当前, 中国农业正处于加速转型的关键期, 土地流转政策能够有效地优化配置农业发展中的资源, 土地流转之后, 可以释放农村的剩余劳动力, 农民有了土地政策的保障, 可以把剩余劳动力转移到其他产业的发展中, 并进一步延长农业发展的产业链条, 从而实现农业的快速、高效发展。土地流转政策有效促进了传统农业顺利向现代农业的历史性跨越, 但笔者在调研过程中发现, 当前一些复杂的因素在困扰和制约着土地流转的整体推进, 严重影响了农业经济的发展速度。
目前, 农村普遍存在基础设施投入不足、规划不科学、维修不到位等问题, 绝大部分土地没有进行农业综合开发, 土地经营规模较小, 农业基础条件较差, 不适宜农业的规模化经营, 无法提高农业的规模化收益[1]。同时, 农田水利基础设施较差, 规模经营成本增加, 远远无法满足现代化农业规模经营发展的需要, 已直接影响农村土地流转进程。以河南省卫辉市为例, 在该市西北山区, 农村有土地, 但由于农田水利基础设施跟不上, 交通运输不便利等因素, 且因是丘陵地带, 地块小且不平整, 导致土地流转规模难度很大。
土地流转有法难依, 甚至无法可依, 难以形成有效法律制约。农户间的土地流转很多只是口头协议, 没有规范的程序和固定的格式, 无法通过有效的流转合同来规范双方的权利和义务关系, 很容易产生流转双方不遵守合同、产生流转纠纷等问题。从卫辉市来看, 目前全市土地流转中, 农民自行流转的多, 批准备案的少;口头协议多, 书面协议少;即使有书面协议, 也是不规范的占绝大多数[2]。
目前, 县级土地流转中心都已成立, 但由于承担土地流转具体事务的乡、村两级管理机构服务功能不完善, 致使土地服务平台的作用不明显, 造成土地流转对接不畅、成本过高、土地效益较低, 影响了农村土地在更大范围内和更高层次的流转, 进而影响农村土地流转的速度、规模和效益。此外, 政府在农村土地流转管理中职能不明确, 存在实际操作中管理和服务难等问题。
政府在宣传、引导方面做的不到位, 大部分农民不了解土地流转的好处, 对于流转土地存在后顾之忧, 宁肯粗放经营, 也不愿将土地流转出去。还有部分农民对土地流转政策一知半解, 存在盲目跟风现象, 结果流转效益不高, 影响了积极性[3]。加之部分基层干部在思想上求稳怕乱, 对土地流转工作重视不够, 引导不力、服务不细, 影响了流转的速度和质量, 导致群众参与积极性不高。
调查发现, 各地制定出台的各种优惠政策相对不多。如在资金扶持上, 难以通过抵押方式取得银行贷款;在资格审查上, 对种养大户和企业主农业经营能力的资格审查和评估不够规范;在技术服务上, 有的乡镇级农业技术推广服务体系不完善, 流转大户遇到技术困难后, 无人指导。加上农业收益较低, 高收益项目农业又面临市场和自然的双重风险。因此, 大多数投资者对农业开发投资比较慎重, 真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、农业规模经营的较少。
明确管理主体才能发挥管理与监管的作用, 实施土地流转的有序化。县、乡 (镇) 两级土地管理部门应是土地流转的管理部门, 要肩负起农村土地流转的管理职责, 要依据土地法及国家有关土地流转的管理条例, 对在农村土地流转中出现的新情况、新问题要及时发现、及时研究、及时解决;同时, 要根据新情况、新问题不断进行研究, 提出进一步完善土地流转的相关措施, 必要时提请有关部门进一步做出调研、决策。
目前我国单个的农户小规模经营与现代农业集约化经营的矛盾日益突显, 平均承包土地与市场自由配置土地资源之间的矛盾已影响到农业的规模化经营与规模收益。改变这一现状的有效措施是实施土地流转, 而土地流转必须保障农民的合法权益, 尊重农民的自主选择。因此, 在实施土地流转过程中, 一定要从实际出发, 多形式、多渠道、积极稳妥地开展土地流转工作, 把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来, 促进资源的合理配置, 推动农业产业化发展。同时, 土地流转是农业领域中的创新工作, 在土地流转过程中, 要创新观念, 充分发挥人民群众的智慧作用, 农户可以以土地入股的方式组建农民专业合作社;规模种养殖户也可以组建各种专业协会, 加强各农户间的横向联系;允许农民以土地承包经营权出资, 经法定评估、验资机构评估、验资后, 投资成立种植、养殖业等农业企业。管理部门要制订具体的实施办法, 加强对农户在政策、法律和信息方面的服务和支持, 从而推动土地流转的顺利进行。
一要建立健全市场管理监督机制。成立各级土地流转管理服务中心, 建立土地流转信息库和流转信息平台, 及时收集发布土地流转信息;建立农村土地流转评估机构, 开展土地等级划分和价格评估工作, 为土地流转提供公正的信息与政府监管平台。二是健全农村社会保障机制。农业的脆弱性决定了农业的非竞争性, 必须加强农业风险保障机制的建设, 如加强气象、作物病虫害、市场信息等自然和市场风险的预测预报;加大对农业基础设施建设的投入, 加快土地平整和农业综合开发, 改善水利、电力、道路等农业生产条件, 为农业规模化经营创造条件。三是建立农民社会保障机制。建立和完善农村就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系, 降低农民对土地的生存依赖性。社会保障体系的健全可以使农民在流转了自己的土地后, 不再从事农业生产时无后顾之忧。政府应加大对农村社会保障的财政投入力度, 探索建立农村人口养老保险制度, 进一步扩大新型农村合作医疗制度覆盖范围, 将最低生活保障体系向农村延伸。农村就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系的建立可以有效地降低农民对土地的生存依赖性, 间接推动农村土地流转的进行。
摘要：土地流转政策有效地将农业发展中的资源进行优化配置, 促进了传统农业顺利向现代农业的历史性跨越。但当前仍存在一些复杂的因素, 如基础设施落后、平台服务不佳、政策扶持不多等, 在困扰、制约着土地流转的整体推进, 严重影响了农业经济的发展速度。基于此, 结合调研实际, 对土地流转问题提出一些意见和建议。
关键词：土地流转,政策扶持,农村经济
[1] 张晓山.农村合作经济经营管理[M].北京:学习出版社, 2006.
[2] 宋英杰, 陈银春.农业产业化经营概述[M].北京:中国社会文献出版社, 2006.
[3] 陈锡文.农民有权依法自愿有偿流转土地[J].中国合作经济, 2015 (3) :4-5.
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