我国突发公共卫生事件应急管理体系建设研究

[摘要]构建现代化的突发公共卫生事件应急管理体系是提升国家治理现代化水平的重要课题和必然选择，对此需要重点关注风险预警机制迭代、熔断响应阀值分级、应急医疗物资储备等问题。本文从突发公共卫生事件的特征入手，提出构建突发公共卫生事件应急管理体系的有效进路：实施风险预警迭代工程、布局应急医疗储备基地、推进医护人才储备工程、建设国家区域医疗中心、打造区域数据指挥中心、开展前沿医学攻坚项目。

[关键词]突发公共卫生事件;新冠肺炎疫情;应急管理;国家治理现代化

2019年岁末伊始，新冠肺炎疫情突如其来，成为“新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”[1]。在中国共产党的坚强领导下，我国抗击新冠肺炎疫情斗争取得了重大战略成果，国家治理能力与治理效能得到充分彰显。同时，疫情防控经验表明，散点多发、局部聚集性疫情已成为常态化趋势。为综合应对突发公共卫生事件，捍卫人民生命安全和身体健康，必须加快构建系统完备、科学有效的突发公共卫生事件应急管理体系，提高应急处置能力，补齐公共卫生领域的短板和弱项，提升我国公共卫生治理体系和治理能力现代化水平。

党的十八大以来，我国高度重视应急管理体系建设和应急管理能力提升。党的十八届三中全会明确指出要“健全公共安全体系”，并成立国家安全委员会，统筹协调国家安全工作。党的十九大进一步强调“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系”[2]。党的十九届四中全会要求“健全公共安全体制机制”“，构建统一指挥、专兼常备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设”[3]。可见，从国家治理现代化视角审视突发公共卫生事件应急管理体系建设，既是应对当前和今后突发公共卫生事件的绸缪之举，也是学界应该关注讨论的重要学理问题。

1当前突发公共卫生事件应急管理应重点关注的几个问题

学界普遍认为，2003年的“非典”是我国突发公共卫生事件的坐标性事件，是促使国家着力构建现代化公共卫生应急管理体系的重要推力。龚维斌认为，“非典”过后我国开始着手构建“一案三制”为核心的现代应急管理体系[4];周小梅等认为我国政府应急管理体系初步形成的标志是2006年1月8日国务院发布实施的《国家突发公共事件总体应急预案》[5]，并成为当时指导预防处置公共突发事件的重要遵循。可以看出，不论是从“非典”算起，还是从《国家突发公共事件总体应急预案》的实施算起，我国现代突发公共卫生事件应急管理体系发展都不到20年的历程。新时代，构建现代化的突发公共卫生事件应急管理体系需要着力关注以下问题。

1.1突发公共卫生事件风险预警机制迭代问题

风险预警机制主要指通过建立突发公共卫生事件风险评价指标，设置风险等级指数和风险临界值，动态监控突发公共卫生事件的演进趋势，根据这种变动趋势与风险等级指数的趋同程度，在达到风险临界值状态时，提前向医疗、卫健、疾控、应急管理等相关部门发出预警信息，以便相关部门综合研判突发公共卫生事件的发展态势，提前采取必要防控措施。

传统的突发公共卫生事件风险预警方式存在信息获取渠道单一、捕获延迟、统计不够精确等弊端。新时代，互联网、大数据、云计算、人工智能等新兴前沿科学技术的蓬勃兴起和迅速发展，为突发公共卫生事件的风险预警机制建设提供了强有力的技术支撑。通过升级迭代技术驱动型突发公共卫生事件风险预警机制，医疗卫生等相关部门可以根据突发公共卫生事件波及人员数量、影响范围、临床症状、发展态势等信息进行监测、评级，当风险等级指数逼近临界状态时，及时采取防控措施，并第一时间上报全国突发公共卫生事件网络直报系统。

1.2突发公共卫生事件熔断响应阀值分级问题

“熔断”一词本意指股票指数涨跌幅度触及预先设定的价格区间时一种自行暂停交易的保护机制，目的是对资本市场进行风险管控，后来被广泛应用到各种风险市场以及应急管理领域。在突发公共卫生事件应急管理过程中引入熔断机制可以力争做到“治其未发，治其未传”，将其对社会的冲击和影响降到最低，最大程度将突发公共卫生事件防控在萌发初期，以免错过突发公共卫生事件应急防控的“黄金时期”。

熔断响应阀值是根据突发公共卫生事件的诱发成因、发病烈度、感染人数、波及范围等关键信息进行统计分析，对突发公共卫生事件进行细化的风险等级评估和预警区间划分。这就牵涉熔断响应阀值分级量表编制工作，需要国家层面统筹组织卫生健康委、疾控中心、传染病专家、顶尖医疗机构等编制国家突发公共卫生事件熔断阀值标准。需要指出的是，国家标准应在结合国内现行公共卫生事件四级应急响应框架的情况下，对各类已知病疫病毒的性质、烈度、感染范围进行科学量化分析，确定各类病疫的熔断响应阀值，采取不同阀值所对应的具体防控措施，避免事件进一步升级。

1.3突发公共卫生事件应急医疗物资储备问题

应急医疗物资储备是应对、战胜突发公共卫生事件的重要保证。根据既有经验来看，突发公共卫生事件大多传染速度快、传播范围广、防控难度大，容易造成社会恐慌，极易引发民众抢购防控物资，给社会造成不稳定因素。因此，必须做好应急医疗物资储备工作，做到未雨绸缪，宁可备而不用，不可用而不备。2016年10月，中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》指出，“强化短缺药品供应保障和预警，完善药品储备制度和应急供应机制。建设遍及城乡的现代医药流通网络，提高基层和边远地区药品供应保障能力”[6]。在此次抗击新冠肺炎疫情初期，体温计、消毒液、医用防护口罩、医用防护服、呼吸机等抗疫医疗物资瞬时需求激增，一度导致供应紧张。可见，突发公共卫生事件的一个重要表征是“急”，对基础性防疫医疗物资的需求会呈现梯级增长，能否及时稳定供应事关抗疫形势的成效和走向。鉴于此，必须加快应急医疗基础物资储备基地建设，强化应急医疗储备物资供应，满足突发公共卫生事件的应急处置需求。

2突发公共卫生事件应急管理体系建设的制度保障

突发公共卫生事件应急管理体系建设是一项庞大的系统工程，必须通过管根本、管长远的制度安排予以保障，以制度统摄引领突发公共卫生事件应急管理体系建设。

2.1党的领导是构建突发公共卫生事件应急管理体系的根本力量习近平总书记指出“：中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位[7]。”面对此次突如其来的新冠肺炎疫情，中国共产党统揽全局，实施集中统一领导，团结带领全国人民充分发挥中国特色社会主义制度集中力量办大事的优势，各级党委履职尽责、靠前指挥，认真落实中央疫情防控决策部署，抗疫一线党员医务工作者挺身而出，举国同心，合力取得了抗疫斗争的重大战略成果。可见，构建突发公共卫生事件应急管理体系必须坚持党的领导，并贯穿整个体系建设的全方位全过程，使这一体系体现中国特色，符合中国国情，契合中国所需。只有这样，才能确保突发公共卫生事件应急管理体系的顶层设计科学合理、体系建设切实可行，同时在实施推进上不遗余力。

2.2防疫立法是构建突发公共卫生事件应急管理体系的法制保障

“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治”，构建突发公共卫生事件应急管理体系必须以应急法律法规为制度遵循，确保有法可依、有章可循。习近平总书记强调“要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作”[8]。构建突发公共卫生事件应急管理体系，首先应加强和完善防疫相关立法工作，健全疫情防控相关法治体系，尤其是加强和完善生物安全法、野生动物保护法、传染病防治法等直接关乎公共卫生安全领域的法律制度体系建设，强化疫情防控的“组团式”综合法律体系保障，打好法制“组合拳”，切实通过法律手段和法治思维来提升突发公共卫生事件应急管理的能力和水平。

2.3联防联控是构建突发公共卫生事件应急管理体系的重要机制

联防联控机制是国家卫生健康委牵头实施的多部委协调联动工作机制平台，成员单位涉及32个部门，旨在形成抗击新冠肺炎疫情的最大合力。具体来说，涉及卫健、工信、财政、科技、交通、商务等部门，需要统筹防控、医药、救治、后勤、宣传、联络等具体工作。联防联控、群防群治一直是我国战胜各种病疫的重要法宝，也是充分发挥社会治理多元主体主动性、积极性的重要举措。构建突发公共卫生事件应急管理体系应充分发挥联防联控机制统合协调、多元参与的优势，建立统一的协调议事平台，有效杜绝“多龙治水”现象。

3构建突发公共卫生事件应急管理体系的有效进路

突发公共卫生事件既是公共安全问题，也是社会治理问题;既是医学问题，也是科技问题。因此，构建现代化突发公共卫生事件应急管理体系的基本思路是：提高预防应急响应能力，做到防范关口迁移;加强应急医疗物资储备，时刻应对应急挑战;加大医学人才培养储备，提高医疗救治能力;加强新兴技术综合利用，提升应急救援能力;主动开展前沿医学研究，解决公共卫生难题。对此，应摒弃传统的“水来土掩”的应急管理模式，转向预防为主、攻防兼备、协同治理、着眼未来的现代化突发公共卫生事件应急管理体系建设。

3.1实施风险预警迭代工程，提高突发公共卫生事件预警能力

中国传统医学的诊疗理念一向是“不治已病治未病，不治已乱治未乱”，揭示出“预防”在传统疫情防治中的价值指向。当今社会，人类活动的加速演进进一步挤压了自然界的空间外延，生物安全越发成为关系到国家总体安全的重要环节。为此，必须构筑起强大的突发公共卫生事件风险预警机制，力争将其控制在“未发”“未传”的萌发期。

充分挖掘大数据、云计算、人工智能等新兴技术的科技潜力，深入推进风险预警机制升级迭代，是提升突发公共卫生事件预警能力的有效路径。国家卫生健康委、国家疾控中心、科技部、应急管理部、重点高校等相关部门可以与国内知名科技企业成立“突发公共卫生事件应急联盟”，联合研发“突发公共卫生事件预警平台”，实施风险预警迭代工程;深度利用大数据、云计算等精准的算法分析优势，在突发公共卫生事件初现端倪时进行病毒溯源，开展流行病学调查，精准识别密接人员，并根据相关数据信息汇总，将其纳入熔断响应阀值量表，根据熔断响应阀值的具体分级接入“突发公共卫生事件预警平台”，综合研判疫情发展形势，为国家及相关部门和地区提供决策依据。

3.2布局应急医疗储备基地，提升应急医疗物资供应保障能力

防范化解突发公共卫生事件尤其是以新冠肺炎疫情为代表的高传染率病疫的关键在于应急医疗物资的快速持续供应，这直接决定了突发公共卫生事件的防控成效和未来走向。未雨绸缪、防患未然，一直是中国社会治理的重要理念。为构建现代化突发公共卫生事件应急管理体系，必须加快推进应急医疗储备基地建设。具体来说，可以在国家九大中心城市建设应急医疗物资储备基地，利用国家中心城市优越的交通通达优势和先进的制药工业基础，辐射周边若干个省市。应急医疗储备基地可以和国内外主要制药及医疗器械生产企业采取订单合作模式，定期采购储备重点医疗应急物资，从源头上保证突发状态下应急医疗物资的快速供应。在常态化疫情防控背景下，应急医疗储备基地的医疗物资储备可以定期投放市场，一来可以供应市场需求，稳定医药市场，二来可以加速应急医疗储备基地的医疗物资循环更新，使应急医疗物资储备数量和质量得到双重保障，全方位提升突发公共卫生事件发生时应急医疗物资供应能力，将应急医疗储备基地打造成平战结合、进出双循环的医疗物资供应保障平台。

3.3推进医护人才储备工程，深化基础医学人才培养制度改革

医护工作者是应对突发公共卫生事件，提高诊疗救治能力的核心力量。在新冠肺炎疫情防控的关键时期，面对武汉医护人员短缺的问题，国家从全国各地紧急调拨4.2万余名医务人员驰援武汉，有力扭转了武汉的抗疫形势。随着卫生健康事业的快速发展，我国已建立起了庞大的医疗卫生人才队伍，但由于人口基数庞大，目前存在总量较大、均量偏低的结构性矛盾。

建立健全医护人才储备制度，推动基础医学人才培养制度改革，是增加医护人才持续供给、提高医护人才队伍技术水平的治本之措。2020年9月17日，国务院办公厅印发了《关于加快医学教育创新发展的指导意见》，要求扩大本硕博层次的医学专业规模，特别指出要“大幅度扩大麻醉、感染、重症、儿科研究生招生规模”，优化学科体系，提高医学生源质量和培养质量;将公共卫生与预防医学学科纳入国家专项计划，给予重点支持，同时强调加大全科医学人才培养和“医学+X”的多学科复合型人才培养，持续推动基础医学人才培养模式改革[9]。推进全科医学和“医学+X”交叉复合医学人才培养，有助于培养综合型医学人才，壮大应急医疗人才的基础队伍，为突发公共卫生事件应急处置提供专业医护人才保障。

3.4建设国家区域医疗中心，提升区域核心医疗机构诊疗水平

2017年1月，为缩小区域医疗水平差距，促进医疗资源合理布局，国家卫生计生委(原)印发了《“十三五”国家医学中心及国家区域医疗中心设置规划》。根据设置方案，每个省(区、市)遴选出高水平综合医院，设置综合型国家区域医疗中心，同时分别在华北、东北、华东、中南、西南、西北6个区域设置传染病等专科型国家区域医疗中心。区域医疗中心的主要职责是负责区域内疑难危重症的诊疗，辐射引领区域整体医学发展，并“承担突发公共卫生事件的医疗卫生救援”[10]，以综合提升区域医疗卫生总体水平。

建设国家区域医疗中心既是打造辐射全区域医疗高地的重要举措，也是推进医疗资源均衡化配置的有效手段。一是通过国家区域医疗中心推广普及先进医疗技术，帮助区域内其他医疗机构提升医护人才专业技能;二是继续推进国家区域医疗中心建设，尤其要大力支持传染病等专科型国家区域医疗中心建设，加大资金投入和政策支持力度，同时要在省会城市或辐射范围较广的重点地市建设专科型省级区域医疗中心，作为防范、应对、战胜突发公共卫生事件的重要支援力量。

3.5打造区域数据指挥中心，依靠新兴技术助力应急救援

大数据、云计算、人工智能等技术在抗击新冠肺炎疫情过程中尤其在疫情监测、病毒溯源、流行病学调查、密接排查、资源调配、远程诊疗等方面发挥了无可比拟的技术优势，例如各地推出的“健康码”正是通过对持码人申报信息与人员流动动态信息数据库对比校验的结果，有助于快速鉴别重点人员，阻断潜在风险。

为促进社会治理现代化，提高突发公共卫生事件的应急处置能力，可以在国家重点城市依托域内著名高校或科技企业打造区域数据指挥中心，辐射服务周边省(区、市)。区域数据指挥中心日常可服务于城市管理、交通疏解、社区治理、防灾减灾等领域，在突发公共卫生事件中可以快速用于病毒溯源、疫情监测、密接人员识别，以及应急医疗物资的均衡调配，为突发公共卫生事件应急处置赢得黄金救援时间，从而成为集社会治理与应急管理于一体的综合立体信息数据网络。

3.6开展前沿医学攻坚项目，化解突发公共卫生事件医学难题

突发公共卫生事件本质是医学问题，最终要通过医学手段予以解决。应前瞻性地开展前沿医学研究，立项一批前沿医学攻坚项目，尤其是加强病毒学、感染医学等领域的科研攻关，可以通过对已知病毒和病症的认识，积极进行科学溯源和疫苗研发，通过接种疫苗形成对抗病疫的获得性免疫，并针对性地进行病毒学研究，认识其属性，探究应对之道。同时，在抗击新冠肺炎疫情过程中，中医药发挥了重要作用，有效缓解了患者症状，提高了治愈率，降低了病死率，中西医结合焕发出新的活力。对此，在前沿医学研究过程中应积极吸收借鉴中医药固本培元的优势，做到守正与创新并重，促进中西医相互促进、相辅相成，走出一条中国特色的前沿医学攻坚路子，为防范化解突发公共卫生事件提供医学支持。

参考文献

[1]习近平.在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话[N].人民日报，2020-02-24(2).

[2]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：49.

[3]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019：29.

[4]龚维斌.应急管理的中国模式——基于结构、过程与功能的视角[J].社会学研究，2020，35(4)：1-24.

[5]周小梅，陈靓.大数据驱动下提高政府公共卫生应急管理能力—新冠肺炎疫情期间地方政府人口信息管理启示[J].价格理论与实践，2020(2)：21-24.

[6]“健康中国2030”规划纲要[M].北京：人民出版社，2016：21.

[7]习近平.中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征[J].求是，2020(14).

[8]习近平.全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障[N].人民日报，2020-02-06(1).

[9]国务院办公厅关于加快医学教育创新发展的指导意见(国办发〔2020〕34号)[EB/OL](.2020-09-23)[2020-09-30].

[10]国家卫生计生委关于印发“十三五”国家医学中心及国家区域医疗中心设置规划的通知[EB/OL].(2017-01-22)[2020-09-30].