当前我国消防行政执法工作存在的问题及对策分析

随着2008年新《消防法》的实施, 我国目前形成了一套完整的消防法规体系。该体系既有消防法律、消防行政法规、消防地方性法规及消防技术标准组成。[1]我国消防行政执法人员的综合素质在“依法治国”、“建设社会主义法治国家”等方针的指导下, 也有了明显的提高。特别是2010年公安消防部门组织了长达三年的“三项”建设工作, 把加强消防执法规范化建设作为工作重点, 以期提高消防执法水平与质量。[2]经过几年的建设, 目前消防行政执法规范化取得了较好的效果, 各级消防行政执法部门能够严格按照相关的消防法律法规来进行消防监督检查, 火灾起数明显下降, 火灾造成的人员伤亡及财产损失也逐年降低。在取得较好效果的同时, 我们也看到, 由于少数消防执法人员工作的缺失, 重大火灾事故时有发生, 造成了较大的社会影响, 需要各级消防行政执法部门引起高度的重视。

一、我国消防行政执法工作存在问题

(一) 消防行政主体缺乏程序意识

行政执法程序是一个作出行政执法决定并加以实施的过程, 是行政机关将有关法律、法规和规章适用到具体的人或事时应遵守的步骤、方法和时限所构成的连续性过程。消防行政执法的程序复杂, 其中又包含多种法律专业知识, 而一些执法人员因为自身专业素养缺乏, 他们在自身专业水平有限的情况下不讲究执法程序而随意处理关于消防处罚等问题。[3]如一些消防执法部门会出现执法人员不经上级部门批准就自行作出处罚决定的现象。还有一些部门执法人员根本不了解作出处罚的依据和标准, 更不能向处罚对象说明火灾发生后何时调查取证、何时权利告知、何时下发处罚决定书等程序的先后顺序, 这些现象都体现出执法人员对消防行政执法程序的生疏和忽视。这种处理方式不仅有失执法的规范化和法制化, 也在一定程度上背离了“执法为民”的工作目标。

(二) 消防行政执法过程中缺乏监督机制

消防行政执法的具体实施过程包括对有些消防设施的监督、检查、审核管理、质量复查等。而在现实的操作过程中, 很多执法人员则是偷工减“量”地完成工作。如有些执法人员对建筑物中存在的失火隐患由于其专业知识的缺陷而察觉不到, 那么久而久之这些隐患将会扩大, 甚至将来产生更严重的灾害。还有在审核管理这一块也存在很大的纰漏, 有些审核人员在对消防设施进行查补时只是“走形式”, 之后也不会对这些设施进行应有的护理工作。另外, 有些企业为了省钱就减少对其老化的消防措施的护理和更换, 而消防执法人员在第一次检查完毕之后便不再复查, 这两方面的不负责就会导致失火隐患。这些现象虽然在现在很普遍, 但是消防行政执法部门和公民在火灾发生之前却很少监督执法工作的具体实施状况, 任由其将工作简化。

(三) 消防行执法的自由裁量

消防行政执法行为是消防行政执法主体行使消防行政权力的外在表现形式, 是消防行政权力的具体体现。[4]执法主体在实施执法行为时有一定的自由裁量权可以提高其自身的工作效率, 避免行为的教条主义, 但是如果政府将这种自由裁量的权力扩大, 没有节制的话, 就会使执法行为出现偏差。如《消防法》中的一些条款的规定是“处警告或伍佰元以下罚款”, 那么对于客体的处罚就只能由执法主体的主观判断来进行裁定, 而不是从根本上找出执法客体在行为上的细微差别来进行具体的处罚划分。另外, 消防行政执法人员在实施执法处罚时往往存在处罚力度不足的现象。一方面, 我国各种关于执政刑法的法律、法规一再出台, 如《行政诉讼法》、《行政复议法》《行政诉讼法》等, 执法主体往往会因为对法律的不熟悉而导致其对执法的复杂过程厌烦而随便简化执法手续, 将一些必须处以轻罚处理的案件简化为不罚。另一方面, 执法主体作为社会中的一员, 也有自己的生活圈, 所以难免有一些亲朋好友“托关系”、“走后门”, 那么执法主体对于这些人就可能将重罚变为轻罚, 轻罚变为不罚。如果这种现象一直持续下去的话, 很多社会中存在的消防隐患将会逐渐膨胀, 最终的危及范围将会非常广阔。

(四) 公民的法律意识淡薄

在实际生活和工作中, 很多民众对于消防行政执法的概念、程序等都不是很清楚, 他们中的很多人在火灾发生之后对于一些消防行政执法应该走的程序都不了解。如不知处罚的事实、理由、依据, 不知道作为当事人有听证的权力, 还有人对于自家的消防安全隐患更不以为然, 认为与消防执法人员无关, 这些现象都是公民法律意识淡薄的体现。

二、加强消防行政执法工作的对策

(一) 提高消防执法主体的素质

1.培养遵循执法程序意识

消防行政执法有一定的程序, 所有的执法主体必须依照程序, 尊重程序的公正性和法制化, 切勿根据自己的主观随意性而随便“跳步骤”。程序不是次要的事情, 随着政府权力持续不断地增长, 只有实现程序公正, 权力才可能变得让群众信服。[5]所以执法主体必须要有程序意识, 只有这样才能保证执法结果的公正, 让人们信服执法结果及政府部门。《公安机关办理行政案件程序规定》和《消防监督检查规定》对消防行政执法程序工作作了明确规定, 它包括表明身份、回避、告知、听取陈述和申辩、举行听证、时效等动向内容, 它是限制随意行政的前提, 是保证相对人权力的关键, 是公平与效率的平衡机制。[6]所以执法部门必须要求执法主体依照程序处理案件, 对于一些不熟悉程序的执法主体进行额外教育, 对于忽视执法程序执法员给予过错追究, 以保证执法主体在执法过程中的公平性以及执法结果的公正性, 杜绝执法程序中的错乱现象和任意简化程序现象。

2.学习有关法律知识

目前我国关于消防行政执法方面的法律、法规已有一定的数量并且还在持续不断的更新, 所以作为执法主体要了解相关法律, 随时关注新条款的出现。执法部门可定期向执法人员开设法律教育的课程, 利用课程的专业知识对其进行系统的培训辅导, 另外要适时对课程教授的内容进行过关考核测试, 对于知识考核合格的人员要进一步对其在实际工作中的知识运用进行观察, 而对于知识考核不合格的人员则要进行进一步的教育, 并且决不能任其处理实际案件。

3.增强服务意识

执法主体的执法权力是人民给的, 他们执法的目的是为人民服务, 所消防执法部门必须培养执法人员的服务意识。执法部门对在工作中以高姿态管理民众、借职权随意扣留群众个人财产的执法人员给予一定的处罚, 并在平时的工作中加强对执法人员的教育, 向他们强调“执法为民”的理念和为“为人民服务”的宗旨。另外, 执法部门可推出专栏来表扬、公示一些执法人员亲民、助民的事迹, 力求培养执法人员的亲民形象, 扼制执法人员摆“官架子”等不良现象, 使执法人员将服务意识贯彻到整个执法过程中以提高消防执法的效果和质量。

4.纠正思想偏差

一些执法人员在思想品德上有一定的偏差, 那么他们即便有很好的程序意识、法律知识和服务态度, 但都会因为思想品德的偏差而造成工作错误并损害执法人员的形象。所以执法部门对那些借职权捞取利益、办关系案的执法人员必须加以警告和处罚。另外, 执法部门在引进一些大学生的时候, 一定要根据其在校的表现状况及其老师评价对其进行严格考察, 首先要保证其在品德上的端正, 而不是单纯的考察其专业知识和技能, 专业知识和技能可以后天学习和锻炼, 但品德的偏差却很难进行修正。

(二) 健全行政执法的监督机制

1.强化消防执法部门内部监督

一方面, 在执法过程中, 执法主体过失的原因大多数是来源于其执法过程中的缺失, 所以执法主体必须要紧扣执法程序中的各个环节。这就要求消防执法部门的负责人必须要加强对执法人员过错的责任追究, 对消防执法的每一个案件都要严格把关, 对案件的起源、证据、程序、立案、结果等每一个环节都要进行复查工作。如果查出有纰漏, 负责人应该深究案件执法人员的责任过错并根据情节轻重予以处罚, 如警告、通报批评、扣除奖金等来警示执法人员仔细、负责地工作, 告知执法人员其工作的过程和结果都是在负责人的掌控和监督之中。另一方面, 执法人员之间的互相监督也是在很大程度上会对执法人员的错误行为倾向进行有效的束缚。消防执法部门的负责人可以适时与执法人员进行私下谈话来对一些执法人员在平时工作中的表现进行考察, 这一系列措施有利于减少执法人员在执法过程中的行为偏差。

2.加强消防执法部门外部监督

消防执法部门外部监督及来自群众和媒体的监督。消防执法人员在工作中有很多和民众接触的机会, 如对消防设施缺陷的检查、复查、罚款等以及在火灾发生后的取证、立案等执法过程都会与民众发生联系, 而这些联系的过程也是群从可以对执法人员进行监督的机会, 民众可以对消防执法过程中出现的贪污、简化程序等现象进行举报。现在的网络技术很发达, 民众可以利用微博等新型网络监督平台对消防执法的过失提出建议。另外, 媒体对于消防执法的过失也要敢于披露和报道。

(三) 规制自由裁量权

1.完善相关法律、法规

完善消防行政执法的相关法律对改进消防行政执法至关重要, 消防行政执法的法律、法规是执法人员对执法对象行为判断的依据。随着社会的发展, 很多之前提出法律、法规已经不适应如今的现状, 立法部门必须要与时俱进和具有超前意识, 要对现行法律中的落后成分进行修正。对于消防行政执法的最基本法律文献《消防法》必须要尽快完善好相关的配套说明, 对于交代不清晰的条款要予以解释, 力求让执法人员及民众了解各项条款的实质, 避免因条款指代不清使得执法人员有随意裁量的空隙。

2.降低执法主体的主观随意性

执法主体在进行执法工作的时候必须依据法定的程序以及公正的执法原则, 而不能依据其主观随意性就对有些执法处罚进行个人的裁定。所以执法负责人在审查案件时必须关注执法人员在执法时的理论依据, 确保其是依照法定程序进行处理案件, 并且其结果是依照法律规范处理并且具有公正性, 而不是依据个人的专业知识和已有经验对有些模棱两可的处罚决定进行随意选取。如有类似情况发生, 执法负责人一定要对执法人员作出责任追究并加以处罚。

3.坚持“人人平等”原则

法律面前人人平等。执法人员对于执法对象的同样情节、同样行为结果、同样危害后果等应给予基本相同的处理方法, 而不是因为收取不正当的财务或人情关系等而对案件处理就有所不同。在法律面前, 没有人拥有特权, 执法人员的自由裁量权也不可以随意将执法处罚的幅度、类别等进行调整。

(四) 加强消防行政执法的力度

执法部门对于一些违反相关法律规定而形成火灾安全隐患的集体或个人一定要加大处罚力度, 避免其出现再犯现象, 另外对于消防设施检查、复查工作必须做到位, 力求做到对安全隐患逐个排查。例如陕西汉中市消防支队对于一些节假日铁腕开展消防产品严治、建筑工地专项治理、易燃易爆火灾隐患排查整治等来消除大量火灾的发生, 同比去年, 火灾起数下降了2.75%。由此可见, 加强消防执法力度的必要性。

(五) 向群众普及“消防行政执法”理念

对于“消防行政执法”这个概念, 很多民众还不太了解, 所以这些人在对消防安全设施的护理以及对消防执法人员的性质、工作内容都不是很清晰。那么这就要求政府部门的加大教育, 让民众了解一些关于“消防行政执法”的知识并普及一些有关消防法律的知识。政府可以在社区的公告栏中张贴一些关于消防以及消防行政执法方面的知识, 另外, 政府可以通过开办一些法治电视节目来推广关于消防行政执法的知识以及可以发动媒体的力量对消防方面的现状、问题、知识等进行宣传。民众掌握一些法律知识, 无论在监督执法部门的工作上还是在遇到火灾事故的处理上都能有所帮助。

总之, 我国消防行政执法的现状中确实普遍存在一些不足之处。完善消防行政执法可以缓解我国目前在有关消防工作上的不足, 可以促进消防执法人员在执法过程中不断改进工作方法、提高工作效率和质量。依照执法程序办事、端正服务态度、实现行政职能, 可以使执法结果更加公正、更令民众信服, 可以使行政执法部门更加廉洁。那么这就将会缓解我国每年火灾发生的起数, 维护人民的生命和财产安全, 保障紧急建设的健康发展, 促进社会的和谐。

摘要：目前我国人口居住密集, 对土地的利用率越来越高, 在这种高度集中的状态下, 一起极小的火灾就可能造成重大人员伤亡和财产损失。虽然我国近年已在不断完善相关法律、法规、配套设施, 但每年因消防行政执法工作不规范而造成的火灾屡见不鲜, 这使得人民群众对我国消防行政执法工作产生了怀疑。因此, 研究我国消防行政执法存在的问题并提出与之相对应的对策, 对完善消防行政执法工作、减少消防行政执法中出现的失误有着十分重要的作用。

关键词：消防行政执法,问题,对策

参考文献

[1] 梅旭.浅谈消防行政执法的现状与改善措施[J].法治与社会, 2010:176.

[2] 黎振.我国消防行政法学初探[D].华中师范大学, 2002.

[3] 杨海坤.遵守程序是实现行政执法价值目标的重要保障[J].行政法学研究, 1997 (1) :63-69.

[4] 高锦田.消防行政执法概论[M].北京:中国人民公安大学出版社, 2009.

[5] 王名扬.美国行政法[M].北京:中国出版社, 1994.

[6] 李香梅.关于消防行政执法若干问题的思考[J].山西高等学校社会科学学报, 2010 (2) :67-70.