中国宪政之路为何艰难

第1篇：中国宪政之路为何艰难

简析中国近代宪政之路

[摘要]近代中国(1840-1949年)，代表地主阶级、民族资产阶级和大地主大资产阶级的封建政权曾宣称推行宪政，却屡屡受挫。中国共产党成立后相继推出了新民主主义时期的施政纲领，并颁布宪法，实施宪政。本文探讨了中国宪政演变的历史进程，分析了其曲折发展的原因，为今天实行宪政提供了历史经验教训。

[关键词]宪法;宪政;历程

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自中共十六大以来，与宪法和宪政相关的举动已经开始频繁进入人们的视野。在中国近代历史(1840-1949年)上，宪政曾出现过多次热潮，是中国近代化的重要内容之一。100多年来，中国人对宪政的追求一直没有停止过，然而在跌宕起伏的历史进程中，我们却与宪政一次次擦肩而过，这不能不引起我们的深思。

一、中国宪政之路的曲折历程

宪政与宪法关系十分密切。宪政要从根本上得到保障，就要有一部宪法来规范。要实施宪政必须从尊重宪法开始，但有了宪法未必就有真正的宪政。从中国宪法演变的过程完全可以了解中国宪政运动的历史。

(一)清末：颁布《钦定宪法大纲》——地主阶级对宪政的愚弄

1.清朝实施“预备立宪”的背景。19世纪60年代以后，随着西方资本主义思想的传入和中国资本主义的产生，中国出现了早期的资产阶级维新派，代表人物有王韬、郑观应等。他们主张在政治上进行革新，实行君主立宪制度。其思想没有形成完整的理论体系，也没有付诸实践，但开始追求西方宪政思想的做法对人们影响很大。甲午中日战争以后，随着民族危机的加深和民族资本主义的进一步发展，资产阶级对西方宪政思想的追求有进一步发展。以康有为、梁启超为代表的资产阶级改良派主张兴民权、设议院，实行真正的君主立宪制度。在他们的推动下，1898年光绪皇帝颁布了《定国是诏》，开始了戊戌变法。由于变法失败，宪政也成了泡影。几乎与此同时，以孙中山为代表的资产阶级革命派则主张推翻清朝的统治，建立资产阶级民主共和国，中国宪政思想有了新发展。

2.清末“预备立宪”活动。到20世纪初，面对蓬勃发展的资产阶级革命形势，为维护岌岌可危的专制统治，慈禧太后不得不进行“新政”和“预备立宪”。1905年清政府派载泽等五大臣出国考察宪政，1906年宣布“预备仿行宪政”，1908年8月又颁布了《钦定宪法大纲》。这部《钦定宪法大纲》共23条，分两部分。正文是“君上大权”14条，主要规定了皇帝继续享有至高无上的权力与尊严，14条中没有写上限制皇帝权力的任何条文。关于臣民权利和义务仅列为附录，而且只规定了很空泛的9条。这个宪法大纲从内容到形式，都充分体现了“君上”仍是国家的最高统治者，议院如同虚设，“臣民”仍然处于无权的地位。可见这次立宪活动实际上是对人民的欺骗，是对宪政的一次愚弄。但从另一个角度来看，它毕竟又是中国历史上第一部具有近代意义的宪法，使中国宪政问题在当时成为社会的一大热点。

(二)中华民国临时政府时期：颁布《中华民国临时约法》——资产阶级宪政运动的最高峰

1912年1月1日，资产阶级革命派在南京成立中华民国临时政府。2月7日，临时参议院组织编辑委员会，负责起草“约法”。3月8日，参议院完成三道程序，审议通过了中国近代宪政运动史上真正具有资产阶级共和国性质的法律文件——《中华民国临时约法》。3月11日，即袁世凯在北京就任临时大总统的第二天，孙中山正式公布之。全文共七章56条。其基本内容有：(1)确立了资产阶级的共和政体。规定了统治权的组成部分，明确划分了各机关的权限，使其各司其职又相互制衡。(2)确立了公民在国家中的地位。中华民国的主权属于全体国民，并具体规定了公民的权利和义务。(3)规定了中华民国是一个统一的多民族的国家。明文规定了国土疆域的范围。总之，《临时约法》是辛亥革命的产物，它的内容揭示了崭新的、进步的社会政治制度，代表了中国近代社会发展的方向。它是中国法制史上的一块里程碑，是中国近代史上第一部资产阶级宪法的文献，是中国民族资产阶级宪政运动的最高峰。

(三)北洋军阀政府时期：制定《中华民国约法》——资产阶级宪政运动遭受巨大的挫折

袁世凯在帝国主义的支持下，采取了以退为进的手法，于1913年3月10日宣布“遵守约法”，窃取了中华民国的一切大权。此后，为稳固民国大总统的宝座，逐步实现称帝的野心，很快炮制出了《中华民国约法》，1913年5月1日正式公布，同时宣布废除《中华民国临时约法》。人民群众讥之为“袁记约法”。《中华民国约法》共10章68条。主要内容有：废除责任内阁，实行总统制;解散议会并否决法案权;赋予总统至高无上的权力，独揽行政、司法、立法、财政、军事等一切大权。“袁记约法”的出笼，彻底否定了资产阶级民主共和制度，确认了封建军阀专制，从而为袁世凯复辟帝制铺平了道路，严重阻碍了中国社会法制化的进程，使中国宪政运动遭受巨大的挫折。

(四)南京国民政府时期：颁布《中华民国宪法》——中国有宪法而无宪政的时代

1927年4月，国民政府在南京建立后，颁布了一系列的法规，至1949年4月国民政府崩溃时，形成了一套比较完备的法律制度体系。1931年6月1日，国民政府颁布了《中华民国训政时期约法》。这部约法从法律上确认了国民党一党专政与蒋介石个人独裁的政治制度，引起了全国人民的不满。1931年“九一八”事变后，由于蒋介石国民党的不抵抗政策，整个东北很快全部沦陷。这引起全国人民对蒋介石独裁专制统治的强烈不满，纷纷要求结束训政，实行宪政，停止内战，一致抗日。在此压力下，1936年5月5日《中华民国宪法草案》颁布，亦称《五五宪草》。宪草全文共八章节84条。该宪法在形式和文字上具有资产阶级民主的色彩，而实质是维护国民党一党专政和蒋介石个人独裁。抗战胜利后，各政治实体于1946年1月在重庆召开了政治协商会议，通过了“关于宪草问题”的决议。然而不到半年，蒋介石对解放区发动了全面内战。后来又不顾人民的反对，召开了伪国民大会，通过了《中华民国宪法》。《中华民国宪法》是一部以“五五宪草”为基础加以修改，在“民有民法民享”词句掩饰下竭力维护国民党专制独裁的宪法。其实质是人民无权，政府有权;地方无权，中央有权;立法无权，总统有权。因此在国民党统治时期，中国是有宪法而无宪政的时代。

(五)中共领导的新民主主义时期

1.《上海特别市临时政府政纲草案》——新民主主义时期宪政运动的开端。1921年7月，中国共产党成立以后，一方面积极开展工农运动，一方面以马克思主义为指导，努力探索中国革命的道路。1922年7月发布的《中国共产党第二次全国人民代表大会宣言》，在深入分析了中国半殖民地半封建社会两大主要矛盾的基础上，完整地提出了党在新民主主义时期反帝反封建的基本纲领。这就是领导全国人民，对内打倒军阀，实现国内和平;对外推翻帝国主义压迫，实现中华民族的完全独立，最终统一全国成为真正的“民主共和国”。1926年10月至1927年3月，上海工人阶级在中国共产党领导下，先后发动了三次武装起义，终于推翻了军阀在上海的统治，建立了上海市民代表政府。1927年4月10日颁布了《上海特别市临时政府政纲草案》，系统阐述了临时政府的性质和施政纲领。这个施政纲领虽不是“宪法”而是施政纲领，但由于当时上海的地位与影响，这一纲领却反映了我国新民主主义时期宪政运动的某些要求。因此，这意味着新民主主义时期中共领导的宪政运动的开始。

2.《中华苏维埃共和国宪法大纲》——新民主主义时期宪政运动的发展。1931年冬，中华苏维埃全国代表大会在瑞金召开，成立了中华苏维埃共和国临时中央政府，制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。其主要内容是：(1)确认革命政权的性质和任务，即工农民主专政和反对帝国主义、封建主义。(2)规定工农代表大会是政权的组织形式。(3)规定工农劳动人民在政治、经济、文化各方面的基本权利。(4)宣布民族平等与外交政策的基本原则。(5)确认赶走帝国主义列强在华势力，统一中国政权的目的。《中华苏维埃共和国宪法大纲》是中国历史上第一部人民制定的宪法，大大推动了解放区宪政运动的发展。

3.《中国人民政治协商会议共同纲领》——社会主义宪政运动的开始。随着解放战争的胜利发展，全国的解放已成定局。1949年9月为筹备新中国的成立。中共及社会各界民主人士在北京召开中国人民政治协商会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。纲领规定，中华人民共和国为新民主主义的国家。国家的权力属于人民，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。这部没有宪法名称的宪法，是包括中国共产党在内的各民主党派共同制定的。它具有临时宪法的性质，对建国初期的宪政运动起到了很大的促进作用。

二、中国宪政运动之路曲折发展的原因

从1898年康梁变法之后，清政府被迫实施西方现代政治制度——颁布宪法，实施宪政，到1954年新中国颁布第一部社会主义宪法，中国经历了多次宪政浪潮。这段历史不仅发展曲折，而且多以失败而告终。其原因是什么呢?分析如下：

第一，没有抓住实施宪政的有利时机。在中国宪政历史上有一些时间特别关键，如1906年，这一年清政府正式宣布预备立宪，清王朝在此之前希望通过经济改革来实现富国强兵的目的，迟迟不愿进行政治改革，其结果是一拖再拖。到迫不得已推行宪政时已晚了。又如1936年，这个时候国民政府已完成了宪法草案，眼看国家就要进入宪政的门槛，但日本帝国主义发动了全面侵华战争，宪政在外界的干(下转第44页)(上接第14页)扰下中断了。从以上史实可以看出，无论是清末政府还是民国政府都没能抓住实施宪政的有利时机，这是很惨痛的教训。

第二，把宪政看成是改变国家落后的工具。100多年来中国宪政运动有不变的地方，也有变的地方。不变的是对宪政的追求始终没有停止，变的是对宪政的追求多从赶超的角度来理解。中国被西方打败后，很多人都在思考落后的原因是什么，结论是制度落后了。于是开始从制度入手，实行政治改革，实施宪政，清末为维护清王朝的统治实行了“预备立宪”，民国初年为限制袁世凯专制独裁、寻求政治发展而颁布约法。但中国还是很落后，这又是为什么?显然对宪政抱着完全工具主义的态度，把宪政当成由落后向先进转变的一种桥梁。

第三，中西文化的差异。西方宪政的实现有它的政治、经济、文化和宗教条件，而中国并不具备。中国的宪政是自上而下而不是自下而上的，这标志着中国的宪政带有相当大的精英推行过程。中国传统的政治文化也有问题，儒家思想在中国影响深远。尤其是操作层面和政府制度层面，并不太包容差异和矛盾，所以当一种新的制度引进后很难被接受，宪政要顺利实施就很困难。从清末的《钦定宪法大纲》，到民国时期的《中华民国约法》和《中华民国宪法》的内容完全可以说明。一种文化滋养一种制度，所以与宪政相适应的文化的建设，是宪政能够生存的基础。

第四，经济基础的落后。西方国家宪政之所以能够推行下去，最根本的是经济基础的雄厚，经济制度与政治制度的先进。经济基础决定上层建筑，西方国家政治上虽然不是运用马克思主义理论作指导，但其实践却证明了这一理论的正确性。西方国家在实施宪政之前，资本主义市场经济就已经相当发达。相比之下。中国是一个传统的农业大国，自给自足的自然经济在旧中国一直占主导地位，资本主义经济未能得到充分发展，中国民族资产阶级的力量很小。戊戌变法、辛亥革命最终失败便是最好的证明。中国传统政治制度的根基未能从根本上动摇，宪政也就无立足之本。

中国宪政之路曲折发展有客观原因，也有主观原因。我们可以为客观原因感到无奈，也可以为主观原因而感到惋惜，但决不能以种种理由为宪政之路的正常发展制造障碍。今天，我们又站在历史的转折点上，市场经济的发展对国家权力提出新的变革要求，公民的权利和自由需要进一步保护，解决这些问题，走宪政之路是必然的选择。宪政在中国逐步实现还有多久?宪政之路如何走?我们翘首以待。

责任编辑宋桂祝

作者：宋　鉴

第2篇：中国不能走西方宪政之路的五大原因

2014-12-03 13:37 来源：求是

我有话说

作者：喻中

研究中国问题，要从中国实际出发，不能从概念出发，更不能用所谓西方模式作为标准来衡量我们。而西方宪政是一个被“神化”的概念，许多关于法治乃至政治发展道路的话题，都被这样一个具有特定西方政治法律话语含义的概念所遮蔽，成为争论不休的问题。事实上，西方宪政从表现形式来看，是多元化、多样性的，因为西方社会的政治本身就是多元、多样的，宪政不可能呈现出一个单一的模式。无论是英国的宪政还是美国的宪政，都是地方性知识，都没有普适性。今天，中国在全面推进依法治国、依宪治国的大背景下，在强调宪法实施的大背景下，如果认为中国的未来是走西方宪政之路，显然是对党的十八届四中全会精神的误读。这有很深的思维误区，需要结合历史与现实进行澄清。

第一，虚构因果关系。从发生学的角度来看，鸦片战争后的近代中国之所以很快接受了来自西方的宪政概念及其所代表的欧美政治制度中的某些元素，原因就在于：那时的大多中国知识分子已经认为只有西方的宪政才能救中国，只有西方的宪政才能让中国富强起来——西方的宪政就像救苦救难的观世音菩萨。为什么西方的宪政能让中国富强起来?是因为西方宪政的功效已经得到了验证：西方各国之所以富强，就是因为它们有宪政这个好东西，西方宪政是西方各国富强的根本原因。这样的思维和推理，虽然在近代中国很流行，但严格说来，它是虚构因果关系的产物。在富强与一些人想象的西方宪政之间，其实并没有严格的因果关系。在不同的国家之间，富强的程度都是相对的。一个国家处于相对富强的地位，与这个国家是否有某种宪政并无必然联系。近代中国知识界长期认为英国是最成熟的宪政国家，但20世纪以后的英国，显然不是全球最富强的国家。英国曾经一度是全球最富强的国家，但英国的“完美宪政”并不能维系它这种“最富强”的地位。同样，当今美国的富强也与中国人想象的西方宪政没有直接的因果关系。我们只能说，某个国家因为技术革命、海外殖民等原因，成功地取得了相对于别国的更加富强的地位，但这绝非是这个国家事先规划了“宪政”并实施了“宪政”的结果。

第二，把特殊作为一般。当今中国知识界的一些人关于宪政的想象，实际上是以西方强势国家作为原型的。譬如，美国有相对典型的三权分立，因此，宪政的一般特征就包括了三权分立;英国一度盛行议会主权，因此，宪政的一般特征就包括了议会主权;英法美诸国在自己的宪法性文件中提出了自由、人权等概念，因此，宪政的一般特征就包括了自由、人权，以及民主、法治，等等。但这样的思维方式是经不起推敲或质疑的，在逻辑上是不能成立的。它把某个特定国家在某个特定时期宣扬的某种价值，或形成的某种制度当作一种普遍性的、放之四海而皆准的普适性价值或普适性制度，并没有理论上的依据，是不能成立的。把多个国家在不同时期所宣扬的、所形成的各种价值或制度叠加在一起，仅仅是一种物理意义上的搬运、汇聚、堆积，并不意味着这些价值或制度就可以组合、拼凑成为一个有生命力的、血脉相通的、典型的、标准的“普适宪政”。事实上，这种拼凑而成的作为一般意义上的“普适宪政”并不存在。只要我们认真研究西方各国的宪政发展历程，就会发现，这些国家的宪政也是千差万别，很难定于一尊，更不要说形成一种固定模式了。有鉴于此，我们解读宪政概念时，就有必要注意，现在流行的宪政概念在相当程度上是“把特殊当作一般”这种思维方式的产物，是简单拼凑、物理堆积的产物。

第三，混淆强权与公理。近现代以来，西方是有力量、有实力的，但力量并不是知识，更不是真理。透过中国知识界对源出于西方的宪政概念的依赖，可以发现，一些人陷入了一个思维误区：把强权与公理混淆起来了。回顾中国近代史可以发现，直至19世纪中叶，中国人依然认为，虽然西方在“坚船利炮”方面值得我们学习，但“夷夏之别”还是彰显了中国政教制度的优越性，也意味着最高的真理依然还在中国人手中。但是，经历了洋务运动，特别是1894年的甲午中日战争以后，中国人已经失去了对于固有的政教制度的信心。相反，由来自西方的宪政一词所概括的西方政教制度，逐渐成为公理的载体与化身。值得我们反思的是：为什么会形成对西式宪政概念所概括的西方政教制度的精神依赖与精神崇拜?根本的原因就在于：与西方的政教制度相互携手的，是那个时代的中国人无法抵御的军事实力、科技实力、经济实力。这就是当时盛行的一句话，“强权即公理”。事实果真如此吗?事实证明，军事实力、科技实力、经济实力并不能等同于真理，“坚船利炮”与西式宪政所概括的西方政教制度有一些关联，但并不必然相关。西方列强决不允许中国效法西方强盛起来，中国的富强与民主，只能走自己的道路。这才是我们的公理。

第四，重个体轻整体。一些人对西式宪政的强调，其实是对自由的强调。自由是一种积极的价值，维护和保障自由是正当的，也是必要的。但是，从个体的、个体自由的角度来解释政治与法律，只能解释政治与法律的一个侧面。政治与法律从根本上说是整体之事、群体之事、众人之事，应当强调个体与整体并重。应当看到，即使是在西方经典性的自由主义论著中，自由也是指“社会所能合法施用于个人的权力的性质和限度”(密尔《论自由》)，在这个定义的背后，有一个未经言明的主体：群体性的国家。也就是说，即使是西方自由主义的主要代言人，也注意到了群体或国家的主体地位。然而，在中国的一些论者看来，自由是西方宪政的首要价值，而且，他们把自由单纯地理解成个体的自由。这就陷入了另一个思维误区：看到了个体，忽视了整体。他们没有看到，政治、法律要解决的根本问题，就是人的群体性生存的问题;一切政治、法律问题都应当从人的群体性、整体性来理解。因此，讨论中国的法治和政治，着眼于国家、群体、整体的立场更为合理。要着眼于自由和责任的统一，权利和义务的统一，这样才更有助于推进中国的法治之路。

第五，情绪压倒理性。在流行的西方宪政话语体系中，还反映了一种值得注意的思维方式：浮躁偏激的情绪压倒了学术理性。关于政治、法律问题的学理论述，本来应当恪守理性、节制、反思、包容的品质，但在一些公共舆论中，恰恰是过于偏激的情绪压倒了理性。特别是在网络媒体中，理性、节制的言论因其平实、朴实，感召力显得有限。那些颠覆性的“雷人雷语”反而更易被接受。这样，一个思维上的误区就显现出来：政治、法律问题异化成了情绪问题。政治、法律问题的一个基本品质是现实性。在关于政治、法律的言说中，如果情绪压倒了理性，虽可以宣泄感情、引起宗教般的狂热，却不是关于宪政、法治问题的科学解说。

第3篇：中国宪政体制的萌芽必由之路发展与协调

公

司诉讼

理由

是什么?

中国宪政体制的萌芽必由之路

王世涛

【摘要】：市场经济体制的选择表明中国经济领域的一次重大思想解放，制衡型宪政体制的建构将是中国政治领域的一次重大思想解放。因为，与市场经济一样，分权制衡既不姓资也不姓社，其是人类政治实践不断试错的最终结论，是东西方政治文明的共同财富。中国市场经济的建立和发展呼唤制衡型宪政体制，中国的法治建设和腐败治理也必然选择制衡型宪政体制。中国的宪政体制从统合走向制衡并不意味着否定共产党的领导，也并不意味着对现行的人民代表大会制度的全盘抛弃。

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，被认为中国的立国之本。长期以来，中国宪法学者对西方的三权分立制度讳莫如深。特别在上个世纪的改革开放初期，“三权分立”作为“资产阶级自由化”的思想被彻底批判。权力制衡一直被视为西方资本主义国家的政治体制，不适合社会主义国家。然而，三权分立对于社会主义国家真的是洪水猛兽吗?分权制衡真的不适合社会主义国家吗?也许我们对三权分立有太多的误解和成见。有学者认为，马克思主义经典作家从来没有否定过“三权分立”，马克思不但没有否定“三权分立”，而且始终认为只有经过分权制衡的资产阶级民主共和国才能走向社会主义。恩格斯甚至认为，三权分立的资产阶级民主共和国是无产阶级专政现成的政治形式。[1]其实抛开政治意识形态，分权制衡是人类政治文明的共同财富，它使西方宪政体制充满勃勃生机，它完全可以为我所用，而不应拒之于干里之外。

一、权力制衡是人类政治文明的共同财富

中国封建时代有些皇帝也搞过“分权制衡”。西汉初年，国家元首与政府首脑大体上有一个分工，皇帝是国家元首，宰相是政府首脑，皇宫相府各司其职。[2]隋朝创立的“三省六部”制中的尚书、中书、门下“三省分权”。因为，虽然行政、军事、监察三权分掌而治，但行政权(相权)仍嫌过重，有威慑君权之虞。[3]因此，历史上中国的不少皇帝都极力对相权进行分解和限制。到了宋朝，中书省职权扩大，同枢密院分掌文武大权，门下、尚书省遂废。另设参知政事为副相分管行政，设三司使管财政。分散中央各职能部门的权力，互相牵制。特别值得一提的是，为了制约政府滥用权力，从秦朝开始设立了监察机关，到明代运用到了极致。监察制度是中国贡献给世界政治文明的宝贵遗产，其体现了以权制权的政治理念。尽管那只是皇权对臣权的制约，预防臣权危及皇权，其分权的目的是极权，但作为一种制度形式其价值不可低估。

作为一种政治实践，三权分立起源于古希腊、古罗马城邦国家的市民政治，商品经济的发展、贸易往来的频仍，形成了各种经济群体和利益阶层，要求政治多元及分立。当然，在古代地中海地区政治组织形态多为小公国，规模不大且较为分散，即使最为强大的古罗马帝国也没有形成东方一样的政治官僚体制。因此，很难产生长期稳定的中央集权政治。作为一种理论思潮，西方分权思想溯源于古希腊亚里士多德，他把政府权力分为讨论、执行、司法三要素。至罗马时代，波利比奥斯倡导“混合政府论”，认为罗马政体应为代表君主的执政官、代表贵族的元老院及代表民众的人民代表会议互相牵制和均衡(从这个意义上，将分权制衡贴上资产阶级的标签也不恰当)。分权制衡原则作为一种学说，最先由英国思想家洛克提出。洛克提出了立法权和执行权(行政权)的分立，并指出，立法权高于行政权。孟德斯鸠进一步发展和完善了洛克的分权学说，主张必须建立三权分立的政体，按照立法、行政、司法三权分立的原则组成国家。他说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”“当立法权和行政权集中在同一机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”后来的资产者及其国家法的其他大哲学家们以极其虔诚的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则。[4]这一原则已经为很多国家的政治实践所普遍奉行。国家权力分立，在各个宪政国家已经成为普遍特征和共同的趋势。当然，三权分立不是僵死的，总会因时而变。可以说，时至今日，资本主义国家传统意义上的三权分立格局已经

不复存在，行政权的强势打破了三权均衡。但不变的是精神：控权与平衡。[5]无论如何，分权制衡的历史意义与现实作用不能否定。凯尔森在谈及分权时指出，分权原则的历史意义在于：它与其说致力于赞成分权，倒不如说是反对集权。[6]

人类从专制走向民主，实现多数人的统治，强调人民的主权。用卢梭的社会契约论的观点，人民将权利授予国家，国家即是公益的体现，因此，人民权利作为一个整体是不可分的。卢梭的理论并不是要保护不可剥夺的个人权利，而是在一种主权性的集体“公意”的至高无上性中探寻社会生活的终极规范。他并未主张三权分立，而认为立法权高于行政权、司法权，它属于全体人民，而不属于像议会那样的代表机构。卢梭的理论极易走向专制民主制即托克维尔所谓的“多数人的专制”。[7]这一国家主权不可分的理论已经被很多晚近国家的宪政实践所摒弃。但社会主义国家议行合一的政治体制恰恰是在国家主权不可分的政治理念的主导下设立的，而卢梭理论所蕴含的专制危险性却果然不幸被社会主义国家所证实。前苏联斯大林的专制统治，以苏维埃的名义实施的暴政，在世界人民面前给社会主义国家树立一个极权的恶劣典范。前苏联法学家从血的教训中觉悟，要建设法治国家必须具有符合宪法属性的一些前提条件：宪法明确规定权力分立原则，依据这一原则，行政权不得僭越立法权，而独立于政府的司法权能够自主地解决社会上发生的一切冲突。[8]对于斯大林的极权和暴政，毛泽东曾说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。毛泽东虽然意识到了，但可惜类似的事件在中国却未能幸免。中国的文化大革命不正是政治极权的结果吗?

辛亥革命，政治体制上实现全面西化，但思想上似乎仍未打破传统思想的禁锢，国民党一党之治[9]是儒家一教独尊思想在现代政治生活中的反映，这其实还是继承了中国长期封建主义政治专制的衣钵。后来的国民政府虽然颁布宪法性文件确立五权宪法政治体制，但从未真正实行过西方式的“分权”。[10]“五权宪法”可谓中西合璧，将西方的三权与中国传统政治精华监察、考试两权熔于一炉。这一独创显现了孙中山不照搬西方宪政体制的创新精神。但“五权宪法”设计处于东方与西方、古代和现代的思想交汇和制度冲突中，其是对传统的借鉴，还是向传统的妥协?其是否破坏了三权分立的合理架构?[11]新中国的宪政体制因受前苏联的影响，既不是三权分立，更不是五权宪法，而是议行合一。[12]中国的人民代表大会制度的本质就是议行合一，这是马克思在巴黎公社工人起义时提出来的，后来被苏联演变成了苏维埃政体，到中国表现为人民代表大会制度，其组织原则为“民主集中制”。这一制度假定国家的权力是统一的，国家权力为了实际的需要形成立法机关、行政机关和司法机关，但这只是“分工”，而不是“分立”。这一体制强调国家机关权力之间的合作性、统一性、协调性，而不是对立性、牵制性。

人们曾经甚至现在仍普遍认为，制衡型宪政体制产生于西方的制度文化土壤，中国长期的专制传统不适合搞制衡型宪政体制。但与中国同样具有长期专制传统的日本、韩国分权制衡却比较成功。日、韩两国的政治实践特别是日本首相频繁更迭与韩国前总统卢武铉弹劾案，最有力地批驳了分权制衡学说不适用于有着专制主义文化传统的东方国家的论调。与法人治理结构一样，分权制衡作为国家政治治理模式，可以极大地克服个人专断。因此，权力制衡体制也具有普适性。如果权力制衡在中国的适用也会产生一系列的问题，这也不是权力制衡体制本身的问题，而是我国现有体制对其浸淫或排异的结果。因此，认为分权制衡体制不适合中国的观点是否经过深入的论证，在多大程度上是僵化思想的思维定势或政治立场的对外宣称?正像过去虽否定公司制，但中国已经出台了公司法，普遍设立了公司法人治理模式。这是否预示着权力制衡型宪政体制在中国否定之否定的历史命运呢?

市场经济体制的选择表明中国经济领域的一次重大思想解放，制衡型宪政体制的建构将是中国政治领域的一次重大思想解放。因为，与市场经济一样，分权制衡既不姓资也不姓社，其是人类政治实践不断试错的最终结论，是东西方政治文明的共同财富。就像市场经济只是经济资源配置的手段一样，权力制衡不

过是政治资源配置的手段以及一个国家政治治理的工具。权力制衡设计初衷是通过对国家权力的限制保障公民权利，具有自由民主价值，完全适应任何民主共和政体。即使以阶级分析和政治意识形态的标准来判断，权力制衡既适合于资本主义民主政治也适合于社会主义民主政治。

二、市场经济呼唤制衡型宪政体制

统合型宪政体制在计划经济体制下有其存在的合理性和必然性，实行社会主义计划经济体制的前苏联的政治体制其实都是“议行合一”。但是在市场经济条件下，这一体制还有存在的合理性吗?俄罗斯和东欧社会主义国家易帜后从计划经济向市场经济的转型，政治体制随即进行了实质变革，纷纷转而选用制衡型宪政模式。似乎说明，一种经济形式对特定政治体制的对应关系，而不在于这个国家是资本主义还是社会主义的人为政治标签。

计划经济体制对应统合型宪政体制。因为计划经济体制建立在生产资料公有制基础上，在“一大二公”纯而又纯的公有制中，并不存在利益多元并可能引发的利益冲突。此时，国家机制内部不需要有代表不同利益阶层的人进行政治博弈。不但议会内部不需要，国家机关之间也不需要。统合型的宪政体制契合了这一经济形式的要求。计划经济体制凸显的效率价值，因为平均分配，国家主要精力不是如何公平合理地分蛋糕，而是把蛋糕做大。从经济计划的制定、审批到执行，需要各国家机关密切配合，而不是相互监督。然而，计划经济追求的是效益，牺牲的也是效益。或者说，其可能得到短期的或局部的效益，但却失去了长远的或整体的效益。在后农业时代，计划经济只是治乱之道，适合于一国初创或战乱之时，需要调整国家机器的全部动能来推动一国经济的振兴和医治一国的战争创伤。

市场经济对应的是制衡型宪政体制。因为市场经济的基础是财产私有和利益多元，单一的公有制体制被打破(或者说市场经济不承认所有制只承认所有权)。不同权利主体之间的利益冲突不可避免，需要在政治上寻求代言人，这就为制衡型宪政体制的产生提供了可能。美国的市场经济形式的利益多元化造就了其政治多元主义(political pluralism)，不同党派、不同国家机关代表不同利益群体。在宪政体制中，多党制、议会的两院制、三权分立、职权分离、司法审查无不与市场经济利益多元有关。应当说，市场经济

才是工业社会和知识经济时代通常的经济形式，能够实现资源配置的最优和经济效益的最大化，在市场失灵或社会分配不公时，可以由政府通过法律、政策手段进行调适、纠偏。

中国已经实现了从计划经济到市场经济体制的转型，但仍然固守统合型的宪政体制。这一宪政体制似乎越来越不能适应现实经济发展的要求。随着市场经济的发展，非公有制经济成份在国民经济中占有越来越重要的地位，甚至国家财政收入的百分之五十以上的产值是非公有制经济创造的。计划经济的利益格局完全被冲破，多种所有制并存、非公有制经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分，利益的多元结构已经形成。不同的利益诉求在政治上的声音越来越强劲，需要在政治上形成一种机制，公平行使各自的话语权。统合型的宪政体制似乎更容易产生一个主义、一致意见、一种声音，多元利益的诉求被掩埋。中国的各级人民代表大会的构成似乎考虑到代表的多元性、普遍性，但由于党与人大的关系还没有理顺，使得人大代表虽然来自社会各个阶层，但仍然没能使人大成为不同利益群体博弈的平台。每次“团结”的人大会议在一片掌声中“胜利”的闭幕说明，人大不能至少现在仍不能成为不同利益群体表达诉求的政治舞台。当然，近几年，中国人大会议出现了一些持不同政见者的不同的声音，这是市场经济发展的必然现象，但这一市场经济条件下的本应是常态的政治形式，仍受到现行体制极大的压制。

经济的发展从来都是政治变革最深刻的原因，这不但是马克思主义的经典论断，也为中国改革开放以来的实践所验证。中国正处于这样一个关口，市场经济推动着经济的迅猛发展，经济的发展呼唤政治体制的转变。虽然，党政分开是权力分离的有益探索，但作为体制内的调整，其对中国政治体制的完善起到了的作用仍很有限。解放生产力，全面启动中国的政治体制改革成为大势所趋。其中最重要的政治变革，就是变革统合型的宪政体制。

有企业的职工代表大会和工会不能决定厂长的选任，也不能罢免厂长，厂长不对其负责，因此其不可能对厂长形成有效制约)，办事效果当然会高。但由于缺乏监督和制约，厂长决策失误造成国家重大损失，厂长掏空企业导致国有资产巨额流失的案件屡见不鲜，一个个国有企业的破产和巨额财产在国有企业改制过程中流失就是明证。如果没有监控，厂长负责制的高效率完全变成了高效率地掏空、吞蚀国有资产。这样的高效率是多么危险!法人治理模式通过分化权力，使在企业内部没有任何个人可以独断专行。股东会决策、董事会执行、监事会监督，使得公司内部进入一种良性运行的轨道。在此过程中，公司制可能比厂长负责制的运营成本更高，但运营成本与可能避免的损失相比则九牛一毛。正因为如此，从计划经济转向市场经济后，中国企业特别是国有企业纷纷进行公司化改造、进行现代企业制度改革。厂长负责制与法人治理结构的效率关系，正是统合型宪政体制与制衡型宪政体制效率关系的一个真实写照。表面上看，统合型的宪政体制很有效率，但这一决策的高效率往往包藏着巨大的危险。制衡型宪政体制的各机关相互掣肘，运行成本比个人决断要高，但在相互制约的过程中可能避免的专断和腐败给国家造成的损失会是多大?难以数计。总之，从成本效益角度分析，统合型宪政体制不比制衡型宪政体制更有效率，恰恰相反。

三、制衡型宪政体制是法治的根本保障

制衡型宪政体制与法治建立在相同的伦理基础和道德假设之上。中国统合型宪政体制的道德假设，是以人性善为基础的，将政府想象成好人政府。由于对人的善良预期及对政府的道德仰赖，国人不相信或不情愿相信他们的父母官会滥用权力。因此，对政府不是监督而是依赖。如果说，对政府有约束的话，主要还是政府自身内在的道德自律。然而这一道德约束是如此的脆弱，即使长期经受共产主义崇高理想和道德观念熏陶的人在权力的诱惑下也不能自持、晚节不保。建国以后特别是近年来腐败案件频频涌现，似乎表明：在遏制权力上，道德自律是多么绵软无力。而权力制衡与法治的道德假设则都是以人性恶为基础。由于人是恶的，政府又是由人组成的，因此，人的恶性必然折射到政府身上。根据这一理念，人们对握有权力的人怀着极大的戒心，并相信：在权力意志的支配下，没有任何人是靠得住的。为此，为了防范其滥权，只能进行控制。此时，对权力的约束不是道德的软约束，而是诉诸法律的硬约束，不企望官员内心的道德

自律，而是外在的法律强制。在权力制衡的宪政体制下，国家当权者因为滥权而被罢免甚至弹劾从而使其他当权者心存忌惮甚至如履薄冰。由此表明，在权力约束上，外在强制比内心自律更有效。

分权制衡是法治的结构性制度基础，是法治刚性的必要条件，属于法治题中应有之义。因为法律约束权力不能自动实现，它最根本的途径就是通过权力之间的分离和制约。[13]法治作为国家治理模式，需要确立宪法、法律的最高权威，将国家的任何政治权力纳入法律控制的范围，实现法律主治。不能人亡政息、更不能因言废法。法治作为一种理念和原则，必须诉诸一定运行机制，而分权制衡模式无疑是实现法治的最不坏选择。分权制衡体制强调国家权力的分划，禁绝任何两种及两种以上权力的结合，这样才能防范国家权力的专断，从而保障国家合理的法律秩序。在这一体制下，极大地降低了形成个人极权的可能，削弱了个人对政治生活的影响力，使得任何政治权威身陷法律囹圄无法解脱。有人说，美国总统在三权分立的体制下，权力很大，实际上是民主国家的皇帝。但美国总统小布什却有完全不同的感受。在形容自己的处境时，小布什曾发表过一段精彩的演讲：人类千百年的历史，最为珍贵的不是令人眩目的科学技术，不是大师们浩瀚的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想，我现在就是站在笼子里。[14]从美国总统尼克松的水门事件到克林顿的拉链门事件都说明了这一点。在分权制衡的体制中，司法机关的独立性和权威性受到应有尊重，任何武断的权力都不免受到法律追究。立法武断可诉诸宪法诉讼，行政武断可寻求司法审查。在武断的权力与代表法律的权力对峙时，法律的威严往往能够占得上风。

而统合型宪政体制会形成对法治的巨大阻碍，因为该体制中监督的单向性和权力的金字塔架构促成的只能是一个部门最终是一个人的权威，形成人治而非法治的局面。中国统合型宪政体制最大的问题是人大作为权力机关，却权力虚置，法院作为司法机关，却不独立。这样对武断权力最有效的监督手段失灵了，防线垮塌了。在这一体制下，司法机关的地位相当尴尬，其不具有独立性，却要求其司法公正。因此，这注定了当下中国司法的险恶处境。而统合型宪政体制不可能使司法独立，制衡型宪政体制却能，这已经被国内外的司法实践所证明。当然，统合型宪政体制也可以一定程度上推行法治，中国近些年法治的进步就是明证。但这一发展不可能是可持续的，也没有根本保障。中国的改革开放三十年来的法治发展值得肯定，但目前已经处于瓶颈阶段。中国法治的进步，更重要的不是立法数量的增加，而在于法律权威的树立以及

对政治特权的法律监控。而在这一过程中，法院起着举足轻重的作用。可以说，当下中国的法治进步最关键因素即是确立司法独立和司法权威。而确立司法独立的前提则是制衡型宪政体制在中国的确立。

四、制衡型宪政体制是治理腐败的必然选择

中国目前最大的政治问题就是腐败，腐败关系到国家的生死存亡。而面对腐败问题，统合型宪政体制无能为力，而制衡型宪政体制却可从容应对。

多年来，中国政府意识到了治理腐败的紧迫性，并对腐败形成了高压态势，对腐败官员屡出重拳，很多官员甚至包括高级别的政府官员纷纷锒铛入狱。可以说，中国政府惩治腐败的决心不能说不够坚定，力度不能说不大。然而，让人忧虑的是，腐败并没有得到有效治理，反而“前腐后继”，愈演愈烈。个中缘由比较复杂，但人们几乎都认识到其中重要原因在于中国政治体制没有根本性的变革。为此，中国政府也进行了一些立法上的完善(如监督法)、体制上的改革，但收效甚微。这是为什么呢?在笔者看来，中国对腐败的治理一直没有触及到法律制度的根本——宪政体制。可以说，不改革中国统合型宪政体制，任何表层的、局部的体制改革对整治腐败都无异于隔靴搔痒。一个不争的事实是，与中国相比，西方国家甚至中国周边国家、地区廉政指数高得多。是这些国家、地区的官员更有职业操守更注重道德自律吗?其实不是，在笔者看来，最根本原因是这些国家和地区存在制度上的外在约束。在制衡型宪政体制的基础上形成了一套行之有效的对官员行使公共权力的制约机制，如最近发生的泰国总理沙马案件。[15]因为在这些国家的权力制约权力的政治体制中，任何权力都得到了有效的监督，权力制约不是空喊的政治口号和法律原则，而是深入政治实践的行为准则。在这一体制中，没有至上的政治权威或者说没有不受法律约束的政治特权。在这一体制中，所有的监督都是双向互动的。这一政治游戏规则意味着，你监督别人，就必须同时受别人监督。由于国家武断的权力在相互控制、对抗中被消融，孕育腐败的温床就不存在，这在很大程度上克服了国家专断权力可能产生的腐败。

统合型宪政体制的问题恰恰在于：这一体制注重体系内的协调一致，而不是相互制约。如果说有监督，即人大及其常委会对一府两院的监督，那只是单向的监督。在这一监督模式下，总存在着监督别人而不受

别人监督的特权。众所周知，任何公权力没有监督和制约，都可能被滥用，并可能产生腐败。在中国统合型的宪政体制下，党组织监督人大，人大监督一府两院，但反向监督几乎不存在。其中，党的监督强而有力，人大的监督则相对疲软。尽管人民代表大会制度存在着现实的异化，但理论上的金字塔式的权力架构使得握有重权的最需要得到监督的权力却高高在上，人们只能仰望。

有人说，对权力的监督最基本的是权利监督权力，而不是权力监督权力，这正是中国人民代表大会制度的特色和优势。但这一理论上的设想恐怕只是一厢情愿的推论。由于中国公民主体意识和权利意识的缺失，作为纳税人，公民对理应得到的政府提供的公共服务却感恩戴德，千方百计地施以各种利益回馈。中国民众一方面对腐败深恶痛绝，另一方面又为腐败提供了土壤和温床。当然，中国政府领导特别是高级领导实际上并非民选，而是党组织考核，上级任命的。既然官职的得失全凭上级领导决断，因此，政府只能对上级领导负责，而不是对人民负责。这极大地削弱了权利制约权力的可能性和合理预期。作为权力制约制度，还应包括各种社会组织的介入，如行业协会、社会团体、基层自治组织等。但目前社会组织发育不甚成熟，市场经济发展初期市民社会对政治国家较强的依附性，社会组织对国家公权的制约作用还相当有限。

五、中国制衡型宪政体制的探索

念从完全排斥到有限借鉴，这是观念上的重大进步。但“三权制约”与三权分立具有本质的不同。首先，西方国家实行的“三权分立”是指立法权、行政权和司法权三种国家权力的制约平衡;而“三权制约”既适用于整个国家公权力的结构和运作机制，也适用于政府部门内部的权力结构和运行机制，既涉及权力运行的横向关系，也涉及权力行使的纵向关系。其次，西方国家实行的“三权分立”主要注重权力制约权力，而我国的“三权制约”更注重权利制约权力，这里的“监督权”不是仅指司法权，更多的是指人民监督、舆论监督。[17]由于“三权制约”是在中国现行宪政体制的框架内局部改进，其宗旨或基点仍为三权之间的统合，是在统合基础上的制约。因此，这一改进的效果还有待于中国政治实践的检验，其运行机制的设计和现实可行性仍缺乏实证说服力。更重要的是，这一改良措施不可能克服原来体制中固有的根本性缺陷，不能真正地实现权力制约，也不能完全适应中国市场经济的发展要求，更不能解决反腐败难题。但这尝试体现出来的对权力制衡体制从绝对排斥转向有限接纳，是中国从部门内权力制衡到部门间权力制衡迈出的坚实一步。其实，制衡体制在民间也曾有过个性实践。不仅如此，自治团体与群众性自治组织也在管理模式上进行过创新性改革。贵州省锦屏县平秋镇圭叶村把审核财务的一枚印章分成五瓣，分别由5名村民代表各管一瓣，经他们审核同意后把梨木合起来盖上，村里花出去的钱才能报销。该举措隐含的权力分立、权力制衡的宪政理念。[18]

然而，中国实行制衡型宪政体制，是否要完全效仿西方某个国家三权分立的模式呢?当然不是，同样是权力分立，西方国家的体制各有不同，也许制衡体制没有唯一的标准或者统一的模式。美国的模式注重国家权力平衡;英国模式的特点是议会主权;法国模式则特别注重行政权与司法权的分离，以至于行政诉讼作为行政权的一部分与司法权区分开来。制衡型宪政体制完全可以在中国的原有体制上进行改造，而不是将中国原来的宪政体制推倒重建、另起炉灶。

多党制是制衡型宪政体制的源头活水。但不能因此否定在非多党制的国家搞制衡型的宪政体制的可能。在一党独大的国家，制衡型宪政模式并非个例。尽管一党制在相当程度上会抑制制衡型宪政体制的生长，但是在中国，共产党的领导存在着现实的合理性。因为，共产党领导是中国社会和谐稳定和经济持续增长的根本保障，中国也没有实行多党制的社会基础。这就意味着，中国分立型的宪政体制只能在这一前提下实现。

其次，制衡型宪政体制也不意味着否定中国的人民代表大会制度。其实，西方三权分立制度不是仅仅简单地把国家权力进行切割划分，即将国家权力一分为

三、相互平起平坐。有的国家突出了代议制功能，如英国的议会主权;有的国家强调司法独立，如美国的司法优位。中国实行制衡型宪政体制并不应否定人民代表大会制度，而应对人民代表大会制度进行扬弃，即肯定基础上的否定。既然中国的立法权、行政权和司法权在形式上的制度架构已然具备，将来所要做的只不过是在此基础上的改造。也就是，肯定人民代表大会作为代议制的组织形式，肯定人民代表大会制度作为民主政治的根本制度机制，肯定在国家宪政体制中，人民代表大会相对于“一府两院”的优越地位。但否定的是人民代表大会“议行合一”的体制，否定人民代表大会制度过度的协作缺乏制约的模式，否定人大与一府两院的单向监督关系。将人民代表大会制度民主集中制的组织原则转化为分权制衡原则。[20]完善中国共产党对国家机关的领导方式，严格要求其在宪法和法律的范围内活动，改善党对国家机关实现体制外监督的状况。

当然，未来中国制衡型宪政体制需要进行精心设计，在创新机制中，设立相应的权力制约程序是非常必要的。权力制约程序既包括国家公权力的相互制约，也包括不同公权力行为的相互制约，还包括同一公权力行为不同过程、步骤间的相互制约。但显然这并不是现实的任务。因为，目前关键的问题是思想的解放、理念的转变。思想不解放、理念不转变，制度设计无论多少精妙，都是徒劳。也许，这一转变将是非常漫长的过程，但这一趋势不可逆转。

第4篇：从统合走向制衡——中国宪政体制的萌芽必由之路

来源：中国论文下载中心 [ 09-09-30 15:39:00 ] 作者：未知编辑：studa090420

【关键词】：宪政体制权力统合权力制衡

一、权力制衡是人类政治文明的共同财富

近几年，我们才不能不接受一个现实：曾经被视为资本主义国家才有的东西，我们现在也采纳了，典型的如公司法人治理机制、企业破产机制等等。从排斥到接受经历了一个思想转变的艰辛历程。中国近现代以来的思想解放是从经济到政治的逐渐开放，政治上的逐渐开化却是一个十分痛苦甚至是付出巨大代价的过程。清末洋务运动尊奉“中学为体、西学为用”的理念，只是向西方学一些“奇技淫巧”，无伤国体，无涉祖制，因此可以为当权者容忍和接受。戊戌变法在政治上对祖制构成了一定的威胁，引起满清皇族的恐慌，但思想上仍以儒学为本，对西方宪政采用“制度移植、思想抵抗”的政策，因此，面临亡国灭种深重危机的清王朝也只能支持百日维新。但一旦危及到其切身根本利益时，当权者仍不免痛下杀手。激进的辛亥革命，政治体制上实现全面西化，但思想上似乎仍未打破传统思想的禁锢，国民党一党之治[9]是儒家一教独尊思想在现代政治生活中的反映，这其实还是继承了中国长期封建主义政治专制的衣钵。后来的国民政府虽然颁布宪法性文件确立五权宪法政治体制，但从未真正实行过西方式的“分权”。[10]“五权宪法”可谓中西合璧，将西方的三权与中国传统政治精华监察、考试两权熔于一炉。这一独创显现了孙中山不照搬西方宪政体制的创新精神。但“五权宪法”设计处于东方与西方、古代和现代的思想交汇和制度冲突中，其是对传统的借鉴，还是向传统的妥协?其是否破坏了三权分立的合理架构?[11]新中国的宪政体制因受前苏联的影响，既不是三权分立，更不是五权宪法，而是议行合一。[12]中国的人民代表大会制度的本质就是议行合一，这是马克思在巴黎公社工人起义时提出来的，后来被苏联演变成了苏维埃政体，到中国表现为人民代表大会制度，其组织原则为“民主集中制”。这一制度假定国家的权力是统一的，国家权力为了实际的需要形成立法机关、行政机关和司法机关，但这只是“分工”，而不是“分立”。这一体制强调国家机关权力之间的合作性、统一性、协调性，而不是对立性、牵制性。

市场经济体制的选择表明中国经济领域的一次重大思想解放，制衡型宪政体制的建构将是中国政治领域的一次重大思想解放。因为，与市场经济一样，分权制衡既不姓资也不姓社，其是人类政治实践不断试错的最终结论，是东西方政治文明的共同财富。就像市场经济只是经济资源配置的手段一样，权力制衡不过是政治资源配置的手段以及一个国家政治治理的工具。权力制衡设计初衷是通过对国家权力的限制保障公民权利，具有自由民主价值，完全适应任何民主共和政体。即使以阶级分析和政治意识形态的标准来判断，权力制衡既适合于资本主义民主政治也适合于社会主义民主政治。

二、市场经济呼唤制衡型宪政体制

人们普遍认为，制衡型宪政体制也并非尽善尽美，它肯定也存在一定的缺陷。最大的缺陷就是权力分立、互相制衡，会造成权力的不统一，内耗太大，效率低下;而统合型的宪政体制虽然缺乏权力制约，但能够协调各个国家机关合力共进，效率会很高。其实，不妨比较一下厂长负责制与公司治理结构。厂长负责制实际上是首长个人负责制，在国有企业，厂长负全责、负总责，一人决断，可以省却了很多钳制(国有企业的职工代表大会和工会不能决定厂长的选任，也不能罢免厂长，厂长不对其负责，因此其不可能对厂长形成有效制约)，办事效果当然会高。但由于缺乏监督和制约，厂长决策失误造成国家重大损失，厂长掏空企业导致国有资产巨额流失的案件屡见不鲜，一个个国有企业的破产和巨额财产在国有企业改制过程中流失就是明证。如果没有监控，厂长负责制的高效率完全变成了高效率地掏空、吞蚀国有资产。这样的高效率是多么危险!法人治理模式通过分化权力，使在企业内部没有任何个人可以独断专行。股东会决策、董事会执行、监事会监督，使得公司内部进入一种良性运行的轨道。在此过程中，公司制可能比厂长负责制的运营成本更高，但运营成本与可能避免的损失相比则九牛一毛。正因为如此，从计划经济转向市场经济后，中国企业特别是国有企业纷纷进行公司化改造、进行现代企业制度改革。厂长负责制与法人治理结构的效率关系，正是统合型宪政体制与制衡型宪政体制效率关系的一个真实写照。表面上看，统合型的宪政体制很有效率，但这一决策的高效率往往包藏着巨大的危险。制衡型宪政体制的各机关相互掣肘，运行成本比个人决断要高，但在相互制约的过程中可能避免的专断和腐败给国家造成的损失会是多大?难以数计。总之，从成本效益角度分析，统合型宪政体制不比制衡型宪政体制更有效率，恰恰相反。

三、制衡型宪政体制是法治的根本保障

四、制衡型宪政体制是治理腐败的必然选择

中国目前最大的政治问题就是腐败，腐败关系到国家的生死存亡。而面对腐败问题，统合型宪政体制无能为力，而制衡型宪政体制却可从容应对。

统合型宪政体制的问题恰恰在于：这一体制注重体系内的协调一致，而不是相互制约。如果说有监督，即人大及其常委会对一府两院的监督，那只是单向的监督。在这一监督模式下，总存在着监督别人而不受别人监督的特权。众所周知，任何公权力没有监督和制约，都可能被滥用，并可能产生腐败。在中国统合型的宪政体制下，党组织监督人大，人大监督一府两院，但反向监督几乎不存在。其中，党的监督强而有力，人大的监督则相对疲软。尽管人民代表大会制度存在着现实的异化，但理论上的金字塔式的权力架构使得握有重权的最需要得到监督的权力却高高在上，人们只能仰望。

五、中国制衡型宪政体制的探索

近年来，中国已经意识到了权力制约的重要性，并在体制内进行了谨慎的试探与温柔的改良。司法机关内部已经进行了“三权分立”有益尝试。1999年以来，全国各级法院全面实行以“三个分立”，即立审分立、审执分立、审监分立为内容的审判方式改革。将审判权、执行权、监督权进行了适当分割，形成了权力行使上的相互监督和制约关系，从体制上防止了权力行使的无序、失调及缺乏监督。中国的法律实践引发学者们对分权制衡全新认识，在刑事诉讼程序中探讨分权制衡基本理论。[16]甚至有人用分权制衡的原理来分析政府采购制度、税务稽查制度、业主代表大会制度。近年来，中国进行的大部门制改革，探索政府机关内部的“三权制约”，即建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。“三权制约”借鉴了“三权分立”的权力制约理念，表明中国政治体制对西方的三权分立的理念从完全排斥到有限借鉴，这是观念上的重大进步。但“三权制约”与三权分立具有本质的不同。首先，西方国家实行的“三权分立”是指立法权、行政权和司法权三种国家权力的制约平衡;而“三权制约”既适用于整个国家公权力的结构和运作机制，也适用于政府部门内部的权力结构和运行机制，既涉及权力运行的横向关系，也涉及权力行使的纵向关系。其次，西方国家实行的“三权分立”主要注重权力制约权力，而我国的“三权制约”更注重权利制约权力，这里的“监督权”不是仅指司法权，更多的是指人民监督、舆论监督。[17]由于“三权制约”是在中国现行宪政体制的框架内局部改进，其宗旨或基点仍为三权之间的统合，是在统合基础上的制约。因此，这一改进的效果还有待于中国政治实践的检验，其运行机制的设计和现实可行性仍缺乏实证说服力。更重要的是，这一改良措施不可能克服原来体制中固有的根本性缺陷，不能真正地实现权力制约，也不能完全适应中国市场经济的发展要求，更不能解决反腐败难题。但这尝试体现出来的对权力制衡体制从绝对排斥转向有限接纳，是中国从部门内权力制衡到部门间权力制衡迈出的坚实一步。其实，制衡体制在民间也曾有过个性实践。不仅如此，自治团体与群众性自治组织也在管理模式上进行过创新性改革。贵州省锦屏县平秋镇圭叶村把审核财务的一枚印章分成五瓣，分别由5名村民代表各管一瓣，经他们审核同意后把梨木合起来盖上，村里花出去的钱才能报销。该举措隐含的权力分立、权力制衡的宪政理念。[18]

首先，在中国建构制衡型宪政体制并不意味着否定共产党的领导。制衡型宪政体制并不与多党制完全对应，西方民主制度的本质也是“一党执政下的三权分立制”。因为“政党轮替”仅仅是挑可以执政的政党，选举获胜后，政府的运行还是要靠一个政党来操控的;当然也有联合执政的情况，但是联合执政也是只有在联合者做出一致决定的时候，其执政意图才能实现。[19]虽然制衡型宪政体制更适合多党制，甚至多党制是制衡型宪政体制的源头活水。但不能因此否定在非多党制的国家搞制衡型的宪政体制的可能。在一党独大的国家，制衡型宪政模式并非个例。尽管一党制在相当程度上会抑制制衡型宪政体制的生长，但是在中国，共产党的领导存在着现实的合理性。因为，共产党领导是中国社会和谐稳定和经济持续增长的根本保障，中国也没有实行多党制的社会基础。这就意味着，中国分立型的宪政体制只能在这一前提下实现。

注释：

[1]崔文华：《马克思否定“三权分立”的原则吗?》，天益网http:///5931682.html，2007-12-31(网上博客论文未标明姓名)。

[20]有人认为民主集中不完全排斥分权制衡，民主集中体现了分权制衡的内容，分权制衡又量化了民主集中的实施。见阮友姣：《试论人民代表大会制度对西方分权制衡原则的借鉴》，《华南理工大学学报·社会科学版》2004年6卷1期。笔者对这一观点不能苟同，认为民主集中制与分权制衡之间完全排斥不能相容。前者是在民主名义下的集中，目标是统一;而后者是分权基础上的权力平衡，初衷是分立。因此，凡是奉行分权制衡宪政体制的国家都反对民主集中;相反，凡主张民主集中的国家无一不否定分权制衡。

[21]当然如果国家权力过于分散，国家也会通过一定的机制行整合，如美国作为第四部门的管制委员会，英国的行政裁判所

第5篇：艰难而深情的“控辍保学”之路

——郑河中学“控辍保学”纪实

郑河中学地处桃木山下，朝那湫畔。这里森林茂密,春迟冬早，人们春种秋收，世代以农耕为主，自给自足，乐在其中。由于地处偏僻，长期信息闭塞，人们都安于吃饱穿暖，对知识的认识和渴求，都不是很强烈，因此多了几分农村淳朴的民风，少了许多城市的尔虞我诈。但是，近年来，随着社会的发展，人们也渐渐的走出了世代依托的土地，触摸到了外面世界的精彩，观念的改变也是日新月异的，对学习的态度也发生了很大的变化，让知识改变命运成为了一种共识，家长也不再满足二亩自留地了，都希望孩子走出大山，过上轻松快乐的生活，供孩子上学，逐渐成了他们不变的决心，所以，郑河的教育也在飞速的发展，适龄儿童都能上学，文盲逐年减少，这是一个可喜的变化。但是，受各种影响，每年开学初，仍然有一部分学生会放弃学习，或辍学在家伺候留守老人，或外出打工补贴家用，不能完成九年义务教育。

为此，我校领导看在眼里，急在心中，由2009年的发动学生劝返，到2010年的班主任电话或亲自去叫。这些都没有收到预期的效果，为了让家长真正的改变观念和态度，重新让孩子回到学校。

2011年年初，正值大地回春之际，冰雪融化，道路泥泞，但是，为了赶在出门打工的人之前劝返将要出门的学生，温志强校长亲自带领班主任，不顾山高路远，道路泥泞，深入农户家中，对不上学的学生家长了解情况，查明原因，对因客观原因上不起学，或者家长认识不足，支持不够的，都晓之以理，动之以情，同时学校答应给予力所

能及的帮助，让家长送孩子上学。

面对老师的到来，家长们除了愧疚和自责，更多的是生活的无奈。在今年的走访中，学校一行来到一个辍学孩子家，正好看见他家在修房子，两个孩子都没报名上学，在帮助家长干活，看看他家的情况，房子很破烂，年久失修，下雨久了会有倒塌的可能，家具几乎没有，粮食收成不行，生活拮据。面对此情此景，老师都默然了，知道房屋的修缮刻不容缓，但是，又一想，学生的读书机会也一去不返，不能只顾眼前，更应该为孩子的将来着想，所以，温校长通过了解家长，才知道面对这样的家庭，孩子也很懂事，都愿意替父母分忧解愁，不愿上学了，打算房子建好后，出去挣钱，贴补家用，家长对此也是听之任之，没有决心让他们完成学业，为此，老师劝说家长，困难是眼前的，但是孩子的前途是一生的，不能丢失上学的机会，不能给孩子带来遗憾，也不能让孩子在将来抱怨家长，孩子的上学与否，关键在家长，通过反复的解释，家长最后答应让小儿子继续上学，我们也不好再说什么了，都怀着沉沉的心去找其他的学生了。对不愿上学的学生，也有班主任当面问明心里想法，查找辍学理由，解决学生思想问题，有个学生不上学了，我们到她家后，她也是大吃一惊，老师说明来意后，她始终不愿再去学校，后来才了解到，她不喜欢班主任，要让她上学，她要求转班，我们都答应了。还有一位学生家长，本来只是孩子不想念书，她也听从了孩子的话，当看到孩子的老师到她家亲自来叫时，感动得热泪盈眶，既要杀鸡，又要做饭，还当即让老师带走她的孩子，还不时嘱托孩子要听老师的话，好好学习。每当成功劝返一个学生，我们都由衷地高兴。但也有劝返未果的伤心。八年级一班一位女生，开学辍学了，老师到她家后得知，原来这名学生是抱养

的，家中只有年迈的老奶奶和好吃懒做的父亲，迫于生计，家里人招了一个比她大十多岁的“丈夫”，今年准备带到银川去，在老师的劝说下本来答应明天来学校，可是第二天她被那个“丈夫”偷偷带到银川去了。面对含泪的老奶奶和那个不讲理的父亲，我们无语而伤感地离开了。

农村早婚现象突出，有些女孩子十六七岁了，家长已经给定亲了，认为上学也没有用处了，也就不让孩子继续上学，但是，我们都不厌其烦的劝说，他们最后都答应孩子上学。通过这样的劝返，好多家长很受感动，觉得为了自己的孩子，老师这样做，他们还有什么理由不支持孩子上学呢。学生的思想也往往能改变好多，对那些由于同学关系、或者师生关系处理不好，而放弃上学的，老师一经了解，都予以调班，调整座位等方式给予解决，消除了学生的后顾之忧，对于由于学习基础差，跟不上其他学生的同学，老师严格的按照分层教学的方法不再一刀切齐，让他们都学有所获，消除厌学情绪，这样一来，每年都有许多辍学的学生又回到了学校，在上学期间，再没有辍学的现象，而对那些有条件在县城或者其他学校上学的学生，学校一般都给予方便，让他们都有学上。

但是，仅靠单纯的劝返起不了治本的目的，学校还出台了一系列措施，加强了“控辍保学”工作的力度，具体如下：

1、提高认识，依法控辍。

学校根据《义务教育法》制定了《郑河中学控辍保学工作方案》，明确规定了教师、学生家长或监护人的控辍保学责任，建立起完善、有效的控辍方案和制度。

2、管理控辍，措施保学

①控辍保学工作是学校的实施义务教育的中心工作。我校继续实行层层签定控辍责任状，把控辍目标分解量化到每一位班主任教师。

②为了准确掌握辍学情况，学校要求各班辍学上报不过夜，各班学习委员每天都要向学校汇报人员情况，学校也随时检查，量化评比。

③为了更好地促进控辍保学工作，学校采取奖惩制度。各班完成了控辍保学目标，则该班的每位任课教师绩效考核加分。

④学校建立规范的学籍档案，建立规范的休退学、转出、转入手续，对各班辍学情况，学校每月都要作出详细统计，进行量化评比。

3、教改控辍，兴趣导学。

①通过教育科研，提高教师的业务水平和工作能力，在备课和讲课上下功夫，在育人的艺术上下功夫，以丰富的知识、高超的育人艺术把学生吸引到课堂上来，以知识、艺术、真情实感全方位控辍。

②全面贯彻党的教育方针，加强学校的德育工作，减轻学生的学习负担，鼓励学生发展特长，开展丰富多彩的课外活动，不断增强学校的吸收力，不断增强教师和学生、学生的和学生之间的亲和力、凝聚力。

③发展职业技术教育。根据学生的志愿，初三实行分流教育，有组织、有计划地搞好学生各种技能培养，为学生就业拓宽渠道。让那些中考分数线下的学生有别样的人生舞台。

4、情感控辍，以情劝学。

学校要求教师与学生结“帮扶”对子，传授知识有耐心，生活情感有爱心，控辍保学有恒心，做好“双困生”思想工作，用真心爱护辍学生，经常家访，及时掌握“双困生”的思想动态，解决“双困生”的各种困难，让他们安心地上学。

5、扶贫控辍，帮困助学。

学校加强收费管理，坚决制止乱收费现象，切实减轻学生的经济负担，对经济困难的学生免收学杂费等，多渠道筹措资金，经济扶贫控辍，动员社会力量，援助贫困生

总之，经过老师大规模的劝返，给老百姓也造成了一定的影响，他们不再轻易让孩子辍学了，几年共劝返了40几名学生，有的曾经辍学的学生现在已经上高中了，据说学习还不错呢。“控辍保学”道路是曲折的，但是意义是重大的，我们将一如既往，直到这样的事不再发生。