城管执法年度工作总结（精选8篇）
一、以开展文明城市创建为载体，推动市委重点工作任务的落实
(一)制定《××市城市管理行政执法局文明创建三年规划》，把今年乃至今后两年的创建任务进行量化、细化、具体化，做到任务明确，重点突出，责任落实。
(二)为了巩固去年以来的创建成果，狠抓日常管理。1、在市区范围内新建户外公益广告招牌260多块，总面积超过3000平方米。2、落实“门前三包”。清理门前“十乱”入手全面落实包保责任。3、成立四个“牛皮癣”、野广告专业清洗分队，使各类乱涂乱写乱画得到及时清除。4、规范摊群点，做到守时经营、定点经营、合法经营。5、严格规范门头广告的管理，做到不符合规划要求的不审批，不符合安全标准的不受理，不符合亮化要求的不上墙。
二、积极开展“六项专项治理”：
(一)积极开展修车、洗车、卖车等“三车”占道经营、出店经营的专项治理;
(二)积极开展宾馆门前、商场门前、浴场门前、酒店门前、窗口单位门前等“五门”乱停乱放、秩序混乱的专项治理;
(三)积极开展路口、桥面、学校周边、广场游园周边等堵人、堵车、无序经营的专项治理;
(四)积极开展摊群点不定时、不定点的专项治理;
(五)积极开展“牛皮癣”、野广告的专项治理;
(六)积极开展各类户外广告不规范的专项治理。
三、成立市容市貌督查组
对全市市容市貌和环境卫生工作，实行一周一检查，并将检查结果通报相关单位。
四、严格控制和拆除违法建设
今年以来，我们进一步加大了查违、控违和拆违的力度，查处违法建设52185平方米，共454户。其中拆除245户，28179平方米;控制209户，24000多平方米。我们采取的主要措施是：
(一)坚持一天两次巡查制度。尤其是加大了双休日、节假日期间的巡查力度，发现一起查处一起，把违法建设控制在初始阶段，消灭在萌芽状态，不让违法者有机可乘，甚至得寸进尺。
(二)设立举报和投诉受理电话，建立24小时值班制度。局里除设立专门的举报电话外，主要领导和分管领导以及大队负责人的主要通讯方式通过网络等形式全部公之于众，接受社会广泛监督。
城市立法需接地气、规划查违地方立法迫在眉睫。近年来, 随着城市化进程的加快, 违法建设问题日益凸显。大量的违法建设不仅严重破坏了城市的整体规划和人居环境, 同时也带来许多安全隐患和社会问题。而与之对应的作为查处违法建设工作主力的城管部门正遭遇各种寒流:
一是城管规划执法“名不正, 言不顺”。城管执法涉及多项职能:市容、环卫、餐厨、规划等, 以前主要依照国务院和省文件精神, 大多借法执法, 城管部门自身法律地位、体系没有明确法律定位。目前也没有一部法律明确规定违法建设由城管部门进行查处, 这往往使城管规划执法工作处于尴尬地位, 人民群众也不理解城管部门为什么具备规划执法职能。
二是执法经费、措施无法律保障。城管部门作出限期拆除决定的, 当事人不履行, 只能城管部门依照程序强制拆除, 拆除费用应当由当事人承担, 但《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》等法规未有明确支撑条款, 法院也一般不予支持。从而导致当事人自拆反而吃亏, 不如拖着由城管部门拆。加之对违法建设拍卖和没收缺乏具体规定, 导致违法成本小, 而执法成本和风险大, 甚至出现, 前面才拆除, 后面当事人又立马重建的怪现象。
立法思考:应当在立法中明确执法费用由当事人承担, 规定拍卖、没收的具体流程。
三是部分案件处理容易, “真”结案难。规划部门对某些违法建设作出“可以采取改正措施消除对规划影响”认定意见, 城管部门往往作出限期改正 (补办手续) , 并处罚款的处罚。可是当事人罚款交后, 故意不办手续 (或其他情况无法办理手续) , 城管部门往往无法结案。还有些广告违建案件, 当事人往往整体上设施, 无需太多建设过程, 执法机关前面走程序1年多才拆掉, 当事人可能不用一晚上就悄悄再树立, 依照法理上这应属于新违建, 又要依照程序重新立案查处, 试问这个案件岂不永远结不了案?
立法建议:如规划部门作出可以采取改正措施消除对规划影响的, 规划部门应明确改正的手段、措施、期限, 城管部门依法要求当事人限期改正, 并处罚款。逾期未按照要求改正的, 规划部门不能办理相关手续给当事人, 应重新认定。简易结构被拆除后, 违建人容易重新建设, 立法中应明确只需经规划部门认定属于违建就可立即予以拆除。
四是规划执法陷入法理与实践的泥潭。一线执法实践证明对于新建动工的违法建设, 最佳处理办法就是“采取露头就打”。理由:1、降低当事人违法成本, 一个违章建筑建设需要人工、材料, 价格不菲, 一旦建好再拆, 违法成本较大, 对抗情绪强烈;2、降低执法风险, 在损失未扩大情况下制止, 可以减少损失;3、加强执法效率, 避免产生“雁群效应”。 (尤其拆迁区域, 一个带头违建, 一旦不能其他群众效仿、盲从) ;4、避免不当得益扰乱正常市场秩序 (主要指广告设施违建) 。
而在法理上, 《中华人民共和国行政强制法》对强制执行进行了程序性规定。从调查取证到拆除违法建设程序基本就要走一年时间, 加之新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》对诉讼期限放宽到6个月, 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条, 当事人在法定期限内既不复议, 也不提起诉讼, 可依法拆除, 也就是说法理上基本要近1年时间才能拆除一个违法建设, 负面带动效应严重大于拆除的执法震慑效应。理论上依法开具《查封现场》可以解决法律适用问题, 但如何查封?查封规定的30日时间到后怎么处理?当事人不服从查封的话法律又没有赋予城管部门相应的强制手段, 而公安机关也往往认为这是城管自身的事, 不予处理。
立法思考:在《行政强制法》出台后, 拆除属于具体行政行为, 都必须按照法律规定的执行程序要求执行, 立即拆除明显缺乏法律支撑。但部分城市对及时处置进行立法探索, 如2013年施行的《广州市违法建设查处条例》第十七条:“城市管理综合执法机关、镇人民政府发现在建违法建设的, 应当采取责令立即停止违法建设、查封施工现场、扣押施工工具、依法拆除等合法有效措施予以制止。”广州在立法中直接阐明对在建违法建设进行拆除是合法的。立法上还应加强对查封现场的法律保障, 依法查封现场后当事人仍建设的, 应定性属于妨碍公务行为, 公安机关应予以制止。
除去以上这些, 规划立法过程中还面临着很多历史遗留问题以及随时代发展呈现出来的新问题。立法将是一个艰难的过程, 但确是规范规划执法道路中必经也是最重要的一步。
参考文献
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关键词：城管；行政执法；法制化
近年来，城管执法过程中反复出现了一系列的问题，使得我们需要去思考如何从行政法角度真正解决城市行政管理的问题，如何使得城管与商贩之间不断上演的悲剧能够停歇。从城管执法过程中存在的问题以及现在的法律规定中去找寻解决城市行政管理的法制化出路是我们可以探寻的一个途径。
一、我国城市行政管理概况
（一）城管部门的建立
90年代初期，我国城市化进程迅速，“城乡结合部”成为城市管理的敏感地带，城市管理的相关法律法规并不能完全顾及这诸多问题，例如：执法主体不明确，行政职责交叉，重复处罚现象屡见等问题。为了解决这些问题，我国在1996年制定的《行政处罚法》第16条中规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。1997年，国务院批准在一些城市开展相对集中处罚权试点。2002年，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府决定在本行政区域内开展相对集中处罚权工作。目前在我国广泛出现的城市管理部门也就由此产生。
但是本是为更高效地解决城市环境等各种问题的城管部门，却因为缺乏法律规制，机构设置存在缺陷等诸多问题而为社会大众所诟病，特别是近年来，大量城管暴力执法事件的发生使得民众对“城管”产生了诸多误解，对“城管”一词的戏谑在网络媒体等新闻媒介中也随处可见。为了解决这一问题，我国也出台了相关的法规进行了一定的规制，各个地方的城管队伍也都进行了一定的整治，执法水平较以往有了一定的提高。特别是随着2012年开始执行的《中华人民共和国行政强制法》的出台，城管执法较以往有了更有力的依据。
（二）《行政强制法》出台后的城市行政管理
《中华人民共和国行政强制法》于2012年1月1日起开始执行，这部法律的出台被很多人看作是对城管执法权限及程序的一个有力的限制，对暴力执法的遏制起到了一定积极作用。不管是从程序上还是从实体上，《行政强制法》都做了比较明确的规定。这也就在实际上赋予了城管部门实施行政强制措施的权力，但同时又通过其他法条对城管部门的执法行为从程序及实体方面进行了较为严格的规制，以更好地达到实现行政强制的目标。
下面就《行政强制法》对我国城市行政管理的影响做具体分析：
首先，《行政强制法》第17条第1款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。” 这样，城市管理行政执法系统内受托行使行政处罚权的事业单位，就无权实施行政强制措施。同时，第17条第3款规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”这也解决了目前城管执法人员中鱼龙混杂而导致的执法过程中权责混乱的问题，只有具备资格的行政执法人员才可实施，而一些临时职工或者事业编制人员则没有权力实施执法行为。
其次，城管机关不再单单以规章、政府文件等为依据来实施行政强制措施。根据我国法律明文规定，城管机关只能依照法律、法规的规定实施行政强制措施，而法律法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。
再次，明确规定了实施行政强制措施应当遵守的程序，这也就解决了目前城管执法过程中容易忽略甚至从未实行过的一些例如告知程序、制作现场笔录等细节性的程序问题，从而是城管执法更加具有程序性从而杜绝暴力执法的可能性。
最后，该法中的一些明确的细节性的规定，使得城管在执法过程中所要受到的约束更多，执法程序也更为严格。如：书面催告；以《民事诉讼法》的相关规定送达；听取当事人陈述和申辩意见；记录并复核当事人提出的事实、理由和证据；不得在夜间或法定节假日实施行政强制执行；不得对居民生活采取停水、停电、停天然气等非常手段迫使当事人履行相关行政决定。
二、城市行政管理中存在的问题
虽然《行政强制法》的出台在一定程度上解决了我国城管执法过程中出现的一些问题，但是有关城市行政管理的法规仍然过粗，执法方式粗放，城管队伍构造、权利机构设置等问题仍然没有解决，而这些正是造成我国目前频频发生城管执法问题的根源所在，需要我们去细致的分析。
（一）城管执法缺乏具体法律规制
无法律即无行政，人们对城管问题产生质疑的原因之一正是城管队伍的建立乃至职权、地位等都没有一个明确详细的法律予以说明，《中华人民共和国行政处罚法》对综合行政执法的行政职权只做了概括性规定，而在执法主体、执法范围、执法程序、法律责任等具体内容方面都没有规定。而《行政强制法》则只是明确了城管部门具有采取强制措施的权力，解决了人们对城管执法过程中的行政强制权的质疑，但有关城管部门具体的权责划分以及执法手段却没有相关规定。
这些立法上的缺失导致综合执法工作出现了执法缺乏统一性和规范性、法律适用冲突严重、执法手段遭到限制等一系列问题。
（二）城市执法机构设置存在问题
城管执法部门一直是我国行政机构中的一个尴尬的部门，如何定位这一部门成为了许多城市需要解决的问题。
权力一经产生就容易被滥用，一直到遇有界限的地方才休止。任何权力都应当受到一定的约束，作为集中行使行政处罚权的城管部门更应当有限制的行使权力，然而城管部门的机构设置却存在问题，一般政府部门应当受到同级人民政府以及上级政府部门的双重领导，城管部门则没有上级对口部门的约束，只对同级政府负责。这种设置造成了权力约束机制的缺陷，進而导致城管长期暴力执法的事态得不到有效遏制。以权力约束城管权力的有效机制远未建立。来自纵向的权利约束缺失，而来自横向的权利约束即同级政府的管理无效，使得城管的权力处于一种无法约束的地步，特别是一些地方政府得益于城管暴力执法手段之下的“城市环境效益”，对于城管的执法手段以及权力行使就会更加放纵，以谋取建立更好的“政绩工程”。
（三）暴力执法方式遭诟病
城管在执法过程中最使民众不满的是其暴力的执法方式，社会上对城管的一些戏谑之语，例如“给我三千城管，我能收复台湾”之类的话语都是人们对城管在执法过程中的一些暴力手段的批判。城管在维护城市环境和良好秩序的过程中往往要对一些违反市容秩序的小商贩进行处罚，在这个过程中许多执法人员并不是以耐心的态度对小商贩进行规劝，而是通过类似打砸抢的手段，这种方式严重损害了商贩的利益，许多商贩一家人的生计都要靠这个小摊铺，被砸毁之后毁的不仅是一个小摊，更是一家人生存下去的希望。同时，这种严重损害他人人身和财产安全的执法行为也是违反行政法的基本原则的，是违法违规的行为。治理城管执法问题，归根结底还是治理其执法方式的问题。
而这种暴力的执法方式是城管部门各种问题汇集之后产生的主要矛盾。前文提到的城管执法缺乏法律规制使得城管部门无法可依，也就没有了法律约束；而机构设置导致的上级管束的缺乏导致城管部门的权力难以受到监督和管理。除此之外，人员选拔任用上的问题，导致城管部门中的人员鱼龙混杂，素质不高，而城管部门与其他部门之间缺乏有效的协调机制也使得城管部门在面临一些专业性较高的问题时无法真正做出合理有效的处理方式，从而将所有矛盾都集中在了城管部门。因此，解决了城管部门自身法律规制以及机构设置等一系列问题之后就自然能够有效地遏制暴力执法问题。
三、城管执法工作问题的解决
（一）促进城管工作的法制化
面对现在城管执法工作中缺失法律依据的情况，我国应当尽快针对综合执法的主体、执法范围、执法程序、法律责任等内容出台相关专业化的法规。但在短时间内制定全国统一的城市管理综合行政法规并不现实，因此，目前的当务之急是将现有的相关法规进行整理综合。其实一些地方政府对于城市行政管理已经制定了相应的地方政府规章，但是由于法律位阶较低，许多规章存在着违反上位法，以及和同级的规章制度产生矛盾的地方，更加剧了城市行政管理在法律适用上的困难。因此，在出台全国性统一法律仍然需要较长时间的情况下，我国各个地方应当根据自己地区的实际情况，对相关法律进行整理汇总，清理矛盾的法条，使得城管行政执法工作真正做到有法可依。
（二）完善机构设置
针对目前城管机构设置存在的问题，我国应当对其机构设置进行积极的改革，由双重领导体制改为垂直领导体制。既使各级综合执法机关相对垂直， 又不影响执法工作中与区级政府的协调配合。这是形成强大的执法职能的机构保证。笔者认为，这种垂直领导体制应与公安机关的管理体制相类似，原因有二：行政效率要求上级行政机关对下级行政机关有直接的领导权；同时，城市综合执法具有高度的危险性和强制性， 性质类似于公安机关，队伍必须有比较严明的纪律和严格的管理。
只有用这种垂直领导的机构设置，才能更好地对城管行政执法权进行监督和管理，而与地方政府保持一定的距离，也会使得地方政府在对城市管理的过程中减小对城管部门的一些不利影响，而避免了政府的一些决策使得所有的城市管理矛盾都集中到了城管部门。同时，更能督促其他对城市管理负有职责的机构能够切实履行自己的职责，而不能寄希望与将所有难以开展的城市管理工作都推给城管部门。因此，完善城管部门的机构设置是解决城市管理矛盾的一个重要手段。
（三）建立人性化的行政管理模式
制度的建立和机构的完善可以使得城管部门能够更好地行使有限制的权力。但是如何利用好法律赋予的权力仍然是需要解决的问题。
首先，选择从业人员上要侧重于政法队伍。在城管执法部门成立之初， 执法人员从相关职能部门的公务员中选择录用。在以后的招录过程中可以考虑主要从政法院校毕业的学生中录取。这一批人法律知识丰富、年轻、积极性高， 对于城管执法效率的提高以及依法行政有着重要的作用。如果条件成熟， 推动政法院校设立城管综合执法的专业或方向， 这对于建设一支职业化、专业化、法治化的队伍无疑有着重要的作用。
其次，可以采取柔性的执法方式。所谓柔性执法不同于现存的暴力性的执法方式，更重要的是采取多样化的更加合理沟通性的手段来进行执法，把行政指导、行政合同、社区建设变为一种重要的执法方式。需要注意的是， 柔性执法不仅仅意味着执法主体的文明和人性化， 也使相对人积极参与到城市管理中来。这里尤其要强调街道和社区在城市管理综合执法中的作用。要强化社区建设和管理， 增强街道、居委会的功能和责任， 完善城市基层管理制度， 以充分发挥各级组织的积极性， 共同搞好城市的建设和管理。
最后，要找出问题的真正根源，对城市进行合理的规划。许多小商贩在街边摆摊也是生活所迫，因此，想要真正解决这个问题就要从城市流动人口的生计角度出发，切实做好社会保障工作，为商贩提供手续更加简便、费用更加便宜的规划区域来使得他们能摆放摊位。只有找出真正的根源才能追本溯源，彻底解决城市环境与市民生计这两个矛盾。这些都是我们在立法过程中需要考虑并且积极解决的问题。
四、总结
如何解决好城管行政执法的问题是政府目前需要切实面对的问题，太多类似的案件在不断的重复上演已经说明了体制和制度存在着严重的问题，只有正视问题重视问题，才能够真正的解决问题。找到城市市容城市秩序与城市流动人口生存之间的平衡点，才能更好地解决现实矛盾，在为我们的城市提供更加美好的环境的同时也给每一个市民更好的生存的机会。这正是一个服务型政府必须做到的事情。
参考文献：
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[9]孟德斯鳩.《论法的精神》（上册）.许明龙译，商务印书馆2012年5月版，第154 页
作者简介：
一、加强政治理论和业务知识学习
我的年，可以说是学习之年，我积极参加局机关开展的“两学一做”常态化制度化的学习教育活动，认真学习党的十八届六中全会和十九大精神、学习《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》。加强业务学习，经常补课充电，参加了住建部组织的城管部门处级领导干部培训班学习活动，参加了本年度常德市领导干部法治培训班，完成党员领导干部网络在线教育，12月4日至12月10日参加了市委组织部主办的常德市科技信息产业发展人才研讨班培训，该培训由深圳华为集团承办，主题为智慧城市建设及华为的企业文化。通过开展这些政治理论和业务知识的学习，个人收获较大，全面提高了我的理论和业务水平。
二、积极履职履责，圆满完成各项工作任务
1.抓好主业。在纪检组组长岗位上，加强对重大决定的监管，加强廉政风险防控工作，认真做好任前廉政谈话工作，在驻在单位驰而不息地开展监督执纪工作，促使驻在单位形成了风清气正的政治氛围。在党组成员岗位上，严格按照“一岗双责”的要求，加强了对市城管局机关及下属单位的监督管理，做到严格要求、严格管理，时时注意、处处提醒，发现问题及时整改，防患于未然。
2.认真落实两个责任谈话。本人严格落实上级党组织关于认真开展“两个责任谈话”的要求，上半年督促驻在单位完成党风廉政建设“两个责任”的谈话工作，制定了谈话工作制度、工作方案和《落实党风廉政建设“两个责任”谈话制度内部责任分解表》，并督导实施。下半年开展谈心谈话记录检查，推进谈心谈话工作向科级干部延伸，组织完成本单位统计上报工作。同时，每月根据党风廉政形势和工作要求，进行谈心谈话，如实记录，全程留痕。今年，共与相关人员进行谈心谈话47人次。
3.支持、配合巡察工作。今年，市委巡察组进驻我局以来，本人支持配合巡视巡察工作，积极参与座谈，反映存在的问题，虚心听取巡视巡察反馈意见。在巡察整改期间，积极主动与派驻纪检组联系，逐项落实整改情况说明和整改成效，并争取上级支持，解决困扰单位发展的政策性问题。
4.协助城市管理考核。城市管理考核考评工作是我局工作的“指挥棒”，我参与了全年的考核工作，将城市管理考评考核的内容和外延不断延伸。为了将城市管理考评考核向区县(市)延伸，7月中旬，我深入城管执法工作基层，对各区县市城市管理一改四化、市容秩序、环境卫生、行政执法、美丽乡村等方面进行了考评考核。
三、重视党建工作，以普通党员的标准严格要求自己
1.积极参加组织活动。全年局党组共组织开展党组中心组学习活动7次，我全部参加，学习了廖俊波、王新法等优秀党员先进事迹，学习党的十八届六中全会和十九大精神。落实三会一课制度，参加精准扶贫、义务植树、到社区报到等主题党日活动，参加学雷锋、好家风、榜样的力量和“荷花品德梅花精神”等道德讲堂活动，参加党支部按期开展学习，发挥模范带头作用，引导党员积极参加志愿服务活动，提高服务意识。
2.严格执行民主集中制。在担任纪检组组长期间，参加了市城管执法局党组会、局长办公会等重要会议，认真履行监督职责，不办违纪的事，不表出格的态。下半年以党组成员身份开展工作，坚决支持和贯彻党组决定，在重大问题讨论研究过程中，都能按照民主集中制的原则和规定程序提出个人意见和合理化建议，自觉防止权力擅用。
3.严肃党内政治生活。认真学习政治纪律、组织纪律的有关规定，严格执行《准则》和《条例》，逐条对照认真自查，身体力行、率先垂范，坚定推进全面从严治党。自觉遵守政治纪律、组织纪律的规定，管住自己的手，做到不该拿的不拿，不该要的不要;管住自己的嘴，做到不该吃的不吃，不该说的不说;管住自己的腿，做到不该去的地方不去。切实履行党员义务，按照要求关注“红星云”、“常德党建”等微信公众号，按质按量完成红星云学习，从7月份开始，按时在网上缴纳党费。
四、廉洁自律情况
自中央八项规定、省委九项规定和市委十项规定下发以来，我能自觉执行相关规定。
1.在今年的涉矿、涉金融以及巡察活动中，认真撰写汇报材料，如实汇报个人有关事项，我没有参与涉矿等经营性活动，女儿在金融部门从业，但我没有在其从事业务中利用职务便利谋取私利;
2.在传统节假日和工作期间，能带头执行严禁收送红包礼金的规定，未曾开支给领导拜年拜节，也未曾收受单位干部职工和工作关系人的红包礼金;
3.没有接受可能影响公正执行公务的宴请或者旅游、健身、娱乐等活动安排;没有违反有关规定从事经商办企业、兼职取酬、投资入股等营利活动;没有利用职权或者职务上的影响为他人谋私利等情况;
4.遵守办公用房、公务用车使用规定，今年也没有操办任何事项的婚丧喜庆事宜;个人没有使用“三公”经费情况，严格执行公务接待管理规定，在市委下发关于午餐和公务用餐禁止饮酒规定以来，未在任何工作期间和公务接待中饮酒;
市容执法工作演讲集：城管，城管
尊敬的各位领导、同事们：
今天我演讲的题目是立足本职岗位塑文明形象。
自2003年进入城管局，在与城管工作的亲密接触中，让我感触颇多，也开始体会到了作为一名城管人的酸甜苦辣，和作为一个执法者身上所担负的责任。
一、在执法中，首先要关注我们执法队员自身的形象，文明执法、人性化执法，对管理相对人不仅要做到有理，还要有节，执法形象是政府形象的代表，城市文明离不开行政执法，而行政执法就必须要坚持执法文明。在现代社会，文明已深入人心，人民对文明的向往和追求，已渗透到社会没一个角落，体现与日常生活的每一个细节，文明社会的城市管理，必然要求其执法活动与文明相适应。
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有理，就是要拿得出依据，讲得出道理，这就要求我们熟悉业务知识，精通法律法规、条文条例。执法不是简单随意，而是讲求技巧、艺术。执法实践表明，绝大多数违法、违规者是通情达理的，只要执法者晓之以理、动之以情、行之以法，加强与当事人的沟通与宣传，遇事耐心而细致地做好解释工作，违法、违规行为是会得到纠正的。这里的关键是执法不上其理，不失其真，不矫枉过正。只教育不处罚、以教代管，该纠正的不纠正，该罚不罚，对违法者听之任之，这都是执法不严、玩忽职守的表现；态度生硬、行为粗暴、以罚代管，甚至搞以邪制邪，就违背了文明执法的基本要求，不但不能纠正违法行为，而且会激化矛盾，不利于解决问题。
有礼、有节就是要以平等的身份对待管理相对人，尊重被管理者，文明执法是执法人员内在文明素质的自然流露，它体现执法人员对道德的尊重，对文明的敬仰，对法律精神的深刻体会。表现在具体执法实践中，执法队员的举止形象、执法语言、执法程序都要符合文明规范的要求。执法队员由于是政府机构的代表，市民自然要求其素质具备现代文明的特质，相对于普通市民而言，具有榜样的作用，是效法的对象。市民对管理相对人的要求是遵守法律，而对于我们的要求还远不止于此。我们的一切表现，除符合法律外，还必须符合文明规范，这就是为什么我们和执法对象之间发生争执时，经常处于不对等地位的原因。这从某种意义上讲也是对我们工作的一种尊重，认识到这一
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点，我们就不会为有时后我们受到误解而过于委屈。坚持文明执法，尊重被管理者，也就是尊重自己。
二、只有严格执法、规范执法，才能树立威信、树立形象。文明执法是严格、规范执法的前提和手段，离开了文明执法，就是无视市民权利，容易演变成野蛮执法；而没有了严格、规范的执法，就无法执行好法律，执法也会失去它本来的面目，失去法律的尊严。
严格、规范执法首先要求我们必须依法行使职权，按照国家宪法、法律、法规的指导思想、方针、原则、标准和程序，正确地运用法律，保障国家法律的正确实施。做到有法必依、执法必严、违法必究，尊重法律精神，理解法律愿意，维护法律的尊严和权威，承受着政府和守法者的期待，决不是可大可小、可有可无的事情。我们应该不畏艰难，任劳任怨，克服困难。只有这样才能不负重托，否则就不能获得应有的尊重。
严格、规范执法更要体现在执法程序和执法手段上，贯穿于执法活动的始终。严格按照规定程序执法，履行告知、教育、整改、处罚等程序，真正做到以事实为依据，以法律为准绳；严格坚持五级审批制
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度，按照违法情节罚款，保护当事人的合法权益。不搞态度处罚、关系处罚、人情处罚，做到见违必究、纠违必罚、处罚有据。
三、执法还要有创新，要转变观念。在执法中要拓宽思路，把目光放长、放远，要敢闯、敢冒，不断推开执法的新层面。这就要求我们工作中要踏实、苦干，把执法放到管理中来，在管理中求执法。反之，也只有这样，执法才能取得效果，达到执法的根本目的。要针对自己的职责，积极参与各类大小违章，树立事无巨细，教育重于处罚的原则，并且努力要在执法中探求难度大、无抓手的案件，努力提高自己的执法水平和业务能力。
城管执法队伍充当着文明使者的角色。唯有城管执法人员确立了对执法的绝对权威忽然完全信仰，具备了内在、自觉的法治理念，并通过自身的模范带头作用，以良好的形象去营造一个高标准的城市管理执法环境，才能有效提高城管执法效率，确保文明执法的顺利进行。
我的演讲完了，谢谢大家！
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靓街上的城管巡逻兵——陈新
张家港市城管行政执法大队城南中队的陈新，在城管系统还只能算是一名新兵，但就是这位进城管系统才三年的新队员，凭着一股子干劲和一手过硬的技术，日夜维护着张家港步行街所有设施的安全运转和步行街优美的环境秩序。用小陈自己的话说：一个人在平凡的岗位上，不能做出什么轰轰烈烈的大事，但不能忽视每一件小事，我始终相信自己的辛勤劳动，是能够使张家港市的窗口形象更加亮丽，始终相信只要自己辛苦点，居民生活休闲环境会更加舒适，始终认为我们的努力，会使每一位来我们张家港的游客对张家港留下更深刻的印象，那么我的工作就是有意义的，付出也就是值得的。
2005年1月，陈新来到了步行街管理组，担负着港城这一最繁华的商业中心地段的城市管理综合行政执法工作。他带领着12名队员，精
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用细心、诚心、耐心、公心、热心的执法、管理、服务，赢来了市民的充分信任；得到了人民的广泛赞誉。他立足本职、敬业爱岗、乐于奉献，以争创一流执法业绩，打造一流城管队伍为口号，以严格执法、执法为民为理念，以爱岗敬业、服务人民为宗旨，日日维护着商业街的繁荣与秩序。张家港日报、张家港电视台及电台等新闻媒体曾多次采访、报道过他带领下的步行街管理组的事迹，对管理组所取得的成绩予以充分的肯定。城管步行街管理组——这道城市靓丽的风景线，充分展示着港城城管执法队伍的高素质和新形象。
一、做深做细，全力打造精品。
陈新管理的这条步行街，是全市最繁华的商业中心地段，同时也是市政府全力打造的精品亮点示范街。它集商贸、餐饮、娱乐为一体，总长度约800米，沿街大小商家共200余户，日客流量多达上万人次，是我区的经济之窗、形象之窗。维护好步行街一带的商业氛围及城市环境，对于我区的繁荣与稳定，具有十分重要的意义。因此，步行街管理组从创建之初，就坚持从政治的高度看待和开展城管执法工作。
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作为管理组组长的陈新每天都要把巡查和管理的情况记录下来，对未能及时处理的问题跟踪到底，将精品工程做深做细。同时，为了有效开展执法工作，他采取了以以徒步为主的巡查方式，这就意味着他每天至少要步行街行走十几个来回。有时为了挨家挨户宣传、纠正违法行为，他经常一走就是2-3小时。在整条步行街商业区巡查数遍，以便及时了解和掌握辖区整体情况，做到发现问题及时处理。据统计，自2006年1月至12月，陈新带领的步行街管理组共办理一般程序案件60余起，违章停车案件300余起，简易程序案件100余起，罚款金额十万余元。
二、用心尽心，赢得人民支持。
为能更好地服务群众、服务经济、服务社会，陈新把一个敬礼、一声您好、一句谢谢、一个微笑作为队员们的纠违准则，并在此基础上，提出了纠正违章要有理、宣传教育要讲理、执法尺度要合理、调查核实要细心、说服教育要诚心、对方急躁要耐心、纠正违章要公心、服务群众要热心的三理五心执法原则。在耐心劝导、认真纠违的同时，精
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不断延伸服务内容，利用争创苏州市青年文明号之契机，优化服务质量，切实把群众需求作为第一选择，把群众满意作为第一追求。
其次，他充分认识到执法就是服务、执法就是奉献的深刻含义。时刻以为民着想、服务于民为宗旨，在认真履行城管执法7个方面职责的同时，十分注意帮助需要帮助的人。通过在岗亭内放置便民医药箱、应急雨伞、针线盒等物，为群众提供优质的服务。从而进一步树立了城管执法在群众心中的良好形象，增强了执法人员与市民的亲近度，架起了市民与城管执法者间情感沟通的桥梁，为更好的开展工作打好了群众基础。
三、循循善诱，体现亲民执法。
在执法过程中，陈新时时用亲民为民的执法理念，处处用真心诚意感染和打动违法当事人，引导他们自觉遵守法律、法规，最大限度调动他们维护城市环境的积极性和创造性，从而真正形成人人参与城市
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管理、共同建设美好家园的良好氛围。
2006年5月，陈新在巡查时发现有人在步行街一弄堂内设摊摆卖水果，买水果的是一对年迈的夫妇。他便走上前去，敬礼并亮明执法证。当他得知此行为并未经有关部门批准，且无经营许可证时，便告知其行为的违法及相应的处罚规定。当他与队员们要对其违法经营的物品进行依法暂扣时，俩位老人情绪立刻变得异常激动，并极力阻止队员暂扣。面对这一突发情况，陈新并没有强行暂扣，而是将两位老人扶到岗亭内，请他们坐下来喝杯茶水，同时耐心的对他们进行说理教育，以缓解他们的情绪。当他了解到两位老人的儿子、媳妇均已下岗，家里生活十分困难，这么做只想帮补家用，没想到会违反了法律法规。于是，他便向老人们宣传了相关的法律、法规，并给了他们一次改正的机会，决定不暂扣其物品。两位老人感动得直抹眼泪，并连声保证今后一定遵守法律、法规，不再乱摆卖经营。
2006年6月，一位中年妇女推着一个残疾青年来到步行街上摆摊卖唱，引来众多路人围观，造成人行道严重堵塞。正在路上执勤陈新接到举报电话后，5分钟内赶到现场处理，对残疾青年及其母亲进行劝说教育。然而周围群众对残疾青年的同情心态，使大家对小陈的行为产生了误解，人群报怨声、嘲笑声不断。当陈新发现这位残疾青年的精
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脸上、身上不断的流淌着汗水，衣背也已全部被汗水侵湿时，他却不顾自身的酷热难耐，特意为残疾青年及他的母亲买来矿泉水解渴。陈新同时利用他们喝水的时间，继续跟他们交谈，并且告诉他们如果确实遇到困难，可以通过其他合法途径寻求有效的帮助。看到陈新真心实意为他们服务、为他们讲解这一幕幕场景，周围原本不解及误会的人群中响起了持续而又热烈的掌声。还有人高喊：这个执法队员真是好！你们还是快点走吧，毕竟这是非法经营。残疾青年及其母亲也被小陈的行为感动，连声感谢小陈，并自觉离开了，那位青年表示今后一定要做自强不息、遵纪守法的人。
四、多措并举，解决热点难点。
鉴于步行街人流大、商家多的区域特点，身为组长的陈新没有畏惧，没有埋怨，而是用高度的责任心对待各项工作，全身心的投入到城管执法事业之中。他始终坚持以文明的言行举止开展执法工作、以严谨的队容风纪约束自身行为，获得了商家和市民的一致好评。
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为了能从多个角度、多个方面获取信息、分析问题、达到从根本上解决问题的目的。他带领队员们经常放弃休息，足迹遍布大街小巷，走近违法行为群体，与之近距离、长时间接触，从而了解真实情况，推动下步工作。此外，他还多次组织召开热点、难点分析、恳谈会。邀请热点问题当事人、违法案件多发地段负责人以及离退休干部、街道领导、社区干部、居民代表等社会各界人士共同参与。他还利用各种机会认真分析路面情况，并以真实的案件为例，解释相关法律规定，鼓励参会人员涌跃发表意见，从而帮助解决热点、难点问题。
每逢节假日，步行街上人流量特别大，造成步行街各里弄机动车有序停放比较困难，难以达到车辆有序停放要求。为此，他带领队员们采取在违法停车多发点定岗、定人、定时、定责的管理方式，并安排城管协管员协助管理。经过长期的定点管理，步行街各个弄堂的违法停车现象已得到有效改善。
为加大对步行街的管控力度，落实长效管控，他带领的步行街管理组自2005年1月起，就与辖区各主要商家成立了城管执法业主委员会，委员由各商家负责人担任。通过召开委主委员会的形式，使商家自我检查、自我监督、自我改正，与城管执法工作者形成合力，有效
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解决了多起热点、难点问题。截至2006年12月，共召开业主委员会12次，有效解决了城市牛皮癣、门前三包及乱停车等难点问题。
五、创新思路，拓宽宣传渠道。
为了更好地宣传城管执法方面的法律、法规，鼓励广大市民参与城市管理，形成人民城市人民管的良好社会氛围，陈新带领步行街管理组多次发动社会各界的人士参与城市管理，积极举办各种形式的宣传活动。管理组先后与市实验小学共同建立了>红领巾城管执法志愿服务队，用孩子们的小手牵起家长们的大手，一起为港城的优美环境尽份心、出份力。与沙工大学生志愿者，开展了多次门前三包责任制管理及劝导活动，引导业主养成良好公共卫生习惯，进一步增强业主们>门前三包责任制意识。与市庆丰社区建立了夕阳红老年城管执法志愿者服务队，充分发挥老年人的积极性，推动城市管理，推进城管执法。
在他的带领下，步行街先后获得了苏州市管理示范路以及江苏省管
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理示范路的荣誉称号,步行街管理组也获得了市团委授予的青年先锋突击队及青年文明号的光荣称号，他本人也多次被评为城管局先进个人。
尽管我们城管队员没有警察、教师、医生那样的赞誉，尽管我们头上没有光环，但我们城管队员也有自己的信念、自己的理想、自己的追求。在我们城管队伍中也一样涌现出英雄模范人物，也一样产生出许多可歌可泣的先进事迹。他们的壮举一样惊天地、泣鬼神！他们就是我们的榜样，我们学习的楷模！
我的演讲完了，谢谢大家！
一、加强学习，尽快进入角色
城管执法局是县人民政府的行政执法部门，负责城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚；强拆不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；负责临街破墙开店及建筑物外表装饰的审批；负责市区建筑工程渣土运输、处置管理；对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚；对绿化带、绿岛等公共地临时占用的管理；对违反市政工程设施管理行为实施行政处罚；负责临时占道摊点和夜市排档的管理，对擅自挖掘道路、侵占城市道理施工等违法行为的行政处罚；负责各类出租车营运的审批和管理等。
职责要求我必须加强法律、法规、规章和业务知识的学习，快速进入角色，才能出色完成任务。利用业余时间系统学习了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》以及《中华人民共和国城市规划法》等相关的法律条规知识，2010年5月份还参加了市法制办在**市举办的执法资格认证培训班，收获很大。为履行职责打下了良好的基础。
二、建立健全制度，以制度管事管人
为了落实党风廉政建设责任制和反腐败工作，人事变动后，及时调整了局党风廉政领导小组，认真贯彻落实中央、省、市、县纪委会议精神，特别是县纪委第十二届五次全会精神，研究制定了我局2010年党风廉政工作实施意见和党风廉政建设学习教育计划，对目标任务进行了分解，落实党风廉政建设和反腐败工作的组织领导和任务分工。同时与二级单位负责人层层签订了责任状。依法办事，以制度管人，在过去各项制度的基础上，进一步修改完善了车辆管理，设备管理，招待费管理，工作制度与工作纪律，完善了网格化管理岗位目标责任制考核办法。在县政务服务大厅开设窗口，公开办事程序和收费标准等，实行“一站”式简洁高效服务，落实岗位责任制、首问负责制、一次性告知制，限时办结制、服务承诺制、失职追究制、AB岗制制度等。加强效能督查、建设效能型机关。
三、坚持原则、认真履职
城市管理行政执法局职责要求我们工作永不止步、永不懈怠。作为监察室主任必须坚持原则严格执纪，秉公办事，对工作纪律执行情况开展检查，对电脑与工作无关的软件进行清理，对市容市貌的管理情况以及违法建设的巡查、拆除是否到位，进行严格的督查，经常对执法人员开展反腐倡廉教育,使他们能牢筑拒腐防变的防线，真正做到依法行政，依法执法，文明执法。
在工作中，严以律己，尽职尽责。严格遵守党的各项纪律，不断提升自己的思想境界，始终廉洁自律的规范来约束自己，自重、自省、自警、自励，真正做到警钟常鸣，谦虚谨慎，构筑起牢固的思想道德防线。不断改进工作作风，强化群众观念和大局意识，为搞好城管工作献计献策。坚定不移的在思想上、政治上、组织上和行动上与局党组保持一致，有损团结的话不说，有损团结的事不做，维护本部门的团结。坚决做到严守组织秘密，不跑风、不漏气，真正做到工作到位不越位，敢于担当不推诿，工作中特别在拆除违法建设时顶住人情风、说情风，为城市建设尽一份力。
以上是我在2010年所作的一点工作，虽然取得一些成绩，但也存在一些问题，业务知识有待提高，工作方法简单有待改变等。这些问题的存在在一定程度上影响各项工作的开展。对此，我以这次百名股长考评为契机，认真回顾和反思这半年的工作，对一些不适宜的方法和
按照执法中正反两面的经验, 我们可以探索实行三段式执法方式:调查阶段充分保障当事人程序权利、处理阶段确保公正实行罚缴分离、执行阶段探索司法强制介入, 确保城管执法过程纳入严格依法的轨道, 确立严格遵循依法行政原则的常态机制。
一、检查调查阶段:充分保障当事人程序权利
正义不仅要实现, 而且应当以看得见的方式实现, 就是指看得见的程序应当先于权利。行政执法的一般结果就是减损相对人的权益, 如果实施不当就容易执法违法并侵害到相对人的合法权利, 这也是当前城管执法容易产生一系列社会问题的普遍问题, 根本的症结在于违法行政、暴力执法的现象十分泛滥。调查阶段作为行政执法工作的开端, 应当十分注重保障相对人的程序权利, 通过规范的法律程序降低执法者违法行政、相对人激烈对抗的发生率。
在日常工作中我们应当严格做到“执法三在先”, 即敬礼在先、示证在先、礼貌称呼在先。涉及到相对人权利义务时, 我们应当依法告知其享有的权利和应履行的义务, 涉及到表明身份制度时, 我们应当做到制服着装规范、佩戴证件在显著位置。涉及到对小摊贩等违法证据先行保存制度时, 我们应当依法告知相对人的救济途径, 还需下达物品登记保存通知, 并依法开具证据清单、拍照登记入库。涉及到行政强制措施时, 必须是“适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的, 不采取查封、扣押等行政强制措施可能对身体健康和生命安全、公共安全产生严重影响的”, 我们尤其要注意程序的履行必须符合行政强制法的规定, 充分保障相对人的程序权利, 必须经本单位负责人批准并制作查封、扣押决定书送达当事人, 查封扣押期限原则不得超过30日。在涉及到回避制度时, 要按照“任何人不能做自己事情的法官”法理和法律规定, 对与相对人存在直接利害关系的人员要符合申请回避和自行回避的规定。
二、案审处罚阶段:细化标准, 实行四权分离
一次不公正的处理比违法的影响还要恶劣, 因此如何在城管执法的处理阶段确保公平, 公正公开地对违法行为进行处罚应当得到更大的重视。城管执法履行的是卫生、工商、市政等多个部门的全部或部分执法权, 在处理过程中, 存在多个法律适用条款冲突和处罚标准不够细化的问题。因此, 首先我们应对正在执行的数十部法律、法规和规章进行全面梳理, 对现有适用法条进行整合, 选择执法效力最高的一种, 固定为对某一违法事实的唯一处罚依据。其次, 应当制定出台城管执法行政处罚自由裁量权细化标准, 对工作中最常遇到的违法行为, 分别按照违法事实性质、发生频率、发生的地点和影响程度大小, 在法定裁量幅度内细化成几个档次, 并制作成表格下发, 使执法双方一目了然。这样可以最大化地保证相同情况相同处理, 从源头上防止滥用和乱用行政处罚自由裁量权, 努力营造公正、公平的执法环境。另外, 我们还应当实行案件办理量化考评, 对处罚额超过5000元的实行案件审理委员会讨论制度, 提高办案质量, 并应当严格落实案件调查和审理分离制度, 强化对调查、立案、审理、处罚等执法环节的法制审查。
此外, 还应当探索实现城管执法过程的“四权分离”, 即检查权、调查权、处罚权、强制权的四种权力的分离, 四权分离又以强制权分离为主要目标, 尤其应当实现强制权与行政机关之间的分离, 转由法院等其他机关强制执行。在处理阶段, 我们首先应当做到的是处罚权与调查权、检查权分离, 使城管执法的处罚从“个人行为”变成组织行为、程序行为。城管执法部门按照一般程序作出罚款决定的, 处罚机关应当与收缴罚款的机构分离。目前深圳城管在罚缴分离方面落实较好, 相对人只凭处罚决定和罚款缴纳单到财政部门指定的银行缴纳罚款, 从源头上解决了乱作为发生的可能, 应当继续实行并予以完善, 通过宣传教育等途径, 加强对相对人罚款的自动履行率。
三、强制执行阶段:引入司法强制力
通过司法强制力量的引入, 实现处罚权与强制权的分离。这是我们主张的四权分离的主要目标。依托法院实行非诉案件申请法院强制执行, 这从法律和实践操作角度都是完全可行的, 例如西安莲湖区推行标准化城管, 在法院成立全国第一家城管巡回法庭, 通过法院强制执行城管处罚决定, 这一做法取得了巨大成功, 并得到了国务院法制办的高度认可, 是值得我们学习借鉴的宝贵经验。
关键词：城管；暴力执法；职务行为；个人行为
一、城管行政主体资格辨析
依据我国《行政处罚法》第十六条：“国务院及國务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关决定有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是“城管”即“城市管理综合执法部门”产生的法律依据。然而严格地说，《行政处罚法》并未明确授权给城管，而且宪法和法律依据相关的法规也未明确授权城管为行政机关，进一步说“城管”甚至只是一个代表性的称谓而非法定的名称，甚至各地对于“城管”的称呼都不统一，由此看来“城管”远非法律意义上的行政机关。但是，城管却事实上行使着行政权力，管理行政事务，成为了一种行政执法实践在全国各地实行，这就使城管虽然缺乏法律授予的明确的行政主体资格，但成为了事实上的行政主体，并在司法活动中得到认可，成为行政诉讼之被告。[1]
城管作为“先天不足”而实践出来的行政机关，其作出的执法行为也理应纳入行政法及其相关法律进行规范和限制，明确其权限和责任，以分清哪些是职务行为，哪些不属于职务行为，然而城管本身主体资格就存疑的前提下，其法律上的权责规定更是缺乏、城管执法方式的“暧昧不清”，造成了如今城管执法之乱象和困境，因而有城管“打人”属于职务行为还是个人行为之争论。总的来说，笔者认为城管执法过程中“打人”属于职务行为还是个人行为不能一概而论，依据“法不授权即越权”来说“打人”不是法律授权给城管的执法方式，一般来说应属个人行为，但是不排除有执行职务过程中伤人的现象发生，下文将详细展开，此处不赘述。
二、城管暴力执法的法理分析
有论指出城管暴力执法从法理上看是人性的冲突导致的不法，城管以管理者自居，认为自己具有法律授予之权力，对行政相对人的违法乃至抗法的行为理所应当享有施行“强制措施”的权力，乃至侵犯相对人的人身权利也在所不惜，于是就出现了“暴力”现象。笔者认为，城管暴力行为是人性的冲突或者利益的冲突，实质上是也并非“城管”这一群体和摊贩的冲突，本质是民众不同利益需求的冲突，城管恰好处于冲突交汇点上，加之有“暴力”现象这样激化矛盾的现象发生，使“城管”被推上了这一矛盾的风口浪尖，真正问题的根源被公众所忽略。
宏观上来说，从法的价值看，城管打人实际上是自由价值与秩序价值之间的矛盾，进一步说是个人追求基本生存保障和发展的自由与维持社会正常秩序之间的矛盾，这是从个人与国家之间的关系来看。另外，例如摊贩乱摆摊档或者影响沿街卫生、堵塞交通的行为，本质上也侵害了他人的自由（通行自由、沿街住户出行或者良好住宿卫生环境的自由），这里也涉及了同一位阶价值的冲突。一般来说自由大于秩序，同时行政执法过程中还应遵循比例原则[2]，因此城管维护正常交通秩序和市容市貌本无可厚非，虽然执法没有严格意义上的法律依据，但是事实上如果能正当合理履行了职责，是职务行为，而“暴力”无疑超出了维护秩序之必要，违反了比例原则，过度侵害了自由甚至侵害了公民生命和健康权利。恰恰是自由与秩序价值之保护的平衡点难以把握，再加上各地实际情况乃至个人情况均不相同，城管执法的尺度及方式一直难以形成统一的规范，更难见诸法律条文之上，然而，笔者认为行政执法过程中应当适用或者遵循价值位阶原则，同时具体行为时应当考量是否超过了必要性，是否遵循了比例原则。
三、城管“暴力”执法行为之性质辨析
对于城管的“暴力”行为属于何种性质有不同的说法：有人认为城管“暴力执法”的行为属于职务行为，因其是在行政执法过程中行使职务发生的行为；有人认为是属于城管队员个人行为，因为“法无授权即违法”，“暴力”手段显然不是法律授权城管执法的方式，承认其是职务行为无疑将暴力执法合法化，相似的还有论提出执法者既已被赋予“城管”这一角色，应该作为“法律工具”并指出法律已为其划定了一个“圈”，“工具”在“圈外”的行为显然应归为个人行为[3]；还有论指出城管“暴力执法”是一种行政事实行为[4]。
笔者认为以上说法各有道理也存在各自缺陷：
（1）认为城管“暴力执法”均属职务行为，除“打人”不是法律授权的执法方式而不能归入职务行为这一理由外，笔者参看相关案例后发现，不少案例是小贩见城管到来之后撤离后，甚至是小贩并未被城管队员“抓现行”的情况下遭到围殴，这里不存在抗法甚至在配合执法的情况下遭到殴打，难说是城管在执行职务行为，并不在城管执行城市综合管理之职务的范畴。
（2）认为城管“暴力执法”一概属于个人行为而非职务行为存在国家或者政府机关推脱责任之嫌，执法机关在履行职务过程中出现违法行为是无法回避的现象，即职务行为也存在非法行为，这里并不是将暴力行为合法化，而恰恰是确认违法之后，接受司法制裁，以此达到法律规制权力的目的，实现依法行政，这与公权力的法定性并不矛盾；而且城管执法过程中遇暴力抗法之时，双方发生激烈的肢体冲突乃至互殴行为的情形亦不少见，这种情况下过失导致行政相对人受伤甚至死亡的，归于个人行为显然不合理。
（3）认为城管“暴力执法”是行政事实行为割裂了城管执法过程的主观与客观方面的因果联系。如城管主观上是意图使行政相对人撤离区域，维护治安和秩序，但是意外情况下可能与相对人发生类似推搡等相对过激的肢体冲突行为，这里显然是在行使职务行为，此行为具有法律上之目的性。
笔者认为，对于城管“暴力执法”行为应该区别对待以认定其属于职务行为或个人行为，以明确责任承担方式，对于“暴力执法”界定也应当广义理解：不仅包括单方面殴打，还包括围殴；不仅包括故意殴打行政相对人，还包括双方发生肢体冲突情况下过失致伤或致死行为；不仅包括在执法现场过程中与行政相对人冲突的行为，也包括执法相邻阶段，如小贩撤离以及小贩未经营（有案例小贩甚至在家中遭到恐吓或者被城管队员侵入住宅“执法”）的阶段；除此之外还应参照刑法上的主观形态认定行为之故意或者过失的要件引入分析“暴力执法”性质。具体而言可以分为以下情况讨论：
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（1）对于城管在执法过程中，对行政相对人实施暴力行为即以“执法”为目的的暴力执法，过程中出现殴打行政相对人或者在遇到暴力抗法或者双方互有交锋、互殴的情况下，致使行政相对人伤亡的，属于城管在执行公务过程中造成的失职后果，应当认定为职务行为，并且构成了行政違法，国家应当承担赔偿责任。需要特别指出的是这里的暴力执法应当是以“执法”为目的，主观上并非直接追求造成相对人伤亡（包括过失和间接故意的情形），而是为了执行职务“暴力”。在承担责任上也应当区分过失和间接故意的情形，前者只有在重大过失并且造成严重后果（致相对人重伤或者死亡）的情况下，国家承担赔偿责任的同时考虑追究单位负责人的行政责任以及具体城管队员或者直接责任人的刑事责任；而后者则应该一律考虑国家赔偿责任和对直接责任人的刑事责任。
（2）对于暴力执法不是以“执法”为目的，如城管队员故意“找茬”（或者以执法为由收取保护费）等不是以正当城市管理执法为出发点或者假借执法掩盖其报复伤害相对人的情况下，即直接故意并且就是为了伤害行政相对人的，这与纯属施行暴力无异，应当认定其为个人行为，承担相应的民事赔偿责任和追究其刑事责任。
需要指出的是：其一，以上两种分类“暴力”均出现在执法过程中，区别在于城管“打人”是目的还是手段，不能因为一概认为职务行为就是合法行为，两者并不等同，例如法官在履行裁判职责的时候枉法裁判，法官确实在履行其职务，但由于不依法办事违反法律而认定为违法行为，类似的城管实行职务行为中为了强制执行而出现过当，“暴力”即是违法行为，具备行政主体资格的机关承担赔偿责任。其二，有论认为国家赔偿在司法实践中诟病甚多，如耗时长、认定程序复杂及赔偿数目不理想等，导致救济效果不佳[5]。客观上我国国家赔偿制度建立时间不长，相关制度有待完善，但是这不能成为回避适用国家赔偿制度的理由，解决的途径应是简化司法认定程序，同时完善国家赔偿制度，设置一些倾向保护行政相对人的程序，如参照民事诉讼法的先予执行、一定条件下免费律师援护制度等，加强外部监督，维护相对人的合法权益。
（3）对于城管在执法之相邻接的阶段实施的“暴力”行为，如小贩撤离或者配合执法包括执法结束之后（如带回单位处理过程中殴打相对人），不应认定为执法行为，更非职务行为，而是纯属暴力伤害相对人的个人行为，应当承担相应的民事赔偿责任和追究其刑事责任。
四、结语
城管“暴力”行为是客观存在于我国社会转型时期之社会现象，其根源在于若是群体的生存保障，如果对于该弱势群体民生问题解决不了，城管将有执不完的法，生存自由和秩序价值的矛盾也难以缓和解决，城管执法终将难以承受这样的重责，甚至可能异化为腐败和暴力的温床，使城市管理问题解决进程南辕北辙。同时这也是我国推进依法行政、依法治国进程中课题之一，从法治角度来说，城管本身作为行政主体资格瑕疵，行使行政权力方式乱象丛生，容易滋生侵犯公民权利的土壤，也是源于立法规范的“暧昧不明”。因此，笔者认为，长期目标应是探索建立规范城市执法的法律或者行政法规，短期内城管执法应当借鉴刑法上所说的谦抑性原则，加强外部监督，对于一些强制性措施或者对于行政相对人人身或者财产影响较大的限制措施进行严格的事前审核方可执行，可以考虑由公安机关介入监督或者执行。“打人”也应当在规章中或者城管内部规范中严格排除，执法过程公开透明并规定制裁措施，让城管在“阳光”下执法。
参考文献：
[1]范雪.城管打人的性质辨析.经济与法，2011年第9期.
[2]卓泽渊.《法理学》.律出版社，2009年7月第一版.
[3]陈芳.城管打人行为的法理分析，青年文学家，2011年第20期。
[4]唐梅玲.城管打人是一种行政事实行为.法制博览，2012年11期第258页.
[5]范雪.城管打人的性质辨析.经济与法，2011年第9期.
作者简介：
朱力克（1990～），男，汉，籍贯：广西玉林人，四川大学法学院，学位：硕士，研究方向：诉讼法学。
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