共建共治共享视野下社区网格化管理创新

[摘要]目前网格化已成为社区治理的“标配”，但社区网格化在推进过程中由于行政主导、技术依赖等特点出现了“悬浮”于社区治理的问题，从而进入了发展“瓶颈期”，亟需改革创新。武汉市探索推行的“微邻里”平台提供了共建共治共享理念指引下社区网格化管理转型升级的可行路径。该平台依托既有的网格化管理体系，通过嵌入社群化、移动化、协同化元素，构建议事平台、报事渠道和办事载体，推动各主体共同参与建设、共同开展治理以及共享治理成果，有效实现了共建共治共享之间的良性循环。武汉“微邻里”平台的成功经验表明，创新升级社区网格化管理，一要及时追踪网络信息技术及其应用的新进展，做到平台共建;二要寻找实现网格化与居民自治相融合的可行路径，推进协商共治;三要坚持服务与管理功能并重，促进社区治理成果共享。

一、问题的提出

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。”党的十九大报告也提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。当前，以共建共治共享为基本理念和目标取向推进社会治理体系的重塑和机制优化，是社会治理改革创新的核心内容。为此，作为社会治理基本单元的基层社区，需要深植共建共治共享理念，大力推动治理共同体建设。其中，尤为重要的是，作为推进网格化管理的基础场域，社区需要在共建共治共享理念的指引下积极推动网格化管理的转型升级。

网格化管理本质上是一种自上而下推动的社会管理模式[1];是国家重建基层治理结构，统合多元资源，强化自下而上决策信息传导与责任到位的行政管理体系的过程[2];其核心是各级政府借助信息化技术系统嵌入社区治理场域，不断提升纵向贯通和横向整合的能力，以解决基层治理中反应迟缓、协同不力等问题。2004年北京市东城区首创网格化管理以来，历经十多年的实践创新，网格化管理不仅已在各特大城市的社区推广普及，而且正加速向中小城市甚至农村地区的社区拓展。可以说，网格化管理几乎已成为社区治理的“标配”，是国家治理牵引社会治理、嵌入基层治理的重要政策工具。在此背景下，其所承载的任务和功能正不断增加，纳入管理的事项和要素也在不断增多。并且，因应基层社会治理实践的发展需要，网格化管理呈现了向网格化治理[3]、网络化服务[4]发展，以及以网格为单元重构基层社会治理格局的显著趋势。

但另一方面，由于存在社会力量嵌入不够、居民群众参与不足等问题，以及移动终端和社交媒体技术的快速发展，基于传统互联网技术的网格化管理体系日渐暴露出了不能很好地适应移动化、社群化趋势的问题。有鉴于此，目前亟需在共建共治共享理念和目标的指引下，进一步吸引更多主体参与网格化建设、依托网格化平台开展合作性治理，并推动网格化建设成果惠及更多的居民群众。那么，应采取何种方式或途径来实现网格化管理系统、平台和体系的升级，以充分体现和全面贯彻共建共治共享的理念?当前的实践是否已出现了某种行之有效的做法和经验呢?基于这一问题意识，本研究试图以武汉市微邻里平台的成功经验为例，对共建共治共享目标下社区网格化管理转型升级的可能路径做出初步的探讨。

二、共建共治共享视域下社区网格化管理面临的主要问题

共建共治共享是党的十九大提出的指导新时代社会治理工作的基本理念。深刻领会其内涵，并立足该理念准确认识当前网格化管理面临的主要困难或问题，是推进网格化管理优化升级的必要前提。

(一)共建共治共享理念的基本内涵“共”在语义学上含有“共同、联合、相互、合作”之义，由其衍生出来的“共建”“共治”“共享”概念则明确了“共”重点，包括实体上的共同建设、行动上的共同治理以及成果的共同享有[5]。具体而言，“共建”意指全体社会成员集思广益、群策共创社区，多方力量共同参与社区的硬件和软件设施如场地、组织、制度、文化建设。[6]“共治”意指多元主体对具体问题、事件、矛盾展开有效的沟通、协商、决策、处置等活动或行动。为此，需要形成一系列规范各主体参与沟通、协商、决策、处置的程序或规则，以确保人人有机会参与、各方利益得到关注、各主体协调行动。“共享”则有各方主体共同享有、均衡享有社区建设和治理成果之义;不仅包括物质成果的共享，还包括公共利益、公共精神的共享。[7]这两方面的共享，有助于同时增强各参与主体的获得感和幸福感。

此外，还须认识到共建共治共享是一个有机的系统和社会行动过程。首先，三者之间不是一种线性的关系：共建过程包含了共治的元素或共享的成分，而成果共享反过来又能强化共建和共治的行动;其次，共建共治共享都包含着多元主体参与、联合行动、互相支持、优势互补之义;最后，共建共治共享意味着社区治理工作具有总体性、全局性和持续性特征，进而意味着各治理主体必须具备协调合作的意识和能力。

(二)当前社区网格化管理面临的主要问题与共建共治共享的要求相比照，当前网格化社会管理面临的主要问题包括：

1.社区网格化管理的参与主体多样性不足

实践证明，政府在推进网格化管理过程中发挥着决定性和主导性的作用，但由此也带来了网格化管理行政属性和色彩过浓的问题。[8]目前，各地在推进网格化管理过程中，大多由地方政法部门主导，公安、城管等部门参与，在市、区、街道逐级建立网格化指挥中心，在社区建立网格站，并在社区内部划分若干网格，选聘网格站站长和网格管理员。这种由单一部门主导的推进模式，客观上制约了多主体协同参与社区治理的积极性，由此带来了参与主体多样性不足的问题。例如，在许多地方的社区治理工作中，除公安、城管等少数部门外，诸如民政、司法、人社、卫生、房管等其它部门的深度参与明显不足;此外，党组织、辖区单位和各类市场主体、社会组织、居民群众等，往往也未能有效地参与到网格化管理过程种。由于多主体参与相对不足，社区“共建”在当前的网格化管理工作还未得到充分的体现。

2.依托网格化平台开展协商共治行动不够

网格化管理作为基层政权行政力下沉的一种方式，与代表基层民主的社区自治力量之间存在着一定的张力。[9]由此，推进网格化管理就有挤压社区自治空间和居民自治活动的可能。社区网格化建设的初衷在于方便政府社会管理部门嵌入社区场域，在社区内部开展全方位的管理活动;但如果网格化管理体系偏重于自上而下的命令传达和自下而上的信息采集，且工作职责大多由社区网格站和网格员完成，就容易产生了封闭运行的问题。换言之，一旦只有少数部门和人员参与网格化管理，依托网格化系统的交流沟通、协商议事等共同治理活动就会不足。除了政府部门主导带来的行政化色彩较浓问题之外，目前许多地方的社区网格化管理还存在其它一些不利于协商共治的因素，如：社区网格化平台没能为广大党员干部和居民群众交流、协商、议事提供充分的渠道和场域;同时，社区内部的党组织、自治组织、社会组织及辖区单位组织等，也无法依托网格化平台开展协同治理活动。

3.通过网格化系统推动服务资源共享不够

当前的社区网格化管理还普遍存在着重社会控制、轻治理服务的问题。[10]社区网格化固然实现了政府管理部门的触角向社区延伸，相关部门可以利用信息网络技术及时采集社区内人口、房屋设施、市场主体、组织形态、群众需求、突发事件等信息，并对信息进行分级分类和监测预警，但由于过分突出网格化的管理属性，其提供服务和吸引多方主体参与共治的功能相对被忽视，以致网格化建设很多时候并未让居民真正享受到便捷的公共服务，进而获得感不足。因此，非常有必要适度弱化网格化管理的行政化色彩。事实上，一些地方曾尝试将公共服务嵌入网格化管理体系，以凸显网格化服务属性，但由于缺乏有效的服务团队、通道、方式和资源，目前网格化服务的发展普遍较为缓慢，从而基于服务的成果共享治理格局远未形成。

三、“微邻里”：武汉市社区网格化管理的探索创新

为适应社区治理工作“共建共治共享”的新要求，推动社区网格化管理走向网络化治理，走好新时代“网上群众路线”，有效化解社区网格化管理与服务的“最后一公里”难题，武汉市近年来依托社区网格化信息系统和管理体系，探索推出了一种新型的、强调以党建引领社区治理的信息化平台，即“微邻里”。它由武汉市政法部门主导推动，武汉腾青科技有限公司负责具体开发、运营和维护等，街道网格化综合管理中心、社区网格服务站及网格管理员负责向辖区单位和居民群众宣传推广，各主体可通过查找关注、扫码加入等方式，在实名认证基础上加入居住地网格和社区。武汉“微邻里”平台的建设情况与主要功能大致如下：

(一)“微邻里”平台的建设方式“微邻里”平台于2018年3月开始试用，最初在武昌区东亭社区试点，2018年7月开始在全市范围内推广。以市级“微邻里”平台为基础，各区、街道以及社区可根据本地特点和居民需要，增加特色栏目和服务类型。2019年8月，武汉市发布《关于党建引领基层社会治理创新实现“民有所呼、我必有应”的实施方案》，“微邻里”成为“民呼我应”改革中“一号”(12345市长专线)、“一网”(城市留言板)、“一微”(微邻里)诉求呼应体系的重要组成部分。“微邻里”作为社区网格化管理的升级版和新形态，本质上是将社区网格化管理的相关要素与其他要素综合集成。就其建设方式而言，“微邻里”数据存储平台依托武汉超算中心构建，后台管理平台依托武汉市社会服务与管理信息系统搭建，用户应用平台依托微信小程序和公众号形成。“微邻里”按照“问题诉求全收集、工作力量全进入、分级分类全解决、服务过程全评价”的工作要求和工作机制，依托网格化管理体系和服务团队，力求形成社区居民群众和辖区各类组织广泛使用的，集处理社情民意、提供公共服务、引领社区治理等功能于一体的新型社区治理信息化平台，以充分回应群众和企业服务需求与治理诉求。

(二)“微邻里”的主要功能

2018年推出的“微邻里”第一版开设了“我要说事”“网格群聊”和“服务导航”三个板块。其中，“我要说事”板块为社区各类主体表达诉求和报送信息提供了渠道，包括群众报事、企业报事和基层报事等通道，极大地便利了各级政府及其部门及时、全面地掌握社区内部各类诉求、矛盾、问题和事项。“网格群聊”板块以网格为单位建圈入群，通过实名认证打造网上邻里空间和熟人社会，提供社区各类主体特别是居民群众协商议事、交流沟通的场域。借助该板块，居民能够随时随地说问题、谈诉求、提建议，增强网络互动，从而形成了新的社区“网聊场”。[11]“服务导航”板块则提供了政务服务、生活服务、文体服务、法律服务、关爱服务和党员服务等六大类服务载体，基本实现了居民群众便捷享受各项公共服务。在试点基础上，2019年上半年腾青公司对“微邻里”实施了优化，将上述板块转换成“我要说事”“我要议事”“我要办事”三个模块，栏目设置更清晰，进一步便利了居民的选择运用。2019年下半年，腾青公司进一步将“我要说事”转变成“我要报事”，并设立了群众报事和企业报事通道;“我要议事”栏目设置了网格议事会和社区议事厅，提供网格和社区层面的群聊场;“我要办事”栏目细化为“主动帮你办”“全程掌上办”“自主就近办”以及“办事指南”等，使得居民办事更加便捷。2020年年初，为适应防控和阻击新冠肺炎疫情的需要，“微邻里”平台相继开通或开设了新型肺炎自查上报、家庭体温自查上报、四类人员排查、智能外呼排查、在线问诊、预约就诊、心理咨询、特殊人群每日关爱计划、防疫专区、康复快车、社区疫情发布、小区团购代购等栏目和模块，以充分契合社区治理形势和居民需求变化。可以说，新冠疫情防控期间，“微邻里”成了武汉市各级政府部门收集疫情信息、发布疫情防控通知，各类居民群众了解疫情防控行动、上报救治救助诉求的主要通道。

四、共建共治共享视域下武汉“微邻里”平台的创新价值审视

自2018年5月推出以来，武汉“微邻里”已成长为社区各类治理主体和广大居民群众协商议事、办事报事的重要空间，使用“微邻里”平台开展信息化治理与服务的社区不断增加。截至2020年5月底，武汉“微邻里”已覆盖社区1340余个，覆盖率超90%。加入和使用“微邻里”平台的居民群众也不断增多，以最先开始试点的东亭社区为例，截至2020年5月底已有7960余名社区居民加入，占该社区居民总人数的比重超50%，有440余名党员加入，占该社区党员总数的比重超60%。相比传统的社区网格化管理系统，“微邻里”呈现出了更高的参与率和活跃度。据报道，武汉市江岸区台北街开通“微邻里”之后，“市长热线”拨打量同比下降80%，居民参与率上升90%。[12]作为社区网格化升级版，“微邻里”能够取得显著成绩，一方面是因为适应了移动化、社群化、参与化的趋势，另一方面则是因为更好契合了共建共治共享的理念和要求。对照共建共治共享的理念和要求，“微邻里”平台的创新价值主要体现在以下几个方面：

(一)“微邻里”的合作共建意蕴

首先，“微邻里”体现了政府与企业的合作共建。在武汉市委政法委主导和推动下，“微邻里”由武汉腾青科技有限公司负责开发、运营和维护。腾青公司是腾讯公司在电子政务、腾讯云和智慧校园方面的二次开发与运营维护伙伴。其次，“微邻里”体现了政府与社区的合作共建。在“微邻里”平台建设过程中，社区党组织、自治组织、物业组织、社会组织以及志愿组织等深入参与了对它的推广使用，一些试点社区还根据试点使用情况及时提出了完善和优化建议。第三，“微邻里”体现了多元治理主体之间的合作。“微邻里”按照工作力量全进入的要求，推动党委政府包点干部、直管党员和在职党员、社区工作者、网格管理员、居民群众等全员进驻，助力公安、城管、市场监管、民政、司法、卫生、人社、房管等部门力量下沉社区，各类力量充分发挥各自功能和特长，为社区治理信息化出力献策。

(二)“微邻里”的协商共治内涵

一方面，“微邻里”网格群聊板块构建了网格议事会和社区议事厅，社区各类主体都可入群，并能围绕特定诉求、矛盾、事项、问题等在网格群聊中进行交流和协商，进而达成治理共识，做到小事不出网格、矛盾不上交。另一方面，“微邻里”开辟了群众、企业及网格员报事通道，力求做到问题诉求全搜集;明确了事项搜集报送、分级分类、响应处置、反馈评价的程序和机制;形成了覆盖网格、社区、街道、区的纵向治理体系和工作闭环系统，力求“呼”得顺畅、“应”得及时。此外，“微邻里”还构建了涵盖多个政府部门和多类事项的一体化、联动型办事机制，通过前台受理、后台联动，力求做到主动代理办、全程网上办和自助就近办，让数据多跑路、群众少跑腿。

(三)“微邻里”的共同分享功能

一是“微邻里”开启了广泛的服务共享。例如，其服务导航板块开通了政务服务、生活服务、文体服务、法律服务、志愿服务和党员服务等六大类服务项目，社区内部的党员群众、辖区单位的工作人员等都能够享受上述六大类服务。一些服务项目还公示了服务团队和人员，居民群众在线联络即可获得相应服务。二是实现了多类型的资源共用。“微邻里”构筑了社区各类主体共同活动的网络空间，提供了他们所需的各类信息资源，链接了社区下沉干部、各类治理主体和活动力量，从而实现了场地、信息和人力资源等多样资源的无缝对接和共享共用。三是加速了文化共育。“微邻里”构建的交往空间、活动平台和行动场域，有利于培养社区各类主体尤其是居民群众的参与感、效能感、邻里意识和社区观念，有效提升了居民群众的社区认同和社区精神，加速了文化共育和文明共创。

(四)“微邻里”平台助推共建共治共享实现良性循环

“微邻里”的广泛使用，非常有利于推动共建共治共享的良性循环。最为显著的是，其在建设过程中有效启动了社区各主体的合作共建，而这种共建进而激发了各类主体依托“微邻里”平台进行议事、报事、办事的意愿和行动，进而为协商共治提供了条件和可能。此外，通过共建共治，社区各类主体能够充分享用相应的服务、资源和文化，实现人人共享社区治理的成果。居民群众一旦享受到了高水平的服务、多样化的资源以及共同的社区文化，就会迸发出更大的参与共建的热情和更强的协商共治的意识，进而逐步形成共建—共治—共享—共建的良性循环。

五、共建共治共享视域下推进社区网格化管理创新的思考

实践表明，既有的由单一部门主导推动，单中心管理、封闭化运转、高强度管控的社区网格化管理体系，很难适应人人参与、移动互联、重心下沉的社区治理工作需要。针对社区网格化发展面临的瓶颈和问题，目前诸多地方都在积极探索社区网格化创新升级的路径和举措。武汉“微邻里”平台的探索创新表明，通过多主体合作共建、开放式协同共治、全方位共享共用，可以有效升级社区网格化管理体系，重塑社区网格化服务团队，实现由网格化管理向网格化治理和网格化服务转换，进而形成专群(专业力量与社区群众)结合、条块(职能部门与属地)结合、社群(社会力量与社区群众)结合的社会服务管理工作新格局。[13]对于探索推动社区网格化管理创新升级而言，武汉“微邻里”平台的实践创新提供了如下几点一般性启示：

(一)追踪现代信息技术及其应用的新进展，实现多主体共同建设社区网格化平台

当前智能手机等移动终端已成为居民上网的首选终端，因此，在建设信息化社区治理公共平台过程中，需要根据技术应用情况，构建基于移动终端的社区网格化门户，充分发挥技术链接、牵引、整合和赋能功能。为此，推动网格化管理的政府部门首先要认识到自身能力的局限，进而要主动与企业、社会及民众合作，共同推动社区网格化系统和平台更新换代，改变原来仅靠单一主体推动的旧观念，注重发挥好政府多部门、各级各类党员干部、社区工作者及居民的作用，在社区网格化转型升级中形成人人参与、人人出力的共建格局。

(二)寻找网格化与居民自治的融合路径，依托网格化平台推进协商共治

目前，许多地方的网格化管理与社区居民自治脱节甚至背离导致网格化管理处于“悬浮”状态，难以真正嵌入和融入社区治理过程。居民群众和各类组织虽然有参与协商、决策和行动的诉求，却往往缺乏有效的议事平台、说事渠道和办事场所。为此，社区网格化管理要超越仅靠网格管理员上传下达的功能定位，积极搭建居民群众和辖区组织议事、说事、办事的场所和空间，提升共治活力，实现网格化管理与居民自治走向良性的互动循环。

(三)坚持服务与管理并重的理念，拓展网格化服务，加速成果共享

为改变网格化管理服务功能不足或缺失的问题，目前一些地方提出依托网格化平台开展社会化服务或组团式服务，增强网格化服务功能，通过服务分享提升群众对社区网格化管理的认同度。但应该认识到，社区各主体不仅有出力献策、协商议事的需求，也有分享、共用的需求。因此，在社区网格化转型升级过程中，要特别重视对服务、资源、文化的供给，通过服务共享、资源共用和文化共育来有效提升各类参与者的获得感、成就感、认同度和满意度，进而充分激发其参与社区共建共治的意愿和行动。

[参考文献]

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