非行政许可审批现状研究
摘 要：“非行政许可审批”这一概念自2004年正式提出，如今最终走向了消亡。“非行政许可审批”是行政许可法起草及实施过程中关于调整范围的博弈妥协结果，是政府让位市场的过程中找不到替代性监管手段的权宜措施。然而其却使得“大量的审批以非行政许可审批的名义从行政许可中分离出去”，逐渐成为审批制度改革的障碍，阻断了行政许可法与审批制度改革的同步进程。“非行政许可审批”这一概念退出历史舞台，体现了审批制度改革的决心与成果。
关键词：非行政许可审批;改革;消弭
达成行政审批与行政许可概念含义的统一，这是《行政许可法》制定的初衷，为行政许可审批制度改革提供法律保障，“中央希望通过审批制度改革为行政许可法的制定积累经验，通过制定《行政许可法》来巩固行政许可审批制度改革的成果”[1]，而“非行政许可审批”则使得“大量的审批以非行政许可审批的名义从行政许可中分离出去”，使得行政审批制度改革的进程受到阻碍。2014年4月，国务院印发《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，通知表示要全面清理现有非行政许可审批事项，历时一年时间。2015年5月6日，国务院召开常务会议，会议审议通过了审批事项的清理意见，针对剩余的244项非行政许可审批。此次会议通过的清理意见，表明国务院部门全面完成了非行政许可审批事项清理工作。退出历史舞台是“非行政许可审批”这一概念的结局。行政审批制度改革的重点是对于非行政许可审批事项的改革，从2004年“非行政许可审批”这一概念的正式提出，非行政许可审批彻底淡出历史的舞台，使得权力在阳光下运行，大大减少交易成本和制度成本，极大释放市场主体的活力和创造力，体现了审批制度改革的决心与成果。
一、非行政许可审批的源起
何为“非行政许可审批”？在《行政许可法》生效一个月后，即2004年8月2日，国务院印发《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目通知》（国办发[2004]62号，简称62号文件），“……根据现阶段政府全面履行职能和有效实施管理的需要，经国务院同意，对其中的211项暂予保留。这些项目，主要是政府的内部管理事项，不属于行政许可;随着社会主义市场经济体制的逐步完善，今后还将逐步取消或做必要的调整”。①“非行政许可审批”这一概念，自此由62号文件正式的提出，对于其中的211项审批事项以“非行政许可审批”为名保留了下来。
《行政许可法》第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第3条第2款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法”。《行政许可法》的严格规定对行政许可的外延进行了大幅剥离：一是将“认可资格资质或者确立特定主体资格、特定身份的行为”剥离，仅保留“准予从事特定活动”的行为;这也直接导致此后大量的行政确认行为被纳入非行政许可审批的阵营;二是将部分内容排除许可法的适用范围，包含“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批”，变相地不断壮大“非行政许可审批”的队伍。从类型化的角度进行实证观察，行政许可、行政确认、行政给付、临时决定、备案等形态的权力都被容纳在所谓的“非行政许可审批”事项中。“非行政许可审批”形式多样，有根据前置审查形式规定的，有依照监督程序执行的，前者如审批、审核、核准、核查、同意、确认等形式，后者如验收、验证、备案、年审（检）、登记、会审等形式。
二、非行政许可审批的特性
《行政许可法》立法者经过论辩，采用审批与许可含义同一说，然而62号文件的决定，提出了“非行政许可审批”，打破了同一说。根据62号文件对于“非行政许可审批”的界定，第一，行政审批为行政许可的上位概念，因根据62号文件可发现行政审批包括两类：行政许可审批和非行政许可审批。第二，政府的内部事项为非行政许可审批的主要管理事项，也包括少量的政府外部管理事项。然而存在的问题是，在该文件所附加列举的211个具体事项中，据统计至少超过70项是政府的外部管理事项，即占总数的比例高达33.175%，如出具出国（境）证明权审批、科技型中小企业技术创新基金项目审批、民族贸易县审批、车辆进京通行证核发、“百千万人才工程”人选审批、开办保安服务企业审批、廉租住房申请的审核登记以及各种税收优惠、减免资格的认定等。总而言之，被列入了“非行政许可审批”，而非“行政许可审批”的外部管理事项，至少在该文件中所列211个具体事项中占了三分之一。这意味着，把“是否属于政府的外部管理事项”，作为“非行政许可审批”与“行政许可审批”两个概念之间的重要区别，已不是最佳的区分方式。
从“非行政许可审批”的源起可以看出，行政许可法起草及实施过程中关于调整范围的博弈妥协结果及其所带来的“后门程序”效应是“非行政许可审批”概念的真正源头。为了保障法律的顺利实施，在立法者的默许之下，对一些特别事项做出保留和排除适用，在此后的剩余事项则严格适用法律。在经济社会条件发展未到一定程度的情况下，《行政许可法》对行政许可的设定权做了严格的、高规格的分配，从而留下了一个审批事项设定权的真空，非行政许可审批的概念和制度则是填补了这个真空。因此，与其说是非行政许可审批造成了行政许可法与审批制度改革之间的同步过程被切断[2]，还不如说非行政许可审批概念的产生和蔓延，是行政许可法本身的历史局限性催生的结果，并以其概念的模糊性产生强大的扩张效应，反过来又进一步架空甚至掏空行政许可法的规范对象，使之空心化。
从其源起可以看到“非行政许可审批”不能成为一个法定化、类型化的概念，因其概念的发生和演变过程存在过多的偶然、误解，使得“非行政许可审批”缺乏一个稳定的内涵，其外延构成也不断充实，这也使得其不具备作为一个法律概念的特性。
三、非行政许可审批的改革路径
（一）取消不必要的审批项目
《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）文件有过这样的表述：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”善于总结者将其归纳为“两个凡是”原则。相较十年前《行政许可法》颁发时出现的“两个凡是”原则，当下的原则加强了措辞，明确表明了政府要退出市场能够自律管理的事项。2014年11月5日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议中，李克强列举了自己听到的“市场声音”：一位粮食流通企业负责人，虽然拥有了营业执照，却还需办理粮食流通的许可证;一位创业者创办物业公司，很快拿到了营业执照，却因许可证久拖办不下来，致使公司无法经营;还有一家致力于海外投资的企业，每个投资项目都需要政府审核，花费了很长时间，让企业“竞争还没开始就输在了起跑线上”。针对这些问题，为了更大程度方便企业投资，会议提出实行五个“一律”：对属于企业经营自主权的事项，一律不再作为前置条件;对法律法规未明确规定为前置条件的，一律不再进行前置审批;对法律法规有明确规定的前置条件，除确有必要保留的外，通过修法一律取消;核准机关能通过征求部门意见解决的，一律不再进行前置审批;除特殊需要并有法律法规依据之外，一律不得设定强制性中介服务和指定中介机构[3]。对确需保留的前置审批及中介服务，要制定目录，并向社会公布。
国务院文件取消的非行政许可审批项目，因其多数具有许可性质，并且大多都涉及社会公众股，取消这些审批项目后，将有利于激发市场活力，增强社会经济发展的内生动力。因此针对这些审批项目，改革的路径为各部门今后对此不再实施审批，也不得搞变相审批，增设其他各种名目。
（二）转为行政许可
“非行政许可审批”这一条目，自2004年正式提出以后，其所包含的审批项目已不只原有规制的211个项目。在行政审批制度改革的进程中，不断有新的项目填充到这一条目之下，使其臃肿不堪。又因其在实践中与“行政许可”概念的界限划分逐渐模糊，导致有很多本应由《行政许可法》规制的项目也隐藏于“非行政许可审批”中。对于此类审批项目，改革的路径为转向行政许可，依照法定的程序，对于符合行政许可法规定条件且的确有实际需要的，履行新设行政许可程序。
（三）转为政府内部管理事项
根据62号文件，“非行政许可审批”的初衷为“……根据现阶段政府全面履行职能和有效实施管理的需要，经国务院同意，对其中的211项暂予保留。这些项目，主要是政府的内部管理事项，不属于行政许可;随着社会主义市场经济体制的逐步完善，今后还将逐步取消或做必要的调整。”①可见文件表明“非行政许可审批”其初衷在于管制政府的内部事项。取消“非行政许可审批”这一说法之后，对于审批结果不涉及社会公众、因工作需要确要保留的，其针对对象都是地方政府及其部门和中央国家机关这些审批事项。对于这些事项，改革的路径为在今后加强规范管理，不再以“非行政许可审批”这一名目出现。
（四）调整为其他权利
“非行政许可审批”中除去内部管理事项之外，存在大量的其他性质的权利，需要调整为需要进一步改革和规范的其他权利。第一，实证考察发现“非行政许可审批”容纳了行政许可、行政确认、行政给付、临时决定、备案等形态的权力，将这些性质的审批项目按其权力性质归类到不同的权力篮筐中;第二，针对那些既不是设置市场准入门槛，也不具有许可性质，又不属于政府内部管理事项审批项目的事项，这些事项有些为政策扶持和资金扶持，有些为行政确认，有些为国有资产管理，等等不一而足。对于这些其他权力，改革的路径为随着简政放权和依法行政的推进进一步研究、清理和规范，根据权利性质归类到行政确认等不同的权利篮筐中。
四、结语
“非行政许可审批”作为权力运行转变的缓冲与过度，其为暂时性的，并且不具有法律概念属性，然其总是因为改革的妥协而被保留下来，然而其取消清理一批而又新生一批，使得行政审批制度改革的成果难以保存。这种改革的不彻底性究其原因在于政府依然将自己放于“大家长”的地位，以官本位的思想去进行社会管理，沉迷于行政审批所带来的惰性之中。“非行政许可审批”概念虽已消弭，但其下的审批项目却犹存。
参考文献：
[1]周汉华.行政许可法：观念创新与实践挑战[J].法学研究，2005（2）.
[2]骆梅英.非行政许可审批的生成与消弭——行政审批制度改革视角中的观察[J].浙江学刊，2013（5）.
[3]国务院实行五个“一律”方便企业投资取消前置审批[EB＼OL].[2015-10-20].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-11/06/-
c_127183151.htm.
作者：饶苍平
随着《行政许可法》的颁布实施,行政管理实践中发展出“非行政许可审批”的概念,其内涵远远超出内部行政行为的审批,大量审批事项以非行政许可审批的名义规避《行政许可法》的制约。其设定实施没有统一的法律规范,存在设定主体混乱、认定标准不一、数目相差悬殊、名称使用不规范等问题,破坏了行政法制的统一,影响了行政审批的正确实施,削弱了行政许可法律制度的实施效果。
“非行政许可审批”这一概念已被实务界广泛使用,而在理论界却鲜有论及,行政法学者多从界定行政许可的范围、探讨行政审批与行政许可之间关系等角度,附带地对非行政许可审批相关内容进行研究。当前,在我国行政管理中存在大量的非行政许可审批,并成为对社会、经济事务实行事前监督管理的重要手段之一。然而其设定实施没有统一的法律规范、非行政许可审批项目地区之间不平衡,存在设定主体混乱、认定标准不一、数目相差悬殊、名称使用不规范、缺乏必要监管等问题,破坏了行政法制的统一,影响了行政审批的正确实施,削弱了行政许可法律制度的实施效果,容易造成对行政相对人合法权益的侵害。不对非行政许可审批加以规范,就难以有效消除影响经济健康发展的“体制性障碍”。鉴于实践中日益凸显的问题,有必要正视非行政许可审批的存在,并对其进行理论上的探讨。
一、“非行政许可审批”产生与存在的原因
“非行政许可审批”这一概念的产生,主要不是由于理论上对行政许可与行政审批的含义认识不统一造成的,而是处于行政管理现实的考虑。其产生和大量存在主要基于以下原因:
第一,历史的原因。计划经济时代建立起的“管制政府”模式,广泛地将行政审批用作政府配置资源的手段,行政审批涉及经济和社会事务的方方面面。在现实生活中存在一种倾向,一讲行政管理,就要审批[1]。 造成行政审批过多、过滥,有些行政审批事项并没有法律依据,或者虽有规定但不够详尽、程序缺失。有些行政审批只是依据行政机关的内部规定或习惯做法。因此,《行政许可法》出台后,有大量沿用下来的行政审批事项需要以非行政许可审批项目的形式继续存在。
第二,社会条件的制约。行政审批制度改革的完成,不能仅仅依靠改进行政管理制度本身,还要依赖于成熟的市场机制和完善的社会调控机制。我国当前社会中介组织不发达、相关法律不完备、组织不健全、行业管理不规范、自我治理能力差,不具备承担一些非行政许可审批管理事项的能力和条件。这也造成政府不敢“放手”,从而以非行政许可审批的名义继续进行监管。
第三,行政管理的需要。《行政许可法》的出台,作为行政审批制度改革的阶段性成果,大幅度削减了行政审批事项。然而虽然我国市场经济体制已基本确立,但转轨远未完成,政府职能转变还没有完全到位,配套制度滞后。在某些领域如果根据《行政许可法》的规定严格清理行政审批项目,可能会因后续监管措施跟不上,造成管理脱节、出现管理真空,导致社会经济秩序的混乱。
第四,法律基础。《行政许可法》第三条第二款规定:“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批,不适用本法。”这一规定在法律上为“非行政许可审批”概念的产生和扩张留出了空间。
二、“非行政许可审批”概念的提出
实务界首先提出“非行政许可审批”的概念。据笔者查阅,2003年国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任、监察部副部长李玉赋在《严格规范扎实做好行政审批项目清理工作》的讲话中最早将行政审批项目分为行政许可审批项目和非行政许可审批项目,他在讲话中强调:“要对本部门审批项目及其设定依据作进一步的清理、甄别、校对,并分清行政许可项目和非行政许可项目,做到一个不漏、一个不错……”[2]2004年李玉赋在接受《瞭望新闻周刊》专访时提到:“有约500多项审批项目,属于内部行政行为,涉及政府多方面的管理事务。这些项目尽管不在《行政许可法》的调整范围之内,但却是政府实施管理的必要措施和手段,其中有不少审批事项涉密程度高,政治性和政策性强,关系到国家安全和社会政治稳定。这部分项目拟以非行政许可的审批项目,以内部文件的方式予以保留。”[3]首次使用“非行政许可的审批项目”这一概念。
2004年8月《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(国办发[2004]62号)第一次以规范性文件的形式肯定了“非行政许可审批”,并成为地方政府清理非行政许可审批的重要标准和依据。随后,国务院部委、地方人民政府陆续作出清理、保留非行政许可审批项目的规定。深圳、成都等城市制定了规范非行政许可审批和登记的政府规章;苏州、杭州等城市制定了非行政许可审批和登记方面的规范性文件。截至2009年8月,地方政府通过政府规章或其他规范性文件的形式保留了大量非行政许可审批项目数量,例如青岛市保留116项(141分项),深圳市348项,成都市210项,杭州市200项,苏州市242项,厦门市128项(厦门市另公布法定备案项目93项)。
三、非行政许可审批内涵的扩张
(一)中央政府对非行政许可审批的规定
国办发[2004]62号文件中提到,“……经国务院同意,对其中的211项(非行政许可审批项目)暂予保留。这些项目,主要是政府的内部管理事项,不属于行政许可;随着社会主义市场经济体制的逐步完善,今后还将逐步取消或作必要的调整。”无论是国务院规范性文件还是李玉赋主任2004年接受专访时的讲话,其中都包含着“非行政许可审批主要是指内部行政审批”的意思。
然而从国办发[2004]62号文件非行政许可审批目录内容来看,其内容又不限于行政机关内部管理事项,主要包括以下几类事项:
1.行政机关对其他机关或者事业单位的设立、权限、人事、财务、外事等事项的审批。例如第49项行政事业单位账户设立审批、第69项中央和国家机关及其管理的在京企事业单位计划外接收军队转业干部审批。
2.有关税费减免、使用政府基金或者享受政府其他优惠待遇的审批。例如第62项享受政府特殊津贴审批、第124项减免进口货物滞报金审批。
3.有关发展规划、生产计划、科技计划、教育计划等行政管理职责范围内的控制性计划、规划事项审批。例如第18项国家科技计划项目(含基地)审批、第187项陈化粮销售计划审批。
4.人口流动管理、民政优抚和社保待遇管理等的审批。例如第37项暂住证核发、第82项参加基本养老保险的职工提前退休审批、第86项廉租住房申请的审核登记。
5.政府对国有资产管理的审批。例如第7项政府出资的投资项目审批、第90项铁路企业国有资产产权变动审批。
6.特殊行业资格、资质和管理事项审批。例如第51项彩票发行管理事项审批、第115项学生饮用奶定点生产企业资格认定、第210项开办盲人保健按摩机构资格认定。
7.设置特定职位、机构以及授予特定荣誉的审批。例如第67项部级荣誉称号评审表彰计划审批、第73项博士后科研流动站、工作站建站审批。
8.行政监管、控制范围内的大型社会活动事项审批。例如第159项举办全国性出版物订货和展销活动审批、第161项举办全国性和国际性体育竞赛审批。
9.民族、宗教行政管理事项审批。例如第31项民族特需用品生产定点企业认定、第42项建立天主教区登记。
以上审批事项中,我们至少可以看到两点:
第一,非行政许可审批项目不完全是行政机关内部行政审批。例如税费减免、人口流动管理、民政优抚和社保待遇、特殊行业资格资质和管理事项等的审批,其适用范围、效力作用的对象范围明显不是行政系统内部,此类行政审批不属于行政机关的内部行为。
第二,非行政许可审批项目当中也混杂着行政许可项目。有些事项与行政许可法规定的行政许可事项难以看出本质差别,例如非行政许可审批项目中的特殊行业资格、资质和管理事项审批,其中学生饮用奶定点生产企业资格认定等事项,也符合《行政许可法》第十二条第三项规定的行政许可事项“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”;许多性质基本相同的项目被分别规定在《保留的非行政许可审批项目目录》与《国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》[4]。例如非行政许可审批项目中的“举办全国性出版物订货、展销活动审批”与行政许可项目中的“举办全国性人才交流会审批”,非行政许可审批项目中的“政府出资的投资项目审批”与行政许可项目中的“电力建设基金投资项目审批”。
相信国务院规范性文件的制定者有着较高的行政法学理论水平,文件和行政法规的制定也不会是随意的,制定者不可能分不清内部行政行为与外部行政行为、行政许可与非行政许可审批。这种界分不清,使得部分行政许可事项以非行政许可审批项目的名义,安全地游离于《行政许可法》的调整范围之外,规避《行政许可法》的制约,使行政许可法的立法目的难以完全实现。
那么为何会出现这种概念混淆?笔者猜测,这根源于行政许可法固有的局限[5]。行政许可法的出台是在社会经济基础尚未充分发育的背景下进行的制度变革,法律中的创新观念与制度未能完全契合社会实践的要求。所以,行政许可概念在理论上的清晰界分与现实中的务实态度形成双重标准。出于有效实施行政监管的现实需要,通过“非行政许可审批”的概念,为一些法律依据位阶过低的行政许可继续存在提供“依据”。
(二)地方政府对非行政许可审批的规定
“非行政许可审批”产生于行政管理实务部门,尽管对于个例的实证分析,不能为我们提供关于非行政许可审批的完整画面,但是通过实证分析的方法,可以直观地反映出这一概念适用中存在的问题。在实证分析的过程中,要考虑到各种复杂因素对结果的干扰,例如地方政府在行政机构设置大致相当的前提下,根据行政管理的需要可能直接确定将某一行政管理职能赋予另外一个部门行使;或者因自然条件不同而不存在某些非行政许可审批项目(例如内陆城市不存在有关海洋管理方面的审批事项);或者将权限下放到区市……这都可能造成城市之间名称相同或相似的部门,行使的职权并不完全相同,从而各自实施的非行政许可审批项目也有差别。为尽可能减小地区差异和部门管理职能分配不同而带来的影响,笔者选取厦门、青岛、宁波、深圳四个城市地市级民政局的非行政许可审批项目为样本。这四个城市都是享有地方立法权的沿海开放城市,而且较之交通委、建委等部门,民政局的职能范围在地区之间差异相对较小。通过对该四城市与民政局主要职能有关的非行政许可审批项目进行比较分析,可以在一定程度上反映出我国地方政府设定和实施非行政许可审批的现状和问题。
四城市民政局保留的非行政许可审批项目对比表[6]
依上表所示可知:
第一,不同城市同一政府部门所保留的非行政许可审批项目不同。除去政府对部门职能分工调整而造成的差异,民政局的非行政许可审批事项主要包括:婚姻登记、收养登记、社会福利机构认定及社会福利基金使用、革命烈士认定及伤残等级评定、遗体出入境及安葬。厦门、深圳、宁波民政局的非行政许可审批项目基本包括上述事项,青岛市民政局的非行政许可审批项目仅有婚姻登记、收养登记、社会福利企业审批三项。
第二,非行政许可审批项目的认定标准不统一。“非行政许可审批”尚未得到理论界的普遍认可,即便在实务界,也没有统一的概念或认识,因此造成各地非行政许可审批设定混乱。各地对非行政许可审批的划定不尽一致,对同一事项在有的城市作为非行政许可审批项目进行清理,而有的城市却列入行政许可项目进行清理。例如青岛市将“社会福利机构审批”作为行政许可事项进行清理,改为确认管理。[7]
第三,同一非行政许可审批事项不同地方审批方式不同。例如对于伤残评定审核、烈士评定审核,厦门、深圳、宁波民政局将其初审列为非行政许可审批事项;青岛市民政局将其列为取消或停止实施的市级非行政许可审批事项,理由是该审核不是法定初审环节,由市民政局提供代收申请材料上报服务。
第四,非行政许可审批事项名称表述不规范。法律语言本身的规范性、准确性的特点,要求在立法时必须保证法律名词、术语的前后一致,以避免产生歧义而无法执行[8]。非行政许可审批项目名称的不规范表述,有时被行政审批清理机关作为精简审批项目或扩大审批制度改革成果的方法来使用。一些部门通过“捆绑”、“分拆”或“变性”等方法,将审批项目分拆后再精简,捆绑后再保留,或者项目改名变成核准、备案等搞审批制度外运作,甚至将审批权下放基层。这些技术处理之后,保留的非行政许可审批项目数量大幅减少,然而行政管制的程度远没有大幅放宽。
除上表中反映的非行政许可审批实施情况外,还存在其他问题。例如设定主体混乱,上至国家法律下至政府部门乃至街道办事处、乡镇政府都在设定;实施过程不规范,非行政许可审批的实施尚无相关法律法规予以规范,缺少必要监管,设定和实施的随意性较大;行政机关实施非行政许可审批,往往权力明确而责任模糊,缺乏公开、有效的监督制约,易成为权力寻租的手段。
四、非行政许可审批的内涵与辨识
明确非行政许可审批的内涵是有效规范和约束不同性质行政审批行为的重要途径。有的地方政府规章或其他规范性文件把非行政许可审批界定为:本规定(意见)所称非行政许可审批和登记,是指由行政机关实施但不属于《中华人民共和国行政许可法》调整的审批和登记[9]。结合国务院第412号令与国办发[2004]62号文件关于行政许可项目和非行政许可审批项目的规定可知,非行政许可审批是作为与行政许可并列的概念,二者各自对应着政府行政管理的特定事项,其范围没有交叉。因此,明确行政许可是什么,可以帮助我们理解非行政许可审批不是什么。
(一)“行政许可”的内涵
在行政法学上,“行政许可”无论在内涵还是在外延上都是一个极为复杂的、争议颇多的概念[10]。法学界对于行政许可性质的理解有“解禁”说、“恢复自由”说、“赋权”说等等[11]。然而直到《行政许可法》颁布之初,实务界普遍认为行政许可就是通常所说的“行政审批”,是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段[12]。
对于行政许可的定义,《〈关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题〉的通知》(国审改发〔2001〕1号)规定:《关于行政审批制度改革工作的实施意见》所称行政审批,“是指行政审批机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请,经依法审查,准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。”行政许可法草案中也基本沿用了这一定义[13]。然而,最终审定颁行的《行政许可法》第二条规定:“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”删除了“认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力”,有资料解释为,是因为一些委员和法学专家提议,此部分表述已包含在前一句的表述之中,可以不再重复规定[14]。也有部分学者将其解读为“具体定义行政许可行为及界定其调整范围时并未与国务院审改办的行政审批行为的概念和范围保持一致,立法最后从比较严格的角度去定义行政许可”,其调整范围被限缩[15]。笔者认为,从实现行政许可法立法目的的角度,对于行政许可定义的删节应当理解为为了避免重复,而不是为了缩小行政许可法的适用范围。行政许可,可以理解为“必须经过行政审批机关同意”的进行事前监管的外部行政行为。
(二)非行政许可审批的内涵及辨识
根据国办发[2004]62号文件对于非行政许可审批事项的列举,排除其中的“行政许可”项目,非行政许可审批的范畴主要包括九类:行政机关对其他机关或者事业单位的设立、权限、人事、财务、外事等事项的审批(包括上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关有关请示报告事项的审批);行政管理职责范围内的控制性计划和规划的审批;以出资人的身份对国有资产监督管理的审批;民族、宗教等政策性行政管理事项审批;享受优惠政策的审批;授予特定荣誉的审批;部分依申请的行政给付、行政确认中的审批;备案等事后审查事项。其形式包括:审批、审核、审定、认定、确认、核发、核定、核准、验收、登记、备案等。
据此,笔者尝试性地对非行政许可审批的内涵做一初步界定:非行政许可审批是指行政机关依法对其他机关或者其直接管理的事业单位在内部行政组织管理过程中所作的审批、基于行政隶属关系的内部审批行政行为、行政管理中的控制性计划和规划的审批;行政机关作为产权人进行资产管理等非行政权性质的审批;行政机关关于民族、宗教等政策性行政管理事项审批;以及行政机关根据公民、法人或其他组织的申请,经依法审查,在特定情况下赋予其一定的物质权益或精神利益(即依申请的行政给付、行政奖励),或者对法律地位、权利义务和相关的法律事实进行甄别予以确定、认可、证明、登记并宣告,或者不禁止其继续从事特定活动的行为。
非行政许可审批是依申请行政行为,对内部行政行为、政策性行政管理、行政管理中控制性计划规划、作为产权人对国有资产管理等的审批既存在事前的审批又存在事后的审批以外,备案等一般是事后的审批监管。依申请的行政确认和依申请行政给付和授予特定荣誉中的审批尽管多为事前的监管,但是此种事前审批不是解除禁止、准予从事特定行为。依申请的行政确认是对法律事实的确认和宣告,依申请的行政给付和授予特定荣誉的审批是基于资源的稀缺而设定审批,是国家物质或精神利益的分配,因此是“非行政许可审批”而不是“行政许可”。
非行政许可审批项目繁杂,不能简单地以名称表述为标准进行辨识,要综合以下几方面进行辨识。第一,看审批事项的范畴,既不符合《行政许可法》关于行政许可的定义又不符合第二章行政许可的设定要求,并且在九类非行政许可审批项目范畴之内的,通常为非行政许可审批事项。第二,看申请人身份。非行政许可审批是依申请行政行为,需要行政相对人依法提出申请或者提交法定材料。但是依申请行政行为不仅限于非行政许可审批和行政许可,还包括行政裁决等其他行政行为。其他行政机关或者其直接管理的事业单位、国有资产经营企业及其部门作为申请人的审批事项,很可能是对内部行政管理事项的审批,属于非行政许可审批。第三,看事前事后性。有些审批项目纵然名称中含有“备案”,但是在具体规定中,不进行“备案”则禁止从事特定活动,这种名为备案却是一种事前监管,是以“备案”管理之名行“行政许可”之实,属于行政许可而不是非行政许可审批。第四,看行为内容。行政许可虽然涉及公共利益,但是其政策性、政治性不及民族、宗教等事项的非行政许可审批强。一些政策性较强的审批往往是以非行政许可审批的形式存在。第五,看可诉性和法律责任。根据法律规定,行政许可具有可诉性;而内部行政行为中的审批、作为财产所有人履行国有资产管理职责的审批等部分非行政许可审批项目不具有可诉性。现行规章及其他规范性文件中非行政许可审批名目繁多,缺乏可以遵循的标准和规范,在设定和实施非行政许可审批时随意性很大。明确非行政许可审批的内涵只是第一步,只有厘清非行政许可审批的界限和种类,并针对不同性质的非行政许可审批项目通过不同的方式进行规范,宜严则严、宜简则简,才能从根本上规范行政审批,才能消除行政许可制度的掣肘性因素,更好地规范行政权的行使、保障公民的合法权利。
非行政许可审批内容多、涉及面广,需要加强理论研究,进一步规范非行政许可审批行为,保障公民和组织的合法权益,促进依法行政。
注释:
[1]杨景宇2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上所作的《关于《〈中华人民共和国行政许可法(草案)〉的说明》。
[2]参见李仁主、杨美亮:《李玉赋:严格规范扎实做好行政审批项目清理工作》,中国广播网2003年12月29日发布 http://www.cnr.cn/news/200312/t20031229_184407.html,最后访问日期2010年2月25日。
[3]参见黄海霞、韩冰洁:《瞭望周刊独家披露:1900项剩余行政审批项目如何处理》,中广网2004年6月16日发布http://www.cnr.cn/news/200406/t20040616_234564.html,最后访问日期2010年2月25日。
[4]参见《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》国务院第412号令。
[5]参见周汉华:《〈行政许可法〉:困境与出路》,刘恒主编:《行政许可与行政管制》,北京大学出版社2007年版,第30页。
[6]非行政审批项目内容分别来自《厦门市人民政府关于公布非行政审批项目及实施机关的通知》(厦府〔2007〕377号)、《青岛市人民政府关于公布〈青岛市第一轮非行政许可审批事项清理方案〉的决定》(青岛市人民政府第202号令)、《深圳市人民政府关于发布深圳市非行政许可审批和登记事项清理结果的通知》(深府〔2008〕7号)、《宁波市人民政府关于保留部分非行政许可审批项目的通知(甬政发[2004]109号)。
[7]参见《青岛市人民政府关于公布〈青岛市第四轮行政许可事项清理方案〉的决定》(青岛市人民政府第201号令)。
[8]参见邵辉:《行政审批制度改革的若干问题及对策探讨——四城市行政许可保留项目比较分析》,2006年中国政法大学硕士学位论文,第16页。
[9]参见《杭州市人民政府关于非行政许可审批和登记管理的若干意见(试行)》(杭政〔2008〕9号)和《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》(深圳市人民政府第152号令)第二条。
[10]王克稳:《我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》,第571页。
[11]参见朱新力、余军:《行政许可概念的逻辑结构——分析法学视角的解读》,刘恒主编:《行政许可与行政管制》,北京大学出版社2007年版,第1页。
[12]杨景宇2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政许可法(草案)〉的说明》。
[13] “按照草案规定,本法所要规范的行政许可,是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请,经依法审查,准予其从事特定活动、认可其资格资质或者确立其特定主体资格、特定身份的行为。”参见杨景宇2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政许可法(草案)〉的说明》。
[14]参见乔晓阳主编:《中华人民共和国行政许可法及解释》,中国致公出版社2003年版,第251页。
[15]参见王克稳:《我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范》,载《行政管理体制改革的法律问题——中国法学会行政法学研究会2006年年会论文集》,2006年版,第568页。张子喜:《〈行政许可法〉适用范围限缩的原因与对策》,载《河南教育学院学报(哲学社会科学版)》2009年第5期,第77页。
(作者单位:山东省青岛市人大常委会法制工作室)
作者：周怡萍
8月底，由国务院法制办公室起草的《行政许可法》草案在通过国务院办公会后，正式提交中国最高立法机关全国人大常委会审议。草案提出大批量削减行政许可，即政府的行政审批权限，并对可以设定行政许可的事项作了原则规定。
这些事项包括：直接关系国家安全、经济安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全的事项;有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置的事项;通过事后补救难以有效消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项。除了这些事项和中国政府缔结或者参加国际条约要求设立行政许可的事项，其他事项不得设定行政许可。
《行政许可法》草案还规定，凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决;通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的中介机构自律能够解决的问题，应当通过中介机构自律去解决;即使是市场机制、中介机构自律解决不了，需要政府加以管理的问题，也要首先考虑通过事后监督去解决。
国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员、《行政许可法》起草小组成员、中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华称：“一边立法，一边改革，行政许可法的制定和行政审批制度改革是相辅相成推动的过程。”他告诉记者，行政审批制度改革领导小组很多的基本思路都形成于行政许可法起草过程中。比如，行政审批制度改革的五项基本原则：合法原则、合理原则、效能原则、责任原则和监督原则，都是在起草《行政许可法》的时候一个一个建立起来的。
另一方面，《行政许可法》对行政审批改革提供了强有力的支持，巩固了改革的成果。周汉华说：“这次中央和地方清理了这么多项目，以后要死灰复燃怎么办?《行政许可法》规定了各级的权限，可以有效地防止这种情况的出现。”
据悉，《行政许可法》在起草过程中已广泛征求了各方的意见，通过的可能性极大。
办理手续
一、办理程序
1、申报
2、审核
3、发证
二、申报材料
1、建设用地批准书(查原件，留存复印件)
2、建设工程规划许可证(查原件，留存复印件)
3、房屋拆迁许可证(查原件，留存复印件)
4、中标通知书、建筑施工合同(各留存一份原件)
5、施工图设计文件审查合格书(查原件，留存复印件
6、建设工程质量、安全监督手续(各留存一份原件)
7、中标通知书、工程监理合同(留一份原件，500元以上项目提供监理中标通知书)
8、建设资金信誉证明(政府投资项目由财政部门及相关部门出具资金证明;房地产开发项目由银行或担保公司通过担保方式提供保函)
9、法律、法规规定的其他条件(红线图、立项批文、建设工程消防设计审核意见书)
三、办理内容
发放施工许可证
四、办理时限
资料齐全即办
【前置条件：
1、办理施工许可证之前必须先去发改局办理“两项基金”，再给予办理施工许可证;
2、办理施工许可证必须装订成文本(建筑工程施工许可申请表和工程建设项目开工安全生产条件备案登记表各一份装订在文本里，另外一份不必装订)】
2、申报材料(办理过程所需提交的材料)
1)建筑工程施工许可申请表(一式二份)
2)建设工程规划许可证(核对原件)
3)中标通知书和招标书面报告;
4)建设资金证明或保函;(原件)
5)施工图审查备案登记表;
6)质量和安全监督手续;(原件)
7)安全文明技术措施费及支付计划;(副本)
8)工程款支付担保(房地产项目);
9)施工承包合同(原件)、监理合同、监理规划;
10)工程建设项目开工安全生产条件备案登记表(一式二份)及附件： ①施工组织设计、安全专项方案(按程序审批);
②人员配备(三类人员、项目部管理人员、监理人员、特种操作工)符合要求，应提供企业和项目部人员登记表(原件)和施工现场关键岗位人员上岗资格审查意见;
③施工企业安全生产许可证，营业执照(盖公章)
④施工现场已基本具备施工条件(查现场)。
11)欠薪保障和工伤保险手续(应在工程所在地办理)(原件)应提供财税发票原件核对)
12)公建项目提供廉政合同
13)法律、行政法规等规定的其他证明材料
14)外地企业进台备案登记表
15)防雷设施设计核准书
建设工程报建
一、依据
1、建设部《工程建设项目报建管理办法》建建〔1994〕482号;第三条：工程建设项目由建设单位或其代理机构在工程项目可行性研究报告或其他立项文件批准后，须向当地建设行政主管部门或其授权机构进行报建。
2、《河北省建设厅关于建设项目实施阶段管理责任划分的通知》冀建建〔2002〕164号第一条：工程建设项目按属地管理原则，由工程所在地建设行政主管部门负责工程的报建。
二、程序
申请人到建设局行政审批窗口领取报建表，办理报建。
三、申报材料
1、工程项目报建表(一式五份)
2、发改委立项文件(原件、复印件各一份)
3、清欠办证明
四、时限
一个工作日
建设工程施工图审查备案
一、依据
1、《河北省建设工程勘察设计管理条例》(省人大第39号公告)第三十条：建设单位应当将施工图设计文件及有关资料报县级以上人民政府建设行政主管部门审批，施工图未经审查批准，不得施工。
2、2000年7月30日。《建设工程勘察设计管理条例》(国务院第293号令)第三十三条：县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。
二、 程序
1、申请人到建设局行政审批窗口领取《建设工程施工图设计审查申请书》、《建设项目收费审批卡》，并提交相关申报材料。
2、审查机构应当在收到审查材料后20个工作日内完成审查工作，并提出审查报告;特级和一级项目应当在30个工作日内完成审查工作，并提出审查报告，其中重大及技术复杂项目的审查时间可适当延长。
3、审查合格的项目，审查机构向建设行政主管部门提交项目施工图审查报告，由建设行政主管部门向建设单位通报审查结果，并颁发施工图审查批准书。对审查不合格的项目，由审查机构将施工图退回建设单位，并由原设计单位修改，重新送审。
三、申报材料
1、经建设局勘察设计处备案的勘察、设计合同原件各一份
2、审图机构审查批准的勘察报告一套
3、初步设计文件原件一套
4、规划部门批准的总平面图复印件一份
5、施工图光盘一套
6、全套的施工图一套(各专业的计算书、节能备案表)
四、时限
一个工作日
施工图抗震审查备案
一、依据
1、建设部第38号令《建设工程抗御地震灾害管理规定》，1994年11月1日经十七次常务会议通过，1994年12月1日起施行。第二十一条：建设行政主管部门应会同有关部门对工程项目抗震设计质量进行审查、监督。
2、《河北省建设工程抗震管理条例》1998年6月27日由省人大第九届常务会第三次会议通过， 第十三条： 应当进行抗震 设计审查的建设工程，其审查必须纳入该工程初步设计审查的内容。
二、 程序
1、申请人到建设局行政审批窗口领取《建设工程抗震设计审查备案意见书》，并提交相关资料。
三、申报材料
1、施工图设计文件一套(含结构、建筑、结构变更说明)
2、规划平面图(复印件)
3、地质勘察报告
4、《建设工程抗震设计审查备案意见书》
5、技术性审查报告
四、时限
三个工作日
施工、监理招标
一、依据
1、建设部82号令《建筑工程设计招标投标管理办法》第七条:依法必须招标的建筑工程项目，招标人自行组织招标的，应当在发布招标公告或者发出招标邀请书15日前，持有关材料到县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案;招标人委托招标代理机构进行招标的，招标人应当在委托合同签定后15日内，持有关材料到县级以上地方人民政府建筑行政主管部门备案。
2、建设部89号令第十九条 依法必须进行施工招标的工程，招标人应当在招标文件发出的同时，将招标文件报工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。
二、 程序
1、建设部82号令《建筑工程设计招标投标管理办法》第七条:依法必须招标的建筑工程项目，招标人自行组织招标的，应当在发布招标公告或者发出招标邀请书15日前，持有关材料到县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案;招标人委托招标代理机构进行招标的，招标人应当在委托合同签定后15日内，持有关材料到县级以上地方人民政府建筑行政主管部门备案。
2、河北省建筑条例第十八条 依法必须进行招标的建筑工程的招标人应当自确定中标人之日起十五日内，向建设行政主管部门提交招标投标情况的书面报告。
三、申报材料
1、建设项目已列入中央或省、市固定资产投资计划;
2、已履行项目审批手续，取得《建设工程规划许可证》;
3、建设工程报建表原件;
4、有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，取得合法金融机构或审计部门出具的资金证明;
5、有满足工程招标需要的技术、经济资料，其中包括河北省建筑工程施工图设计文件技术性审查报告;
6、河北省建设工程施工招标登记表;
7、招标单位具有自行招标资格的，办理自行招标手续;不具备的签订委托招标代理合同;
8、施工单位的拖欠证明(清欠办)
四、时限
1、招标公告发布时间不得短于三个工作日;
2、自招标文件或者资格预审文件出售之日起至停止出售之日止，最短不得少于五个工作日。
3、自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。
4、招标人应在评标委员会提交评标书面报告后十五日内确定中标人，最迟应当在投标有效期结束日三十个工作日前确定。
5、招标人应当在发出中标通知书之日起15日内，向招标办提交招标投标情况书面报告。
6、招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，订立书面合同。
办理建筑垃圾处置
一、依据
1、国务院101号令《城市市容和环境卫生管理条例》第十六条：城市的工程施工现场的渣土应当及时清运，停工场地应当整理并作必要的覆盖，竣工后，应当及时清理和平整场地。
2、《城市建筑垃圾管理规定》( 建设部 建城[1996]96号 1996年2月26日)第三条 城市人民政府环境卫生管理部门负责本行政区域内城市建筑垃圾的统一管理，并根据城市生活垃圾管理办法制定建筑垃圾管理细则和组织实施。
二、程序
1、《城市建筑垃圾管理规定》( 建设部 建城[1996]96号 1996年2月26日)第四条 产生建筑垃圾的建设或施工单位，应在工程开工前向环境卫生管理部门申报建筑垃圾处置计划，签定环境卫生责任书。环境卫生管理部门在接到申报文件后应及时和发处置证，对不予核发处置证的，应告知原因。处置证不准出借、转让、涂改、伪造。
2、申请人到建设局行政审批窗口领取《新建工程建筑垃圾处置申报表》、《环境卫生责任书》
三、申报材料
1、新建工程建筑垃圾处置申报表(一式三份)
2、环境卫生责任书(一式两份)
3、建筑垃圾清运协议(由清运处办理)
四、时限
三个工作日
办理质量监督手续
一、依据
1、《建设工程质量管理条例》2000年1月30日发布，第13条第十三条 建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。
2、建设部《关于印发建设工程质量监督机构监督工作指南》的通知(建建质(2000)38号) (2000年12月6日) 第一部分办理建设工程质量监督手续:第(二)条凡新建、改建、扩建的建设工程，在工程项目施工招标投标工作完成后，建设单位申请领取施工许可证之前，应携有关资料到所在地建设工程质量监督机构办理工程质量监督登记手续，填写工程质量监督登记表并按规定交纳工程质量监督费用。
3、《工程质量监督工作导则》建质(2003)162号，2003年8月5日发布
二、程序
1、申请人到建设局行政审批窗口领取《建设工程质量报监备案登记表》(一式四份)、《建设工程质量监督书》(一式四份)、《建设工程质量体系审查表》(一式四份)、《建设工程形象进度表》(一式四份)，并持其它相关材料到建设局行政审批窗口办理质量监督手续。
三、申报材料
1、需提交填写好的《建设工程质量报监备案登记表》(一栋楼一式四份)、《建设工程质量监督书》(一栋楼一式四份)、《建设工程质量体系审查表》(一栋楼一式四份)、《建设工程形象进度表》(一栋楼一式四份)
2、河北省建设工程监理备案表(复印件)
3、施工、监理中标通知书(验原件、留复印件一份)
4、施工、监理合同(验原件、留复印件一份)
5、施工图技术性审查报告(复印件)
6、施工单位人员、现场监理人员资格证书(验原件、留复印件)、见证取样员(复印件)
四、时限
1、材料齐全，符合要求后，三日内办结。
办理监理备案手续
一、依据
1、河北省建设厅《河北省建设厅关于实行建设工程监理备案制度的通知》(2002年12月2日)冀建市〔2002〕448号第一条：监理企业与建设单位签订监理委托合同后，15日内将《河北省建设工程监理备案表》及有关资料，按工程隶属关系报建设行政主管部门备案。
⒊绦?
1、建设行政主管部门按备案表中规定的内容进行核查，合格的在监理合同封面盖章，留存一份备案，并在总监、监理工程师上岗证书原件附页中登记并签字。
三、申报材料
1、河北省建设工程监理备案表(五份)
2、监理合同(原件)
3、监理单位资质证书副本及复印件
4、河北省总监上岗证书及复印件
5、河北省监理工程师上岗证书及复印件
6、必须实行监理招标的(附：监理中标通知书及复印件)
四、时限
一个工作日
办理安全监督手续
一、依据
1、中华人民共和国建筑法。
2、建设工程安全生产管理条例 国务院令393号。
3、河北省建设工程安全生产监督管理规定 河北省人民政府令[2002]1号。
4、河北省建设工程安全生产监督检查办法 冀建法[2004]428号。
二、程序
1、施工企业持中标通知书，到保定市建筑施工安全监督站领取相应表格，资料审查通过，现场堪验合格后办理备案。
三、申报材料
1、 《建设工程安全生产监督备案表》
2、 有效期内的《建筑施工企业安全生产许可证》
3、 建筑施工企业的项目负责人，专职安全管理人员安全生产考核合格证书
4、 建设单位、工程监理单位、建筑施工企业的项目安全生产保证体系及其有关人员安全培训合格证明
5、 特种作业人员配备和持证上网情况
6、 经企业相应技术负责人审查批准的安全技术措施及专项施工方案
7、 安全防护用具、机械设备和特种设备的配备情况
8、 施工现场应急救援预案
9、 施工企业为作业人员办理意外伤害保险的证明材
10、 国家、省建设行政主管部门规定的其他与安全生产有关的资料
四、时限
三个工作日。 施工许可证办理
一、依据
1、建筑法 (1997年11月1日公布)第七条：建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。
2、河北省建筑条例 (2004年5月28日省第十届人民代表大会常五务委员会第九次会议通过，8月1日施行) 第四条：在建筑工程开工前，建设单位应当依法向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。依照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程以及省建设行政主管部门规定的限额以下的小型建筑工程除外。
二、程序
1、申请领取施工许可证，建设单位应当提供银行出具的到位资金证明。建设工期不足一年的，到位资金不得低于工程合同价的百分之五十;建设工期超过一年的，到位资金不得低于工程合同价的百分之三十。
2、申请人到建设局行政审批窗口领取《建设工程施工许可申请表》，并提供相关资料。
3、申请领取施工许可证，建设单位应当提供银行出具的到位资金证明。建设工期不足一年的，到位资金不得低于工程合同价的百分之五十;建设工期超过一年的，到位资金不得低于工程合同价的百分之三十。
三、申报材料
1、建设工程报建表(原件).
2、建设工程用地审批手续(原件、留复印件)
3、建设工程规划许可证(原件、留复印件)
4、施工中标通知书、经备案的施工合同(原件、留复印件)
5、施工图设计审查合格书(原件、留复印件)
6、施工组织设计报审表(表B1—3)
7、工程质量监督书(原件)
8、安监手续(原件、留复印件)
9、监理合同备案登记表(原件、留复印件)
10、资金落实证明或资金保函(原件)
11、建筑垃圾处置申报表(原件)
12、商混协议(复印件)
13、《建设工程施工许可申请表》(两份)
14、监理单位出具的施工场地已具备施工条件证明
15、清欠办证明
16、颁发施工许可证前现场踏勘记录(两份)
四、时限
1、建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五内，对符合条件的申请颁发施工许可证。建筑工程未取得施工许可证或者开工报告未经批准的，施工单位不得进行工程施工。
编号[]字第号
路政管理许可审批表
申请单位(个人签章)：孙吴东海粮油有限公司
申请时间：二〇一二年十月二十八日
受理单位：孙吴县公路管理站
受理时间：二〇一二年十一月五日
一、事项设立的依据
《电影管理条例》第五条 “国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影制片公映实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得从事电影片的摄制、进口、发行、放映活动，不得进口、出口、发行、放映未取得许可证的电影片”。第三十八条 “设立电影放映单位，应当向所在地县或者设区的市人民政府电影行政部门提出申请。所在地县或者设区的市人民政府电影行政部门应当自收到申请书之日起60日内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。批准的，发给《电影放映经营许可证》，申请人持《电影放映经营许可证》到所在地工商行政管理部门登记，依法领取营业执照;不批准的，应当说明理由”。第三十九条 第一款 “电影发行单位，电影放映单位变更业务范围，或者兼并其他电影发行单位、电影放映单位，或者因合并、分立而设立新的电影发行单位、电影放映单位的，应当依照本条例第三十七条或者第三十八条的规定办理审批手续，并到工商行政管理部门办理相应的登记手续”。
二、办理程序的依据
《电影管理条例》第三十八条 “设立电影放映单位，应当向所在地县或者设区的市人民政府电影行政部门提出申请。所在地县或者设区的市人民政府电影行政部门应当自收到申请书之日起60日内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。批准的，发给《电影放
映经营许可证》，申请人持《电影放映经营许可证》到所在地工商行政管理部门登记，依法领取营业执照;不批准的，应当说明理由”。第三十九条 第一款 “电影发行单位，电影放映单位变更业务范围，或者兼并其他电影发行单位、电影放映单位，或者因合并、分立而设立新的电影发行单位、电影放映单位的，应当依照本条例第三十七条或者第三十八条的规定办理审批手续，并到工商行政管理部门办理相应的登记手续”。
《国务院关于进一步加强消防工作的意见》(国发[2006]15号)第十四条 “对消防安全条件未获得公安消防部门审查通过，拟开办的学校、幼儿园、托儿所、养老院、福利院、医疗机构以及文化、体育等公共场所，教育、民政、卫生、文化、体育等部门不得批准。对原已取得批准文件但不再具备法律法规、技术规范规定的消防安全条件的，必须撤销批准文件。”
三、申报条件与申报材料的依据
《电影管理条例》第三十六条 “设立电影发行单位、电影放映单位，应当具备下列条件：
(一)有电影发行单位、电影放映单位的名称、章程;
(二)有确定的业务范围;
(三)有适应业务范围需要的组织机构和专业人员;
(四)有适应业务范围需要的资金、场所和设备;
(五)法律、行政法规规定的其他条件”。
《国务院关于进一步加强消防工作的意见》(国发[2006]15号)第十四条 “对消防安全条件未获得公安消防部门审查通过，拟开办的学校、幼儿园、托儿所、养老院、福利院、医疗机构以及文化、体
育等公共场所，教育、民政、卫生、文化、体育等部门不得批准。对原已取得批准文件但不再具备法律法规、技术规范规定的消防安全条件的，必须撤销批准文件。”
《公共娱乐场所消防安全管理规定》(公安部令第39号)第六条 “公众聚集的娱乐场所在使用或者开业前，必须具备消防安全条件，依法向当地公安消防机构申报检查，经消防安全检查合格后，发给《消防安全检查意见书》，方可使用或者开业。
四、申报条件与申报材料
申报条件：
1、有电影发行单位、电影放映单位的名称、章程;
2、有确定的业务范围;
3、有适应业务范围需要的组织机构和专业人员;
4、有适应业务范围需要的资金、场所和设备;
申报材料：
1、项目申请报告;
2、《文化经营申请表》;
3、法定代表人或主要负责人的身份证明材料和代办人身份证明材料;
4、名称预先核准通知书;
5、章程，业务范围资料;
6、组织机构和2名以上持证合格放映员及其相关证明文件;
7、资金信用证明;
8、符合国家标准的合格电影放映设备及其场所设施、器材设备材料
说明文件;
9、营业场所产权或属性证明材料，租赁协议或意向书;
10、场所地理位置图和场所平面图;
11、《消防安全检查意见书》
五、年审变更：
1、年审换证(三年一审一换证)：
(1)申请书;(2)年审换证登记表;(3)消防安全检查意见书原件及复印件;(4)《电影发行或放映经营许可证》正、副本原件。
2、变更事项：
若变更经营范围，按照“申办新证”所需提交的“申报材料”申请重新核发《电影发行或放映经营许可证》;
若变更单位名称：
(1)申请书、(2)变更登记表、(3)单位名称预先核准通知书的原件及复印件;
若变更经营地址：
(1)申请书、(2)变更登记表、(3)消防安全检查意见书原件及复印件;(4)经营场所房屋产权证明或者租赁合同的原件及复印件;
若变更法定代表人：
(1)申请书、(2)变更登记表、(3)原法定代表人的声明文件、
(4)新法定代表人的身份证原件及复印件;
若变更注册资金：
(1)申请书、(2)变更登记表、(3)资金信用证明。
3、工作流程：
(1)发行单位(含变更事项、年审换证)：
审查申报材料——打印《受理凭单》——文化市场科到经营场所现场勘验——文化市场科报送《现场勘验意见表》——签署审核意见并通知文化市场科向广电厅(局)报送申请材料审批——通知申请单位领取《电影发行经营许可证》。
(2)放映单位(含变更事项、年审换证)：
审查申报材料——打印《受理凭单》——文化市场科到经营场所现场勘验——文化市场科报送《现场勘验意见表》——发放《电影放映经营许可证》
注：除变更经营地址以外的其他变更事项不需要现场勘验。消防 影城管理
办理机构： 省文化厅
受理地址：
联系人： 联系电话：
办理程序：
文化行政部门应当自收到申请书之日起30日内作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。批准的，应当发给《音像制品经营许可证》。 办理时限：
受理条件：
(1)单位名称、组织机构、章程、地址;
(2)有确定的业务范围
(3)法定代表人或者主要负责人的姓名、住址，有5人以上、连锁单位有15人以上的专职从业人员。连锁单位总部和连锁门店管理人员资料
(4)经营场所的情况和使用权证明，营业面积不低于100平方米，连锁单位总店不低于80平方米
(5)验资报告，批发单位有不低于100万元的注册资本，连锁单位有不低于500万元的注册资本，从事全国性连锁的有不低于3000万元的注册资本(全国连锁，文化厅审核，文化部审批)
(6)连锁单位有10个以上连锁门店
(7)连锁单位有向连锁门店提供经营指导和配送能力
(8)批发单位申请连锁经营，须具有独立法人资格，从事批发业务2年以上，取得良好经营业绩且申请前2年无违法记录
(9)连锁单位采用特许连锁方式，应具有直营连锁经营一年以上的经历
(10)音像制品单位登记表
(11)申请报告
省文化厅对所有受理的行政审批事项均按国家及省有关规定，不收取任何费用。 材料明细：
收费情况：
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