俞可平：“城管式困境”与治理现代化
俞可平，中共中央编译局副局长，学者，哲学、政治学双学科博导，兼任北京大学中国政府创新研究中心主任、清华大学凯风政治发展研究所所长，曾任美国哈佛大学、德国自由大学等校客座教授。
“作为政治学者，看到十八届三中全会把国家治理体系现代化作为改革的总目标，我感到很高兴，因为我看到了民主和法治的大方向。”俞可平说。
作为知名学者，俞可平每年都会收到大量的采访请求，大部分都被他委婉谢绝了。但他并不是难以接近的埋首书斋、远离社会的学人，他的思想自《民主是个好东西》起，早已被民众熟知。采访联系了将近一个月，我和责编一起，与俞老师反复通信，他给我的感觉是温和、谦逊。他的办公室也是书房，赠人以书是他的爱好。采访结束后，俞老师选了几本书送我，我请他写一句话，他想了一小会，说：“我送你一句我常用来自勉的话吧，和你共勉。”随后，他挥笔写下：“不左不右走人间正道。”
我问：“不左不右，可以理解为孔子所说的中庸吗？”俞老师回答：“孔子的中庸，更强调折中，而有的时候，（不左不右的）正道不一定是折中的。比如说，邓小平当年扭转阶级斗争，那是很多人反对的，但它是人间正道；再比如，我一直倡导民主，我认为这是人间正道。”
深化改革，是因为公共治理出现了困境
《同舟共进》：您曾经说过，十八届三中全会之《决定》的最大亮点，就是将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”当作全面深化改革的总目标。为什么中共中央在这个时候提出这样一个总目标？
俞可平：这既是对我们改革成功经验的总结，也是对目前我们面临挑战的回应。
治理改革的成功，是改革开放后中国经济迅速发展和社会稳定的关键因素。改革开放35年来，我国的现代化建设取得了举世瞩目的成就，创造了世界经济发展史的奇迹。之所以能够取得如此成就，一个基本的原因是，我们不仅对经济体制进行了深刻变革，也对政治体制进行了重大变革。但是，中国的政治改革不是许多西方学者理解的那种政治体制改革，不涉及基本政治框架的变动。这是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革。一方面，中国政府不断重申不照搬以多党竞争、全民普选和三权分立为主要特征的西方政治模式；另一方面，中国政府又十分强调政治改革，特别是以行政管理体制为核心内容的政府治理改革。如果按照多党竞争、全民普选、三权分立的标准来看，改革开放30多年来，中国政治确实没有什么变化。
然而，如果从国家治理的角度看，就会发现中国的政治生活在过去35年中发生了重大的变革。例如，在依法治国、公民参与、民主决策、社会治理、公共服务、政府问责、政治透明、行政效率、政府审批、地方分权和社会组织发展等方面，我们可以看到巨大的变化和清晰的路线图：从一元到多元，从集权到分权，从人治到法治，从封闭到公开，从管制到服务。完全可以说，中国经济发展和社会转型的成功，或者说，中国能够在社会基本稳定的前提下保持经济的长期发展，首先得益于中国治理改革的成功。
经过35年的改革开放，中国特色的社会主义现代化进入了一个新的发展阶段，现存的许多体制机制严重阻碍社会进步，我们在国家治理体制和能力方面，正面临诸多新的严峻挑战。仅以政府治理和社会治理为例，就可以发现存在着许多亟待解决的突出問题，包括选举、协商、决策、监督等基本民主治理制度还不健全；公共权力还没有得到有效的制约，官员的腐败和特权还处在高峰时期；公民参与的渠道不够畅通；公共利益部门化现象相当严重，社会不公平现象突出；动态稳定的机制尚未完全确立，群体性事件急速增多，维稳的代价不堪重负；政府的公共服务还相当不足；政治透明程度相对较低；行政成本过高而效率低下；人治的状况依然严重；社会组织发育不健全，社会自治的程度相当低；生态环境急剧恶化；主要公共权力机关之间的关系还不够协调；党和政府公信力流失，等等。
尽管我不认为我们党存在执政危机和统治危机，但我们确实存在明显的局部治理危机。公共治理的危机，典型的表现就是我所称的“城管式困境”。
《同舟共进》：记得您在2012年“重构治理秩序，走向官民共治”一文中也提到过“城管式困境”，并且认为是公共政策的最坏结果，为什么这么说？
俞可平：是的，我在那篇文章中指出，在一些公共领域，我们正面临严重的治理困境，急需重建新的治理秩序。在公共治理领域，最佳的政策效果是“帕累托最优”，即政策相关方只有利益的增加，而无利益的损失。但在现实生活中，经常出现的是截然相反的情况：利益相关者都对相关政策不满意。我把利益相关方都成为输家的政策困境，称为“城管式困境”。因为“城管现象”是这类政策的典型案例：管人者与被管者的利益都得不到保障，双方都不满意。人们怪罪于“城管人员”，但城管人员同样也冤屈满腹。
一种政策如果没有赢家只有输家，无疑是最坏的政策。在现实生活中，仔细观察就会发现这样的情况随处可见。如“医闹”，大夫担惊受怕，患者则含怨藏怒。再如学校教育，学生、家长、老师都牢骚不断。更广泛地说，我们的维稳代价越来越高，而不稳定因素却日益增多；民生不断改善，而人们对政府的满意度和信任度却没有随之提高；举国上下都痛恨官员腐败，但腐败却仍在高位区；一方面，我们提倡公共服务的均等化，另一方面却又在政策上助长各地公共服务的差异化。凡此种种，都是治理的失序、失效和碎片化，是我们面临的治理困境。
任何公共政策都有四种可能的效果：其一是政策相关方都从中获益，而没有任何损失，即全赢的局面。其二是多数利益相关者获益，而少数人的利益受损，即多赢少输的局面。其三是少数相关者获益而多数人的利益受损，即多输少赢的局面。其四是政策相关者的利益均不同程度受损，即全输的局面。任何理性的决策者都应当力争第一种结果，而坚决避免最后两种结果，特别要杜绝最坏的“城管式困境”。如何走出目前的治理困境？根本的途径就是重构公共治理秩序，努力推进国家治理的现代化。
“少一些统治，多一些治理”
《同舟共进》：很多人注意到，这是官方文件中第一次提到“国家治理体系现代化”和“国家治理能力现代化”这两个概念，也是首次用“社会治理”替代“社会管理”。提出这些新的概念有何意义？
俞可平：“国家统治”与“国家治理”，“社会管理”与“社会治理”，虽只有一字之差，却有极其不同的意义。它们甚至不是概念上的区别，而是理念的不同。
国家治理体系的现代化，就是要建立一个现代的国家治理体系，这是全新的政治理念。这一新的理念，是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志，也是对马克思主义国家理论的重大创新。从实践上说，治理改革是政治改革的重要内容，相应地，国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容。推进国家治理体系和治理能力的现代化，势必要求在国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革。
从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。
举两个例子，就可以看到成熟的现代国家治理体系的重要性了。前不久美国联邦政府很多部门关门了，但这并未使美国社会陷于一片混乱。什么原因呢？因为美国的国家治理已经很成熟，尤其是它的社会治理很成熟，政府治理（尤其联邦政府治理）只是整个社会治理的一部分，这个部分即使出点问题，社会大体上还会正常运转。再比如日本，近些年来，它的首相平均不到一年换一个，但日本社会仍井然有序，这也是因为日本的整个社会治理比较发达、比较成熟了。虽然这些事件的发生表明西方发达国家的治理也存在问题，但回过头来看中国，你能想象中央政府关门会怎样吗？你能想象最高领导人一年换一个会怎么样吗？
《同舟共进》：“统治”、“治理”这些概念在读者眼中也许都有点专业，但您是国内最早系统研究治理问题的专家，早在2000年就主编了《治理与善治》一书，您能详细说说“统治”与“治理”的不同吗？
俞可平：是的，“治理”的概念不同于“统治”的概念。过去我们讲“国家统治”，现在强调“国家治理”，这两个概念有什么区别呢？统治就是政府依靠垄断性的国家权力对社会进行控制。马克思主义经典作家认为，国家统治的实质就是阶级专政。治理则是各个社会主体运用公共权威来维护社会秩序。
從政治学理论看，统治与治理主要有五个方面的区别。其一，权威主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或国家其他公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等；其二，权威的性质不同，统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的；其三，权威的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，两者作用所及的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。
比如说，我们搞市场经济以后，企业就是一个自主的运行主体，政府不能去干预，所以我们说企业治理，但不说企业统治。对内是这样，对外也是这样的。再比如，我们现在还没有一个世界政府，但美国会干预其他一些国家的事务，其他国家就会对美国不满，认为这是霸权主义。为什么呢？因为美国政府的权力不能超出它的国界。还有，当代世界有大量事务是全球性的，比如环境污染、金融危机、传染病、恐怖活动等，都已经不是单个国家能解决的，必须大家一起治理。于是，全球治理便应运而生，但至今还没有全球统治。
《同舟共进》：现代国家治理体系有何特征，或者说治理体系现代化的主要标准是什么？
俞可平：我们讲推进国家治理体系现代化也好，建设现代国家治理体系也好，至少要有这么几个要素：
一、公共权力的运行必须制度化和规范化，不能带有随意性。它要求政府治理、市场治理、社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。
二、民主化。所有公共治理以及制度安排，最终要保障主权在民，或者说人民当家作主。所有的公共政策要从根本上体现人民的意志，体现人民的主体性。
三、法治。在现代国家治理体系里，宪法和法律是公共治理的最高权威，这是最核心的。法治有两层含义，一个是宪法和法律是最高权力，一个是严格按照法律办事。第一层含义更重要，那就是宪法和法律才是最高权力，不允许任何组织和个人凌驾于宪法和法律之上。
改革开放之初，我们讲的是“法制”，但现在我们讲的是“法治”。这两个词是有实质性区别的。“法制”是严格按照法律办事，这在中国传统社会也是有的，如明朝的朱元璋是严格按照法律办事的，谁不按照大明律例办事是要杀头的。但这永远不可能是“法治”，因为皇帝总是凌驾于所有的法律之上。而在现代的国家治理体系里，任何政党、任何组织都不能凌驾于法律之上，宪法是最高权力。
四、高效。现代国家治理体系应当有效地维护社会稳定和社会秩序，有较高的行政效率和经济效率。
五、协调。现代国家治理体系是一个制度系统，至少有三个特别重要的子系统，一是政府治理，二是社会治理，三是市场治理。这三个是最重要的子体系。从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排是一个统一的整体，相互协调，它不是碎片化的，才能叫现代的国家治理体系。
我认为以上五点，是评价现代国家治理体系最主要的五个要素。其中，民主是区分现代国家治理体系和传统国家治理体系的本质所在。政治学家一般把现代的国家治理简称为民主治理。在古代，也有些王朝能把国家治理得很好，但是不能说它有现代的国家治理体系，为什么？因为它保障的是封建皇权。而现代国家治理体系保障的是主权在民，要确保人民的主体地位，所有的公共政策最终要体现民意。
官员素质与民主“四字诀”
《同舟共进》：《决定》把“国家治理体系和治理能力的现代化”放在一起，如何理解“国家治理能力”？
俞可平：这里所说的“国家治理体系和治理能力”，其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。把两者放在一起，表明推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力是同一个政治过程中相辅相成的两个方面，密不可分。不过，影响国家治理能力的，除了制度因素外，还有一个极其重要的因素，即治理主体的素质。纵使有最完备的国家治理体系，如果官员的素质很差，贪污、腐败，没有公信力，能力很弱，你有再好的制度也运转不起来，也不能提高国家的治理能力。
所以，要提高国家的治理能力，或者说实现国家治理能力的现代化，除了建立一个现代国家治理体系以外，还要提高官员的素质。提高官员的素质要做两件事，第一件事是对官员进行教育和培训，特别是公民教育和能力培训。第二件事更重要，要有一整套民主的选拔机制和权力的制约机制，不但把公民当中高素质的人选出来，而且当发现某个官员不称职时，还有权罢免他。前者叫“授权”，后者叫“限权”。民主其实很简单，要义在“授权”“限权”四个字。民主就是一整套人民对政府进行授权限权的制度机制。
在古代，可能个别官员的素质很高，但很难保证整个治理体系长期有效地运行。每个王朝最初建立之时都朝气蓬勃，治理能力很强，但过不了多少年就又被另外一个王朝给替代了。所以黑格尔说中国没有历史。他指的是，中国历史无非就是一个王朝替代另外一个王朝，周而复始地循环。黄炎培问过毛主席，怎么跳出这个周期？毛主席说靠民主。毛主席说得还真对！
实现“制度的现代化”，需要“有破有立”
《同舟共进》：那么如何有效推进国家治理的现代化，破解公共治理的“城管困境”呢？
俞可平：《决定》已经构划了指导思想、总体目标、重点领域和主要任务。我还特别想强调以下六个方面：
一、要進一步解放思想，努力突破不合时宜的旧观念的束缚，这也是十八届三中全会大力呼吁的。十八届三中全会的《决定》里有两句话很好，我希望各级官员能够深刻理解其意义。一句话是“促进社会公平正义，增进人民的福祉，是我们改革的落脚点和出发点”。这句话表明，所有的观念、所有的制度、所有的改革，说到底是为了促进公平正义，增进人民的福祉。这就像邓小平的“三个有利于”一样，只要能“促进社会公平正义，增进人民的福祉”，什么都可以试、可以倡导，而不要先问姓“社”姓“资”，属“中”属“西”，是“马”非“马”。第二句话，即三个“无止境”——“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境”。这个“永无止境”，首先从时间维度来说，是改革开放的过程永远不会终结。但我觉得还有一个空间的维度，不是到某个地方就停止不前了，任何领域，包括政治领域，都需要改革。否则，怎么叫“全面”改革？只有全面改革，才能推进国家治理体系的现代化。
二、加强顶层设计，从战略上谋划国家治理体系的现代化。碎片化、短期行为、政出多门、部门主义、地方主义，都是现行体制的弱点。一方面要摸着石头过河，在实践中探索，这是我们成功的经验；但另一方面，还要加强顶层设计，因为国家治理体系是一个体系，包括政治、经济、文化、社会、生态各个领域，必须从整体上规划和考虑各个领域的改革方案。必须超越部门利益和地方利益，而且要挣脱既得利益的束缚。
三、要善于总结地方治理、改革创新的经验，及时地将优秀的地方治理创新上升为国家制度。这些年来，很多地方做了一些很好的治理改革。在这一点上我有发言权，我主持“中国地方政府创新奖”有14年了。我们有两千多个案例，比如一站式服务、决策的听证制度、两票制、公推公选、政务透明、政务公开、问责制、离任审计等，很多是我们倡导和推动的改革创新经验，有些在全国推广了，但还有更多没有推广，甚至人走政息，挺可惜的。要推进国家治理体系现代化，应该把地方的改革上升到国家制度层面——因为只有制度化，才不会人走政息。
四、要结合我国的具体国情，学习借鉴国外政府治理和社会治理好的经验。治理体制和治理行为更多体现的是工具理性，而不是价值理性。治理创新、治理改革是世界性的趋势，我们应当学习借鉴人类文明的优秀成果，当然也包括政治文明的成果。中国这些年来在治理方面取得的成就，除了我们自己创造的以外，也有相当一部分得益于借鉴国外经验。比如听证制度，过去把它当作典型的资本主义制度，但现在我们也普遍推广，这是保证决策民主化科学化不可或缺的制度。其他还有一站式服务、律师制度、问责制度、新闻发言人制度，等等。
五、要坚决破除阻碍社会进步的体制机制，建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的现代国家治理体制。制度的现代化包括两方面，一方面是破，另一方面就是立。
破——就是一定要破除有弊端的体制机制。对于那些不合时宜的体制机制，要坚决破除。我们现在有些体制是违背政治学公理的，比如说，权力与责任应当成正比，有多大的权力就应该承担多大的责任。但在现实生活中，有些部门权力大无边，却几乎不用承担任何责任。还有一些体制机制，损害公民的合法权益，例如这次三中全会《决定》废除的劳教制度。还有不少制度要么设计不合理，要么相互打架。例如，党内的廉政法规有100多个，是全世界最多最齐全的，甚至具体到吃饭要四菜一汤。但是效果好吗？显然不好。这些制度该修改的要修改，该废除的要废除。
立——就是健全和完善各种制度。现在还有很多好的制度没立起来，比如人民代表制度。这次关于深化改革，《决定》中讲了一条，“要建立健全代表联络机构”，这一条在我看来就很有针对性。人大代表是反映民意的，可是选民把代表选出来之后，怎么反映民意呢？我们现在还没有行之有效的机制。一些地方设立了“人大代表联络站”，效果非常好，“上访”数量明显下降。大家都说这个制度好，但不能推行。为什么？据说是因为有人担心“人大代表联络站”会变成西方的“议员办公室”。其实，这完全是性质不同的两码事。我们的整个人大制度，包括人大代表联络站，本来就置于党的领导之下，有什么好怕的？如果没有畅通的代表联络机制，不就是成心不让人民代表联系人民群众吗？
六、要破除官本位观念，消除官本主义的流毒。良好的国家治理，用我的话讲就是善治，制度是决定性的，但是光靠制度行吗？治理主体的素质也是个大问题，我们现在有个最大的阻碍就是官本位。
“官本主义”就是“有权就有一切”，这是中国几千年的传统。为什么我近来研究历史上的官本主义？就是因为我想不通：改革开放三十多年，市场经济也建立了，民主法治也在推进，但社会的官本位现象却更严重了。我上大学的时候，我的老师是院长、系主任，但我们从来不叫他院长、系主任，都只是叫老师。但现在，对一个院长、主任，只叫老师好像不行了。许多大学老师都想着做官，深圳有一个大学招聘处长，二十多个教授去竞聘。学术领域尚且如此，更何况其他领域。
现代政治文明和传统政治文明的本质区别，就在于传统政治文明的基础是官员的权力本位，现代政治文明的基础是公民的权利本位。如果不肃清官本主义的余毒，那我们理解近代两次民主革命的意义，先贤烈士的血岂不是真的白流了？所以，《决定》把“破除官本位观念”列为改革的重要任务，可谓切中要害，我很高兴。
现代稳定是动态稳定，以疏为主
《同舟共进》：《决定》中明确提出“坚持正确处理改革发展稳定的关系，胆子要大、步子要稳”。这与您一直强调的观点吻合——在社会稳定的前提下推动政治民主发展。您曾说过有两种稳定——“传统的稳定”与“现代的稳定”，目前需要做出什么样的调整，才能实现“现代的稳定”？
俞可平：我一直倡导动态稳定，并把动态稳定界定为现代稳定，它最主要的特征是以疏为主。老百姓有什么要求，对政府有不满，都可以让他们说出来，要有合理合法的制度保障老百姓的权利。我把静态稳定叫作传统稳定，它是以堵为主，什么都不让你说，什么都不让你干，这种稳定是维持不下去的，这样的时代应该过去了。
我一直特别强调动态稳定，但是动态稳定对政府来讲是极大的考验。第一，官员的素质要很高，要敢于面对老百姓。如果你自己也贪污，能力很弱，没有公信力，你肯定不敢去面对老百姓，去了以后老百姓也会把你困住。而素质高、能力强的官员，就不怕直接面对老百姓。现在的问题是，在现行选拔机制下，这样的高素质官员不太容易产生。第二，要有一些合理的制度机制，让老百姓自由表达其诉求。像人大代表联络站，就是很好的机制。
《同舟共进》：2013年初，《旧制度与大革命》因领导人的推荐而“走红”，书中有这么一句话：“革命实际上并不是发生在受压最紧的时候，而是发生在原来压得很紧，然后逐渐放松的时候。”您怎么理解这句话？当下的改革是否存在这样的风险？
俞可平：很多人对此都有过解读，大致有两种看法：一种说是在提醒统治者注意革命的情势、革命会在什么时候发生，总之不能太开放。另外一种解读是，提醒民众，特别是知识分子，革命的结果未必更好，整个社会被打乱，会带来很多负面的东西。
但我认为要说革命，还是马克思讲得最好。马克思的革命理论是什么呢？他认为，革命是客观环境的产物，革命的发生不以人的意志为转移。什么样的情况下会爆发革命？那就是，当统治阶级不能照旧统治下去，而被统治阶级也不能照旧生活下去时，危机就爆发了。他还有一个更深刻的观点，即政治的上层建筑要适应社会生产力发展的需要，当社会生产力的发展已经要冲破那个旧的制度时，如果旧制度还不做改革的话，就可能爆发革命。
讲革命，我认为更多的还是要看客观情势。为了避免革命，应当不断进行体制改革来满足社会经济特别是生产力发展的需求，还要满足公民日益增长的政治需求。
除了决心，还要“有宽广的胸怀”
《同舟共进》：十八届三中全会有很多亮点，比如您刚才提到的“要建立健全代表联络机构”，但大家会否和以前一样担心“政令不出中南海”？
俞可平：遇到阻力能不能往前推动，这是非常现实的问题。这些阻力既来自于既得利益者的阻碍，但也可能来自决策者的优柔寡断，缺乏担当和责任。但是，中央既然有这么重要的一个决定，我相信我们党是有足够力量去落实的。如果真要做的话，也一定能够做到。比如禁止中秋发月饼，一个文件下来，都不发了。这说明中央的组织和动员力量依然非常强大。所以，能不能落实，关键是看决心大不大，这是第一点。
第二点，要有合理的制度设计和高度的政治智慧。下定决心后，就是如何通過合理的设计，以最小的成本代价取得最大的效果。改革不仅要集中全党的智慧，也要集中全国人民的智慧。即将设立的负责顶层设计的中央改革领导小组，对全面深化改革的部署将是至关重要的。
第三点也非常重要，决策者和执政者要有宽广的胸怀。这个胸怀是什么呢？就是党的宗旨，立党为公、执政为民。一定要超越任何阶层、团体、组织的利益，要站在中华民族复兴和全体人民利益的角度来推动改革。全部改革，应该坚定不移地坚持人民至上的立场，以人民的利益为依归。
你担心的是十八届三中全会的决定能不能真正落地，而我还担心另外一点，就是怎么做。有些改革其实并不难，完全可以做到，如单独子女放开两胎、废除劳教制度等。但如果做得不好，就会背离“国家治理体系现代化”的总目标。
首先，一定要按照法律办事。党既要依靠强大的组织动员能力来实施决定提出的各项改革措施，但更要依靠民主执政、依法执政和科学执政的现代治国方略。
其次，要遵循增量改革的道路。《决定》所涉及各个重大领域的改革，有些条件已经成熟，有些则只是指明了方向，应当分轻重缓急，选择关键环节进行重点突破。
最后，要通盘考虑，统筹协调，体用并进。治理体制虽然更多体现工具理性，但工具理性与价值理性、“体”与“用”，是互为一体，密不可分的。如果不改“体”只改“用”，“体”和“用”之间的张力就会越来越大。例如，国家治理体系的现代化，与现存的意识形态之间就存在着明显的张力，如果不努力进行理论创新，那么国家治理体系的现代化就将遭遇合法性的挑战。还有一个问题，我们在体制上也要与时俱进。现在着重强调“协商民主”，要作为重点推动，我对此很赞成。但是我每次都要讲，一个完整的民主政治，第一要素是选举，如果没有正当性的选举，把具备优秀素质的人选上去，能协商出什么结果来？如果不能在官员滥用权力的时候，把他限制住，协商民主就不能真正发挥作用。所以，在协商民主之前，还要有选举民主，它能解决前面提到的民主“四字诀”里的“授权”问题。习近平总书记讲“权为民所赋，权为民所用，权为民所有”，“权为民所有”和“权为民所赋”讲的都是授权。到现在为止，在制度改革上，“授权”没有太多的突破，这个问题不解决，会影响改革的效果。
作者：蒋保信
导读：在城市管理向城市治理的转型过程中，城管执法能力已成为包括过程管理能力、服务公众能力、公众参与能力和知识创新能力等在内的综合能力体系。对济南城管的实地调研和市民满意度的问卷调查发现，市民对城管工作效率、便民利民服务设施、公众参与组织和制度建设以及先进城管技术等方面的满意度较高，但对城管危机应对能力、执法态度与服务能力、公众回应能力和执法人员素质等方面存在着不满之处。因此，提升城管执法能力需着重建立城管危机管理机制，改进城管服务理念与执法态度，增加公民参与实效，加强城管执法人员培训。
随着我国城市化快速发展，城市社会问题日趋复杂化、尖锐化，城管执法能力不足的问题日益凸显出来。城管在执法过程中与执法对象所发生的矛盾与冲突，成为媒体舆论所关注的热点问题。提升城管执法能力已成为城管社会治理创新的关键所在。近年来，很多城市政府开始改革与创新城管执法方式，通过将“管理”寓于“服务”、鼓励公民参与城管执法等方式提升城管执法能力，涌现出很多具有典型意义的创新个案。运用治理理论的分析框架，可以全面考察我国城市政府所进行的城管执法创新实践，探讨其真实成效以及公众对提升城管执法能力的期待与需求。
一、治理视角下城管执法能力的新内涵
(一)城管执法能力的概念界定
从广义上来说，行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的、具体的、直接影响相对一方权利义务的行为;或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。[1]城管执法是行政执法的一种特定形式，主要是指在城市管理范围内实行相对集中行政处罚权制度，其实质是行政处罚权的相对集中行使。城管执法直接影响行政相对人的权利与义务，对行政相对人会产生直接的影响。如果城管执法中存在违法行使和不当行使，易于损害行政相对人的合法权益。因此，城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法。
根据行政执法的一般意义和城管工作的特殊目标，城管执法能力可以理解为，城管部门在集中行使管理城市的行政处罚权时所体现出来的一种综合管理能力。城管执法对于城管机构和执法人员的执法能力具有很高的要求，但是我国学术界对城管执法能力还缺乏充分的研究。已有研究也大多从法学专业角度论述城管执法能力的内涵，如，有学者将城管执法能力作为一种描述和衡量执法水平的潜在的“力”，即“执行的能力”，并认为执法能力是可以测量的“执行能力”。在法律实践中，执法能力是一个实际能力与手段的体现，是一个判断行政执法机关法律执行效果的预期性衡量指标。[2]城管执法能力是在城市管理中不断发展更新的综合能力体系。在城市管理的“统治”理念下，城管执法能力是指城管执法部门和执法人员严格遵照法律程序进行城市管理的技能与效能;而在城市管理的“治理”理念下，城管执法能力已不限于执法过程中的能力，而是具有了更广阔的内涵和外延。
(二)治理理论的分析框架
治理理论于20世纪60年代在西方兴起，20世纪90年代遂成为西方国家地方政府民主改革创新实践的主要理论基础。一直以来，关于治理的概念众说纷纭，但也有其共同的要素与特征。澳大利亚学者富兰克林·奥本-奥多姆(Franklin Obeng-Odoom)提出，“治理”概念常常在以下场合使用：一是作为大于政府的概念，二是作为一系列规则和过程设置，三是作为一个分析框架。将“治理”作为一个分析框架，在特定的经济政治背景下来对治理的结构进行分析，在实践中检验治理的效果。如，调查市民对治理的反应，就可以对治理的绩效进行评估。[3]治理作为一个分析框架对政府管理的改革创新具有重要的解释力。
近年来，我国很多城市的城管部门开始从“城市管理”转向“城市治理”，探索以治理为导向的创新实践路径。在这些创新实践中，城管执法能力已不仅仅局限于运用法律管理城市环境与秩序的能力，而且还包括了优化自身管理过程、为市民提供优质服务、广泛吸收市民参与城市管理、运用先进技术提高管理水平等方面的能力。运用治理理论的分析框架，城市执法能力可以从过程管理能力、服务公众能力、公众参与能力、知识创新能力等四个层面来分析。
1.过程管理能力
过程管理能力是指城管机构内部相互协作、对城市环境、秩序等公共事务进行有效治理，应对城市各种危机事件的能力。过程管理能力是城管职能的重要组成部分，也是城管治理创新的基础能力。“善治”是公共利益最大化的社会管理过程，以“治理”为导向的城市管理必须体现效率、法治和责任。过程管理能力就体现了城市治理对城管机构运用法律管理城市公共事务能力的要求。首先，过程管理能力应包括城管的依法处置能力。在城管执法过程中依法行政，合理合法地处置城管中的违法行为。城管部门内部以及与其他城市政府部门之间要建立完善的分工协作机制，有效配合共同治理好各种城市问题。其次，过程管理能力还应包括应急管理能力，即城管在面对各种紧急事件时所具备的及时有效处理问题的能力。当前在很多城市中都出现了城管执法的公共危机事件，不管是由城管执法过程引起，还是由执法对象所引起，都需要城管部门做出及时回应和处置。
2.服务公众能力
政府要实现好的治理，应明确自己的执政目的所在，即政府是服务公众的政府，要满足的是公众而非官僚政治的需要。“善治”理念下的城市政府不再凌驾于社会和公众之上，相反，应将其职能落实到社会基层建设，体察民生、民情和增强服务办事能力上。只有以公众的需求为导向，了解并及时解决公众的生活愿望和诉求，才能实现自身执政能力的发展和公众对政府满意度的提升。服务公众能力是治理视角下城管执法能力建设的新维度，是从“为城市管理人民”转向“为人民管理城市”的前提条件。具体而言，城管的服务公众能力体现在城管部门基础设施发展能力和与执法对象的沟通能力上。首先，城管应加强城市基础设施的建设与维护，维护城市生活秩序，提高市民生活质量。其次，提升与市民，尤其是执法对象的沟通交流能力。通过改善服务态度、改进服务方式，实现与公众的和谐沟通。只有在城市与社会良性互动的基础上，才能从根本上解决城市问题。
3.公众参与能力
治理理论的核心是治理主体的多元化。美国学者格里·斯托克认为，“现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任”。[4]提高公众对政府管理的参与度，对实现政府“善治”来说尤为关键。吸纳公众参与执法过程的能力已成为城管执法能力的新指标。首先，城管部门要通过专门的社会组织吸纳公众参与城管执法过程。不仅应与社会组织协同合作，同时又要积极推动社会组织建设。其次，城管部门也要有效促进公众对城管部门执法过程和执法结果的监督。通过政务公开，将自身行政执法状况展现在“阳光”下，以积极的态度接受市民监督。
4.知识创新能力
知识创新能力是实现政府有效治理的必要能力。英国学者迪夫·亚当森(Dave Adamson)的研究发现，政府的治理创新需要加强政府公务人员的能力建设。如果没有公务人员素质与能力的提高，政府部门难以适应治理所带来的变革，公民对政府创新会产生怀疑，认为只是口头的宣传而已。[5]就城管执法而言，知识创新能力是指城管部门以先进科学技术更新执法方式，以严格培训提高执法人员素质等方面的能力。城管部门的治理创新实践如果没有落实于其执法人员的能力与素质提升上，难以获得真实的功效。城管部门的治理创新也必须具有知识创新能力，尤其是随着城市管理科技化水平的提高，知识创新能力在城管执法能力体系中的作用会越来越重要。提高城管执法人员的能力与素质，掌握先进的城市管理技术与手段，有利于实现城市管理向城市治理的转变。
从治理理论的视角可以把城管执法能力分为过程管理能力、服务公众能力、公众参与能力、知识创新能力这四个方面的能力。在城市管理的工作实践中，这四个方面的能力不是孤立存在的，而是相互联系、相互促进，共同构成城管执法能力的综合体系。任何一个城市政府在面临当前城市管理复杂性的严峻挑战时，都需要从这四个方面考虑提升其城管执法能力的对策与路径。
二、济南城管执法能力建设的创新实践
进入21世纪以来，我国很多城市政府开始加强城管执法能力建设，涌现出很多典型的创新案例，如北京市朝阳区的“全模式”社会服务管理模式、深圳市龙岗区“城管在社区”改革模式、武汉市“城管革命”治理实践等，其中济南城管由于其“为人民管理城市”的理念与实践而引起社会关注。2012年，《求是》杂志发表了“为人民管理城市”的专题文章，介绍了济南城管的经验。[6]近年来，济南城管一直沿着从“为城市管理人民”到“为人民管理城市”，再到“让人民管理城市”的思路的不断探索创新，在城管执法能力建设方面积累了较为丰富的经验。2015年1月，本课题组对济南城管局进行了实地调研，并就市民对济南城管创新实践的满意度进行了问卷调查。
(一)济南城管的个案情况
济南城管的主要机构为济南市城市管理局和济南市城市管理行政执法局两个连署办公机构。2003年8月，原济南市城建局调整为济南市城市管理行政执法局。2009年12月，由济南市建委等相关单位合并正式成立了济南市城市管理局。济南市城管局主抓日常城市管理，而济南市行政执法局主要行使执法职能，两个部门的权力有所交叉又各有侧重。行政执法局主要承担行使市容环卫、园林绿化、城市规划、市政公用、人防、房产管理、建筑管理、开发拆迁等部门的行政处罚权。据济南市城管局负责人介绍，2010年以来，济南城管开始打造“服务、管理、执法”三位一体的城管新模式。这一模式的特色主要明确人民在城市管理中的主体地位，即城市管理是“为人民服务”不是“把人民管住”。因此，济南城管把“人民满意”作为城管工作的出发点、着力点和落脚点，将提升城管执法能力作为突破口，全力破解城市管理的难题与困境。
(二)济南城管执法能力建设的创新实践
按照治理框架下城管执法能力的四个维度，本课题组对2010年以来济南城管在执法能力建设上的创新实践做了如下总结。第一，从过程管理能力来看，济南城管首先明确了城管执法权限与职责，推进城管执法机构、职能、权限、程序、责任法定化，依法确定执法范围。其次，济南城管着重理顺城管与有关部门的关系，成立了城管执法市级协调机构，同时，济南城管还建立城管行政执法责任制、执法考核和执法过错追究制度。济南城管不断将城市管理重心下移，完善了街道办事处、执法中队、社区居委会、城管协管员四方联动机制。第二，从服务公众能力来看，济南城管主要是通过改善城市基础设施以及强化便民服务等来提高城管的执法能力。济南城管不仅全力打造省会城市新形象工程，同时为城市弱势管理对象提供支持和救助。2011年，济南市城管局设立了全国第一家摊贩救助基金，将城市管理对象纳入救助系统。第三，从公众参与能力来看，济南城管主要打造“百姓城管”的公众参与平台。2011年，济南市组建了全国第一家“百姓城管协会”。城管协会拥有十万多成员，设立严格的章程、执行机构和法定代表人，是国内较大的市民参与城市管理的社会组织。第四，从知识创新能力来看，济南城管采用了“数字城管”、“地图工作法”等新技术，着力打造“智慧城管”。这些新技术增加了对城市违法情况和危险环境的监察力度，增加了城管处理案件的有效度，大大提高了城管的执法能力。
三、济南城管执法能力的公众满意度问卷调查
(一)研究过程与方法
济南城管执法能力建设的创新实践是从2010年开始，经历五年时间，这些创新举措是否取得实效?济南市民对这些政府创新是否满意?还需要从哪些方面进一步提升城管执法能力建设?针对这些问题，本课题组对济南市民进行了较大范围的问卷调查。根据治理视角下城管执法能力的分析框架，调查问卷从城管的过程管理能力、服务公众能力、公共参与能力和知识创新能力等四个层面设计相关问题，以了解济南市民对于济南城管执法能力建设的满意程度。
本次问卷调查主要是在济南市区范围内进行随机抽样调查。被调查者的基本情况是：从性别上看，女性占52.8%，男性占47.2%;从职业上看，商贩占17.4%，普通营业员占15.9%，个体商户占24.8%，生产运输工作人员占6.8%，企业工作人员占16.2%，教师占3.6%，公务员占2.5%，学生占9.6%，无业的占3.2%;从居住状况上看，常住人口占59.5%。被调查者侧重选择了与城管有频繁互动的城市居民。本次调查共发放问卷650份，回收问卷516份，有效问卷回收率79.38%。课题组运用SPSS20.0数据统计软件对所获取数据进行了统计与分析。
(二)济南市民公众满意度问卷统计分析
1.过程管理能力整体有所增强，但危机反应能力仍有不足
对于城管过程管理能力的满意度，问卷主要设计了市民对于城管的“执法工作效率”、“城管执法与其他政府工作的协调程度”、“对城管危机事件的反应”等问题，并且设计了“与五年前相比城管执法能力是否提高”问题，以反映市民对城管创新实效的评价。问卷统计分析发现，市民对城管执法工作效率基本上持肯定态度，近七成市民认为城管工作效率有所提高，但对于提高的幅度不是很满意，五成多的市民认为有所提高，但进步程度不大(参见图1)。与此对应，在五年前后城管执法情况的比较上，不到两成的市民认为城管执法能力有了很大提高，一半以上的市民认为城管执法能力有提高、但提高的程度很小，也有一部分市民认为城管的执法能力不但没有一定的提高和进步，反而在一定程度上有所下降(参见图2)。这反映了市民虽然对近年来城管执法能力的改进持肯定的态度，但是对于提升幅度并不是很满意。对于城管执法部门与其他政府的协同配合问题，市民的满意度较高，有78.9%的市民表示满意或基本满意;但是市民对城管危机事件的反应能力方面的满意度相对较低，有四成多市民认为城管不能对危机事件做出及时反应，这说明公众认为城管在处理危机事件能力方面存在着滞后性，城管危机公关意识有待继续加强。
2.服务公众能力硬件设施满意度较高，但城管执法态度与方式仍有待改进
对于城管服务公众能力的满意度，问卷主要围绕“城市基础设施的建设与维护状况”以及“城管的服务意识与执法态度”等来设计问题。问卷统计分析发现，市民对于城市道路交通、环境卫生设施的状况基本持满意态度，这也说明济南市民对近年来城管在硬件设施方面的投入比较认可。尤其是近年来，济南城管努力打造“洁、靓、谐”的城市新形象工程，投入了大量人力与物力，城市交通、环境卫生与设施得到明显改观，济南市民对此是持赞同态度的。同时，济南市民对于城管服务意识的改进也有着较高的评价，有七成市民认为，城管在执法过程中宣传法律知识方面做得基本到位。但市民对城管的执法态度仍然有很多不满，有半数以上的市民对城管执法态度表示不满，而这一指标在商贩人群中的比例达到八成以上(参见图3)。虽然市民对于城管的印象日趋改善，但是对城管的负面报道仍然时有发生。不能否认，城管部门与城管人员仍然需要花大力气改善自己的公众形象。
3.公众参与城管的社会组织与制度建设有所突破，但公众参与的实效性与持续性不足
对于城管公众参与能力的满意度，问卷主要调查了市民对于济南城管的公民参与途径的认知与满意程度、市民对于报纸、网络等媒体监督以及对城管反馈的满意程度。问卷统计发现，市民参与城市管理的意识逐渐觉醒，有九成以上的被调查市民认为，参与到城市管理中是一件有价值的事情，其中两成市民认为这一活动非常有价值。但是调查也发现，市民对于济南城管吸纳公众参与的主要方式“百姓城管”的了解程度并不是很高，大部分受访者表示，只是听说过“百姓城管”，但并不很清楚它的具体情况，更谈不上参与其中(参见图4)。在城管执法的公共监督上，有八成以上的被调查市民认为，新闻媒体在对城管监督方面发挥了重要的作用，产生了良好的效果，极大地推动着城管执法能力的完善。但从调查中也发现，城管对于市民意见的反馈能力并不令人满意，六成以上市民认为，城管反馈速度一般或不及时(参见图5)。由此可见，城管在增加公共参与实效和及时反馈公众诉求方面的能力还需要进一步提高。
4.能够采用先进城管技术，但普及率相对较低，城管培训迫在眉睫
对于城管知识创新能力的满意度，问卷主要调查济南市民对于济南城管所采用的“数字城管”、“地图工作法”等技术的满意程度。所谓“数字城管”是指运用数字化技术和网格化方法进行城市管理的先进城市管理方法，而“地图工作法”则是指以满足市民公共服务需求为目标，通过编制地图，将便民服务信息纳入城市管理电子地图，进行统一规划和管理的城市管理方式。这些建立于现代计算机网络技术基础上的城管技术已经被济南城管采用，但普及率还相对较低，市民对这些新技术所带来的城管执法能力提升也不是很满意。有2～3成的居民认为，城管新技术没有太多的实际效果。有九成以上的市民认为城管执法人员还需要加强现代科学技术、法律知识和执法技能的培训，才能更好地适应城市现代化的要求(参见图6)。
五、提高城管执法能力的对策建议
通过对济南城管的实地调研和对济南市民的问卷调查课题看出，以治理为导向的城管执法创新实践很大程度上提升了城管的执法能力，济南市民对济南城管执法能力方面所做的创新基本持肯定态度，这也反映出，城管部门在社会舆论压力之下不断改善公共形象的努力取得了一定的成效;但市民对城管的危机反应能力、城管执法态度和方式、城管技术水平和城管执法人员的素质还存在着诸多不满意之处。为了进一步提升城管的城市管理能力，更好地满足公众的需求，提高公众满意度，应着重从以下四个方面入手。
(一)建立城管危机管理机制
城管部门是社会矛盾与冲突最为集中的执法领域，“焦点”问题频出，社会关注度相对较高。通过调查发现，虽然大多数公众对于城管的过程管理能力基本满意，但对于城管危机管理很不满意。因此，加强城管的危机管理，建立危机管理机制是提高城管执法能力的当务之急。首先，城管部门应充分总结各种城管危机事件的发生原因，对不同类型危机事件进行分类分析，掌握城管危机事件发生的规律性。其次，在组织重大执法活动时应事前进行风险评估，做好危机事件的应急预案。增强城管执法人员对危机事件的处理能力，防止城管执法人员在面对突发状况时采取不恰当的执法方式。第三，加强源头治理。城管执法大多处理城市问题中的末端事件，矛盾集中，易发冲突，因此，做好前端治理也有助于降低城管的执法成本。
(二)改进执法人员的服务态度和执法方式
随着城市现代化发展，城市交通环境卫生状况大多得到改善。大多数市民对城管硬件建设的服务能力基本满意，但是对于城管的执法态度和执法方式等“软服务”能力有着更为集中的不满。因此，为了提升城管服务公众能力，必须着重改善城管执法人员的服务态度、改进执法方式，从根本上转变公众对于城管的负面印象。但改进执法人员的“软服务”能力，却需要从“硬制度”入手。首先，要完善行政处罚、行政强制程序，建立执法全过程记录制度和案件主办人制度。其次，建立完善城管执法监督机制，严格执法责任，严肃执法纪律，实行城管行政执法责任制、执法考核和执法过错追究制度。第三，加强城管执法人员的管理，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。
(三)完善公众意见反馈制度
将公众参与纳入城市管理体系之中，是治理理论视角下城市管理创新的关键所在。虽然很多城管治理创新都注意到了公众参与的重要性，也采取了相应的措施，建立了基本的公众参与平台，但公众参与城市管理的实效性仍然很低。有的公众参与只是在启动时产生了一些宣传效应，并没有能真正吸纳公众参与城市管理的过程之中。城管部门对公众参与诉求的反馈能力也明显不足。因此，城管部门应继续坚持依靠群众办城管的思路，加强与公众互动与反馈能力的建设。首先，建立有效的市民诉求回应机制，拓宽公众利益表达渠道，主动让市民监督自身执法。通过网站、热线电话、接访等多途径与市民进行交流。其次，加强城市管理的社会组织建设，通过社会组织鼓励市民积极参与城市管理。第三，推进居民自律和居民自治，通过城管工作进社区，加强对市民城管法律知识的宣传教育，提高公众参与城管的实效。
(四)加强城管执法人员的知识培训与素质提升
在以治理为导向的城管创新中，知识创新能力往往是具有滞后性的要素。由于城管执法人员科学文化素质水平的制约，城管所采取的治理创新往往难以持久发展。要使公民参与成为公共服务现代化不可缺少的组成部分，政府部门必须意识到公民参与的积极意义。提高政府部门公务人员对公共参与的治理能力，建立相应的培训和支持机制是促进政府职能转变的有效途径。加强城管执法人员的培训与能力建设尤为重要。[7]在城管治理创新中，不仅要加强对城管执法人员法律知识与其他专业知识的学习培训，还应着力提高城管执法人员的科技文化素养，使其熟练掌握与运用现代信息技术，提高工作效率。
从对济南城管的调研可以看出，近年来城市政府的治理创新实践取得了明显的成效，市民对于政府所做出的努力是基本肯定的，社会舆论对于城管和市民的矛盾也不再呈现出明显的“一边倒”态势。在城市现代化加速发展的背景下，城市管理仍然面临着严峻的挑战。城市管理部门必须尽快提升城管执法能力，从过程管理能力、服务公众能力、公众参与能力、知识创新能力等四个方面入手，探索城管执法能力建设的有效路径，实现城市管理水平质的飞跃。有理由相信，优质高效的城市管理服务会得到市民更多的拥护和支持。
说明：本文为济南大学国家大学生创新训练计划项目“走进济南城管：治理视角下的城管执法能力建设研究”的阶段性成果。
参考文献：
[1]罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1989.133.
[2]李媛.城市管理行政执法能力的分解和测度——以提升执法效能为目的[J].城市管理与科技，2011(3)：42-44.
[3]Franklin Obeng-Odoom.On the origin，meaning，and evaluation of urban governance[J].Norwegian Journal of Geography.2012，66(4)：112-131.
[4](美)格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志(中文版)，1999(2)：19-30.
[5]Dave Adamson.Community Empowerment：Learning from Practice in Community Regeneration[J].International Journal of Public Sector Management， 2013，26(3)：190-202.
[6]中共济南市委宣传部调研组.为人民管理城市——济南市创新城市管理的实践及启示[J].求是，2012(5)：22-24.
[7]周晨虹.英国城市复兴中社区赋权的“政策悖论”及其借鉴[J].城市发展研究，2014(10)：92-97.
■责任编辑：王 缙
作者：张圣 张晓彤 周晨虹
9月28日，自治区国土资源厅召开了全区国土资源系统依法行政暨普法工作视频会议。会议全面总结了我区国土资源管理系统依法行政、做好法制宣传教育工作的做法及成效，部署了今后一个时期我区国土资源管理依法行政、“六五”普法、法治国土建设等工作。
内蒙古自治区国土资源厅厅长白盾在视频会议的讲话中指出：第一，加强领导、统一思想，充分认识新形势下推进依法行政工作的重要性和紧迫性。今年是实施“十二五”规划的开局之年，是“六五”普法启动之年，是自治区党委、政府提出建设“依法治区”重大决策部署第二个五年工作的起步之年。做好新形势下的国土资源依法行政工作，对于确保国土资源管理部门更好的履行职能，不断提高国土资源对经济社会可持续发展的保障能力，具有十分重要的意义;第二，把握重点，扎实推进国土资源依法行政和法制宣传教育工作。要按照《国务院关于加强法制政府建设的意见》、“六五”普法规划要求，根据徐绍史部长、胡春华书记讲话精神，紧扣“十二五”规划目标任务，围绕中心、服务大局，全面开展“法制国土”建设，为经济社会发展提供强有力的保障;第三，统一思想，全面抓好依法行政和法制宣传教育工作各项任务的落实。依法行政，责任在部门，关键在领导，重点在落实。因此，要统一思想，加大推进力度，扎扎实实推进国土资源依法行政和宣传教育工作，为提高系统依法行政水平、推进“法治国土”建设作出努力。
内蒙古自治区国土资源厅副厅长孔燕燕在视频会议的报告中说，首先，自2006年以来，国土资源政策制度体系进一步完善;其次，规范行政权力运行成效显著。一是建立完善了重大事项内部会审、集体决策制度，二是建立完善了规范性文件合法性审查、备案、清理和评估制度;再次，维护群众利益化解争议机制进一步完善;第四，体制机制得到进一步完善;第五，“五五”普法效果显著。
最后，孔燕燕副厅长对“十二五”期间我区国土资源依法行政和“六五”普法工作提出了两点要求：一是全面推进依法行政，加快建设法治国土。当前和今后一个时期，我区国土资源管理要不断深化行政审批制度改革，严格规范行政执法权力和程序，推动保障和促进科学发展新机制的形成，推进和完善行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的国土资源行政管理体制，促进经济社会全面协调可持续发展;二是大力推进“六五”普法，服务法治国土建设。以建设法治国土为目标，紧紧围绕加快转变经济增长方式这条主线，实现国土资源普法工作的新提升。
澳大利亚矿业富婆身家1000亿美元成全球首富
据香港《文汇报》报道，全球首富可能是女性。现年57岁的吉娜·莱因哈特继承了父亲的一家矿业公司，随着商品价格大涨，成为澳洲首富。花旗银行更预计，随着她全资拥有的3大矿业项目投入运作，莱因哈特的个人财产更可望高达1000亿美元，势将压过墨西哥电讯大亨斯利姆和微软创办人盖茨，成为全球首富。
莱因哈特外表和一般中年女性没有分别，一向低调的她也甚少在媒体曝光。但事实上她是“汉考克勘探公司”(Hancock Prospecting)的唯一拥有人，坐拥澳洲矿业王国。
莱因哈特自小已知道自己是富家女，12岁时父亲已教她做生意，为接管家族生意作准备。但莱因哈特长大后婚姻生活并不如意，她结过两次婚，第2任丈夫1990年去世，现时她育有1子3女，分别和两位丈夫所生。
根据花旗银行的研究，莱因哈特的公司如果在澳洲上市，运用11倍市盈率计算，她的财富便会达300亿美元，足够打入《福布斯》10大富豪榜。但是公司旗下还有3大矿业项目，都打入了10大矿业项目之中，数目和力拓矿业集团相同。
如果这3大项目投入运作，估计为莱因哈特带来每年100亿美元的利润。由于汉考克勘探公司由莱因哈特全资拥有，不需与股东分享利润，预计莱因哈特的身家将会超过斯利姆的760亿美元，成为全球首富。
1
9月份，内蒙古西部地区煤炭坑口价格保持稳定;东部地区略有上涨，秦皇岛煤炭平仓价格略有上涨。
西部地区主要煤种价格情况：9月份，高热值动力煤坑口价格保持400元;块煤价格510元，基本保持稳定。低热值动力煤价格保持195元。焦煤坑口平均价495元左右。无烟原煤坑口价格保持700元。乌海地区二级冶金焦出厂平均价格保持在1675元水平。西部地区进口蒙古国焦煤口岸落地交易价600元，基本稳定。
东部地区主要煤种价格情况：9月份，东部地区电煤坑口价格继续保持在200元水平，市场粉煤平均价格215元，较上月涨30元。
秦皇岛港平仓价格：8月18日，5500大卡动力煤价格835元水平，较上月上涨10元。
2
煤炭运输已经成了能源物流的最大问题。中国交通运输协会会长、原交通部部长钱永昌在首届中国能源物流产业大会上指出，对能源物流的认识和重视程度不足已经成为制约该行业发展的重要因素。近年来出现的煤电紧张状况和企业资金周转缓慢，与我国物流体系不健全，物流运输效益不高，能力不强有很大关系。
我国煤炭资源主要集中在山西、陕西、内蒙古和新疆等西北地区，这些地区占全国产量的60%以上，而用煤主要地区集中在东部沿海地区。产区与使用区不一致导致了对物流的需求，物流成本占煤价的40%左右，而现在运力紧张已经成了制约煤炭外运的最大障碍。
而煤炭外运70%以上用来发电，为此，物流业专家指出，将煤炭就地转化，在当地发电而后再外输，是解决当前煤炭铁路运力不足的最佳选择。
3
内蒙古固阳县一稀缺煤种勘查项目进展顺利。
由内蒙古煤炭建设工程(集团)总公司负责实施的固阳县后黑沙煤炭预查项目，是自治区批准的包头市北山地区唯一稀缺煤种勘查项目。该项目总投资532万元，设计钻孔12个，总进尺4400米。经固阳县国土资源局积极协调，目前，项目已开始野外钻探工作。据悉，预查工作完成后，将对预查区的地层层序、含煤时代、构造形态、含煤分布、煤层埋深、储量预测等作出一个科学评价，为下一步开发利用提供科学决策依据。
4
我国能源开发中心将加快西移。国家能源局规划司吴瑞鹏说：我国要建成“山西、鄂尔多斯盆地、西南、蒙东、新疆五个综合能源基地，在中东部建设核电站”的5+1的能源布局思路是建设现代能源产业的重要基础，未来我国能源开发的中心将加快西移，既有的能源格局将发生改变。
吴瑞鹏指出，鄂尔多斯盆地能源基地煤炭储量占全国35%左右，石油资源天然气资源占10%左右，风能和太阳能非常丰富。吴瑞鹏预测，2020年鄂尔多斯基地煤炭2030年到12.3亿吨，电力装机装机30年达到3亿千瓦。
新疆能源基地地处我国的西北边陲，吴瑞鹏预测，2020年新疆煤炭产量达到4亿吨左右，2030年达到8亿吨，油气产量分别达到3800万吨和550亿立方米之后维持基本稳定，电力装机2020年达到1亿千瓦左右。
西南地区能源资源以煤气为主，吴瑞鹏指出，“西南地区的天然气在四川盆地，资源勘探处于早期阶段，增储的潜力很大，近年来发现了很多页岩气资源。水能资源丰富，是西南基地有别于其他四个基地的特点，57%的水集中在西南地区。”他表示，未开发的水利资源几乎全在西南地区，将成为南方天然气和水电的供应主体。
蒙东地区煤炭资源丰富，蒙东的褐煤储量居全国第一，吴瑞鹏预测，2020年蒙东的煤炭资源达到4亿吨，2030年我国的能源产量达到45亿吨标煤，比现在增加15亿吨。
2022年，是()召开之年，2022年普法依法治理工作的指导思想是：坚持以*思想为指导，深入学习宣传贯彻法治思想，深入贯彻关于政法工作的重要指示和来陕考察重要讲话精神，全面贯彻党的*大和*中全会精神及中央全面依法治国、省委全面依法治省、市委全面依法治市工作会议精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。
树立系统观念、法治思维、强基导向，进一步加大全民普法力度，提升依法治理水平，推动全社会形成尊法学法守法用法良好氛围，为建设新时代追赶超越新篇章提供坚强有力的法治保障。
一、学习宣传法治思想，突出抓好重点普法内容
1.深入学习宣传法治思想。把学习宣传贯彻法治思想作为普法的首要任务，局机关要把法治思想纳入党组中心组学习内容，局机关以简报、LED显示屏等方式，大力宣传法治思想。
2.深入学习宣传民法典。组织系列宣传活动，大力弘扬平等自愿、诚实信用、权利义务相一致、公序良俗等法治精神。开展“美好生活·民法典相伴”主题宣传活动，通过发放《民法典》、集中学习等形式广泛宣传民法典，让民法典走到群众身边、走进群众心里。局领导干部要带头学习宣传民法典，提高运用民法典维护人民权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的能力和水平。
3.深入学习宣传宪法。持续在全局范围内广泛开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育，运用国家宪法日、宪法宣传周(月)活动，进一步推动“宪法七进”，认真落实宪法宣誓制度，坚决维护宪法法律权威。组织开展好“12·4”国家宪法日和宪法宣传周(月)宣传活动，坚持整体联动，营造学习宣传宪法的浓厚氛围。
4.深入学习宣传党内法规。以《党章》《准则》《条例》和党风廉政建设为重点，通过领导干部学法用法考试，推动党内法规学习宣传常态化、制度化。
二、围绕服务全局工作大局，全力抓好普法重点任务
5.围绕全局工作大局抓普法。紧跟县委县zf中心工作，围绕维护稳定，加强对城市管理、环境保护等方面的法治宣传教育。为打造美好城市创造良好法治氛围。
6.开展好主题法治宣传。按照“谁执法谁普法”责任制要求，结合4.15、6.26等重要节点日，深入开展国家安全法、禁毒法等基本法律的主题宣传活动，组织开展各具特色的法治宣传，进一步增强广大群众自觉遵守法律、自觉依法办事、依法维权意识，为构建和谐社会营造良好的社会氛围。
7.加强法治文化建设。提升改造法治文化阵地，不断充实，更新宣传内容，使其充分发挥作用。全面推动机关单位法治文化建设创新发展，让法治元素随处可见，在全局营造浓厚的法治文化氛围。
8.深入开展“法律七进”活动。按照“谁执法谁普法”普法责任制的要求，执法、普法单位从实际出发，针对不同群体的特点，因地制宜开展法治宣传教育。
三、完善制度机制
9.进一步落实“谁执法谁普法”普法责任制。按照“谁执法谁普法”的原则，执法单位修订完善普法责任制清单，明确普法职责，确定普法重点，建立日常普法工作台账并及时上报本单位执法、普法动态。加强考核检查，夯实普法责任，推动全局执法普法积极履行普法责任制，不断完善齐抓共管的大普法工作格局。
10.加强普法工作的组织实施。全局要进一步加强领导和组织协调，统筹推进普法依法治理工作，完成好2022年普法工作任务。
11.进一步落实媒体公益普法制度。利用微信公众号定期推送普法内容。组织沿街商户利用LED显示屏刊播普法内容，在全社会大力营造浓厚的宣传氛围。
在“*”普法期间，普法工作如何才能做到站在高起点，实现新跨越，不断扩大法制宣传教育的履盖面，进而提高全民法律素质和全社会法治化管理水平，全面实现“*”规划提出的“两增强、三提高”的目标要求，为全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会及全市的经济、社会发展创造良好的法制环境。针对这个问题，通过调研论证，理论研讨，先行试点，经验推广等工作，我们在全市范围内推行了普法依法治理工作属地管理。
一、深入研讨，正确把握普法依法治理工作属地管理的特点
普法依法治理工作属地管理，就是在一定的地域范围内、由当地政府对辖区内各单位的普法依法治理工作、进行组织实施和协调监督。
属地管理的特点：一是统一组织辖区内各单位普法依法治理工作。区(市)普法办为了更好地开展工作，根据各单位的性质统一编组，如金融类、企业类、中央、省驻区(市)各单位等分别编组，统一组织指导，既方便了工作的开展，又改变了过去直接面对辖区内的各单位不便管理的局面。二是统一协调辖区内各单位普法依法治理工作。如中央、省驻区(市)各单位，垂直管理的单位，过去以条为主，现在以块为主，普法依法治理工作都由区(市)普法办统一协调、指导。三是统一考核辖区内各单位普法依法治理工作。中央、省驻区各单位，垂直管理的单位，驻区大型企业等需要实行属地管理的单位，都由区司法局直接对其进行普法依法治理工作的检查考核。
二、统筹安排，扎实推进普法依法治理工作属地管理的正确实施
实行普法依法治理工作属地管理，必须对属地管理单位有相应的了解，有完整的工作思路，有配套的工作措施，有可行的工作手段，才能保证工作的健康开展。
(一)提高认识，加强领导。领导重视是做好属地管理工作的重要前提。各级党委、政府要把这项工作纳入重要日程，作为重点工作目标和落实“*”规划的重要措施，加强组织领导，认真研究解决工作中遇到的困难和问题。建立责任制，分管领导亲自抓、业务处室具体抓，一级抓一级，层层抓落实，大力推进属地管理工作的开展。
(二)梳理排查，摸清底数。准确掌握应纳入属地管理单位的数量，是做好属地管理工作的基础。一是借助工商办理企业年检注册的有利时机，通过工商注册系统调取应纳入属地管理单位的相关资料;二是通过区(市)社会治安综合治理办公室，对应纳入属地管理单位进行了解核实;三是借助街道司法所的职能优势，以街道为单位，进一步梳理属地单位的数量。通过三个层次摸清中央、省、市驻辖区(市)机关、事业单位和国有、民营、非公有制企业以及混合所有制企业数量，并掌握这些单位的基本情况，为做好属地管理工作打下基础。
(三)制定计划和措施。科学的方案是做好属地管理工作的保障。青岛市普法办指导四方区制定了《关于实行普法依法治理工作属地管理的意见》，明确了指导思想、目标任务、方法步骤、组织领导和要求。全市在四方区开展了属地管理工作试点，并于*年9月8日召开了普法依法治理工作属地管理现场会，各区市分管局长、科长参加了会议。四方区介绍了《抓住机遇，强化落实，积极做好普法依法治理属地管理工作》经验，区(市)分管局长汇报了属地管理工作进展情况。全市各单位分别建立了领导机构和办事机构，各单位的“一把手”为第一责任人，负总责，业务处室负责统计上报、联系协调等具体工作。
(四)主动走访，加强沟通。建立协调、融洽的工作关系，是做好属地管理工作的手段。针对个别单位对属地管理的异议，我们有重点地走访了26家单位，详细讲解属地管理的意义和要求，强调多人来人往，少文来文往，逐步建立密切的工作关系。在此基础上，召开了属地管理工作座谈会，认真听取与会单位近年来开展普法依法治理工作经验和对属地管理建设性意见和建议，并就如何加强普法依法治理属地管理工作进行了部署。
(五)登记造册，科学编组。正确区分属地管理单位的类别，是做好属地管理工作的关键。属地管理单位具有类型多、数量大、分布广、难以集中的特点。各单位的性质不同，在普法依法治理中遇到的困难和问题也不尽相同。如果用一套模式进行管理和指导，难以体现针对性，也难以取得实效。为了使属地管理更加科学合理，对新纳入属地管理的单位进行科学编组，选定每个组的召集人，初步形成属地管理的联系网络。
(六)建章立制，规范管理。完善制度规范管理，是做好属地管理工作的核心。一是制定普法依法治理属地管理暂行办法。对属地管理的范围、主要职责和监督检查等事项进行明确界定。二是建立例会制度。每季度举行一次例会，由各属地单位汇报工作进展情况，相互交流经验，同时由普法办公室部署阶段性工作，传达贯彻重要会议精神，通报检查、督查情况。三是建立督查制度。由普法办公室对属地管理的各单位进行工作督查;协调人大、政协等机关和上级领导对普法依法治理工作行进视察;各单位普法业务部门自查规章制度落实情况。四是建立信息共享制度。区(市)普法办在普法依法治理简报中设属地管理专刊，以传播工作经验，交流工作动态，推动工作发展，促进整体水平提升。
三、狠抓落实，确保普法依法治理工作属地管理取得明显成效
实行属地管理，是青岛市对普法依法治理工作内在规律的进一步认识、把握，推动了普法依法治理工作的深入开展。
(一)完善了机制。目前，实行普法依法治理工作属地管理的单位，进一步建立健全了组织领导和工作机构，实施了“一把手”工程，党委或行政主要负责人为第一责任人，使主要领导真正担负起普法依法治理工作的重任。在党委政工部门、宣传部门或法制部门设立了普法依法治理工作机构，负责日常工作的组织、协调，开展各种法制宣传教育和依法治理活动。
(二)理顺了关系。随着属地管理工作的深入开展和各项规章制度的建立健全，主管机关和责任单位的关系更加密切，管理者和被管理者的权利与义务更加明确。今年以来，四方区实行属地管理的59个单位，在普法办的组织、协调下，积极参加了严打整治、贯彻治安管理处罚法和交通安全法、平安创建、迎奥运法律法规宣传等活动，为属地管理单位创造了向社会宣传自身形象、发挥职能作用的机会，调动了他们的积极性，保障普法依法治理工作的落实。
(三)创新了形式。实行属地管理的各单位，积极创新法制宣传教育和法治实践的形式。如四方车辆研究所，利用每人一台计算机的优势,建立了所内普法局域网，开设了宪法、刑法、民法、经济法、行政法、诉讼法、新增法律法规等知识专栏，实现了网上普法。青岛海晶化工集团强化对依法治企的认识，在全体员工中树立了“有情领导，无情管理，绝情制度”的理念。提高了全体员工的法制观念，增强了依法决策、依法经营管理的意识。
(四)促进了工作。一是在“一学三讲”主题教育中，充分利用厂报、厂刊、板报、橱窗等宣传工具，开设普法专栏、专版，多层次、全方位的向企业经营管理人员和职工开展普法教育。二是拓展了普法生力军。青岛科技大学法学院积极与四方区、共同组建了大学生法律援助实习基地，定期组织在校大学生参加法律实践活动，成为普法、守法的生力军。三是促进了依法治企。青岛发电厂在新建机组中，严格落实环保法律法规的要求，投入近4亿元的环保专项资金，治理企业可能产生的污染，在促进企业发展的同时，保护了环境。四是维护了企业和职工双方的权益。青岛双桃集团在与单位职工解除劳动合同时，主动履行公证程序，请公证处对解除劳动合同协议审查把关，依法律手段解决涉及涉及职工利益问题;青岛纺织机械股份有限公司、青岛前哨精密机械公司等单位在改制、改组中，主动聘请多名律师，从涉及企业和员工的各方面因素综合论证，研究、制定改制方案。及时化解改制中的各种矛盾，保证了改制工作的平稳过渡。
“五五”普法工作开展以来，我局在区委、区政府的正确领导下，在区依法治区办的支持指导下，认真贯彻落实区委宣传部、区司法局《关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》和《关于开展“法律六进”活动的通知》，按照“五五”普法规划和“法律六进”的要求，深入开展法制宣传教育，紧密结合区委、
区政府《依法治区工作要点》，坚持法制教育与行政执法相结合，大力推进依法行政和依法治理工作，为推进我区新一轮跨越式发展和构建社会主义和谐社会营造良好的法治环境。根据区依法治区工作领导小组办公室《关于做好“五五”普法检查验收工作的通知》精神，我局严格按照检查标准进行了自查。现将我局“五五”普法依法治理工作总结如下：
一、“五五”普法依法治理工作回顾
自以来，我局的“五五”普法及依法治理工作在局领导的高度重视下，紧紧围绕“五五”普法规划确定的目标和任务，从提高认识、加强制度建设、强化组织领导入手，坚持“五抓”，即抓落实、抓重点、抓提高、抓深化、抓创新，有利地推动了“五五”普法及依法治理工作向纵深发展。
(一)加强领导，健全机构，保障普法依法治理工作的落实
为切实保障“五五”普法规划顺利实施和“法律六进”工作的深入开展，局领导把普法依法治理工作列入党政工作的议事日程。我局就制定了开展法制宣传教育第五个五年规划的实施方案，并成立了“五五”普法依法治理工作领导小组，黄灿荆局长任领导小组组长，张国滨副局长任领导小组副组长，成员由方六金、陈超岚、朱水鑫、陈建平、许温水、苏龙哲、宋培华、郑国滨、胡雁如、黄玉敏、王斌斌、李石林等组成。领导小组下设办公室，挂靠政策法规科，具体负责“五五”普法依法治理工作。在启动准备阶段，我局就广泛地进行宣传发动，力求做到思想认识到位，动员部署到位，工作落实到位。为加大宣传力度，结合第一个“12·4”法制宣传日活动，广泛开展了“五五”普法宣传月活动，通过举办法律咨询、举办法制讲座和培训班、印发宣传资料、悬挂张贴标语等形式，对“五五”普法的意义、目标和任务进行广泛宣传，做到目标明确，任务清楚，措施具体。
(二)明确任务抓重点，实现工作整体推进
“五五”普法工作开展以来，我局认真按照普法规划和工作计划的要求，抓好重点对象，确定重点学习内容，实现整体推进。
一是建立党总支中心组学习制度，抓好领导干部学法。为加强领导干部社会主义法制理念教育，使领导干部牢固树立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局的理念，牢固树立带头学习法律、自觉遵守法律、忠实执行法律、维护法律权威的观念，我局制定了《党总支中心组学习制度》等十二项制度，中心学习小组设组长一名，由党总支书记担任。中心组每月组织集中学习一次，每年围绕1—2个专题进行系统深入地学习，一般安排在月中旬，如遇特殊情况，由组长决定变更时间，平时以自学为主。中心组的学习采取集中学习、专家辅导、举办专题讲座和召开研讨会、交流会等形式组织机关干部学法，确保领导干部每月脱产参加法律的知识学习培训不少于40小时。通过学习，《宪法》、《公务员法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《物权法》以及本行业工作相关的法律法规得到普及。近两年来，我局先后举办了公务员法知识讲座、行政许可法知识讲座、依法行政法律知识讲座，并把法律知识纳入干部培训必学内容，有力地提高领导干部的法律素质。
二是制定干部职工学习培训制度，抓好干部职工普法教育。结合我局工作实际，每年制定城管执法人员业务培训计划，有计划、有组织地对单位干部职工进行法制教育培训，积极引导单位干部职工开展学法用法活动。充分利用队务会、局务会，每周学习一次法律条文，每半月一次以会代训，每月组织一次学法研讨，每季度组织一次集中学习，每年组织一次法律法规知识测试，定期组织干部职工参加法律知识学习，不断增强干部职工依法履行职责、依法承担责任的意识。
三是加强法制宣传队伍建设。为进一步推进“五五”普法工作深入开展，普法宣传工作坚持“谁主管，谁负责”的原则，建立健全一把手负总责、分管领导认真抓、各执法中队具体抓的普法工作领导体制和运行机制。局法规科负责组织协调、指导检查，组成以各执法中队为主的法制宣传队伍，积极开展面向社会的法制宣传教育，把法制宣传教育融入管理和服务的全过程，在服务群众中教育群众。
“五五”普法以来，我局共组织干部职工800多人次参加“反腐倡廉”专题法制教育;选派168人次中层以上领导及业务骨干参加区党校轮训及市执法局集中组织的“心理调适训练”、“环保法规及环境噪声监测技能”、《**市城市供水节水条例》、《中国人民共和国城乡规划法》等各类法律法规培训共计23天;对112名协查员先后5次共
定普法办„2008‟1号
定海区2007年普法依法治理工作总结
2007年是深入贯彻落实科学发展观、积极推进社会主义和谐社会建设的重要一年，也是实施 “四五”依法治区、“五五”普法规划的关键之年，在区委、区政府的正确领导和区人大的监督下，在上级普法部门的指导下，全区各级党委、政府坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大、十七大精神，按照市委关于推进法治建设的总体部署，按照 “四五”依法治区“五五”普法规划的要求，深入开展“法律六进”活动，大力加强法制宣传教育，扎实推进依法治区工作。
一、精心部署，全面开展“四五”依法治区、“五五”普法工作 今年年初根据省、市的普法工作要点，区委、区政府批转了•定海区2007年依法治区和法制教育工作要点‣，全面部署了今年的工作任务;同时针对人事变动情况，又及时调整了定海区依法治区法制教育领导小组成员名单，使全区的依法治区和法制教育工作有了坚实的组织保障。各级党委、政府以及区级机关各部门均把依法治理和法制教育工作列入工作议事日程，作为事关社会稳定、经济发展的大事来抓，落实普法专项经费，确保依法治区法制教育工作进展顺利。
二、突出重点，积极开展普法宣传教育
各乡镇街道、区属有关职能部门根据领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和职工、外来务工人员、农渔民等重点对象的不同特点，积极设计载体，精心组织，做了大量切实可行的工作，取得了明显效果。
(一)以领导干部为重点的干部法制宣传教育更加扎实有效。我区从努力提高领导干部的依法执政、依法决策能力为出发点，坚持和完善干部学法和考试考核制度，把学习和掌握法律知识的情况作为领导干部考核和任用考察时的重要内容。各乡镇街道、区属各单位以创建“学习型机关”为抓手，把法律知识作为机关单位学习的重要内容之一，积极利用理论学习中心组、星期日课堂等平台，加强各级干部的法制学习。我区更是制定了•舟山市定海区人民政府区长学法制度‣，使区长学法工作制度化、规范化，为全区各级干部学法带了个好头。在•中华人民共和国物权法‣颁布之际，特邀华东政法大学知识产权学院院长黄武双教授，为全区400多名副科级以上领导干部举办了•物权法‣讲座。期间，区普法办印制了2000余本•物权法‣单行本免费发送，作为各级干部学习的依据。今年面向全区干部征订发放了•干部法律知识读本‣、 2 •“法治浙江”干部读本‣等“五五”普法统编教材。年底组织全区5500多名各级领导干部参加了法律知识考试，试题内容涉及•物权法‣、•劳动合同法‣、•就业促进法‣、•干部法律知识读本‣、•“法治浙江”干部读本‣等多部法律法规。至此，定海区已连续六年组织了全区干部法律知识考试，逐步实现了干部法律知识学习考试考核工作的规范化。
(二)全区基层普法骨干培训工作有序展开。为贯彻落实“五五”普法规划和省、市有关文件精神，进一步提高基层普法骨干的法制宣传教育工作水平和能力，更好地奠定实施“五五”普法规划的基础，结合我区的实际情况，于2007年6—8月在全区组织开展了基层“五五”普法骨干培训活动。此次培训以物权法、治安管理处罚法、基层民主法治建设等相关法律法规为主要内容，邀请浙江海洋学院老师、普法讲师团成员等专家教授授课，采用课堂讲授、电化教育相结合的形式，在全区15个乡镇、街道巡回展开。基层普法骨干培训工作得到了各乡镇街道的大力支持，全区各乡镇、街道普法办成员，乡镇、街道党(成)校教师，司法所工作人员，各村(居)委会的“两委”干部和调解主任，辖区企业普法骨干等一千余人参加了培训。
(三)青少年特别是在校学生的法制教育工作推陈出新。全区各有关部门认真履行职能，积极开展青少年法制教育。各中小学把法制教育和预防青少年违法犯罪作为素质教育的重要内容纳入到了学校整体的教学计划之中，同时，把法制教育与“平安校园”创建活动有机地结合起来，并在法制宣传月(周)等重要时段，利用宣传橱窗、班队课、电 3 视台(校内)、法律知识竞赛、模拟法庭等形式开展法制教育，努力营造普法教育氛围，让学生在潜移默化中受到教育。各乡镇、街道积极邀请资深教师为辖区内的青少年上法制教育课，区青少年普法讲师团各成员、各学校法制副校长发挥各自的专业优势，结合我区的实际，精心制作青少年法制教育课件，结合近年来出现的青少年违法犯罪的案例，为青少年学生分析青少年违法犯罪的心理、动机和原因，教育青少年牢固树立 “遵纪守法”的观念，形象生动的法制课受到了青少年特别是在校学生的欢迎。此外，我区各乡镇、街道多部门联合积极开展学校周边环境专项整治工作，特别是盐仓街道、岑港镇和金塘镇，召开了校园周边环境整治协调会议，同时对学校门口的一些违法违规、占道经营商贩摊点、流动摊点、游戏室和网吧等进行清理取缔，彻底整治中小学、幼儿园及周边的环境，切实加强中小学生安全保障，为学生营造和谐、整洁、优美的学习生活空间。岑港镇司法所还于11月21日联合定海法院、检察院组织岑港中心学校举办了“少年模拟法庭”开庭活动，摆脱以往单纯以说教为主的教育模式，以学生身边事为基础，将法律条文趣味化，使法律更贴近学生的生活，让学生在潜移默化中接受法制教育。9月份，区普法办组织全区近万名青少年参加了舟山市青少年法律知识竞赛，取得了良好效果。年底，区教育局组织全区在校学生参与了“心灵对话”法律知识互动答题大赛、“美德起舞”实践小品竞赛。团区委主动联合区消防大队和区看守所，建立了定海区消防大队青少年消防安全法制教育基地和定海区看守所青少年法制教育基地，为校青少年学生的法制教 4 育创造了条件，通过实践教育增强青少年学生的消防安全意识和法制意识。同时，普法办充分发挥网络优势，组织青少年参加“百家网站法律知识竞赛”、“第四届青少年网上法律知识大赛”、法制宣传书画展、法制动漫作品创作大赛、法制故事创作大赛等系列活动，拓展青少年学习法律知识的新平台，积极在广大青少年中开展普法宣传、自护教育，增强了青少年的法制意识，维护了青少年的合法权益。
(四)稳步推进企业经营管理人员和职工、外来务工人员的法制宣传教育。一年来，我们按照“谁用工，谁负责”的原则，采用“抓两头、促中间”、“依靠自身，选派师资，集散结合”、“寓教于乐”的办法，加大企业经营管理人员和职工、外来务工人员的法制教育力度。今年4月岑港镇在定海宏盛实业有限公司设立了首个“企业职工普法教学点”，为进一步深入开展企业职工普法教育、搭建了新的工作平台。金塘镇更是以2007年是我国的“知识产权文化年”为契机，于3月29日组织全镇30家民营企业举办了专利知识讲座，邀请市、区科技局领导向企业宣传专利法律法规，进一步提高了企业经营管理人员运用专利知识的能力和水平。对外来务工人员，积极探索各种行之有效的办法。区司法局加大对外来务工人员的法制教育投入，会同有关乡镇、街道在外来务工人员集中区域建立外来务工人员法律服务之家，配置了电视机、影碟机、法制教育光盘，向外来务工人员赠送了大量的法制教育读本。区人劳局为城东街道洋岙社区新居民委员会的外来民工开设劳动法律法规专题讲座，积极向群众特别是外来务工人员讲解、宣传•劳动法‣、•劳动合 5 同法‣等，使外来新居民懂得用法律武器维护自身权益。各有关乡镇、街道积极组织辖区用工单位开展外来务工人员法制教育，帮助外来人员尽快地适应本地生产生活习惯，做遵纪守法的公民。干览镇把600余份•新居民‣杂志和•务工手册2007‣发放到该镇20多家外来人员集中的企业、社区办公室以及部分外来人员集中居住的出租房，给在异乡的外来人员送去免费“精神食粮”。
(五)积极探索全民普法新路子，逐步提高公民法律素质。今年区司法局订购了 100多套•全国法制宣传挂图‣，加上近百套浙江普法宣传挂图(农村版)，每月定期在全区所有社区和农渔村社区的法制宣传栏张贴，制作了百余块普法宣传图板，陆续到全区各农渔村社区和城市社区巡展，营造了浓厚的法制宣传氛围;社区的业余法制学校、法制图书角、法制宣传栏等法制宣传阵地，为全民学法提供便捷有效的途径;在“浙江法治宣传月”期间，组织工商、农林、交警、司法、律师等各部门开展“送法下乡”、“法律进社区”等活动，受到当地居民的热烈欢迎。在•浙江省实施†中华人民共和国妇女权益保障法‡办法‣施行之时，发放•浙江省实施†中华人民共和国妇女权益保障法‡办法‣单行本二万余册，在定海普法网开辟了宣传专栏，组织法律知识竞赛。9月份，区普法办组织了全区干部群众参加了“百家网站奥运相关法律法规知识竞赛”活动。区委政法委在“综治宣传月”期间和开展“综治进民企”活动中，积极探索普法宣传新形式，创新活动载体，为进一步深化“平安定海”建设，构建海岛和谐社会，发动广大人民群众参与社会治 6 安综合治理和基层平安创建，为我区经济又好又快发展营造良好的社会舆论氛围。市食品药品监督管理局定海分局围绕“关注食品药品安全，共创健康美好生活”这一主题，集思广益，锐意创新，组织开展了100余天的食品药品安全知识“进千家社区、入万户家庭”宣传活动。
各乡镇、街道也结合自身实际，纷纷开展各类主题宣传活动，大力营造全社会浓厚的法制宣传氛围。小沙镇在金鹰公司门口开展了一场“树文明新风、建和谐小沙”主题宣传活动，城东街道组织开展了“花园城东、人文城东、平安城东”系列主题活动，岑港镇举行了社会主义新农渔村暨“五五”普法知识竞赛等。休渔期间，采用发放法制宣传资料、法律知识培训和提供法律咨询等形式，向参加培训的职务船员人手一册发放•法律知识读本‣，并派出浙江万晟律师事务所律师，面对面为参加会议的职务船员提供现场法律咨询。
据初步统计，今年来共印发各种法制宣传资料30万余份;播放法制录像250多场，文艺演出36场，广播宣传680余次，张贴标语9600多条，悬挂横幅800多条，出黑板报2500多期，宣传窗720多期，上街咨询38次，知识竞赛83次。举办各类干部法制培训班130期;组织外来务工人员法制教育55场次;各类企业经营管理者法律知识培训60场次;青少年学生法制教育讲座256场次;职务船员法制教育讲座15场次;组织对渔农民法制教育讲座47场次。
三、紧紧围绕区委、区政府的中心工作，开展有针对性的法制宣传教育
7 为认真贯彻落实党的十七大精神和“五五”普法规划，特别是在“12.4”全国法制宣传日期间，区普法办精心安排部署，区属各有关单位积极配合，开展了内容丰富的宣传活动，形成了上下联动、各方呼应的宣传态势。12月4日在定海文化广场举办了以“弘扬法治精神、推进依法治国”为主题的大型法制宣传、法律咨询活动，区法院、检察、公安、司法行政、人劳、农林、工商、城建、卫生、妇联、工会等单位均在现场设立了咨询台，并向群众发送法制宣传资料，前来咨询的群众络绎不绝;现场展出了由区司法局、区普法办、区农林局制作的近百块法制宣传图板、吸引无数过路群众驻足观看;由区司法局、区普法办组织的法律谜语竞猜活动，更是赢得参谜爱好者的青睐;区人大常委会、区政协领导到现场视察参观，并对工作人员进行了慰问。11月5日至12月13日联合区司法局、人劳局、总工会组织了•劳动合同法‣•就业促进法‣知识竞赛活动，在定海普法网专门设立了“两部法律”宣传专栏，得到了社会各界的大力支持和响应。全区各级领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员、外来务工人员、农渔民共四万余人参加了此次竞赛。另外还组织开展了“法律服务牵手新居民”活动，组织开展了“法律进军营”等活动。全区各乡镇、街道、在法制宣传日活动期间积极筹备、认真组织，在各自的辖区开展了形式多样的宣传活动，形成了浓厚的法制宣传氛围。通过一系列宣传活动，在全社会掀起了学法、懂法、知法、守法、用法的新高潮，同时也为我区“法律六进”工作的顺利开展打下了良好的基础。
8 为给我区的重点项目建设营造良好的法制环境和提供优质高效的法律服务，保障重点建设项目顺利推进，区司法局成立了定海区司法行政为重点建设项目服务专项经营工作领导小组和定海区司法行政服务重大项目专项经营工作机制顾问团，对重点工程建设的参与方和相关当事人因地制宜地开展有针对性、阶段性、层次性的法制宣传活动，教育和引导重点工程的利益各方自觉遵守法律，为重点工程建设营造良好的法制环境。
四、普治结合，创新载体，全面推进依法治区
一年来，党委领导、人大监督、政府实施、部门参与、上下联动、齐抓共管的工作运行机制进一步得到完善，各单位各部门的普法依法治理工作深入开展。
(一)全面开展依法行政。区政府及其各职能部门认真贯彻落实国务院•关于全面推进依法行政的决定‣和•全面推进依法行政实施纲要‣，着力加强政府法制建设，不断优化政务环境，政府依法行政水平不断提高。区安监局针对我区部分企业存在的安全生产情况，建立健全了“全面执法检查、集中办案查处”的工作机制，逐步完善联合办案机制和“查案、审案、定案”三分离工作机制，提高办案效率和质量。区农林局以提高窗口现场办结率为重点，实施行政许可项目责任人轮流现场办公制度，努力打造“实效窗口”。
(二)加大综合治理力度。全区各单位、各部门把开展法制宣传教育活动与建设“平安定海”、构建和谐社会各项工作有机结合起来，加 9 大社会治安综合治理力度，努力提高宣传的针对性、有效性和感染力，真正形成齐抓共管的良好氛围，确保全区社会政治形势稳定。区人劳局通过开展以单位执行工时制度情况为检查重点的劳动用工大检查、以打击拖欠克扣职工工资为重点的“春雨行动”、以查处非法职业中介和规范用工管理为重点的“春雷行动”、以打击非法使用童工行为为重点的“春苗行动”，有效遏制了劳动保障违法行为高发的势头，创造和谐稳定的用工环境。区法院在严打斗争过程中，对一批严重刑事犯罪分子公开进行宣判，扩大了办案的社会效果，震慑了犯罪，鼓舞了人民群众。区环保局在9月15日至10月底，开展了为期一个月半的“解民忧、维稳定、促和谐”环境整治专项行动，集中力量排查化解一批影响当前社会和谐稳定的突出环境矛盾纠纷，维护群众合法利益。区农林局以保障农业生产安全和保证农产品质量安全为重点，切实加大执法监管力度，开展了“绿剑”系列集中执法行动。
(三)深入学习，确保公正司法。各部门切实将社会主义法治理念教育活动不断深化，着力于建立长效的规范执法工作机制，以制度来保障执法为民。区公安分局从建立完善执法长效机制入手，进一步健全各项执法规章制度，重点抓好公安执法责任体系、执法质量考评体系、执法监督体系、执法工作信息化体系和执法教育培训机制建设，使执法办案更加规范，执法监督更加有力，促进了严格、公正、文明执法。区司法局针对个别法律工作者超越代理权限、私自收取费用的现象，认真研究现有制度，严格•统一收案收费办案制度‣;
五、以民主法治社区(村)星级达标活动为载体，积极推进基层民主法制建设
根据省、市有关指示精神和区委关于建设“平安定海”、建立农渔村新型社区的有关要求，我区将“民主法治社区(村)”星级达标活动列入了区对各乡镇(街道)考核的主要内容，得到了各乡镇(街道)党(工)委、政府(办事处)领导的高度重视和大力支持，确保了工作稳步推进。
今年1月，省司法厅组织对全省各地市的三星级“民主法治社区(村)”进行考核，我区代表舟山市参加考核，考核结果位列全省各地市的第一层次，得到了考核组和省厅的高度评价，也为我市争得了荣誉;5月14日至15日，省普法办主任、省司法厅副厅长陈志忠率省厅机关一行8人到我区白泉镇柯梅社区和干览镇新建社区进行了为期两天的五星级“民主法治社区(村)”建设情况检查考核和调研，陈副厅长对我区五星级“民主法治社区(村)”的创建工作给予了充分肯定。
在开展民主法治社区(村)星级达标活动中，我们认真贯彻市委办、市府办•关于进一步深化渔农村普法教育工作的意见‣文件精神，以深化农渔村普法教育为主线，加大对农渔民的法制教育力度。在去年的基础上，进一步深入开展农渔村普法教育“十个一”系列活动和“百千万”工程。
在实施中，我们积极拓展农渔村法律服务领域，加大为农渔村法律服务力度。组织全区律师、法律服务工作者开展法律服务进社区、法律 11 咨询进社区、法制讲座进社区、法律援助进社区的“法律四进社区”活动。通过全区律师、法律服务工作者与农渔村社区结对并签订服务协议，为结对社区依法决策、依法管理提供免费法律咨询和建议，负责办理涉及“三渔”、“三农”等案件，指导社区做好治安防范和矛盾纠纷调处。全区所有农渔村均设立了法律服务联系点和法律援助联系点，并将结对律师、法律服务工作者的照片和联系方式上墙亮相，方便群众。结对律师、法律服务工作者积极到农渔村开展法制讲座，深受农渔村干部群众的欢迎。
为加强农渔村法制宣传教育阵地建设，今年我区投入30余万元，在农渔村新型社区新增了16块宣传窗，至今全区已经有30%的社区(村)建立了较为规范的“普法宣传栏”。
目前，全区“民主法治社区(村)”制度和组织比较健全，全区有“全国民主法治示范村” 1个;五星级“民主法治社区(村)”1个;四星级“民主法治社区(村)”14个;三星级“民主法治社区(村)”94个。民主法治社区(村)创建工作已经成为城乡基层融洽干群关系，规范社区(村)管理，维护社会稳定，促进经济发展的有效载体。
二00八年一月九日
Xx2011年普法依法治理
工作第六个五年工作规划
今年是“十二五”规划的开局之年，是普法依法治理第六个五年规划开启之年。也是深入推进经贸事业跨越发展的关键时期。为在焉耆县经贸系统干部和职工中更好的继续开展法制宣传教育，进一步提高法制意识和法律素质，进一步提高全行业依法治理水平，为全县经贸事业又快又好发展提供有力的法律保障。根据自治县普法依法治理工作安排，总结“五五”普法的好经验，好方法。结合“十一五”期间经贸发展的实际，特制定2011年经贸局普法依法治理工作规划。
2011年，我局普法工作的指导思想是：以邓小平理论理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻党的十七届四中、五中全会精神，紧紧围绕局党委中心工作，特别是围绕社会稳定开展普法工作，进一步推进依法治局建设工作。
今年，我局普法工作的主要任务是：在认真做好“五五”普法总结和普法验收工作的同时，启动“六五”普法，做到开好局、起好步；按照上级的部署，以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主题，进一步推进法制宣传“六进”活动；继续加强局干部学法，不断提高干部职工的法律意识和法律素质；将法制宣传和法治实践结合起来，推进我局依法治理工作，维护和促进我局社会稳定。
一、做好 “六五”普法规划及启动工作。
1、结合我局实际认真做好“六五”普法的各项工作。今年，按照全县普法依法治理的工作要点，结合实际，做好“六五”普法工作。紧紧围绕全县普法活动要求和我局发展的总体目标，有计划、有步骤地安排和落实法制宣传教育的各项任务，加快我局法制建设，服务于社会经济和谐发展。
2、认真抓好“六五”普法的启动工作。总结“五五”普法的好经验、好方法。加强领导，抓好“六五”普法启动工作，要高标准、严要求。要把启动并组织实施“六五”普法启动工作作为今年的一项重要工作抓紧抓好，做到领导重视，机构健全，职责明确，人员到位，措施落实。
二、普法主题鲜明，内容丰富，推动普法工作不断发展。
1、抓好《公务员法》、《公务员法》、《信访条例》、《治安管理处罚法》、《行政许可法》、《土地法》等法律法规的宣传。通过法制讲座和板报等普法阵地，采取群众喜闻乐见的形式广泛宣传法律的基本精神和主要内容，促进我局各项工作依法开展和社会和谐稳定。
2、加大专业法的学习和宣传力度。坚持和完善我局的各项学法制度，组织多形式多渠道的学习，维护社会稳定、守法维权、公务员管理、社会热点问题与依法行政和人民群众生产生活密切相关的法律法规。
3、结合系列活动日开展主题宣传活动。要结合“三八”
妇女节、“3〃15”消费者权益保障日、“五一”劳动节、“6〃26”国际禁毒日、“12〃1”世界预防艾滋病日、“12〃4”法制宣传日等，集中一定时间，组织人员，采取各种形式，开展相关的法制学习活动，形成普法的规模效应。
三、切实加强重点对象的法制宣传教育和干部群众学法用法工作。
在进一步落实我局领导干部人员学法用法各项制度的基础上，不断拓展学法用法的新方法和新途径。围绕建设法治单位、法治企业等活动，积极开展以《公务员法》、《信访条例》、《行政许可法》、《国家安全法》、《保守国家秘密法》、《土地承包法》等法律法规为重点的法制教育，结合我局正全面开展的商贸流通改革体系，继续推进我局普法依法治理工作，积极推广好的经验和做法，建立起我局普法依法治理工作的长效机制。充分调动各方面积极因素，不断提高全局干部职工依法维权的意识。
四、加强普法工作的组织领导
1、高度重视。要切实加强对普法工作的组织领导，贯彻落实党的十七届四中全会和中央政法会议精神，把普法工作纳入本地、本部门的工作规划。
2、健全机构。调整充实普法工作机构，明确职责，进一步完善单位领导干部共同参与的普法工作格局。
3、加强队伍建设。要进一步完善以专职为主，兼职为辅
的普法工作机制，充分发挥普法的作用，建立一支高素质的普法队伍。加强普法队伍的培训工作，不断提高普法队伍的业务水平和工作能力.
4、开展“法律进基层”活动，做好面向社会，面向公众、努力探索法制教育的新途径，实现普法的覆盖，确保各项法制宣传教育工作取得实效。
贵州省依法治省工作领导小组办公室
黔法治办„2008‟15号
关于转发全国普法办《关于开展法治城市 法治县(市 区)创建活动的意见》的通知
各市、州、地普法依法治理领导小组办公室，省依法治省工作领导小组及办公室成员单位：
近日，全国普法办下发了《关于开展法治城市 法治县(市 区)创建活动的意见》的通知(普法办„2008‟7号) ，对开展法治城市、法治县(市、区)创建活动提出了具体明确的要求。现将该通知转发给你们，请结合各地、各部门实际认真贯彻执行。
开展法治城市、法治县(市、区)创建活动，是贯彻落实《中华人民共和国宪法》提出的“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”和十七大提出的“全面落实依法治国方略，加快社会主义法治建设”的重要举措。各地、各部门要在当地党委、政府的统一领导下，按照构建社会主义和谐社会的总体部署和要求，结合本地、本部门实际情况，在开展试点创建活动的基础上，积极稳妥、循序渐进地推进。
1 各地、各部门普法依法治理工作领导小组及办公室要加强领导，抓好调查研究工作，不断总结经验。省依法治省工作领导小组办公室将结合我省实际，适时出台创建活动的具体实施方案。
各地、各部门可根据实际情况，制定创建活动的具体实施办法和可行措施。在开展创建活动中出现的有关重要问题和建议，请及时报告省依法治省办。
附件：全国普法办关于印发《关于开展法治城市 法治县(市 区)创建活动的意见》的通知
二○○八年五月二十七日
主题词：普法
法治城市
法治县(市、区)
创建
通知
抄送：省委办公厅、省人大办公厅、省政府办公厅、省政 协办公厅、省依法治省工作领导小组组长、副组长
省依法治省工作领导小组办公室 2008年5月27日印发 共印40份
推荐阅读：
普法依法治理工作要点06-30
普法依法治理工作半年总结06-20
镇普法依法治理工作总结06-19
县“五五”普法依法治理先进个人事迹07-13
普法与依法治理五年规划07-16
镇普法依法治理工作实施方案09-24
上半年普法依法治理工作总结07-24
乡镇年度普法与依法治理工作总结09-08
海棠镇“五五”普法依法治理工作自查报告09-20
象山街道2010年普法依法治理工作计划06-11
