公共卫生应急管理体系结构及功能设置的经验启示

【摘要】2020年新型冠状病毒肺炎疫情对我国人民群众的生命安全和身体健康产生了重大影响。中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出了“要研究和加强疫情防控工作,从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平”的工作部署。其中,健全重大疫情及公共卫生应急管理体系建设成为了当前各级卫生行政部门中短期内相关建设关注的重点之一。各地“公共卫生应急管理体系建设”意见也正在陆续出台。目前,正是我国疫情防控体系建设的关键时期,我们需要秉持科学严谨的精神和理性客观的态度,推动公共卫生体系和应急体系的建设。本研究着重分析我国及部分国家在公共卫生应急管理体系组成结构,在此基础上综合各国经验,希望相关研究结果能够为我国及各地公共卫生应急防控体系在完善结构、优化功能层面提供借鉴。

【关键词】公共卫生;疫情防控;体系建设;功能建设;应急管理

《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发[2009]6号)[1]提出要全面加强公共卫生体系建设,经过10余年建设,我国公共卫生体系的硬件设施状况有了较大改善,特别是财政对国家公共卫生服务项目支出持续增长,稳步加强了基层公共卫生服务机构的发展。但不可否认的是,以疾病预防控制机构为代表的公共卫生专业机构的发展仍有所欠缺。2019年底至2020年初,一场突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情对我国人民群众的生命安全和身体健康产生了重大影响[2],我国重大突发公共卫生事件应急管理体系经受住了考验,也暴露出了不足。中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出了“要研究和加强疫情防控工作,从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平”的工作部署[3],可以说是对以疾病控制为核心的应急管理体系建设提出了明确的要求及政策支持。目前,正是我国疫情防控体系建设的关键时期,本研究着重分析我国及部分国家疫情防控体系的组成结构,在此基础上综合各国经验,希望相关研究结果能够为我国及各地公共卫生应急防控体系在完善结构、优化功能层面提供借鉴。

1我国及部分国家公共卫生应急体系基本组成结构

1.1中国我国公共卫生应急管理体系包括5大类

机构:①应急指挥机构,其中最高行政领导机构是国务院,而地方各级人民政府及卫生行政部门和其他部门也按要求成立本级应急指挥机构;②日常管理机构,其中最高日常管理机构是国务院卫生应急办公室(战时为突发公共卫生事件应急指挥中心),各级卫生行政部门及军队、武警系统等也需按要求设立本级日常管理机构;③应急处理专业技术机构,包括疾病控制体系(各级疾病预防控制机构)、疫情防控应急医疗救治体系(包括医疗机构、基层医疗卫生机构、急救机构和采供血机构)、卫生监督体系(各级卫生监督所)和出入境检验检疫体系;④基层社区组织,以街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会为主;⑤科研及专家咨询委员会,包括与疫情防控工作相关的各级各类和专家咨询委员会(国务院、省级卫生行政部门以及市(地)、县级突发公共卫生事件专家咨询委员会)[4-8]。

1.2新加坡新加坡公共卫生应急管理体系包括3大类机构:①家园危机管理系统,由内政部常务秘书主持,包括部际委员会、核心执行小组以及各部委和政府机构的高层政策决策者;②部际行动委员会,包括内政部、卫生部、外交部和国防部;③特别小组,主要由卫生部承担相应工作成员包括关键决策者、公共卫生从业人员、高级临床医生和传染病专家[9-12]。

1.3英国英国公共卫生应急管理体系包括2大类

机构:①公共卫生应急管理组织系统,由英国卫生保护局(HealthProtectionAgency,BHPA,2013年并入PublicHealthEngland)承担;②公共卫生应急管理执行系统,包括垂直管理系统(由中央系统、卫生部等政府职能部门和全国性专业监测机构和地方国民医疗服务体系组成)和整合型管理系统(突发公共卫生事件快速响应体系是以社区为中心、自下而上的应对),其战略层级为卫生部及其下设的“突发事件计划协作机构(EPCU)”,执行层级为国民健康服务系统(NHS)及其委托机构(卫生局、医院、紧急救护和基本社区医疗)[13-15]。

1.4日本日本公共卫生应急管理体系包括2大类机构:①国家突发公共卫生事件应急管理系统由厚生劳动省、派驻地区分局(8个)、检疫所(13家)、国立大学医学系和附属医院(47家)、国立医院(62家)、国立疗养所(125家)和国立研究所(5家)组成;②地方管理系统,由都道府县卫生健康局、卫生研究所、保健所、县立医院和市町村级保健中心组成[16-17]。

2我国公共卫生应急管理体系在结构及功能层面的改进建议

2.1各级传染病疫情防控应急管理及指挥部门的权责设置需支撑“联防联控、群防群控”的工作模式疫

情防控是一个需要长期规划预警与短时大规模资源调动相结合的工作,在我国,疫情防控体系的最高领导机构是国务院,日常管理机构是国务院卫生应急办公室,同时各级政府都设置突发公共卫生事件日常管理机构。通过对多国的机构设置分析,发现大多数国家都设立有综合的公共卫生疫情应急指挥机构。我国目前在新冠疫情防控方面的最高组织机构是国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控工作机制[18-19],是在党领导下中国政府为应对疫情而启动的中央人民政府层面的多部委协调工作机制平台。这一机制在本次疫情防控期间发挥积极作用,成效显著,获得多方认可。在目前新冠疫情防控进入常态化时期,且各种传染病威胁依然存在的背景下,建议我国无论是在中央层面还是在地方层面设立的常设机构,其权责范围要突破卫生体系而扩展到所有相关政府部门级机构及社区,使其能在传染病疫情暴发流行时按照既定的方案确实履行应急指挥的职能[20-21]。在平时负责制定本区域的相关传染病应急预案,定期或者根据实际需要进行应急演练,并根据突发公共卫生事件应对和应急演练发现的问题等情况及时修订应急预案等工作。

2.2疫情防控应急处理专业技术机构之间应形成一个更加稳定的组织架构我国疫情防控专业技术机构之间组织架构还应进一步调整完善。我国专业公共卫生机构和其他卫生机构在应对疫情防控相关工作时,多以任务形式承担指导各类工作[6]。在新型冠状病毒肺炎疫情发生之前,并无专设的组织架构来组织、协调、部署专业技术机构的工作,特别是在“平时”,各类机构间业务联系非常有限,而基于疫情防控相关的工作联系更为稀少,因此,有必要对疫情防控专业技术机构之间组织架构进一步调整完善,促进工作的有序协调开展,将“联防联控”和“定期沟通”等机制固化在体系中。“战时”机构间的紧密高效的合作依赖于“平时”的沟通及磨合,有必要设立专门平台予以促成及保障。可以建立专门的平台,有计划地促进专业技术机构间工作的沟通与磨合。同时,一个完善的疫情反应专业处理系统,需要包括详细的应急响应计划和具体实施细则,专业的突发事件应急设备,专门的医疗设备和药物储备,高效率的医疗运输和治疗能力[22],都由统一的平台更容易高效率实现。正是基于以上原因,有必要设立专门平台予以促成及保障疫情防控专业机构间长期可持续性的沟通协作,在“平时”为疫情防控做好万全准备,在“战时”能够第一时间完成应急响应。

2.3确保公共卫生实验室诊断网络系统能够在监测

预警中发挥积极作用实验室检测信息的系统性和完整性直接关系到整个疫情防控体系工作计划部署、应急反应措施的实施以及整个社会的资源调配。目前我国传染性疾病的实验室检测分布在各级医院及疾病预防控制机构中,医疗机构的病原微生物的检测结果对于传染性疾病的监测以及疫情走向的判断而言都是关键的信息源之一,但目前此类信息,特别是新发传染病信息的获取、整合、分析、反馈尚缺乏实质性的信息网络予以支持。此外,在疫情到来之时,整个卫生体系面临着短时激增的病原监测工作任务,如果没有良好的实验室网络信息传递体系和制度支撑,监测能力相对及绝对不足的情况都会出现。构建基于信息化建设的医防融合的公共卫生实验室诊断网络系统,助力我国疫情防控体系的高效运行。在满足病原学诊断信息共享共用的前提下,公共卫生实验室诊断网络系统还需承担在“平时”的网络内实验室检测能力培训任务,提高诊断质量,提升不同实验室检测结果的一致性;此外,针对不同规模和种类的疫情,做好应急预案,建立实验室检测服务应急梯队及能力储备,以便于“战时”能够及时有效地发挥作用。

2.4现场流行病学防控机动队伍应作为应急保障的重要力量纳入体系建设流行病学调查与疫情防控具有专业性强、知识体系复合、工作内容及人力需求在疫情防控不同阶段差异巨大的特点。流行病学是一门研究公共卫生问题的发生、发展和分布规律,不断总结、完善自身理论体系的医学科研方法学,同时包含了应对公共卫生事件的策略与措施[23]。因此,流行病学调查存在多学科交叉(如逻辑学、统计学、医学、生命科学)和多种专业技术的运用,因此队伍的组成亦应囊括公共卫生、医疗、检验、统计、信息乃至外联及组织协调等多方面的人才[24]。同时,在疫情发生后,各级政府的应急响应关键工作内容之一就是开展流行病学调查与疫情防控工作,工作量的激增导致

对人员队伍需求的激增,与“平时”常规疾病控制工作需要完成的工作负荷差距巨大。因此,非常有必要将现场流行病学防控机动队伍及其梯队建设作为应急保障的重要力量纳入体系建设[25]。确保相关人员能够在疫情发生时,第一时间应急响应并有条不紊地开展现场流行病学调查及控制工作[26]。同时,注意建立诸如定期培训、演练机制、上岗资质考核机制、疫情分级相应人员储备及调配机制、待遇保障机制等,以管理运行机制为纽带,以优厚的待遇为吸引,以严格的监督考评机制为约束,构建一支联系紧密的、由各类高水平人才组成的疫情流行病学调查与疫情防控专业队伍,在“平时”能够发挥流行病学调查主动出击的常规工作任务,在“战时”能够做到第一时间发挥作用,高效顺畅地服务于疫情防控。

3结论

目前,正是我国疫情防控体系建设的关键时期,秉持科学严谨的精神、理性客观的态度,认识分析短板和不足,才能更好地推动公共卫生体系和应急管理现代化建设。应急管理体系的建设,既要关注宏观层面的组织领导体系和机制的建设,也要关注微观层面实验室网络、流行病学调查人才队伍等建设,其核心都需要围绕着如何能够更好地调配各方资源和力量,将传染病的应急处置能力形成合力,在第一时间发挥作用,服务于人民健康保障。

参考文献

[1]中国政府网.中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见[EB/OL].(2009-03-16)[2021-02-16].

[2]罗银波,吴杨,刘漫,等.常态化新冠肺炎防控策略与机制的思考[J].公共卫生与预防医学,2020,31(6):1-5