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违章建筑租赁合同的效力
摘 要：由于我国特殊的社会环境及多重因素的影响，尽管有相应法律的规制和相关部门的监督、整治，违法建筑仍然存在且以其作为标的的交易行为也持续进行着。据此，就产生了以违法建筑作为标的的法律行为效力的认定问题。本文主要从违法建筑违反法律的种类、违法建筑的所有权归属等方面，探讨当违法建筑作为租赁合同的标的时租赁合同的效力问题。同时，也提出了对于合同效力认定之后的交易双方的各种法律关系争议的解决办法。
关键词：建筑物 所有权 租赁行为 合同效力
1 违章建筑(违法建筑)——违反了什么“法”
违法的两种情况：一种是违反私法对于建筑行为的相关规定。
此处的私法主要是指我国民法关于不动产所有权取得的相关规定。
首先，需要从房屋与土地的关系上来看房屋所有权的归属。房屋与其他建筑物、构筑物同属于地上定着物，与土地有极为密切的联系。
我国立法上采取分离主义，房屋所有权独立于土地所有权，房屋及土地上的其他建筑物、构筑物均可以成为独立于土地的权利客体。但同时我国又兼采“房随地走”“地随房走”“一体流转”的原则，这使得房屋所有权与土地所有权之间的联系更为密切。有关该原则的适用，具体可以体现在《中华人民共和国城市房地产管理法》第32条：房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。《物权法》第182条：以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。
由此分析，我们可以看出从私法上判断建筑物是否违法，建筑物建筑人能否取得对建筑物的所有权，首先应判断建筑人的土地所有权问题。然而在我国，土地所有权的主体只有国家和农民集体，个人无法取得土地所有权，在此就涉及我国民法关于建设用地使用权及宅基地使用权的相关规定。《物权法》第135条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”据此，在我国若是想在土地上建设房屋，就必须通过出让或者划拨的方式取得建设用地使用权。这是为任何建造行为的前提条件。由此可以得出结论：未取得建设用地使用权，便开始搭建供人居住或用作生产作业的房屋，此类建筑物就会成为所谓的违法建筑。 在乡村土地资源的使用方面，《物权法》第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”宅基地使用权通常是农村集体经济组织的成员通过审批的方式取得。宅基地使用权特殊之处还在于严格限定权利的设立目的，通过相关法规可以了解到宅基地使用权仅限于依法建造、保有个人住宅、庭院及种植竹木等，为供人居住而对土地进行占有、使用的权利。相应地，未依审批取得宅基地所有权、超出权利设立目的而为建造行为，所建造的住宅及其附属设施属于违法建筑。
第二种是违反公法对于建筑物的相关规定。
建筑物的兴建不仅关乎个人所有权的归属问题，同时也涉及私人利益与公共利益的协调、统筹问题。在我国，公法上对于建筑物及建造行为的总括性法律规定主要见于《城乡规划法》。该法对于建设用地规划许可证的问题有十分详细的规定。如：第37条、38条中明确指出依出让、划拨取得建设用地使用权的建设单位，还应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府核发建设用地规划许可证。第64条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第65条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。”由此又可得出：没有获得有关部门批准同时也没有取得相关证件搭建的，或是已经取得相关证件但是超越批准范围而越权搭建的房屋，属于违法建筑。未经规划管理部门或土地管理部门批准， 或虽经有关部门批准， 但批准手续、文件是采取欺骗手段骗取的;虽经有关部门批准，但部门的批准行为有违法律相关规定而建造的房屋，属于违法建筑。
有学者亦对建筑物的违法性进行了程序违法与实质违法的区分，但在此处笔者认为没有必要探讨程序违法的问题，因为程序违法可以通过补办相关手续使违法建筑转化为合法建筑，使建造人能依合法性取得对建筑物的所有权、处分权，对于建筑租赁合同的效力影响相对较小。
2 违法建筑的归属问题
探讨了“什么是违法建筑”的问题之后，我们的目光就应该落在谁是该建筑的主人的问题之上了。无法确定建筑物归属问题，就无法确定建造人对房屋进行处分的效力。
在此出现了几种对于界定违法建筑归属问题的角度和思路：
2.1 从违反的法律類型来界定
第一类：违反《城乡规划法》等公法但不构成对他人私权利的侵犯。持有此观点的学者认为这类建筑只违反公法，故其后果主要在于公法上不承认此建筑的合法性。如上述法规中所述的拘留、罚款、限期整改、限期拆除等法律后果。而当事人的财产所有权只有在彻底剥夺其对物之占有即没收或彻底消灭物之存在即拆除建筑时才受到影响。在此已被拆除的违法建筑物客观上已不存在，根据合同对于标的物必须可得、确定的规定，被拆除的违法建筑不能作为租赁合同的标的物，探讨其合同的效力意义不大。此处主要的问题在于实体上客观存在且有人在其中居住、生活的违法建筑的归属问题。但从私法上来看，从私法领域重要的精神理念“法无禁止即可为”角度理解，违法公法的建筑物能受到私法上的肯定性评价。此时，违法建筑的所有权归建造人所有。
第二类：违反私法。这种情况主要体现在房屋的建造者已经迈过了第一道门槛即获得了公权力对他的授权、批准，但是在建造者行使其权利的过程中对他人产生了不利影响。用法律的语言来表述就是对相邻权的侵犯，如妨碍相邻建筑物的通风、采光。此时只涉及如何解决邻里间对房屋正确使用的权利冲突问题，不影响房屋建造人对于房屋享有的所有权。
第三类：双重违反。主要分为在他人已经获得建设用地使用权的土地上建造房屋以及建造的房屋超过边界，部分侵入他人的土地这两种情况。对于完全侵入他人土地之违法建筑，我国法律适用分离主义即土地与建筑物各自为独立的不动产，建设用地使用权人基于此权利对土地取得占有、使用、收益权。基于此占有权，占有人可以请求违法建筑人恢复原状，也可以请求赔偿。而恢复原状的请求会使此建筑物不存在，有关此建筑物的租赁合同问题也就无从谈起。所以在只考虑请求赔偿的情况下，建筑物的建造者即通过赔偿的方式变相从拥有建设用地使用权或宅基地使用权人的手中买来建造房屋的权利，从而获得房屋的所有权。
对此观点进行总结可以得出结论：违反不同种类法律的不同情况对于建造人取得建筑物的所有权没有影响。
2.2 依不动产的属性界定
根据学理通说和相关法律规定，不动产是指依自然性质或者法律规定不可移动的物，包括土地及其定着物。根据财产的物理属性标准得出：即便建筑违法，也不能改变建筑物的不动产属性。在我国，土地所有权归国家、集体所有，但房屋作为独立存在的个体，可以为私人所有，房屋同时也属于不可移动的物，属于不动产。据此得出结论：根据房屋的物理属性，房屋属于不动产，在没有土地所有权、地上权(在我国可以理解为建设用地使用权和宅基地使用权)或租赁权的情况下，私人仍可以享有不动产房屋的所有权。房屋作为不动产的属性，不因为建造人是否取得国家的认可、准许而改变。
2.3 依所有权的取得方式界定——从法律行为和事实行为角度分析
在私法上，任何主体要取得权利或者承担义务，均有一种合法的原因作为媒介。法律事实就是作为权利义务与主体相结合的媒介。法律事实包括自然事件和行为，二者之间以是否以意思表示为构成要件相区分。所以，不动产物权可以通过法律行为取得，也可以通过非法律行为即事实行为取得。非法律行为主要包括准法律行为、无因管理、不当得利、侵权行为、缔约过失和其他事实行为如加工、占有等。常见的非法律行为还包括司法判决、法律直接规定、继承、取得实效等。在此，就修建建筑这一建造行为属于事实行为，建造人依其建造行为在房屋建成之时取得房屋的所有权。
3 违法建筑租赁合同的效力问题
根据《民法通则》第55条规定：“民事法律行为应当具备下列条件：(一)行为人具有相应的民事行为能力;(二)意思表示真实;(三)不违反法律或者社会的公共利益。”以这三个要件为标尺，从而衡量合同的签订作为一个民事法律行为是否能够生效。
违法建筑租赁合同的效力问题争议点主要就集中在第三条，不违反法律或者社会的公共利益。合同不违反法律是指合同不得违反法律的强制性规定，强制性规定指的是必须由当事人遵守，不得通过协议加以改变的规定。因此，违法建筑租赁合同的效力问题就应该主要使用第三个“标尺”来进行判断。多数学者均坚持一个观点“法无禁止即可为”，现行法律中，关于违法建筑不得出租的规定，多出现于地方性法规、部门规章、政府规章及规范性文件中，而法律、行政法规中尚未有此规定。我国建设部曾经出台过《城市房屋租赁管理办法》，其中第6条明确规定属于违法建筑的房屋不得出租，但是此管理办法已于2002年国务院取消第一批行政审批项目的决定中被撤销，故此规定已经失效。我国《城市房地产管理法》中也只界定了如何通过划拨和出让的方式取得土地使用权，而未对违法建筑的租赁问题做出具体的规定。据此，违法建筑的租赁问题并未构成法律强制性规定的违反，租赁合同本身应属有效。
在前述关于违法建筑所有权的归属上，我们已经认定不管是违反公法、违法私法还是双重违法的情况下，违法建筑所有权均归属于建造人。建造人在法律限制的范围内，可以自己占有、使用、受益。但在违法建筑物的建造者能否将此房屋出租给他人使用的问题上，存在较大的争议。有学者总结出相比于合法建筑物，违法建筑物的租赁合同效力存在一个重大的瑕疵：合同标的具有违法性。
对于此种瑕疵，摆在我们面前的问题是标的物的违法性是否阻却租赁合同的有效成立。分析此问题首先需要将标的物合法与否与民事法律关系本身的效力分开来看，应当认定清楚租赁合同的订立属于民事法律行为，合同标的物的违法性并不能直接导致法律行为的违法性。在界定法律行为无效时，存在一种法律行为无效的种类划分方式：全部无效和一部无效。法律行为，以无效原因系存在于行为内容之全部或一部可分为全部无效或一部无效，法律行为部分无效不影响其他部分的效力。我们可从法律行为标的之数量超过法律许可范围的角度来分析标的物与合同本身效力的关系。如借贷合同约定利息超过国家规定的最高利率，其高于国家规定的最高利率的部分无效。从此规定中我们可以看出，此时借贷合同这一法律行为并非因利息超过国家规定而无效。所以房屋本身虽然具有违法性，但是建造人出租房屋供他人使用这一行为却并不因此具有违法性。
也有学者从另一个角度，认为应将建造房屋与出租房屋两个行为分離，将其作为两个互相独立、互不影响的部分看待。建筑物这一违法的标的物实际上是建筑行为与租赁行为这两个行为的一个连接点，建筑物既是建筑行为的结果，又是房屋租赁行为的对象。建筑行为违反法律的相关规定，但是房屋租赁行为本身并不违反相关法律和行政法规的规定。不能将二者混淆，从而否定租赁行为的效力。
但是最高人民法院于2009年发布的司法解释《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》中通过第2条“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效”，第3条“出租人就未经批准或者未按照批准内容建设的临时建筑，与承租人订立的租赁合同无效”这两条规定明确否定了违法建筑租赁合同的效力。有分析认为最高人民法院之所以如此规定是基于以下的逻辑推演考虑：
首先，根据我国《城市房地产管理法》第四节有关房屋租赁的相关规定，第53条：“房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”此处明确指出房屋的出租人应该是出租物的所有权人。此时，上文已将讨论过的界定违法建筑的建造人是否是其所有权人的问题就显得至关重要。《民法通则》第72条规定：“财产所有权的取得，不得违反法律规定。”结合《物权法》第30条关于因事实行为而设立或者消灭物权的规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”由此种相关法条的互相印证可以看出，法条关于建造行为的性质有严格的规定，违法的建造行为不适用物权法以事实行为取得物权的规定，所以也不符合《民法通则》中关于依法取得财产所有权的规定。据此，违法建筑的建造人不能作为房屋所有权人对房屋进行处分、支配。
然而通过此解释第5条：“房屋租赁合同无效，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持。”虽然认定租赁合同无效，但在处理当事人权利义务关系时仍然按照出租人对承租人有收取相应受益的权利，只是将租金改为“使用费”，计算时仍依约定的租金为标准。
4 延伸思考
无论学者的观点如何，在有最高人民法院《房屋租赁合同解释》的强制性规定之下，违章建筑的租赁效力已经被认定为无效。当发生争议之时，人民法院审理也一定是依照司法解释的内容来进行裁判。所以，这里就应该仔细考量按照合同无效做出判决后对于承租人、出租人各自需要履行的义务和各自所拥有的权利问题。
在我国，由于城乡发展不均衡，城乡经济、生活水平仍存在较大差距，故产生了进城务工人员多的现状。而根据此类人群的特点，大多数进城务工人员工资收入水平较低且由于流动性较强，大都选择租房来解决住房问题。由于低廉租金及租房成本的吸引，这些人员主要集中在城市中所谓的“城中村”、棚户区中居住。而城中村中有大量存在私搭乱建、私自扩张房屋面积等违法情况，导致双方租赁合同无效。由此可见，正确处理认定违章建筑房屋租赁合同无效之后双方的权利、义务关系问题，对于城市中弱势群体保护、社会的长治久安具有重要意义。
根据《合同法》第58条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。对于出租方而言，其可以要求承租人支付房屋占用費，这一处理方法司法解释中也予以肯定。
此处的重点在于确定承租人的权利、义务。在分析双方过错的问题时，一般在订立房屋租赁合同时，除了出租人应尽到相应的告知义务，将房屋的真实状况告知承租人外，承租人也应尽到相应的注意义务，要求出租人出示了房屋相关产权证等相关证明。但鉴于进城务工人员的文化水平较低和法律意识相对单薄，且出于急切希望在新环境中找到立身之地的心理状况，对其不应克以如此之高的注意义务。所以对于合同无效的主要责任应在出租人一方，因此出租人应当赔偿对方相应的损失，而此时出租人的责任应该属于缔约过失责任。出租人明知自己的房屋属于违章建筑却仍将其作为租赁合同的标的，实际上属于故意隐瞒与订立合同有关的重要事实，一定程度上可以构成欺诈。出租人违背诚实信用原则，造成了承租人信赖利益的损失，因此应当赔偿承租人因为信赖合同的成立和生效所支出的各种费用，如承租人为履行合同在房屋内添置家具及其他物品的损失。同时，这里还涉及添附以及承租人装修房屋之后装饰装修物的处置问题。对于此类承租房屋装饰装修问题，《房屋租赁合同问题解释》中也有详细规定：“承租人经出租人同意装饰装修，租赁合同无效时，未形成附合的装饰装修物，出租人同意利用的，可折价归出租人所有;不同意利用的，可由承租人拆除的……已形成符合的装饰装修物，出租人同意利用的，可折价归出租人所有。”
学界对于违章建筑租赁合同有效与否的认定问题，争议并未因最高法的一纸解释而归于消灭。由此也可窥见，最高院的司法解释或许并不是一个解决此类合同效力问题的最合适的办法。尤其是将此问题置于我国的城市现实状况中来看，单纯否定合同的效力显得较为草率。在简单的否定合同效力之后，对于合同双方的关系处理、权利义务关系问题，需要法官认真考量、合理地进行责任划分，以此来减小合同无效给双方带来的损失。
参考文献：
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[6]王泽鉴.民法物权[M].北京：中国政法大学出版社，2001.
作者：邢莹
“余律师，我最近受骗上当啦，被骗走了7.8万元，这可是我省吃俭用攒下来的养老钱，您可要帮帮我啊!”这天，李老太太火急火燎地来到帮女郎律师后援团——上海观庭观盛律师事务所主任余庭的办公室，向余律师寻求帮助。
“阿姨，您先别着急，把事情慢慢说清楚，看看我们能怎么帮到您。”
“事情是这样的……”
2012年9月份，我到超市购物，同策公司的张经理拉住我，向我推荐他们公司最新推出的度假养生合作建房项目，建房地点离天目山自然风景区很近。他说那里空气特别清新，环境也好，很清净，吃的菜都是自己种的。我想想今年上海夏天这么热，那里特别清凉，大概就31℃、32℃，到那里去避暑蛮合适的，而且空气也好，有利于身体健康。当时他们说只要和他们一起合作建房，30平方米的房子，7.8万元，我可以享有30年的居住权，我百年以后，我小孩还是可以接着住的。
他当时还承诺说：“阿姨，这房子建好后，你不仅可以用来自己居住，平日你不住的时候，也会有人统一管理，可以委托他们出租啊。租金三七开。房子地段很好的，非常好租，如果每年你住三个月，九个月出租，每年大概有3000元左右的租金，以后风景区开发好了，租金就更多了。这合作投资建房，实际上也是投资理财啊，只会赚不会亏本的。”
我当时想想觉得他说得也有道理，然后和我老头子商量，就跟着他们的免费班车到那里实地去看了一下，其实房子那时候就已经造好了，整体环境啊，交通啊，包括房子的大小、装修都很不错的，我们也是很满意的，当即就表示想要投资一套。
那个张经理当时说他们只是中间人，房子的真正主人是一姓于的当地人，如果我们真的想投资，就三方在一起签一个协议。后来我们三方坐在一起，谈了一下，觉得价格各方面都还是可以接受的，所以当天就和他们签订了一份《合作建房经营协议书》，姓于的给了我们一张房屋使用权证，上面写明了我们拥有房子30年的使用权，同时，我们签订的协议上有当地村委会作为见证方，并盖了章。我想有村委会作见证，肯定很正规，也就很放心，也写了一份授权委托书，委托他们在我不住的时候出租，约定租金三七开。第二天，我就把钱汇给他们。
去年夏天我去住了两个月，开始他们也给我一点租金，后来他们经营的租金就不给我了，去年10月份我书面发函撤销委托。撤销委托后，他们未经我的授权仍然对我的房子继续经营，把我放在房间里的东西都搬出来了。今年夏天就不让我居住了。我和他们交涉也没用，就找到村委会，没想到村委会居然说协议上他们盖的章是同策公司和姓于的伪造的，他们根本没有参与这件事情，而且，这栋房子本身就没有办理相关审批手续，是违章建筑!根本不可以租给别人。我一听心急了，觉得自己的钱被骗走了!”
“余律师，我现在该怎么办?有人说在农村合作建房不是那么好建的，要满足很多的条件，有这种说法吗?”
“确实是这样的，根据我国法律的规定，农村的土地系农民集体所有，农民集体所有的土地上建造房屋，对建房主体以及建房审批程序有着严格的规定。
就建房主体而言，在农民集体所有的土地上建造房屋的主体必须是本农村集体经济组织的成员，同时根据国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。所以，李阿姨你是城镇户口，根本不具备在农村建房的资格。
就土地而言，于女士作为土地提供方，其提供的土地可能是于女士用作住宅基地而占有、利用的集体所有的土地，也有可能该土地系依法用于非农业建设的，由相关政府部门确认其建设用地使用权。
若该土地是于女士的宅基地，于女士就必须具有宅基地使用权证。宅基地主要农村村民用于建设住宅和厨房、厕所等设施的土地及庭院用地。宅基地上建造房屋应当用于居住，若将其运用于出租经营以谋取利益，本身就违反了宅基地的适用原则。
若该土地属于建设用地，根据《土地登记法》第33条规定，依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。同时根据《土地登记法》第17条规定，集体建设用地使用权、应当在集体土地使用证上载明。同时建造的房屋必须具备《土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》等相关证书。
所以，在农村投资建房有很严格的审批手续。像你参与的这类投资建房活动，大多数情况下你与对方均不具备一个建房经营的资质。”
“那这份合同的效力该如何认定，现在我不要房子了，我的投资款到底能不能要回来?”
“《合同法》第52条明确规定了，违反法律、法规强制性规定的合同无效。这份合同无论作为合作建房合同，还是作为租赁合同，都应当认定为无效。
如果合同为合作建房合同，就我们前面的分析，你系城镇户口，实则不具备在农村投资建房的资质，因为你不具备合同主体资格，且违反了法律法规的强制性规定，合同当然无效。
如果这份合同以租赁合同来认定，首先，根据我们前面的分析，该房屋没有《土地使用权证》、《建设用地规划许可证》等相关证件，系违章建筑，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。虽然这是对城镇房屋租赁合同做的相关规定，但是在审理中，一般对于农村的违章建筑租赁合同进行效力认定时，法院同样会援引此司法解释，认定该租赁合同无效。
同时，你们在协议中双方约定的租赁期限为30年，根据《合同法》第214的规定“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。所以协议中约定的30年使用权，后10年一定是无效的。
由此我们可以认定，这份所谓的合作建房经营协议书，因为违反法律的强制性规定，应当无效。对于无效后的处理，我们一般主张恢复原状，即要求对方返还你所支付的7.8万元投资款项，并且同策公司与于女士承担连带还款责任。”
“那余律师，我们之间签订的这份协议到底是什么性质的协议?我们之间签订了委托出租协议，我是否可以任意解除委托协议?他们未经我同意擅自出租房屋，我对此能追究他们的何种责任?”
“就定性问题，根据协议的约定，你支付7.8万元钱款，从而享有房屋30年的使用权，且签订协议之时，房屋已经建造完成，就合同内容而言，你们双方并不是就合作建房达成一致的合意，实际上你们之间的法律关系是租赁关系，所以该份协议应当认定为租赁合同。
至于委托协议，在你授权对方对你房屋进行管理、出租的情况下，对方有权按照委托协议约定，对房屋进行管理、出租，并按约定收取相应报酬。根据《合同法》第410条的规定，委托人或者受托人可以随时解除委托合同，所以你有权利任意解除委托协议。
至于解除委托协议后，对方未经你同意擅自出租房屋，你可以按照合作建房协议的约定，追究其违约责任。但是我必须提醒你的是，追究其违约责任必须以你承认合作建房协议有效的前提下方能主张，可以说这份委托协议是合作建房协议的从合同，它的从属性主要表现在它的成立以主合同的成立为前提、主合同消灭，从合同当然消灭。根据我们之前的分析，该合作建房协议系无效合同，所以，你们之间订立的委托协议也是无效的。一旦你要认定合同无效，那么你就不能再追究其违约责任。”
经过与余律师的一番沟通交流，李老太太最终决定拿起法律的武器，通过诉讼途径解决这起合同纠纷，来维护自己的合法利益。
栏目主持人：成韵 chengyunpipi@126.com
作者：章姗
摘要：由于历史及现实原因，违章建筑在我国普遍存在。近年来，人民法院受理的案件中涉及违章建筑的处理也越来越多。违章建筑因违反了相关法律法规的规定，其本身不具有合法性，因此，在司法实践中不宜处理违章建筑的权属，仅能处理违章建筑产生的收益。
关键词：违章建筑;合法性;权属;立法
作者简介：何帆(1988)，男，四川射洪人，贵阳市南明区人民法院审判员，研究方向：法理学、民法学。
一、违章建筑的界定
关于“违章建筑”的定义，法律没有明文的规定。一般来说，违章建筑是指未经城市规划行政主管部门批准，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建(构)筑物。严格来讲，违章建筑即违反《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律法规而修建的建(构)筑物。[1]
二、违章建筑的性质
(一)违章建筑性质的各种学说
1.动产所有权说。动产是指能够移动而不损害其经济用途和经济价值的物。违章建筑虽在外观上具有不动产的特征，但其违反了法律的相关规定，不能取得所有权。因违章建筑系用动产修建，故可视为动产的结合体。[2]
2.不动产所有权说。不动产是指不能移动或者如果移动就会改变性质、损害其价值的有形财产。因违章建筑修建在土地上，不能移动，故违章建筑属不动产。
3.占有状态说。占有指占有人对不动产或者动产的实际控制。因违章建筑不能取得物权，如果彻底否认违章建筑的法律地位，则不利于社会的和谐稳定，通过明确违章建筑的占有状态，可以适度保障建造人的权利。
(二)作者观点
动产所有权说和不动产所有权说都存在一些缺陷，应采用占有状态说。
首先，动产所有权说存在着一些缺陷，虽然建筑人合法取得原材料，但动产的原材料被组合成一个整体，已失去了动产的性质，违章建筑虽不能经登记取得所有权，但从是否能登记来判断其性质有违动产与不动产的区分原则。
其次，不动产所有权说也存在一定缺陷，基于分析实证主义法学观点，根据《中华人民共和国物权法》相关规定，不动产的物权需登记或者因合法建造而取得，因违章建筑未经登记，且非合法建造，故不能采用不动产所有权说。
最后，建造人虽然对违章建筑不享有所有权，但由于其实际的控制与管理，对违章建筑形成了一种占有的事实状态，通过对占有利益的保护来维护违章建筑的使用和不受侵犯，能够确保社会财产秩序和生活秩序的稳定。
三、司法实践中不宜对违章建筑的权属作出处理
(一)人民法院处理违章建筑的权属没有法律依据
首先，违章建筑不能依事实行为而取得物权。根据《中华人民共和国物权法》第三十条：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”，依事实行为取得的物权的前提是合法建造，违章建筑未取得合法的建造手续，不能取得物权。
其次，违章建筑不能取得使用权，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释(二)》第二十一条：“离婚时双方对尚未取得所有权或者尚未取得完全所有权的房屋有争议且协商不成的，人民法院不宜判决房屋所有权的归属，应当根据实际情况判决由当事人使用”，该法条虽然规定法院对离婚时夫妻双方尚未取得所有权或者尚未取得完全所有权的房屋，应当根据实际情况判决由当事人使用，明确使用权，但该法条的房屋主要指夫妻双方根据福利政策以标准价购买的公有房屋，房屋的建造合法，仅仅是尚未办理过户登记手续，而不包括违章建筑。所以该法条并没有赋予人民法院可以处理违章建筑的权属的权利。
同时，根据《中华人民共和国民法通则》第五条：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”，违章建筑未取得建设工程规划许可证和其他批准文件，并非建筑人合法的民事权益，不受法律保护。
最后，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》规定：出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋及未经批准或者未按照批准内容建设的临时建筑，与承租人订立的租赁合同无效。该规定从侧面印证法院判决不宜处理涉及违章建筑所有权或使用权的问题，仅仅对违章建筑已经产生的既得利益，可以作为夫妻共同财产进行分割。
(二)人民法院处理违章建筑的权属涉嫌司法权干预行政权
首先，对违章建筑的认定和处理属于行政机关的职权，法院一旦明确当事人对违章建筑是否拥有所有权或使用权，则等于变相的插手行政机关的事务，不利于“司法权、行政权的独立行使”。
再者，若将来政府部门对该违章建筑权属作出处理，建造人可能会以法院的法律文书对抗政府部门的行政裁决书，这会导致政府部门的行政裁决书难以履行，故法院不宜处理违章建筑的权属问题。
(三)对违章建筑权属的处理有损司法公信力
法律为社会遵循是法治一个重要的前提，也是法治一个最为明显和最易观察的形式特征。司法公信力在这样一个过程中起到了至关重要的作用。“司法公信力则是既能够引起普遍服从，又能够引起普遍尊重的公共性力量，它表现为司法权所具有的赢得社会公众信任和信赖的能力。”[3]
因违章建筑可以通过补办相关手续而成为合法建筑，法院如果对离婚案件中违章建筑的使用权进行处理，将会引起一系列不利后果，不仅不利于违章建筑权属解决，引发新的矛盾，甚至将损害司法公信力。如离婚案件中判决违章建筑归女方使用，但将来办理相关手续后违章建筑成为合法建筑后房屋登记在男方名义下，根据物权法相关规定，男方可以取得该房屋的所有权。但女方根据人民法院的判决书已取得该房屋的使用权，如果不处理，则无法保护男方房屋的所有权，如果处理，则案件可能启动再审程序，有损司法公信力，故法院不宜处理违章建筑的权属问题。
四、司法实践中可对违章建筑产生的收益进行处理
(一)基于租赁合同产生的收益
根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》第二条：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效”及第五条：“房屋租赁合同无效，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持”，违章建筑产生的租赁合同虽然无效，但基于违章建筑占有状态的性质，为了保护建造人的部分权益，考虑到承租人也有一定的过错，承租人仍应支付一定的房屋使用费，关于房屋使用费的标准，可以参照双方所签订的“合同”中的“租金标准”。
(二)基于拆迁合同产生的收益
根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条：“拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿;拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿”，对违章建筑的拆不予补偿。但作者认为该条款的不予补偿仅仅是针对违章建筑本身，拆迁合同是基于违章建筑产生的占有状态，可以进行适当补偿。再者，违章建筑具有一定的聚集性，如果对该违章建筑的拆迁完全不补偿，可能会引起群体性事件，不利于社会的和谐稳定。
(三)基于买卖合同产生的收益
在司法实践中，常有违章建筑建造人早期以低价对违章建筑进行了出售。时过境迁，违章建筑可能面临拆迁，产生巨大的收益。此时，出卖人往往会以双方买卖的是非法标的物为由请求人民法院确认合同无效。根据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条：“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持”，双方签订的房屋买卖合同属有效合同，但因违章建筑不能取得所有权，故双方无法实现合同目的，此时可解除双方的买卖合同。买受人因此遭受的损失，出卖人应予赔偿。赔偿标准可参照拆迁的费用标准或评估。通过赔偿，使出卖人的反悔不能从中获取利益，强化“诚信原则”。
五、完善违章建筑权属的立法
(一)弥补现行法律的不足
我国的《城乡规划法》、《土地管理法》及《物权法》等相关立法，仅仅明确了违章建筑的范围及处罚问题，对违章建筑手续完善的规定少之又少，因历史及管理因素，违章建筑在我国的农村及城市郊区广泛的存在，如果一味的强调对违章建筑进行打击，则不利于解决问题，不利于社会的和谐稳定。
针对范围广泛的违章建筑，立法机关要切实提高违章建筑立法的前瞻性。立法机关可进行广泛的实地调研，走访违章建筑的建造者，倾听建造者者对违章建筑权属立法的想法和建议。立法机关可明确通过一定的补正程序使违章建筑取得合法的手续。
(二)地方立法机关可出台针对违章建筑权属的地方性法规
在当前我国缺少对违章建筑权属问题专门立法的情况下，地方立法机关在不违背上位法律法规的前提下，结合本地区违章建筑的修筑情况和政府在违章建筑上的政策，制定专门针对违章建筑权属问题的法规，对违章建筑部分有针对性地予以保护。
六、结论
违章建筑本身不具有合法性，对违章建筑权属的处理涉嫌司法权干预行政权，有损司法公信力并且没有法律依据，故在司法实践中，不宜对违章建筑的权属进行处理，仅能处理因违章建筑产生的收益。立法部门可完善相关法律法规，通过事后补正相关手续使建筑房屋权属取得合法性。
[ 参 考 文 献 ]
[1]张晓可.浅论违章建筑[J].法制与社会，2006(8).
[2]刘敏.违章建筑的法律地位研究[J].辽宁行政学院学报，2012(12).
[3]郑成良，张英霞.论司法公信力[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2005(5).
作者：何帆
关于开展违法占地建房专项整治 宣传及摸底阶段性工作小结
县委、县政府对违建工作高度重视下，依法整治违法占地、违法建设的行为已成为我县全面提升城市形象和综合竞争力的重大举措，成为打造优良人居环境、实践执政为民宗旨的具体行动。县整治工作领导小组积极组织探索和创新工作机制，大力开展了违法占地违法建设的宣传、巡查和摸底，坚持一个阶段突出一个重点，取得了一定的成效，现将有关阶段性总结如下：
一、领导重视，落实措施，确保整治工作的有力推进。 县政府主要领导坚持把查处违法占地、违法建设工作摆上重要议事日程，多次召开专题会议，坚持常议、常抓，充分认识整治违建工作的重要性、艰巨性、长期性;认真落实省政府查处“两违”工作会议精神，成立整治违建工作领导小组，以县政府常务副县长为组长，相关职能部门、街道办主要负责人为成员。同时，制订专项整治工作方案，明确整治范围和重点、目标，要求各相关职能部门对“两违”整治工作的开展及时部署，进一步落实执法队伍力量，加强对“两违”工作的组织领导。
二、积极调动，广泛宣传，努力营造整治工作的良好氛围。 县政府高度重视舆论宣传工作，宣传时间从2011年10月21日到2011年11月11日。利用各种形式，广泛宣传开展整治违法建设活动的重要意义和目的，宣传县委、县政府严打违建的 1 决心部署，宣传《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地法》等法律法规，使之家喻户晓，更加深入人心。在开展宣传活动中，印发土地、建设等部门的相关法律法规宣传资料外，还动员各类新闻媒体大力开展宣传活动，专门对违法占地、违法建设的行为及危害予以宣传。通过开展宣传活动及发放宣传资料，使广大人民群众对制止查处违法建设工作的目的、意义有了充分的认识，赢得了广大人民群众的理解和支持，增强了人民群众遵守法律的自觉性，确保了查处违法占地违法建设工作的有效开展。11月份，共发放宣传单10000多份，出动2台执法宣传车，悬挂横幅、标语50多条。
三、齐抓共管，通力协作，始终保持对违法建设的高压态势。 从2011年11月12日至2011年11月22日，从国土、城建、城管等部门单位抽调20人组成4个工作小组。各部门在查控“两违”方面始终坚持协调、协作，组织人员对全县范围内的违法占地和违法建房进行摸底调查。重点对城区内“四横两纵”主干道两侧，挤占消防通道和影响市容市貌的违法占地及建房;住宅小区、新村主次干道的重要路段、重要节点、主要出入口占用公共绿地，影响交通安全的违法占地及建房;XX路沿街房屋彩纲棚违章搭建等违法行为逐户进行调查，摸清具体数量、面积等，并归集分类、建立台帐，为整治工作提供基础数据。11月份，经摸底调查，城区内违建户数 46 个，违法占地达1985平方米，违法建房达8396.68平方米(其中危害公共安全0平方米，影响 2 市容市貌主要是XX路屋顶彩钢棚1444平方米，影响景观0平方米，属城乡结合部6952.68平方米)。目前，要求立即停建并拆除157平方米，予以拆除1444平方米(彩钢棚)，逐步整改6712.68平方米，严厉查处240平方米。
XX县人民政府 〇一一年十二月十二日
二
目前已进入违章建筑高发时期，各社区书记，各位专干要严格贯彻执行郐书记、阎主任在年初建筑管理专题会议上的讲话精神，注意队控相结合，管控思路上希望大家作到3个早，即早发现，早制止，早处理，违建管理工作立属于办事处重点工作，此项工作的好坏说严重些关乎我处的发展和稳定，我处领导也相当重视，恰逢此次机会向各位社区的领导和同事们提几点建议和要求。
一、危房翻新审报
本月已经进入雨季，办事处和各社区领导都相当关心危房翻新的审报工作。现在我就此项工作进行部署说明。
1、各社区本着实事求是的原则，优先报老人、残疾人、困难户等弱势群众
2、一事一议，分类上报
我市规划局对市内四个街道危房翻新工作有明确的文件规定，即要求原址、原面积、原结构形式翻新，禁止超建扩建以及改变房屋位置结构。随着我区市经济建设的不断发展，百姓对房屋的要求不断提高，有些制度有着制后性。所以经规划科和规划局领导研究，将一些旧式结构房屋，例如现住房雨顺为4-5米类型的需翻新扩建的老房统一汇总上报，经规划局研究决定是否与已审批。
另外各社区需对不改变原房照性质的翻新危房进行汇总上报，两表需分开上报。要求上报截止时间为本周三下午4点。
二、动土报告制
即各社区内涉及动土的一切事项，各社区必须安排专人及时准确上报动土信息，我处规划和土地所视情况进行上报审批。如发现瞒报、漏报而造成严重后果的，规划科会上报主要领导，后果由社区承担。
三、例会制度
从本周开始实施违建管理例会制，要求各社区规划专干每半个月对各社区规划和违章建筑管理工作进行上报。以便使棘手的问题办事处和社区共同研究解决，形成合力。
四、违章建筑和规划工作的建议
1、主干道，敏感区哉严禁违章建筑事件的发生，发现一起处理一起，绝不顾惜(百姓房屋)
2、企业项目
各社区必须严把“手续关”，具备规划和土地部门的相关手续后方可允许动土施工，否则一律禁止。
1、养殖类
原则上是不于审批，担特殊情况特殊对待，经办事处领导班子研究决定。
2、大棚
各社区百姓修建大棚，必须统一上报，经办事处审批后方可建设，凡未经审批私自施工施工，一律视违建处理。
第一条 为了及时制止违法建设，拆除违章建筑，加强对违法建设的治理，切实维护城乡规划，改善人居环境，根据《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律法规的规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市的违章建筑的监管、处罚及拆除工作。
第三条 城管会会同国土局、建设局、规划局、城管局负责违法建设处理工作。城区城管中队负责指导城区的巡查、上报、协助拆违工作。乡镇城管中队同时挂国土执法中队、城建监察中队牌子，负责镇区和农村的违法建设的管控和拆除工作。市城管局机动大队负责城区的拆违工作，指导和协助乡镇拆除违章建筑。村、社区管理人员负责对辖区内违法建设的巡查发现、劝阻、制止和信息上报。
辖区中队对辖区内违法建设的巡查监管工作，指导督促管理人员的日常巡查工作;协调镇、街道、管理区、村、社区对违建户的教育、劝阻、制止工作;对拆违情况进行现场复核，并提出是否结案意见。
机动大队负责对违章建筑的拆除和违法建设的处罚，违法作业工具和建筑材料的暂扣、保管。
12345负责对上报和举报违建信息的受理、派遣;对违
1 章建筑拆除情况的图像信息进行审核，指令辖区中队进行现场复核，对符合结案条件的予以结案;对相关数据进行分析研判。
市城管局勤务督查科负责对各部门拆违工作履职情况进行监督，并计入勤务考核。对同一案件处置三次以上仍未结案的进入市城管会纪检组督办程序。
市城管会主任负责协调相关单位和指导违章建筑的拆除工作，负责对违章、拆违情况进行监督、分析和研判。
第四条 管理人员应当加强对管辖区域的巡查，第一时间发现违法建设，必须立即通过PDA上报指挥中心，同时进行劝阻、制止。
第五条 管理人员使用PDA拍摄现场照片，必须多角度，全方位的体现违法建设情况，拍摄各个侧面完整违法建设照片，数量要求3张以上。
第六条 辖区中队应当加强对辖区内违法建设的巡查管控，管理人员发现违建迹象或实质违建情况，中队应单独或协调相关管理区、村、社区居委会对违建户进行说服教育、劝阻、制止。
经确认是违法建设的，中队领导还应当复核队员拍摄的取证照片是否符合要求，若不符合图像拍摄要求，应重新拍摄取证，并通过PDA上报图像信息。
第七条 辖区中队发现违法建设情况严重、同一违章户
2 多次反复违章搭建、同一区域多处出现违法建设，应当立即向市局主要领导和分管领导汇报。
第八条 辖区中队对已上报的违法建设处置情况进行全程监督，对已拆除的违章建筑进行现场复核，对不及时拆除或拆除不彻底的违章建筑，应当立即重新上报图像信息，对同一案件处置三次以上仍未结案的，报市局勤务督查科进入市局督办程序。
第九条 辖区中队应配合拆违工作，对已拆除的违章建筑，必须做好日常监管，防止反复。
第十条 机动大队对派遣的拆违工作，必须指定专人负责，并在信息系统中注明负责人员、拆违人员姓名，并全程进行监管。
组织处置前，要到实地踏勘，大队领导要明确签署处置意见并签名;处置后，要到现场复核，签署复核意见并签名。
第十一条 机动大队对新出现的违章建筑和搭建的作业棚架，应彻底拆除，拆除结果用图像信息上报。
第十二条 机动大队对同一违章户拆除后再次出现的违法建设，除按上述要求处置外，应当暂扣作业工具;多次违建的，暂扣建材。
暂扣的作业工具、建材，必须指定专人妥善保管，登记造册。违法行为消失后，确需发还的，报市会分管领导批准，上级有规定的除外。
3 第十三条 12345指定专人对群众举报、传递及队员上报违建信息进行受理、派遣，对群众举报指令辖区中队进行现场核实，提供图像信息;对处置情况进行监督，对辖区中队和机动中队上报的图像信息进行审核。
对拆除彻底、整改达标的上报图像信息进行审核，符合要求的予以结案;对该拆除未拆除或拆除不彻底，经审核不符合要求的，责令重新处置。
第十四条 12345发现有以下情况，应立即向市会主要领导、城管局分管领导和分管12345的领导汇报, 机动大队及相关辖区中队应当向市会主要领导说明情况：
(一)辖区中队、机动大队对发现的违建情况和派遣的拆违工作处置不力或擅自作废结案的;
(二)违法建设情况严重的;
(三)同一违章户多次反复违法建设的;
(四)同一区域多处出现违法建设的。
第十五条 12345根据中队上报违建数、按时拆违数、未拆除数、按时处置率等数据进行分析研判，每月通报。对辖区中队上报情况、机动大队拆除情况进行评判，对违章的情形、区域、类型及相关问题进行分析，提出处置意见，并报市局主要领导和分管领导。
第十六条 勤务督查科对违法建设拆除工作进行监督，对同一案件处置三次以上仍未结案的，启动督办程序，发出
4 案件督办书，要求机动大队限期拆除予以结案，并将最终处置情况向市局主要领导和分管领导报告。
第十七条 勤务督查科要将机动大队的拆违情况、暂扣物品保管情况和辖区中队的监管情况纳入勤务考核，与绩效挂钩。
第十八条 对该发现未发现、发现以后不上报、该控制未控制、该拆除未拆除的;徇私舞弊，玩忽职守，不履行职责，产生社会影响的，将依规依纪追究中队领导和直接责任人员的责任。
市各级领导不得以任何形式为违建户说情打招呼，干扰拆违工作。
第十九条 其他各有关单位及其工作人员在制止违法建设工作中的不作为、乱作为等失职、渎职行为，将追究相应责任。
第二十条 本规定自发布之日起实施。
5
为全面贯彻落实科学发展观，加快我社区建设，规范社区建设秩序，进一步优化发展环境，根据街道党工委、办事处相关会议精神，经社区党委、居委会研究，决定制定本实施方案。
一、指导思想
为了进一步规范城市规划管理，有效遏制和及时查处各类违法建设行为，拆除违法建筑，维护城市建设和管理的正常秩序，维护广大人民的社会公共利益，维护社区和谐的发展环境和投资环境，维护全社区居民的根本利益，加快社区现代化建设进程，深入落实科学发展观，构建和谐社会，根据《中华人民共和国城乡规划法》，《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规，结合我社区实际，制定本实施方案。
二、工作目标 。通过巡查工作，实现和完成以下目标任务：
(一)全面指导和帮助开展深入细致的思想教育和进一步增强社区干部和广大居民群众依法依规进行建设的意识;
(二)全面遏制违章建筑势头，进一步规范社区建设秩序;
(三)全面完成违章建筑的巡查任务，建立和落实违章建筑巡查长效管理机制。
三、组织机构
经社区党委，居委会研究，决定成立白鹭社区控制违章搭建巡查工作领导小组，居委会主任梁越波担任组长，副主任张孝德、
陈丹担任副组长，成员由杨建勋、张明镜、刘侠、王恩明、各小区负责人和居民代表组成。
四、巡查对象及范围
1、辖区范围内未依法取得规划和土地批准文件的建筑物、构筑物及其他设施;
2、未按规定期限拆除的临时建筑物、构筑物及其他设施;
3、其他违反《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规进行建设的建筑。
五、巡查时间及值班安排
为有效防止新的违章建筑的搭建和及时了解掌握已有违章建筑信息，决定实行每周
一、周四为规定巡查时间，在规定时间内各相关单位务必严格按照相关要求仔细做好巡查工作，并将巡查出的违章建筑进行拍照取证和登记造册，为今后的违章建筑集中整治提供事实依据。同时严格实行值班制度，及时了解掌握群众来电、来访所反映违章搭建等相关信息。具体值班安排为：周
一、周二由杨建勋负责值班事宜，周
三、周四由张明镜负责值班事宜，周五由王恩明负责值班事宜。
六、工作措施
1、广泛宣传，充分调动党员干部和广大群众的能动性和主动性，让广大群众自发参与到巡查工作中来。
2、实行分片包干，各小组成员严格按照各自巡查范围定时开展巡查工作。
3、及时上报，部门联动，居委会，小区物管及街道相关管理部门等单位紧密联系，相互配合，实行联合执法，共同开展违章建筑巡查工作。
4、坚持实行值班制度，及时了解掌握群众来电、来访所反映的违章建筑相关信息。
七、工作要求
(一)明确责任，加强领导。充分认识巡查违章建筑的重要性和必要性，全力以赴，务求实效。各相关单位要按照责任分工，主动作为、全程参与、及时跟进，充分发挥职能作用，加强督促指导，积极协调配合，及时解决问题;建立上下联动、小区联动、部门联动的工作格局，确保本社区违章建筑巡查工作快速、有效推进;各小区也要迅速成立相应的领导机构和工作机构，制定工作方案，安排精干人员专门从事此项工作，做到“三定”即：“定人员、定地段、定时限”。要充分发挥居民代表的重要作用，将基层的责任明确起来，力量运用起来，积极性调动起来。
(二)强化宣传，广泛动员。坚持舆论先行，充分利用宣传载体，大力宣传巡查违章建筑的重要性、必要性以及因违章建筑带来的负面影响和不良后果，为开展全社区违章建筑巡查工作创造舆论氛围。及时掌握动态，编发工作简报，搭建政策指导、信息沟通、推进工作的平台。
(三)严肃纪律，问责问效。社区党委成员、专职工作者和广大党员干部在巡查违章建筑工作中要做到“三带头两不准”，
即带头支持巡查违章建筑工作，不准说、不准做不利于巡查违章建筑工作的话和事;带头做好亲朋好友的工作，不准为违章建筑户说情、打招呼。要加大责任追究，实行严格问责。对因思想不重视、工作不到位而影响巡查工作进度和成效，以及因处臵不当造成严重后果的责任人、参与或教唆他人阻碍违章建筑巡查工作的党员干部，严格追究党纪政纪责任，直至依法追究其刑事责任。
(四)巩固成果，长效管理。坚持完善“以块为主，条块结合”的社区违章建筑巡查工作管理体制，建立压力传递机制;坚持从快、从细、从严巡查违章建筑，进一步完善违章建筑巡查机制，建立健全小区规划和街道国土监察巡查员制度，做到及时发现、及时报告、有效制止、快速拆除;进一步强化社区违章建筑巡查基础工作，完善各项管理制度;建立健全目标考核奖惩机制，将社区违章建筑巡查工作纳入目标管理综合考核，作为干部奖惩、选拔任用的重要依据。
白鹭社区居委会 2014年5月23日
实施方案
为进一步加大县城规划与管理力度，有效遏制规划区违章建筑和乱搭乱建行为，加快生态旅游城市建设步伐，优化人居环境，保障城市和人民生命财产的安全，加快构建社会主义和谐社会，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规和县人大常委会有关精神，结合我县实际，特制定本实施方案。
一、指导思想
以强化城市管理、创建文明城市、优化投资环境为目的，从广大人民群众的根本利益出发，充分发挥各级组织和广大人民群众的积极作用，通过对县城违法违章建筑的有效整治，遏制出现新的违法建筑。进一步美化环境，使城市面貌明显改观。
二、组织领导
为了切实加强对清理违法违章建筑专项整治活动的领导，确保顺利进行，取得实效，特成立专项整治领导组，组成人员如下：
组长：XXX
副组长：XXX
成员：XXX、XXX、XXX
三、工作内容
(一)整治范围
陆河县县城：东至环城路、西至河边大道、南至黄沙坑路口，北至电大一街。
(二)整治重点
本次整治的重点是影响市容和环境卫生、城市安全，侵占公共用地的各类违法违章建筑，具体为：
1、县城主要道路沿线的违法违章建筑、构筑物、棚舍，到期未拆的临时建筑。
2、影响市容和环境卫生、侵占公共用地和收储土地的各类违法违章建筑。
3、城市社区内擅自占地接建、搭建、改建，设置的违法违章建筑及有碍公共安全、影响消防的各类违法违章建筑和到期未拆的临时建筑。
4、未经有关部门批准的违法建筑。
5、经群众举报，调查核实的其它各类违法违章建筑。
(三)整治目标
通过整治，使城乡违法违章建设行为得到有效遏制，县城道路沿线和县城社区内影响市容环境的各类违法违章建筑得到彻底清理，行政村及居委会内的各类违法违章建筑得到全面控制，城市面貌得到有效改观。
四、政策措施
1、违法违章建筑的当事人应自行拆除违法违章建筑，并对违法违章建筑的后果承担责任。违法违章建筑当事人是单位和集体的，其主管部门负有督促拆除的责任;是个人的，所在行政村、社区居委会和街道负有动员、督促和帮拆的责任。
2、对整治期间顶风作案的，要发现一起、查处一起、拆除一起。
3、对拒不拆除违法违章建筑的当事人和有关责任人员，要依法追究责任;拒绝、阻碍依法执行公务的，要依照《治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
4、违法违章建筑内不得从事任何经营活动，对通过欺骗、伪造住所或经营场所证明文件等非法手段取得营业执照的，由工商行政管理部门责令其变更营业场所或注销营业执照，并在10月底前完成;供电、供水等部门对违法违章建筑不得提供供电、供水等城市基础设施服务。
5、对搞违法违章建筑的干部和单位领导，视情由纪检监察组织按有关规定查处。
6、城区各类工程建设涉及的违法违章建筑一律无条件拆除。
7、整治期间一律暂缓临时建筑的审批。
五、实施步骤
违法违章建筑整治工作从8月中旬开始，分四个阶段进行：
第一阶段：宣传发动阶段(8月中旬)
1、召开违法违章建筑整治工作动员大会，全面部署整治工作，出台实施方案。相关管区、居委会和县级部门成立工作班子，层层召开动员会，统一思想，提高认识，明确任务。
2、开展广泛宣传发动工作。利用传单、宣传车等各种宣传渠道，广泛宣传《土地管理法》、《城市规划法》、《市容和环境卫生管理条例》等法律法规，在县级新闻媒体上设立专题节目和专栏，加大对违法违章建筑整治的宣传报道，为集中整治提供强有力的舆论支持。让广大市民和周边群众了解专项整治活动的内容、意义和目的，赢得大家的支持和配合。
第二阶段：调查摸底阶段(8月下旬至9月下旬)
1、建立组织。召开城区违法违章建筑整治工作预备会，成立陆河县城区违法违章建筑整治工作领导小组(以下简称“县拆违办”);并成立由国土局、建设局、各管区、街道居委为主的调查小组。
2、调查摸排。各调查小组及时开展工作,逐村、逐路、逐社区、逐巷、逐类一一进行摸底排查，对县城规划区内所有违法违章建筑要摸清底子、吃透情况，分类登记造册，汇总情况报县拆违办。
3、确定方案。研究本次违法违章建筑整治的范围、重点及目标，确定整治工作实施方案。同时明确具体任务、责任分工、工作步骤、强拆流程、安全措施等。
第三阶段：集中整治阶段(10月上旬至12月上旬)
1、自行清理阶段
(1)调查确认。在全面调查、登记造册的基础上，各调查组对各类违法违章建筑进行进一步核实、取证和认定，并将认定情况报县拆违办，由县拆违办发布公告，接受广大群众监督。
(2)限期自拆。各责任单位落实专人，分组上门对违法违章建筑当事人进行督促检查，动员自拆。同时由县拆违办和相关责任单位向违法违章建筑当事人发出限期自行拆除通知书，由当事人在规定期限内自行拆除。
(3)查漏补缺。公告后各单位认真做好查漏补缺工作，对查漏补缺的违章建筑，经核实后，由县违法违章建筑整治工作领导小组发布公告。
2、依法强拆除阶段
对拒不执行有关通知、超过自行拆除期限的违法违章建筑由县政府组织，建设、国土、法院等部门牵头，相关部门配合，对违法违章建筑依法进行拆除。
第四阶段：巩固成果阶段(12月中旬至12月下旬)
总结强拆工作经验，探寻查违工作规律，层层建立目标管理体系，并层层签定目标责任书，进一步建立健全查违工作长效机制，形成查处违法违章建设“早防范、早发现、早制止、早拆除”的运行机制，真正做到防范有力、发现及时、处置迅速，坚决杜绝产生新的违法违章建设。
六、工作措施
(一)强化宣传教育，深化舆论引导。充分发挥舆论导向作用，通过电视讲话、动员大会、群众大会、发布通告、发放传单、街头宣讲等形式进行广泛的宣传动员。对极少数阻碍执法的反面典型要及时公开曝光，形成强大的宣传舆论攻势。各级各部门要切实加大法律法规宣传力度，引导教育广大干部职工和群众要个人利益服从集体利益，眼前利益服从长远利益，营造依法建设、违法必究的舆论氛围。
(二)周密安排部署，确保拆违安全。各相关单位和部门要认真制定强拆预案，周密安排部署，确保万无一失。各级领导干部要亲临强拆现场组织指挥，将任务、责任、进度分解落实到人。各单位抽调人员应先进行相应的培训，统一思想认识、工作标准，研究完善工作方法、步骤及应急预案。强拆过程中，要采取诸如隔离强拆现场，开展耐心细致的群众思想工作和法律法规的现场宣讲，对被拆户实施断电、断水、断气处理等切实有效的措施，严防意外发生。区卫生部门要组织医护力量，及时对意外事故开展救护工作。
(三)严格依法行政，坚决实施强拆。各级各相关部门要对违法违章建筑情况进行详尽的摸底调查，掌握违法事实，收集违法证据，遵守法律程序，坚持依法行政。同时，对拒不自拆的违法违章建筑，坚决实施强拆，并对强拆情况进行公示，接受市民的监督。对在强拆过程中公开威胁、谩骂执法人员，妨碍、阻挠、拒绝执法人员依法执行公务，甚至串联闹事、暴力抗法的人和事，县公安部门要依法予以果断处理。
(四)坚持干部带头，充分发动群众。充分发挥党员干部示范带头作用，对带头自行拆除违法违章建筑的党员、机关事业单位干部职工，可以不予党纪政纪处理;对拒不自行拆除违法违章建筑的，除强制拆除其违法违章建筑外，区纪检监察和组织人事部门要给予党纪政纪处理。对已签订房屋拆迁协议且对违法违章建筑未予补偿安置的，可以暂不实施强拆。同时，各级各有关部门要畅通渠道，积极鼓励广大市民举报党政机关、事业单位、国有企业领导干部、工作人员和村、社干部的违法违章建设行为，充分发动群众形成群防群治的良好局面。
七、工作要求
各有关单位及办公室成员要切实履行职责，做到集中精力，集中时间，不搞形式，不走过场，注重实效;要坚持实事求是，严格依法行政，依法办事，完整、准确收集原始资料;各部门之间要通力协作，顾大局，讲团结，形成合力，要充分发挥基层组织的作用，认真做好群众的思想教育工作，做好社会稳定工作，确保清理整顿工作顺利进行。要通过清理整顿坚决刹住违章建筑行为。
工作人员要勤政务实，秉公执法，在清理整顿过程中，对有意漏查、少报及徇私舞弊、滥用职权的，要追究个人的责任;同时工作人员要遵守纪律、服从指挥、尽职尽责，坚守工作岗位，全面完成任务。
陆河县规划局
————学校附近建筑
11月4日，我们对学校附近的建筑进行了观察调查，发现有不少违章装修和违章建筑的现象。所谓的违章，包括以下的行为(1)随意改动房屋主体和承重结构。(2)在外墙上开窗、门或扩大原有门窗尺寸，拆除连接阳台门窗的墙体。(3)在室内铺贴一厘米以上石材、砌筑墙体、增加楼地面荷载。(4)破坏厨房、厕所地面防水层和拆改热、暖、燃气等管道设施等行为。
如上图所示，该厂房刚好是学校外面旺堂街边的一间室内工厂。由图片可以知道，该工厂的装修明显是违章装修，符合违章装修的第四条破坏厨房、厕所地面防水层和拆改热、暖、燃气等管道设施等行为。
图片显示，该工厂为了生产效益，私自从房间内安装排气管通向天台上面。这种做法是不合法的，并且严重影响公共卫生，破坏大气层，污染环境，这种做法明显是违章装修。
其实，不只图片里的工厂是这样，学校周边游很多工厂都是这样做的，有些甚至是从第一层楼修排气管都顶层的，一眼便看出是工厂私自修建的。更有些饭店为了生意，为了排烟，不顾周边的环境，直接把油烟排在相应的地面上，对周边居民和学生的生活是有很大影响的，也让人觉得这些饭店表面干净，食物很脏。曾经有报道说学校旺堂街的某饭店是使用地下沟的油做饭菜的。很明显，造成这样的结果，便是这些建筑物没有按照政府的要求去装修。为了学生很更多人的利益，建议学校应该向有关部门上诉，为学生创造一个良好的生活环境。
在观察违章装修的过程中，我们还看到了不少违章建筑。所谓的违章建筑就是在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建筑工程规划许可证的规定建设的，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物。(1)未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑。(2)擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑。(3)擅自改变了使用性质建成的建筑。(4)擅自将临时建筑设成为永久性建筑。从严格意义上讲，违章建筑是指违反《土地管理法》、《城市规划法》、《村庄和集镇建设管理条例》等相关法律法规的规定而动工建造的房屋及设施。违章建筑依其“违章”的程度不同，有各种不同情况。从违章建筑人有无土地使用权方面，违章建筑大体可分两种：一是建筑人未取得土地使用权，因而也无法取得建筑许可证;二是在自己取得土地使用权的土地上建造违章建筑物，即虽有利用该建筑物占有范围内的土地建造房屋等建筑物的权利，但未取得建筑许可证而擅自建设的建筑。
如上图所示，该房子原本是不应该建在这个地方的，原本也没有这个小屋子的。而该房子正是一间烧烤店，这个小屋子正是店长为了增加生意的来源，在店子外面搭建帐篷，而用于烧烤食物的屋子。这间屋子明显属于违章建筑。
其实，从观察和调查而知，并不只做生意的人会这样做，还有很多自家的人会这样做。他们未经政府批准，不按照正常的程序，为了个人的方便，私自在自家房子附近搭建停车场，杂物房等等，甚至在房子的阳台外面加阳台，或者加框子装空调机，这些都是属于违章建筑。
随着深圳的房子越来越多，很多人为了自身利益而去违章装修，违章建筑，虽然自己得到了收获，但是对于其他人来说，或者对于社会来说是不公平，不应该的。也是对公共卫生，公共安全的一个损坏，所以，为我们生活的城市，请大家自觉遵守法律制度，按照政府的批准建造房子吧。
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