于未然的诉讼中就包括行政公益诉讼。由于环境公共利益不同于一般的社会公共利益，其一旦受到损害，事后的补救比较困难，需要耗费大量的人力、物力和财力。为此，环境公益诉讼的提起不限于现实发生的损害公益的行为。只要有危及环境公益的行为发生的可能性，不论是现实的还是将来的，都可提起诉讼。
二、西方国家建立环境行政公益诉讼制度的经验
从西方各国的实践来看，当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人都能对行政机关的行为提起诉讼，以维护自身利益和公共利益。“法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展，原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。”[3]
美国是现代公益诉讼制度设立比较早也比较健全的国家，并且在1970年将这一新的诉讼类型引入环境领域。目前此制度在美国的多项环保法律中均做了规定。例如：美国的《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查的对象范围，若他们没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序，公民或社会团体就可以此为由请求司法审查，这就使原告资格得以大大放宽。《清洁空气法》还首创了著名的“公民诉讼条款”，规定任何人都可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼。《清洁水法》也有类似的规定，允许公民对任何被指控为违反《水法》的人提起诉讼。本世纪70年代以来，包括《空气法》和《水法》在内的12部联邦环境资源法律都通过“公民诉讼条款”赋予公民以提起司法复审资格，认可公民可以像司法部长和政府一样起诉环境不法行为，为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了强有力的保障。该制度的设立使环保主义者在法院的帮助下，拥有了能与工业界和政府抗衡的力量。一方面，由于诉讼的压力，行政机关 [2] (意)莫诺•卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年版，第82页
[3] (美)伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第419页
4 在进行行政行为时就会考虑到对环境是否会有影响，企业也会采取相应的环保措施来避免环境纠纷的发生;另一方面该制度的设立，为公众提供了一条体制内的参与渠道，使得公民有着更多的机会参与环境保护运动。
[4]
英国法律在公益的司法救济方面发展相对较为缓慢，但是其立法趋势也是向着放宽起诉资格的方向发展。当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。[5]此外，公民可以借助检举人诉讼制度寻求对环境等社会公益的司法救济。在英国只有法务长官才能代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。但是，如果该问题能够引起法务长官的注意而他拒绝行使其职权，个人就可请求法务长官由自己去督促诉讼。如果法务长官允许，就可以由他提起诉讼，起诉目的并非为其自身，而是为一般公众的利益。
按诉讼标的的性质来划分，行政诉讼一般分为主观诉讼与客观诉讼。主观诉讼的目的一般仅限于保护原告的私人利益。原告也必须与本案有直接利害关系才具备起诉资格。而客观诉讼则是指对于行政机关违反客观的法律规则所提起的诉讼，其目的主要在于维护国家和社会的公共利益。大陆法系国家在行政诉讼方面已越来越展现出向客观诉讼方面发展的趋势。例如法国的“越权之诉”。越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害时，请求法院审查该项行政决定的合法性并撤销违法的行政决定的救济手段。由此可见，越权之诉具有以下重要特点：首先，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。其次，申诉人的利益不仅包括物质性利益，也包括精神性利益(当然，审美与环境利益自不例外)。最后，请求保护的利益不限于现实利益，将来的利益如确实存在，也可提起越权之诉，这正契合了环境公益诉讼预防性的特点。[6]
三、 我国建立环境公益诉讼制度的必要性
近几年，中国的局部环境质量虽有所改善，但整体环境在恶化，前景令人担忧;以城市为中心的环境污染在发展，并向农村蔓延，生态破坏的范围仍在扩大。 [4] 陈文曲：《民事公益诉讼初论》，中国检察出版社2002年版，第358-359页 [5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第20
1、203页。 [6]王名扬. 法国行政法，中国政法大学出版社1988年版，第667-681页
5 针对环境问题，我国实行的是政府行政管理的单轨制保护模式。但在这种模式下，由于行政体制的紊乱和软弱，行政监督的缺位与低效，及环境行政执法中的地方保护主义等所有这些因素，致使日益扩张的行政权利不仅未能有效地承担其维护环境公益的重任，甚至它本身还构成了对公共利益的威胁。
[7]
建立行政公益诉讼制度，是为了更好地保护社会公共利益。如果公共利益的保护在立法上出现缺失，则公共利益在受到损害之后就会由于没有相应的救济途径而得不到弥补。具体说来，建立行政公益诉讼的必要性主要体现在以下二个方面：
(一)维护人民群众切身利益的需要
环境对个人、社会和整个人类都具有特别重要的意义。环境问题涉及范围的广泛性也决定了其与公众的切身利益息息相关。环境公益诉讼制度正是适应这一要求而建立的。随着工农业的发展和城市化进程的加快，环境污染问题也越来越严重，尤其是改革开放以后，大量的企业广泛建立，这些企业在带动社会经济发展的同时，也给社会的环境带来了巨大的压力。而政府有时为了经济利益的追求，对有些环境问题还没有予以足够的重视。因此，只有广泛地发动群众，使每一个群众都成为环境污染的监督者，使人民群众不断地提高环保意识，才能使环境污染者无处藏身，才能做好治理环境污染的工作，使得我们的环境更加美丽。环境公益诉讼制度正是顺应这种潮流，提供给人们参与环境保护工作的机会，使得人们能够通过诉讼渠道来维护环境公共利益。
(二)应对国际竞争，加强我国环境安全的需要
目前，整个世界已越来越向国际化和全球化的趋势发展。特别是加入WTO以后，我国面临着空前的竞争与挑战。国际分工与合作的不断加强，也使得跨国环境污染问题越来越严重。由于我们在环境保护的法律规定方面还存在着很多的漏洞与欠缺，这就必然会使得许多西方国家钻法律的空子，严重损害我国的环境公共利益。[8]
三、我国建立环境公益诉讼制度的可行性分析
(一)我国已有建立环境公益诉讼制度的法律理念
从宪法来看，《中华人民共和国宪法》第2条规定， 中华人民共和国的一 [7] 张明华：《环境公益诉讼制度议》，《法学论坛》2002年第6期 [8] 成晓明 ：《范滨论我国环境公益诉讼制度的建立》，《中国法学》2007年第3期
6 切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第5条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。第9条规定，国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。通过这几条规定，我们可以看出宪法体现了人民主权，依法治国、保护环境的理念。这些理念体现了人民有管理国家和社会事务、参与环境管理的权利，其具体途径可以多种多样。在法治国家里，司法最终解决原则是一个基本原则，司法是人民维护合法权益，追求公平、正义的最后保障。“虽然我国有人大、信访、党纪政纪等多种对政府机构和人们进行监督的途径，但真正说来，只有诉讼等法律程序才能将政府机构和人员置于与民众平等的地位，对其行为和权力构成强制性约束，确立起人民公仆的观念。”环境公益诉讼制度体现了人民通过诉讼手段参与环境事务管理，实现在法治国家里人民当家作主。由此可见，宪法作为我国的根本大法，为环境公益诉讼制度的建立提供了理念基础。
从各部门法来看《中华人民共和国环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这就体现了公民有参与环境管理的权利。《中华人民共和国刑事诉讼法》第77条规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。这体现了检察院作为公益的代表可以提起民事诉讼。这些规定体现了为维护公共利益的公益诉讼的精神，同样可以把它们运用到环境诉讼中，从而为环境公益诉讼制度的建立提供了精神指导。
(二)环保团体的建立及民众环境意识的提高
权利的多元化和社会化是社会发展的趋势。中国20年来的改革开放已开始动摇国家权力一统天下的局面，在国家和社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代，出现了极其多样化的利益群体，以及代表他们利益的社会团体，遍布社会的各种民间组织和非政府组织，其拥有大小不等的社会权力的影响力和支配力也无处不在。 [10]
[9]
在环保方面，随着人们环保意识的增强，众多的环保团体也建立起来。比较著名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国 [9] 王晨光：《法律的可诉性，现代法治国家中法律的特征之一》，《法学》1998年第8期 [10] 郭道晖：《权力的多元化与社会化》，《法学研究》2001年第9期
7 可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等。自然之友曾发动了保护珍稀动物滇金丝猴和可可西里保护藏羚羊的著名行动。环保团体的建立及其宣传活动，大大提高人们的环境意识，激起了人们保护环境的热情。赋予这些团体提起环境公益诉讼的权利与当代权利的多元化和社会化的趋势是相吻合的。这些团体将一定范围内个人的的力量聚合在一起，并与公民个体一起成为环境公益诉讼的民众基础。
四、我国建立环境行政公益诉讼制度的几点构想
(一)起诉资格的适当放宽
在行政诉讼中，有资格提起行政诉讼的人，应当是行政相对人或者是认为被诉具体行政行为侵害其相邻权者。而现实生活中，环境行政相对人的权益不一定遭到破坏，往往是环境公益遭到破坏。另外，抽象行政行为往往同公共利益的关联更为紧密，对环境公益的影响也更大。如果将抽象行政行为排除在被诉行为之外，无疑在很大程度上阻碍了环境公益的维护。基于此，应把具体行政行为和抽象行政行为以及环境机关的不作为都列入可诉之列。具体立法方式可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款。与此相适应，《中华人民共和国行政诉讼法》第2条和第11条关于行政诉讼案件受理范围的规定也应作相应的修改。这样，只要行政行为损害了环境公益，或行政机关有保护环境公益的职责却不作为，民众和检察院就可提起环境行政公益诉讼来维护环境公益。
(二)举证责任的合理分担
关于行政诉讼中举证责任负担的问题，理论界众说纷纭，诸如“被告负举证责任说”、“原告负举证责任说”、“根据法律要件分配举证责任说”、“根据原告人请求的内容分配举证责任说”等等。笔者更倾向于将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任，即“对被诉的具体行政行为由被告负举证责任，对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者可称为行政诉讼中的特别举证责任，而后者则可称为一般举证责任。”
[11]进言之，对具体行政行为合法性的举证责任由被诉的行政机关承担，有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则。此外， [11] 蔡虹：《行政诉讼证据问题研究》，武汉水利电力大学出版社1998年版，第114页 [12] 郑春艳：《论民众诉讼》，《法学》2001年第4期 [13] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第669页
8 鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多，内容也很繁杂，且考虑到依法行政的要求，应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。有关对公益损害或可能损害的事实证据，则由原告负责提供为宜。此外还需注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可在相关实体法中对实体意义上的说服责任之分配分别加以规定，使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。[12]最后考虑到原告举证上的困难，可在诉前设置独立的证据调查阶段，这有利于及早明确争点，防止诉讼拖延，也便于法院严把立案关，防止滥诉。
(三)费用承担方式的适当改进
按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。然因公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，加之在环境受害等新型案件中，动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。如果仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外，这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。[13]又如美国《清洁水法》规定，法院如认为合适，可将诉讼费用(包括合理数额的律师费和专家作证费)判给诉讼的任何一方。这些诉讼费用分配方式有利于保护公民提起公益诉讼的积极性，可资我国借鉴。
(四)激约机制。
即是原告奖励制度的建立。由于提起公益诉讼需要花费大量的时间和精力，所以应在原告胜诉后给予一定的奖励，以此来调动公众积极性。由于环境公益诉讼费用不同于一般的环境诉讼，虽然环境公益诉讼的原告通过环境公益的维护可能最终会受惠于此，但总没有自身私人利益的维护更能引起人们进行环境公益诉讼的积极性。人们作为自身权益的最大维护者，具有趋利避害的共性。如果人们花费大量的时间、金钱、精力来进行环境公益诉讼，而自身从中受益甚微，每一个理性的经济人都不会作出此种选择。对环境公益诉讼的原告进行奖励不失为一个好的方式。美国《反欺骗政府法》规定，败诉的被告将被处以一定数额的罚金， 9 原告有权从被告的罚金中提取15%-30%的金额作为奖励。这种方式值得我国借鉴，我们可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼的同时，规定民众进行环境公益诉讼可以获得奖励的比例。通过经济上的激励来调动民众对危害环境公益的行为提起诉讼的积极性，引导、鼓励民众提起环境公益诉讼的行为。
(五)设置环境公益诉讼的前置审查程序
由于公益诉讼原告的情况较复杂，相互之间的差异较大，难免会发生有人滥用诉权的问题。为保证公益诉讼健康、有序的发展，有人主张设立“诉权侵权责任制度”来追究滥用诉权之人相应的侵权责任。但是，笔者认为这种制度的设立会挫伤公众提起公益诉讼的积极性，还可能造成他们对提起环境公益诉讼的恐惧感。笔者认为防止滥用诉权行为的最有效的方法就是设置公益诉讼的前置审查程序。我国的环境保护体系是以行政为主导的，而环境公益诉讼的规模是庞大的，涉及的问题也是广泛的，为了减少不必要的诉讼和节省司法资源，应当设立前置审查程序，先由环境保护主管机关对案件进行诉前审查，并适当行使职权，做出相应的处理决定。这样会提高效率，也有利于对环境公益的保护。同时，应规定若原告对决定不服，有合理理由也可提起诉讼，由法院来决定是否启动公益诉讼，全面保障诉讼的进行。[15]
(六)诉讼时效
法理上，诉讼时效作为一种消灭时效，是指权利人在法定的时间内不行使权利，就丧失了请求法院依诉讼程序保护其民事权益的权利。我国的《环境保护法》规定：因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算。这里存在的问题时对积累性或二次污染的环境损害如何确定“知道或应当知道”的时间，按照通常理解的权利人客观上知道或应当知道是否可行，对此须慎重考虑。如日本的水俣病的致病原因是在该病发生后几十年方弄清的。针对这个问题，笔者认为，应根据环境侵害的特点，将其视为特殊情况，也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。 [14] 曾坚：《环境公益诉讼的实践和探索》，《法学杂志》2002年第7期 [15] 汪劲、田秦：《绿色正义——环境的法律保护》，广州出版社2000年版，第205页 [16] 李德仁 陈广华：环境行政公益诉讼制度的立法构想，《当代法学》2002年第9期
[16]
[14]
五、结语
环境问题是全球性的，并有不断恶化的趋势，在拥有十几忆人口的中国，显得尤为突出和严峻。按理说，我国应当能够凭借星罗棋布的行政权力网络，实现对各类社会危害行为的监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时的保护社会公共利益。
2006年，农工民主党中央委员会在全国政协十届四次会议上提交了《在我国建立环境公益诉讼制度的建议》的提案。作为提案倡议者之一，全国人大代表、农工民主党中央委员、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅在接受本报记者采访时指出，建立环境公益诉讼制度，运用法律手段解决环境和生态问题，是实现环境与经济、社会协调发展的重要方式。2008年，在十一届全国人民代表大会一次会议上，身为环境法学领域的专家、司法界资深人士的吕忠梅再次发出呼吁，希望能够尽快建立环境公益诉讼制度。[17]
《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》，全文见本报今日二版)将从2008年5月1日起正式施行。该《办法》将强制环保部门和污染企业向全社会公开重要环境信息，为公众参与污染减排工作提供平台[18]
虽然在我国目前还未建立行政公益诉讼制度，但是放眼看去，随着对西方国家行政公益诉讼制度理论与经验的吸引与转化，随着我国环境民主原则的深入，随着广大学术界人士的努力，人民大众的努力，一种新的环境公共利益维护模式——环境行政公益诉讼随之建立起来，使环境权能够得到司法的最终救济，为环境权的具体化提供程序上保障。
参考文献：
[1] 王曦：《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版 [2] 陈文曲：《民事公益诉讼初论》，中国检察出版社，2002年版 [3] 王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版
[4] (英)威廉韦德：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版 [5] 曹明德：《环境侵权法》，法律出版社2000年版
[6] 茅小红：《试论我国建立行政公益诉讼制度之构想》，《法学》1998年第8期 [7] 张明华：《环境公益诉讼制度刍议》，载《法学论坛》，2002年第6期
[8] 冯敬尧：《环境公益诉讼的理论与实践探析》，载《湖北社会科学》，2003年第10期 [9] .苏家成、明军：《公益诉讼制度初探.》，《法律适用》2005年第2期
[17] 步雪琳：《建立公益诉讼制度-代表环境公益发言》，《中国环境报》2008年3月14日
[18] 徐盈雁：《环保公益诉讼有望获人大立法支持》，《检察日报》2008年1月19日
11 [10] 汪劲、田秦：《绿色正义——环境的法律保护》，广州出版社2000年版 [11] 肖艳芳.：《浅议环境公益诉讼》，《时代经贸(中旬刊)》2007年第8期
[12] 伍玉功、刘道远，《构建我国公益诉讼制度的略论》，《湖南省政法管理干部学院学报》2002年第8期 [13] 蔡虹、梁远：《也论行政公益诉讼》，《法学研究》，2002年第3期 [14] 王黎.：《论我国环境公益诉讼制度的构建》，《北京农业》2007年第15期 [15] 《论我国环境公益诉讼制度的构建》，《河北法学》2007年第4期 [16] 王太高：《论行政公益诉讼》，《法学研究》，2002年第5期 [17] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版 [18] 王名扬. 法国行政法，中国政法大学出版社1988年版
[19] 詹建红：《论环境公益诉讼形态的类型化演进行》，《政法学研究》2006年第5期[ [20](美)伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版
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