行政监察专员制度:改进我国行政监察的制度借鉴
摘要：行政监察专员制度在世界上的影响日盛，发展十分迅速。与西方其他监察制度相比，行政监察专员制度具有更强的独立性和权威性，有效地弥补了传统监察机制的不足。我国现行行政监察制度既有一定的优势，也有职能交叉、权威缺失等明显劣势，应当在改革和创新中借鉴行政监察专员制度，建立有中国特色的行政监察专员制度。
关键词：行政监察专员；行政监察制度创新；比较行政
一、行政监察专员制度及其在世界的广泛传播
1809年，瑞典议会任命了一位公共官员(Ombudsman)，代表议会来监督政府官员，调查公民对法院和行政机关的投诉，在世界上首先建立了行政监察专员制度。按照国际监察专员协会的解释，行政监察专员是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。监察专员负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权，其权威和影响来自于他(她)是由国家主要的机构，通常是议会或者政府首脑任命并直接向这些机构汇报工作。
行政监察专员制度的特殊性体现在：1.行政监察专员是由议会选举产生或由行政机关首长任命的高级官员，享有很高的权威性。在绝大多数情况下，行政监察专员是由议会选举产生的，其经费预算、人员编制等由议会单独审批，以免受行政机关有关部门的制约和支配。2.作为议会或行政机关首长行使监督监察权力的代理机构，行政监察专员享有较强的独立性。行政监察专员独立行使职权，不受行政机关、司法机关、党派力量、社会团体、压力集团或其他组织的影响与干涉。即使是议会或行政机关的首长，也不能对行政监察专员的个案处理发表意见或评论，而只能对行政监察专员任期内的整体工作情况表达意见。行政监察专员的职务实行任期制，除非发生违法乱纪、徇私枉法或道德败坏等行为，议会集体表决其不适合担任行政监察专员一职，不得解除其任期内的职务，从而充分保障其独立、公平、公正地行使职权。3.行政监察专员负责监察行政机关及其他公共组织的公共官员违法与不良行政行为。行政监察专员主要监察行政机关以及行政机关人员的行政行为，但其职责范围通常也扩展到公共企业或其他公共组织等。当然，少数国家的行政监察专员也负责对法院的监察。行政监察专员不但可以受理公众对行政机关或公共官员违法行政行为的申诉，而且可以受理对上述机构或人员不当、不合理行为的申诉；不但直接受理公众的申诉，而且根据自己对某些线索的把握可以主动开展对可能影响公民权益的事件或行为的调查。4.与法院、行政裁判所或其他仲裁机构相比，行政监察专员不能推翻行政机关的决定，也只能对违法或不良行政行为提出补救建议。这种建议对行政机关不能产生直接的制约力量，行政机关没有法定的执行义务。这样，行政监察专员的判决结果似乎难以产生什么效果，但事实并非如此。当行政监察专员的建议没有得到有关当局的重视和采纳时，行政监察专员可以向行政机关首长或立法机关报告，也可以向所有行政机关、新闻媒体等公开调查处理结果，间接地向有关当局施加压力，直到问题得到妥善解决。5，在对申诉案件的调查处理过程中，行政监察专员具有很大的强制权力。行政监察专员有权进入政府机关或其他公共组织的任何办公场所，有权要求有关部门提供不愿或不敢公开的任何文件或记录，甚至不受保密规定的约束。对于涉及专业技术知识或复杂事务的申诉，行政监察专员有权要求有关专家提供支持和帮助，甚至命令警察当局参与调查。正是这些特殊权力，使行政监察专员能够顺利地对职权范围内的申诉案件展开全面、深入地调查，彻底查处政府机关存在的违法或不良行政行为，切实维护公众的合法、合理权益。
行政监察专员以其独特的身份，独立行使调查权、批评警告权、建议权和起诉权，在瑞典的政治生活中产生了广泛而深刻的影响，并且越来越引起欧洲其他国家的关注，也开始在世界其他地方传播。行政监察专员制度在世界上的发展速度之快、传播范围之广，是其他制度难以比拟的。新西兰前首席行政监察专员约翰·罗伯特森(John Robertson)甚至指出：“就连世界上的几大宗教，也没有以如此速率获得如此广泛的认同。”
从发展速度看，20世纪60年代末期，国家级行政监察专员只在斯堪的纳维亚四个国家瑞典、芬兰、挪威、丹麦以及新西兰、英国、盖亚纳(Guyana，南美洲北部一国)和坦桑尼亚等共八个国家存在。在州一级政府或更低层次的地方政府设立了行政监察专员的只有加拿大的亚伯达省(Alberta)、新伯伦瑞克省(New Brunswick)、魁北克省(Quebec)以及美国的夏威夷。而在市政府一级，则只有耶路撒冷建立了这种机构。这样，世界上正式的行政监察专员公署仅为13个。经过70年代的发展，1981年，根据国际监察专员协会的统计，世界上共有75个行政监察专员公署分布在25个国家。在这75个行政监察专员公署中，19个为国家设立，34个为州政府或省政府设立，22个为地方政府设立。经过二三十年的发展，到2008年，世界上共有行政监察专员公署120多个。
从地区分布看，行政监察专员已经跨越了文化传统、政治体制、经济发展水平的鸿沟，迅速向世界的每一个角落渗透和扩展。目前，除欧洲外，已经建立行政监察专员的国家和地区还有：亚洲的韩国、印度尼西亚、泰国、中国香港特别行政区；非洲的纳米比亚、南非、乌干达、赖索托(Lesotho)、毛里求斯、摩洛哥等；澳大拉西亚及太平洋(Australasia&Pacific)地区的新西兰、新南威尔士(New South Wales)、南澳大利亚、塔斯曼尼亚(Tasmania)、维多利亚、西澳大利亚、昆士兰(Queensland)等；加勒比海地区和拉丁美洲的阿根廷、巴巴多斯(Barbados)、哥斯达黎加、洪都拉斯、墨西哥、巴拿马、秘鲁、玻利维亚、哥伦比亚、巴拉圭、委内瑞拉等；在北美洲，加拿大的安大略(Ontario)、曼尼托巴(Manitoba)、新斯科夏(Nova Scotia)、萨斯克其万(Saskatchewan)等10个省，美国的阿拉斯加、亚利桑那、密西根、俄亥俄等9个州也建立了行政监察专员制度。
二、行政监察专员与西方其他主要监察官比较
西方社会还有一些与行政监察专员类似的监察官。与西方其他监察官比较，有助于我们进一步把握行政监察专员制度。
(一)行政监察专员与美国独立检察官比较
美国独立检察官制度的建立既是特定历史事件的产物，又与美国的政治体制有很大的关系。1973年，震惊美国社会各界的重大政治丑闻——水门事件逐渐被揭露出来，引发人们的强烈批评与不满，国会参议院不得不授命司法部长埃利奥特·里查森委任一位具有广泛调查权和传讯权力的特别检察官即哈佛大学法律教授阿奇博布德·考克斯全面调查水门事件。但尼克松总统拒绝与特别检察官合作，先后把拒绝执行罢免特别检察官的司法部长、第一副部长免职，最后终于迫使第二副部长
将考克斯罢免。此后，尼克松又运用所谓的“行政特权”对新任的特别检察官进行重重阻挠。
由于特别检察官没有独立地位和有关法律保障，水门事件的调查受到重大影响。在吸取这次事件教训的基础上，1978年，美国国会通过了《政府道德法》，在该法的第六部分明确规定，凡是调查高级行政官员违法犯罪行为的检察官必须由联邦上诉法院任命，职权独立，称为“独立检察官”。独立检察官制度从此正式得到法律确认。
独立检察官制度也是对尼克松事件所反映出来的美国政治体制运行特点的回应。在美国，司法机关与检察机关不分，联邦司法部就是美国最高检察机关，各州司法部就是各州检察机关，司法部长就是总检察长。司法部长具有以下职权：对与国家利益有关的重大案件，代表联邦政府起诉，并出庭最高法院；充当总统与联邦政府部门首长的法律顾问，向他们提供法律咨询；监督监狱和审判机关；监督联邦地区检察官的工作。同时，司法部又是行政机关，司法部长即总检察长听命于总统。在这种特殊的政治体制下，对于高级行政人员的犯罪调查行为，如果由司法部长或司法部其他检察官来从事有关调查活动，难免导致私人的、财政的、政治利益以及其他可能存在的冲突，也难以使公众认可和信服。因此，只有任命独立检察官对高级行政人员的犯罪行为进行调查，才能摆脱各种因素的干扰，维护法律尊严。
独立检察官的产生主要有以下情况。1.对于某一高级行政人员的犯罪控告，司法部长根据有关情报进行60天调查后，如果认为情报可信或问题严重，有需进一步调查的必要，则必须任命一名独立检察官。2.司法部长进行了60天初步调查后，如果认为没有进行调查的必要，或没有合理依据起诉，那么他必须写出报告并通告有关法院。在通告发布后，如果司法部长收到了补充情报，认为有进一步调查的必要，司法部长应在90天内向有关法院申请任命一名独立检察官。3.司法部长在接到控告后进行初步调查，如果他在90天内还没有写出一份令人信服的需要进一步调查或起诉的报告，则必须向法院提出任命请求。在符合上述条件后，法院可以根据司法部长请求，由三名法官决定任命一名独立检察官。司法部长确认独立检察官已经完成调查使命，可以对高级行政官员提起诉讼，独立检察官的职责就已行使完毕，职务随即终止。
独立检察官有权进行调查的高级行政官员包括：总统和副总统；各部部长和副部长；各独立局(署)的局长或副局长；助理司法部长和任何在司法部工作其津贴等于或高于普通工资表中Ⅲ级的工作人员；中央情报局主任和副主任；国家税收委员会委员；选举委员会主席；总会计长；竞选委员会主席；国会成员以及其工资等于或高于国家普通工资Ⅱ级的行政工作人员。独立检察官主要对国家高级行政官员的各种违法事项进行调查，例如贿赂、舞弊、欺诈、利用职权谋取私利、妨碍公务、滥用职权等。
为了保障独立检察官独立行使职权，法律赋予其广泛的权力，主要包括：1.人事权。独立检察官有权任命自己的工作人员、诉讼人员、兼职咨询人员等。这些人员不能具有政治上的竞争性，以维护司法公正。独立检察官有权对下属人员授权，使他们具有独立检察官本人拥有的一切权力，保证他们的工作不受阻碍。独立检察官所需要的人力和财力，司法部都必须给予充分支持。2.调查权。不管其他任何法律有何规定，独立检察官只根据《政府道德法》的有关规定进行调查。独立检察官一旦着手对某事件的调查，不经其书面允许，司法部长以及其他检察官不得继续对此事件的一切调查和处理。独立检察官进行调查时，享有司法部长和任何检察官的一切权力，这些权力包括：请求司法部长提供有关记录、档案、卷宗等资料情报；查阅有关行政机关的档案、文件或其他资料；审查法院对此案件的任何决议；可以运用法院工作程序以及民事、刑事的调查程序；享有适当的国家保密安全许可权和查阅有关国家安全方面的保密资料的权力。3.传讯权。独立检察官可以向有关法院申请对所有征人的传讯权，也可以根据有关法律准予证人以豁免权。4.向国会汇报和提供弹劾案案情权。独立检察官可以适当地向国会提交有关其活动的报告，如独立检察官认为调查可靠，可以向众议院汇报关于犯罪行政官员一切实质性的、可信的弹劾资料。5.提起特别诉讼权。如果独立检察官认为证据确凿，犯罪属实，他可以与司法部长一同提起特别诉讼。同时，国会对此活动有监督权，可以进行质询，司法部长应在30天内对质询予以答复。国会的监督保证了独立检察官检察结果的落实。
可见，独立检察官与行政监察专员有许多相似之处，他们都独立行使监察职责，享有履行职责所必须的广泛权力。他们的不同主要体现在：美国独立检察官由最高法院上诉法院任命，行政监察专员主要由议会选举和任命，有时也由政府首脑任命；行政监察专员有一定的任期，独立检察官则只负责某件案件的调查，调查完毕职务随即终止；行政监察专员负责对政府官员以及其他公共官员违法以及不良行政行为的监督，政府首脑以及政府部长的监督受到限制，独立检察官只负责对高级行政人员违法犯罪行为的调查；行政监察专员除了对案件的处理提出建议外，还可以建议法律法规的制定或修改，独立检察官只对案件的处理提出诉讼或弹劾建议。二者的具体比较如下表：
(二)行政监察专员与芬兰司法大臣比较
瑞典和芬兰都设有司法大臣(Chancellor of Justice)一职，但两个国家的司法大臣并不完全一样。瑞典的司法大臣是政府内部最高的行政监察官，隶属于司法部。司法大臣及其下属官员对公职人员的违法行为进行调查与起诉，必须有政府的命令和请求。《瑞典刑法典》第20章第5条规定，司法大臣可就国家或地方政府中的雇员，因对其所任工作的疏忽而造成的过错提起诉讼……但是，除非有政府或由政府任命的权力机关的命令，不得提起诉讼……犯有受贿或收受其他非法报酬罪，除非此人的雇主或上级将此事向司法大臣报告，或因公共利益需要司法大臣出面，否则司法大臣不得提起诉讼。因此，司法大臣在监督公职人员违法行为时，主要是作为保护政府利益的检察官而发挥功能。相比之下，芬兰司法大臣虽然也由政府任命，但他具有很强的独立性，可以视为一种独立的监察机构。
表面看，芬兰司法大臣应属于行政机关内部救济机构，因为他由总统任命。但考察其历史传统以及根据1919年宪法的规定，司法大臣实际上是一个独立的监察机构，他不属于立法、行政和司法部门的任何部门。司法大臣的主要任务是监督总统和内阁遵守宪法和法律，他可以列席总统例会、内阁会议等一切重要会议，有权对总统、内阁成员的行为以及有关决定的合法性予以提醒和指控。当然，司法大臣并不针对政策事项提出建议，只是监督立法以及官员的行为符合宪法、法律的规定或者遵循自然公正原则。当监督受到忽视时，他可以通过年度报告向总统和议会汇报。
为了巩固司法大臣作为法律监护者的地位，芬兰宪法规定司法大臣同时为国家的最高检察长，这一点与瑞典不同。司法大臣的命令，其他检察官必须执行。司法大臣有权在专门的高等法院弹劾最高法院和最高行政法院的法官以及内阁成员。在经过议会批准后，有权在最高法院起诉总统。
当然，为了对司法大臣的权力进行制约，宪法同时规定，当议会或者总统确信司法大臣违反法律时，可以由行政监察专员或者总统指派的其他官员对其提起诉讼。1960年，接到议会两名议员的投诉并经过彻底调查，司法大臣指控国家保险公司董事长和部分高级官员滥用职权，上诉法院对这些官员处以罚金，其中包括最高行政法院院长和政府总理，结果导致总理引咎辞职。这件事充分表明司法大臣的影响力。当发现法院的判决错误或新的证据出现时，司法大臣还有权撤销法院已经发生法律效力的判决。此外，司法大臣也可以受理民事争议。
与行政监察专员相比，芬兰司法大臣的职责范围和权力几乎相同。不过，在监督和指控总统、内阁成员以及最高法院法官等高级官员方面，司法大臣似乎享有更大的权力。司法大臣是芬兰的最高检察长，行政监察专员很少兼任此职。在实际运行中，司法大臣主要监督政府部门和政府官员的违法犯罪行为，而行政监察专员除了监督违法犯罪行为，还受理公民针对不良行政行为的申诉。行政监察专员虽然也有权参加部长委员会会议，但他很少这样做。此外，行政监察专员有一定的任期，但司法大臣并没有固定的任期，也不是终身职务，总统可以解雇或提升司法大臣，这使他的职务缺乏与行政监察专员同等程度的法律保障。当然，由于芬兰权力分立与制衡的精巧设计，司法大臣的职务并没有因此受到很大影响。行政监察专员与芬兰司法大臣的主要区别可以列表如下：
芬兰同时设有权责范围相似甚至部分重叠的两个重要的监察机构——行政监察专员和司法大臣。这就必然涉及两者如何协调的问题。在职责分工方面，为了减轻司法大臣的负担，从1933年开始，来自监狱和军队的申诉转交行政监察专员处理；有时司法大臣认为某些案件由监察专员处理更为妥当，也可以转交监察专员处理；大量的视察工作，如对政府机构、监狱、行政裁判所、法院和其他机构的视察，也由监察专员承担，司法大臣每年只针对特定的主题，如对青少年犯罪的处理进行视察。从功能上讲，监察专员和司法大臣相互补充，共同构成预防和监督公共官员违法犯罪行为的“两道防线”。如果哪一道防线因为某种原因力量较弱，另一道防线则可以弥补其不足。正是这两道坚固厚实的防线，连同其他有效的监督机制和措施，保障了芬兰法律的严格遵循和有效执行，使芬兰成为世界上法治程度较高、廉洁程度较高(巳连续五年成为世界上最清廉的国家)的国家之一。
(三)行政监察专员与以色列审计总长比较
以色列审计总长与其他国家的审计署署长有很大的差别，他是议会的特殊机构，除了享有监督审计政府部门财政支出的广泛权力，还可以监督政府部门和政府官员是否依法行政、是否注重行政效率和是否遵守行政伦理道德等。1950年，首任审计总长开始受理公众的投诉，认为这样可以协助和促进审计工作的开展。审计总长受理投诉的职能逐渐得到公众的认可和接受，申诉案件稳步上升，从1961年的1300多件增加到1966年的3000多件。
随着行政监察专员的概念在以色列政界的广泛传播，有人提出在议会设立独立的行政监察专员的建议，也有人提议通过立法赋予议会审计总长受理公众投诉的职能。1965年，议会成立了专门委员会开始商讨这些建议，最终赞成后一种选择，因为审计总长办公室已经像瑞典行政监察专员一样，成功地将申诉受理、效率监察和行政行为改进建议有机地结合起来。1971年，修改后的《审计总长法》明确规定，审计总长也是处理公众对政府行政行为不满案件的专员。次年，审计总长受理的案件突破10，000件，这比那段时期世界上任何行政监察专员处理的案件都要多。1972年，议会通过了修改后的《审计总长法》，将对军事部门的监察让渡给专门的军事监察专员。
审计总长兼任监察总长，由议会经无记名投票选出，任期5年，只对议会负责，向议会提出报告或意见。但它并不隶属于立法机构，而是一个独立的部门。审计总长任职不能超过两届，非经三分之二的议员同意不能被免职。审计总长有三个重要的助手，即秘书长、法律顾问和监察长办公室主任。其他工作人员大部分是律师，他们拥有一定的工作经历及相关资格条件。审计总署的预算由议会相关委员会提出并由议会批准；其人员雇佣、招聘由审计总长自行决定，不需要与负责编制的内政部商量。
审计总长的职责范围包括政府各部、国家机构、国防单位的分支机构、国营企业及其他部门的有关活动等。审计总长不仅审查上述部门的经费开支情况，还有权审计其工作效率和执法情况。审计的内容、范围、深度在法律规定的范围内由审计总长自主决定。审计总长可不受限制地查阅被审计部门的所有帐目、案卷并向有关人员调查。可以通过各种渠道获取信息，甚至包括那些保密信息。被审计单位在接受审计时，必须立即提供有关资料、文件、备忘录和其他材料。政府所有部门的负责人，每年都要向审计总长报告经费开支和节余情况。对投诉比较集中的机构、个人或事项，审计总长往往会组织专项调查。审计总长在审计、监察过程中发现有不法行为者，可以对其罚款并提出整改建议。审计总长的年度报告要提交议会审计委员会审查，并交议会全体会议讨论，政府机构要认真听取其建议并在工作中贯彻执行。审计总长在出版方面也不受干涉和限制。
可见，以色列审计总长除了履行对政府部门的审计职能，其他职责、权力与行政监察专员基本相似。这种二者相结合的模式，是以色列在特定历史条件下形成的行政监察体制的重要特色，在世界上其他国家相当少见。不过，笔者认为，这种结合有利于强化审计总长作为审计长和监察长的双重角色，促进监察部门更加敏锐地发现政府部门存在的问题，并开展全方位、综合性的监督与调查，从而使其对政府部门的监督和监察更加富有成效。
三、在改进我国监察制度中借鉴行政监察专员制度
如果某项制度仅仅在特定的文化传统、政治体制和社会条件下才能生存和发展，或许并不会引起人们的关注和重视。但是，如果他能够打破文化传统、政治体制、经济发展水平等的限制，迅速地向世界各地繁衍和蔓延，我们不能不对其进行广泛、深入地研究、借鉴和吸收。在改进我国监察制度中，我们应注重借鉴行政监察专员制度。
我国行政监察体制是参照前苏联行政监察体制建立起来的。经过较长时间的发展演进，我国行政监察体制具有如下鲜明特征。1.行政监察职能与党的纪律检查职能交叉，党的纪检机关与监察机关合署办公。1993年初，根据党的十四大关于加强党的纪律和纪律检查工作、加强行政监察机关的职能的精神，党中央批准了《关于中央纪委、监察部合署办公和机构设置的有关问题的请示》，中央纪委和监察部正式合署办公。合署后的行政监察除机构设置有较大变化，原有的领导与被领导关系、职权范围、权限设定、运作原则等都没有改变，只是又增加了一些新的内容。1997年5月9日，八届人大常委员会二十五次会议通过了《中华人民共和国行政监察法》。监察法是在监察条例基础上的进一步修改和完善。在机构设置方面，监察法仍然沿用纪检机关与监察机关两个机关名称、一套工作机构的合署格局。2.监察机关由本级人民政府和上级监察机关双重领导，向本级
人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。这种双重领导体制，与我国整体的行政领导体制是一致的。此外，行政监察中的双重领导体制也是历史传统的继承和发展。1997年5月通过的《中华人民共和国行政监察法》去掉了监察机关在政府首长领导下管监察工作的规定，强调监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。为了进一步完善行政监察体制，中央直属机关已经开始尝试由中央纪检监察机关直接派遣纪检监察机构，这些机构接受中央纪检监察机关的垂直领导。3.监察机构设在政府内部，是一级政府的组成部分之一。各级人民政府都有自己的行政监察机关，负责对一定范围的工作人员进行监察。国务院监察机关对下列机关和人员实施监察：国务院各部门及其国家公务员；国务院及国务院各部门任命的其他人员；省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员。县级以上地方各级人民政府监察机关对下列机关和人员实施监察：本级人民政府各部门及其国家公务员；本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员；下一级人民政府及其领导人员。县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府监察机关还对本辖区所属的乡、民族乡、镇人民政府的国家公务员以及乡、民族乡、镇人民政府任命的其他人员实施监察。
我国行政监察体制恢复建立后，积极探索在改革开放和市场经济条件下依法履行职能，加强对行政机关及其公务员进行监督的有效途径，初步形成了有中国特色的行政监察体制与经验。行政监察工作的加强，对于保证政府重大改革的实施和对外开放的深入发展，促进依法行政、从严治政、廉洁勤政，推动政府转变职能、改进工作作风，以及完善社会主义市场经济体制和加强社会主义民主政治建设等都发挥了重要作用，体现了合署办公体制的显著优势。中国共产党是我国各项事业的领导核心，各级党委在各级政权中享有崇高的地位和威望，党的纪律检察机关与行政监察机关合署办公有利于加强党对纪检监察工作的统一领导，有利于充分发挥党的威望开展纪检监察工作，推动党风廉政建设和反腐败工作持续深入开展，为保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和经济建设的顺利进行提供有力保障。在相对集权的政治体制下，各级党委和政府的主要领导掌握了大量权力，没有权威性较强的纪检监察机关或许很难对其进行有效的监督，一些大要案正是在各级纪委监察部门的强有力干预下才得到顺利查处，党风廉政建设才取得了重大突破。在我国各级政府中，党员占有相当的比例，推行党纪监督与行政监察合署办公的体制有利于减少职能重叠和工作重复的现象，节省财力、人力和物力资源，提高监督监察的整体效率与效益。党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与的纪检监察领导体制和工作机制，是加强党的领导、发挥党的政治优势、形成纪检监察整体合力的组织保证。
但不可否认，我国行政监察的这种合署办公、双重领导体制也造成了职能交叉与权威缺失，有明显的劣势。1.在合署办公的体制下，纪委的地位不断得到发展和强化，行政监察的作用却逐渐被削弱，监察机关首长负责制在纪委的统一领导下难以得到落实，监察机关几乎成了纪委的附庸。在实践中，二者职责不明，权限含混，导致以党代政、党纪政纪处分不分，甚至以党纪处分代替行政处分，行政监察越来越形式化、边缘化。在职责范围方面，由于反腐倡廉的任务依然艰巨，各级纪检监察部门将相当的精力放在对腐败案件特别是大案要案的查处上，而对行政机关的效能监察、行政领导的一般违法乱纪行为的监察、政府决策失误和用人失察的监察、行政行为侵犯和损害公民合法权益的监察等本来属于行政监察范围之内的事务，却没有引起足够的重视和投入足够的精力。这就使得领导干部早期的、轻微的违法乱纪行为没有得到及时的监督和制止，增强了他们的侥幸心理和特权意识，使他们在错误的道路上越走越远，等到纪检监察部门对其严重违法犯罪行为进行查处时，已经造成了难以挽回的损失。这样就形成了一种恶性循环，即纪检监察部门只会也只能查处重大案件；越将主要精力花在查处重大案件，日常行政监察越会受到忽略，重大案件发生的概率越高。可见，合署办公的体制表面上降低了纪检监察的成本，但长远看大大增加了制度运行的成本，使纪检监察工作始终处于被动的、低效率的运行状态。党纪监督与行政监察有许多共同性，甚至在职责范围、监督对象上都有许多重合之处，但二者毕竟性质不完全相同，且面临许多不同的任务，若完全合二为一，负面效应在所难免。2.监察机关的双重领导体制虽然有利于监察机关随时了解和掌握所在行政区域或部门的各种情况，及时收集信息和开展监察工作，但也严重制约了监察机关应有的独立性和权威性。行政监察机关是政府内部的专门监察机关，其职能的充分行使和发挥有赖于监察机关的相对独立性。在双重领导体制下，监察机关能否及怎样行使监察职能，在很大程度上取决于上级领导和所在地人民政府的支持和配合。如果领导对某些情况或案件持宽容或包庇态度，监察机关的工作则会受到阻碍；在有些情况下，领导本身就是案件的参与者或利益获得者，更会对监察工作设置各种障碍。尽管监察法明文规定监察业务的领导以上级监察机关为主，但由于监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方或所在部门管理，地方政府或所在部门在实际工作中对监察机关与部门的制约性很强，加之上级监察机关在人事任免方面通常尊重各级地方政府或政府部门的自主权，监察机关更加不能摆脱所在政府或政府部门的影响与控制。因此，双重领导体制实际上已经演变成所在政府或政府部门单方面领导的体制，只是发生了大案要案的情况下，才会有上级监察机关的介入，双重领导体制才会向另一方倾斜。这种体制最根本的问题在于：一方面，我们希望行政监察机关能够对各级政府以及政府部门进行有效监督；另一方面，又将监察机关的人事安排和经费划拨权交给各级政府和政府部门，期待他们支持和配合监察机关的工作。这样，我们就在期待各级政府和政府部门使用善于监督自己的人、并且通过增加经费和物资设备等增强监察机关的实力以便更好地监督自己。显然，这是现有行政监察体制中的一个严重的悖论，在这一悖论中，我们在期待过去没有将来也不会有的事情。如果不改变行政监察机关的这种条块管理的格局，不从实质上增强行政监察机关的独立性，则行政监察的职能始终难以得到应有的发挥。3.监察机构设在政府内部，成为政府的组成部门之一，这种体制的优势在于监察机构更有利于熟悉情况和收集情报，但如果该级行政机关不愿披露本机关的违法乱纪行为，人为地设置各种障碍，行政监察机关的监察决定或建议则很难强制执行，监察活动也会缺乏应有的透明度。现在的违纪案件往往具有违纪行为隐蔽性，违纪人员狡诈性和顽固性等特点。监督对象反调查能力不断提高，使监察机关很难发现线索。有时即使有了线索，由于关系网的保护、双方订立攻守同盟或受外界其他因素的干预，取证变得异常困难。与违纪行为日益复杂化形成鲜明对比的是，监督部门人员编制少，经费严重不足，装备陈旧落后，现有条件和手段根本不能满足办案的需要。因此，面对越来越多的违纪案件，监察机关深感力不从心，时间久了也就充耳不闻、视而不见了。《中华人民共和国行政监察
法》第25条规定：“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行。监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”虽然这里用了“应当”规定被监督部门和人员的执行义务，但对那些拒不执行监察机关的监察决定或监察建议的有关部门或人员，法律并没有规定如何追究其责任。在实际工作中，接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关，就算履行了法律义务。监察机关强制执行力的不足，严重影响了监察机关的权威和行政监察对行政机关及其人员的制约作用。当监察机关的直接强制力缺乏时，最好的手段是向人民代表大会常务委员会、所有政府部门、新闻媒体等公开监察活动及其结果，通过权力部门、上级机关以及社会舆论等对有关部门施加影响，促使其纠正违法乱纪行为，同时对其他部门也产生教育和告诫作用。但是，在现行行政监察体制下，我国各级行政监察机构的运行过程及结果处于一种不公开或部分公开的状态，是否公开以及在何种程度上公开等往往随领导的改变而改变、随领导意志的改变而改变，普通公民或新闻媒体很少知道监察机构对某些事件的调查处理过程和结果，更谈不上参与和监督了。
体制改革和制度创新是改进行政监察工作的必由之路。在改革和创新中借鉴行政监察专员制度，建立有中国特色的行政监察专员制度，应当成为改进我国监察工作的路径选择，至少可以起到以下作用。1.提升行政监察机构的独立性和权威性，解决长期以来我国监察机构独立性和权威性不足的矛盾。行政监察专员由各级人大选举产生，对人大负责；监察专员的经费由人大单独列支，不受行政权力的制约；行政监察专员独立行使职权，不受行政机关、人民法院和社会团体的干涉；行政监察专员有任期保障，即使是人民代表大会及其常委会，也只能在监察专员任期届满时对其进行是否连任的信任投票或年度表决，而不能干预监察专员的个案处理；行政监察专员拥有强制性的调查权力，可以进入政府的任何部门、任何工作场所调查取证，对政府部门和政府官员造成强大的威慑力。可以参照其他国家的经验制订专门的《行政监察专员法》，详细规定行政监察专员的任职资格、选举办法、职责范围、权力行使等，充分保障行政监察专员的独立性和权威性。2.理顺监察体制，厘清纪检部门和监察机构的职责界限，解决职能交叉、职责不清、监察不力的矛盾。建立行政监察专员后，国家行政监察机关与党的纪律检察机关合署办公的体制以及行政监察机关的双重领导体制得到调整。行政监察机关以自身名义独立行使监察权，使政府部门和政府官员时刻都能意识到监察机关的存在，从而增强监察机关的威信和影响力。党的纪律检察机关与国家行政监察机关进行合理的职能分工：前者主要抓好党的纪律监督，后者主要负责对行政机关的效能监察、行政领导的一般违法乱纪行为的监察、政府决策失误和用人失察的监察、行政行为侵犯和损害公民合法权益的监察等；前者以大案要案的查处为主，后者以日常监察为主；前者的重点是对党的高级干部的监督，后者的重点是对一般工作人员的监察。二者在分工的基础上密切合作，形成防惩结合、疏而不漏的监督监察网络。行政监察专员直接对各级人大负责，从而使行政监察机关不再实行双重领导体制，从根本上克服监察机关受制于同级政府的倾向。3.促进行政机关合理行政，防微杜渐，防患于未然。依法行政、建设社会主义法治国家是当今时代的重要议题。行政法治不仅要求行政权力依照法律规范行使，而且要求行政权力的行使必须符合法律原则和法律精神，或者说行政权力的行使不仅要符合合法性原则，而且要符合合理性原则。然而在实践中，合法性原则容易得到重视和遵从，而蕴涵在法治精神中的合理性原则并没有得到同等程度的贯彻。法治精神内在地包含合理行政，合理行政是法治精神的必然要求，也只有兼顾合法性原则和合理性原则法治精神才能得到完整而充分的实现。贯彻合理行政原则，关键在于对行政自由裁量权进行有效监督。目前，我国各级政府存在广泛的行政自由裁量权，如果不对行政自由裁量权加以合理性控制，或者说放纵行政自由裁量权，必将使行政自由裁量权如同一匹脱缰的野马，随时都有逾越边界的危险。哈耶克将行政自由裁量权的失控看作法治中的“微小的漏洞”，并且告诫人们：“就是那个‘微小的漏洞’，如若处理不当，它将使‘每个人的自由都迟早会丧失’。”行政监察专员以监督监察不合理行政行为、不当行政行为为重点，防止不合理行政行为演化为违法行政行为，捍卫法治精神的完整实现，对于督促行政机关合法合理行政，推动我国的法治建设等将起到不可低估的作用。4.扩大公共参与，提高行政监察工作的公开性和透明度。行政监察专员作为人大的代理监督机构，享有对公共管理部门和公共官员的违法、不良行政行为进行调查、批评、提出建议和公开调查结果的权力。当遇到执行阻力时，监察专员可以向人大报告，借助人大施加影响，或者向新闻媒体公开有关情况，争取舆论的支持。特别是对那些带有普遍性或者较为复杂的案件，行政监察专员会向社会公开调查过程和结果，让公众、政府部门和相关利益人参与讨论，通过公共讨论达到明辨是非、分清责任、形成共识、解决问题的功效。对于相对封闭、缺少透明、公共参与有限的我国行政监察工作来讲，这种改革无疑是十分必要的。行政监察中公共参与的扩大，必将进一步增强公众的参与意识和参与能力，从而使行政权力得到更加广泛、更加全面的监督和制约，确保行政权力始终规范、有序地运行。
作者：陈宏彩
作者简介：陈宏彩(1971-)，男，湖南华容人，浙江行政学院公共管理教研部副教授，博士;杭州 311121
[摘 要]行政监察专员制度具有自身特征，在世界上发展速度之快、传播范围之广是其他制度难以比拟的。行政监察专员制度是权利救济制度改革和发展的重要成果之一，是对传统救济机制的超越、创新和必要、有益的补充。根据国外经验和我国现实国情，通过行政监察专员制度拓宽权利救济渠道，满足公民日益增长的权利救济需求，发展和完善权利救济机制，是创新社会管理、促进社会和谐的理性选择。
[关键词]行政监察专员制度;权利救济;社会管理
现代民主社会越来越注重公民权利的救济。公民权利的救济渠道主要有向议会议员申请救济，向法院申请救济，向行政机关申请救济等。这些传统的救济机制各有特色并且相互补充，成为监督行政权力、维护公民权利的不可缺少的组成部分。但是，行政权是国家权力体系中最活跃、最难以制约的部分，已有的监督救济机制并没有完全满足和适应对行政权力有效制约和对公民权利充分救济的需要，特别是这些监督救济机制本身又都有自身固有的缺陷和不足，需要开辟一些新的救济渠道，既能够充分吸收各种救济机制的优点，又能够克服它们的不足。行政监察专员制度是权利救济制度改革和发展的重要成果之一，是对传统救济机制的超越与创新，是其他救济机制必要而有益的补充。面对经常发生的各种社会冲突，我们必须进一步创新权利救济机制、及时化解社会矛盾和冲突，行政监察专员制度提供了一种崭新的思路。
一、行政监察专员制度及其在世界范围内的广泛传播
国际监察专员协会(International Ombudsman Institute)认为，行政监察专员(Ombudsman)是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。监察专员负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权，其权威和影响来自于他(她)是由国家主要的机构，通常是议会或政府首脑任命并直接向这些机构汇报工作[1](P13)。根据学者以及国际监察专员协会的定义，结合对行政监察专员在实践中运行情况的研究和考察，笔者认为，行政监察专员的本质特征体现在五个方面。
其一，行政监察专员是由议会选举产生或由行政机关首长任命的高级官员，享有很高的权威性。在绝大多数情况下，行政监察专员由议会选举产生，其经费预算、人员编制等由议会单独审批，以免受行政机关有关部门的制约和支配。在行政监察专员的示范带动下，有些国家的企业、行业协会等也设立了与行政监察专员类似的机构，这些机构的负责人并非由议会选举或政府首长任命，而是由所在企业、非政府组织、社区成员等推选出来的，因而不能纳入行政监察专员的范畴。有些国家的法律甚至明令禁止这些组织或机构冠以“Ombudsman”的名称。如新西兰行政监察专员法第28条规定，未经首席行政监察专员的书面同意，任何企业或商会或提供其他服务的团体，不管是赢利性质还是非营利性质，不得设立以“Ombudsman”自称的职位或机构。
其二，作为议会或者行政机关首长行使监督监察权力的代理机构，行政监察专员享有较强的独立性。行政监察专员独立行使职权，不受行政机关、司法机关、党派力量、社会团体、压力集团或其他组织的影响与干涉。即使是议会或行政机关的首长，也不能对行政监察专员的个案处理发表意见或评论，而只能对行政监察专员任期内的整体工作情况表达意见。行政监察专员的职务实行任期制，除非发生了违法乱纪、徇私枉法或道德败坏等行为，议会集体表决其不适合再担任行政监察专员一职，不得解除其任期内的职务，从而充分保障其独立、公平、公正地行使职权。
其三，行政监察专员负责监察行政机关以及其他公共组织的公共官员违法与不良行政行为。行政监察专员主要监察行政机关以及行政机关人员的行政行为，但其职责范围通常也扩展到公共企业或其他公共组织等。当然，少数国家的行政监察专员也负责对法院的监察。行政监察专员不但可以受理公众对行政机关或公共官员违法行政行为的申诉，而且可以受理对上述机构或人员不当、不合理行为的申诉;不但直接受理公众的申诉，而且根据自己对某些线索的把握可以主动开展对可能影响公民权益的事件或行为的调查。
其四，与法院、行政裁判所或其他仲裁机构相比，行政监察专员不能推翻行政机关的决定，也只能对违法或不良行政行为提出补救建议。这种建议对行政机关不能产生直接的制约力量，行政机关没有法定的执行义务。这样，行政监察专员的判决结果似乎难以产生什么效果，但事实并非如此。当行政监察专员的建议没有得到有关当局的重视和采纳时，行政监察专员可以向行政机关首长或立法机关报告，也可以向所有行政机关、新闻媒体等公开调查处理结果，间接地向有关当局施加压力，直到问题得到妥善解决。
最后，在对申诉案件的调查处理过程中，行政监察专员具有很大的强制权力。他(她)有权进入政府机关或其他公共组织的任何办公场所，有权要求有关部门提供不愿或不敢公开的任何文件或记录，甚至不受保密规定的约束。对于涉及专业技术知识或复杂事务的申诉，行政监察专员有权要求有关专家提供支持和帮助，甚至命令警察当局参与调查。正是这些特殊权力，使行政监察专员能够顺利地对职权范围内的申诉案件展开全面、深入的调查，彻底查处政府机关存在的违法或不良行政行为，切实维护公众的合法、合理权益。
行政监察专员制度自从1809年在瑞典诞生后，很快波及所有斯堪的纳维亚国家以及欧洲其他国家，并逐步向世界其他地方蔓延。20世纪60年代末期，国家级行政监察专员只在斯堪的纳维亚四个国家瑞典、芬兰、挪威、丹麦以及新西兰、英国、盖亚纳(Guyana，南美洲北部一国)和坦桑尼亚等共八个国家存在。在州一级政府或更低层次的地方政府设立了行政监察专员的只有加拿大的亚伯达省(Alberta)、新伯伦瑞克省(New Brunswick)、魁北克省(Quebec)以及美国的夏威夷。而在市政府一级，则只有耶路撒冷建立了这种机构。这样，世界上正式的行政监察专员公署仅为13个。经过70年代的发展，1981年，根据国际监察专员协会的统计，世界上共有75个行政监察专员公署分布在25个国家。在这75个行政监察专员公署中，19个为国家设立，34个为州政府或省政府设立，22个为地方政府设立。经过二十年的发展，到2003年，世界上共有行政监察专员公署100多个。行政监察专员制度在世界上的发展速度之快、传播范围之广，是其他制度难以比拟的。新西兰前首席行政监察专员约翰•罗伯特森甚至指出：就连世界上的几大宗教，也没有以如此速率获得如此广泛的认同。
如果某项制度仅仅在特定的文化传统、政治体制和社会条件下才能生存和发展，或许并不会引起人们的关注和重视。但是，如果它能够打破文化传统、政治体制、经济发展水平等的限制，迅速地向世界各地繁衍和蔓延，我们不能不对其进行广泛、深入的探讨和研究。
二、行政监察专员制度对其他救济机制的超越与创新
将行政监察专员制度与其他主要权利救济机制，即议会救济机制、司法救济机制、行政机关内部救济机制进行比较，探讨其相同与不同之处，有利于阐明行政监察专员制度的独特功能及其作为一种特殊的权利救济机制所具有的特点和优势。同时，也有利于探讨和研究如何协调行政监察专员制度与其他救济机制的关系从而充分发挥各种救济机制的整体性功能。
(一)与议会救济机制的比较
议会救济与行政监察专员的救济可以从两个方面进行比较：一是对二者的职责范围、权力及监督的性质类别等进行一般的比较;二是比较行政监察专员救济的优势，探讨行政监察专员救济区别于议会救济的独特地位和作用。
从职责范围来看，议会虽然具有对政府所有官员进行监督的权力，但它主要对政府高级官员，包括总统、总理、各部部长、各委员会主任等进行监督。相比之下，行政监察专员主要负责对中级和低级政府官员进行监督。虽然监察专员有时也有对较高级别的政府官员进行监督的权力，但这种监督往往受到一定程度的限制，甚至要经过议会批准。议会侧重于对政府及其他公共部门的重大事项，如重大人事任免、经费预算及预算执行情况、重大事件、重大决策事项等进行监督。行政监察专员虽然也具有对重大事项进行监督的权力，但他的监督更为广泛、细致，包括对许多看起来影响并不很大、并非十分重要的政府与公民之间的琐碎事件进行监督。当然，在许多领域，议会与行政监察专员并没有明确的职责分工，二者都可以在法律规定的权限范围内主动对有关部门和官员进行监督，也可以根据公众的投诉被动地展开调查监督活动。行政监察专员独立地从事监察活动，不受议会是否监督的影响，除非法律另有规定。
从权力行使来看，二者都具有调查权、批评权、建议权和公开调查结果权。议会负责对重大事项进行调查的特别委员会拥有许多强制性权力，包括获取政府部门的文件和记录、传唤证人等，行政监察专员在调查过程中同样拥有具有强制性特征的权力。议会与行政监察专员都拥有对政府的批评权，但议会具有质询权，行政监察专员并不具有此项权力。监察专员由于需要通过外界对政府施加影响，加上作为独立的、专门的监察机构更容易引起社会和新闻媒体的关注，所以，其对申诉案件的调查结果似乎更多地公布于新闻媒体;议会的监督是否及时对外界公开，似乎受到多种因素的影响和制约。议会与行政监察专员在权力行使方面的最大区别是，监察专员只能对政府提出建议，这种建议不会对政府产生法定的拘束力和执行力;相比之下，议会的决定往往对政府产生直接的、法定的强制作用，政府必须执行。作为立法机关，议会不会干预行政机关独立行使职权，但议会通过的立法、预算方案、重大事项的表决等，只要是经过法定程序后的最终决定，政府必须遵照执行。
从监督的性质类别来看，议会监督主要是一种事前、事中监督，而行政监察专员的监督主要是一种事后监督。议会的主要任务是立法、审查和批准政府的重大事项，事先规范和制约政府的行为，同时也行使调查、弹劾等事后监督的权力;行政监察专员虽然也对政府的立法以及优良行政提出建议，但主要负责处理公众的投诉，行使事后监督职能。议会监督主要是以议会的名义进行集体监督，议员个人的监督影响较小，而行政监察专员以自己的名义进行独立的监督。议会主要监督政府及政府高级官员是否依法行使职权，是否具有重大违法行为，行政监察专员不但对政府和政府官员的重大违法行为进行调查和监督，而且还要监督那些合法但不合理的行政行为。
与议会救济相比，行政监察专员的救济具有许多特点和优势。行政监察专员署是一种独立的监察机构，以其独立性、公正性受到公众的尊重和推崇。议会救济往往受多种因素的影响和制约。议员都是由选民选出的代表，他们必须充分考虑怎样才能更有利于或者最大限度地获得选民的支持，因此，在对待那些曾经投票支持自己的选民与从来不参加投票选举的公民之间、本选区的公民与非本选区的公民之间、有助于自己当选的公民与无助于自己当选的公民之间，似乎难以实现令人信服的平衡。正如美国佛罗里达大学约翰•密尔斯教授所说，“和那些依靠领取救济金生活但从来没有注册登记的选民相比，议员的长期支持者或许会受到更多的优待。”[2](P210)议会是党派斗争的重要场所，议会的许多活动，包括对政府和政府高级官员的监督活动，难免会受到党派利益的影响。自己党派的政府、自己党派的官员，往往受到更多的宽容与庇护。此外，在有些议会民主制国家，如英国，由下议院多数党领袖出任首相并负责组织政府，下议院中的相当部分是最有实权的人，包括首相、内阁成员及非内阁部长等约100人，这部分人既是政府成员又是议会议员。因此，议会对这些实权派的监督，难度时常更大。与议会议员相比，行政监察专员并不会受选举、党派政治以及自身其他政治利益的影响，因此更能体现客观公正性，更大胆、更彻底地揭发违法及不良行政行为，维护公民的合法、合理权益。
议员的监督往往会受时间、经验、知识等因素的制约。议员将大量时间花在立法讨论、政策辩论、政治交往等日常事务之中，真正能够深入政府部门视察和调查、处理公民投诉的时间非常有限。随着社会的发展，社会事务愈益纷繁复杂，利益格局日趋多元化，在处理政府和公民之间的纷争方面，单凭协调与劝解并不能从根本上解决问题，必须具备相应的法律知识及相关工作经验，才能作出准确的分析和评判，使公民的投诉得到妥善解决。议员虽然有些也具有一定的法律知识和行政工作经验，但并不一定能满足案件处理的需要。相比之下，行政监察专员一般具有娴熟的法律专业知识和丰富的实践经验，并将所有精力花在视察、案件调查等方面，更能高效率、高质量地处理公民的申诉。为了使行政监察专员能够顺利地开展工作，法律赋予其开展工作所必需的强制性权力，如进入政府部门任何工作场所、获取所有文件和记录、责令有关人员接受调查与询问等。议会议员在没有特别授权的情况下，并不具有这些特权，因而其调查活动受到影响。
即使议会建立特别调查委员会进行调查，一般针对的也只是那些引起公众强烈不满、舆论哗然(enough public outcry)的特别重大的案件，案件处理完毕调查委员会的职责即告终止。对于普通申诉案件，议会并不会投入足够的人力、物力和财力。重大案件的处理固然重要，但对普通公众来说，福利的不公正发放、税收的无理征收、住房的随意挤占等这些看起来并不那么重大的事情，对他们的生活、生存却会产生重大乃至决定性影响。在民主法治国家，公民的生存状况始终应成为政府关注的头等大事。正如查普曼(Chapman)教授所说：“即使每年只发生一件不公正案件，民主国家也应为此感到羞愧。”[3](P21)
可见，议会救济与行政监察专员救济各有所长，也各有所短。如果能够正确地认识和较好地协调二者之间的关系，使之相互补充、相互促进，二者必将在政治生活中发挥更多更大的作用。
(二)与司法救济救济机制的比较
司法救济机制与行政监察专员救济机制的比较可以从三方面进行：一是两种救济机制本身的比较，包括受案范围、审理程序、判决结果等;二是两种救济机制对政府进行监督控制的方式的比较;三是对公民权利救济的比较。
行政案件的审判机关主要有两种类型：一种是建立专门的行政法院审理行政案件，如法国、德国、比利时、西班牙、奥地利、意大利等国;另一种是由普通法院承担行政案件的审理任务，如美国、英国、澳大利亚、韩国等国。这两种类型的审判机关在某些方面有所差异，它们对行政案件的审理也呈现许多共同特征，我们可以将这些共同特征与行政监察专员救济机制进行比较。
从受案范围来看，行政监察专员一般只受理针对具体行政行为的申诉案件，即与案件有利害关系的当事人针对政府部门或政府官员违法与不良行政行为的申诉。大多数国家的行政法院或审理行政诉讼的普通法院既受理针对具体行政行为的申诉，也受理针对抽象行政行为的申诉。如《美国联邦程序法》规定，凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论其为抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳入行政诉讼范围;英国行政诉讼的范围主要由判例法确定，凡是被认为“越权原则”的行政行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，均属于行政诉讼范围;法国行政诉讼范围主要是由权限争议法庭和行政法院的判例确定的，除判例所排除的情况，行政机关的一切决定，不论采取何种形式，即不论是采用口头的或书面的、明示的或默示的、抽象的或具体的形式，当事人均可向法院提起诉讼;德国的行政诉讼范围较广，包括认为行政机关行政行为违法，或者向行政机关主张权利的，均可向法院起诉[4](P801)。
从审理程序来看，行政监察专员往往采取非常灵活的非正式程序，包括电话沟通、信函交流、当面会谈，必要时也召集有关人员举行听证等。法院审理行政诉讼案件时，有严格的程序规定，有关各方都必须遵守法定的审理程序。如英国法院受理申请后，开始对申请进行实质审查。法院应在14天内通知各方当事人以及和案件有直接关系的人，司法审查的诉讼程序原则上采用简易程序，由双方当事人以书面进行陈述和辩驳;美国行政诉讼的审理采用对抗式程序，双方当事人互相辩论、询问，法官根据双方当事人的辩论作出裁决;法国行政法院接受当事人的起诉以后，应先作预审，由预审法官查明案件的事实情况和法律问题，使案件处于可以判决的诉讼程序。预审员调查结束后，应提出一个报告，交合议庭审理;日本行政诉讼审理程序与民事诉讼的审理程序相似。
从判决结果来看，行政监察专员对申诉案件进行调查审理后，会对有关政府部门和政府官员提出重新考虑行政决定或给予行政赔偿的建议。但这种建议是非强制性的，不能直接对政府部门产生制约效果。监察专员不能推翻行政机关的决定，也不能让行政机关原来的决定立刻停止执行。相比之下，法院的决定有国家强制力作后盾。经过对行政诉讼的审理，法院可以根据具体情况取消越权或其他原因导致的非法的行政决定;制止公共当局越权行事或从事其他违法行为;责令公共当局履行其法定职责;宣告当事人的权利和义务;命令公共当局就当事人所遭受的财产损失及人身伤害提供金钱赔偿;依法追究有关当事人的法律责任;确保临时救济，终止行政决定的执行，等等。这些强制手段，是行政监察专员无法比拟的。
行政监察专员与法院都担负着监督、制约政府行为的任务。二者控制政府行为的方式有哪些不同呢?荷兰梯尔堡大学(Tilburg University)马克•赫托夫(Marc Hertogh)教授对此进行了比较研究，认为从根本上讲，法院控制政府行为的方式是一种“压制型控制方式”(Repressive Control)，而行政监察专员控制政府的方式是一种“反射型控制方式”(Reflexive Control)，并分别从五个方面对这两种控制方式进行了比较[5](P6871)。在压制型控制方式中，问题的解决方案是由控制者单独决定并施加给有关部门的，控制者在此过程中充当了“上司”的角色。压制型控制方式的核心理念是通过使用权威以及权威背后的强制性制裁，有关部门就会得到有效的监督与控制;当控制者的决定没有得到执行时，有关的部门就会被认为是不服从命令。换句话说，加强控制的“处方”就是“强化权威或制裁”。
相反，在反射型控制中，问题的解决方案是控制者和被控制者相互对话、协商和谈判的结果。反射型控制运用社会系统理论，将控制者和被投诉的有关部门看作不同的子系统，它们是独立的存在，有自己的话语系统和理性思维。在这种情境下，控制者只有理解和运用对方的话语系统与价值准则，才能实现有效的控制。如果说压制型控制者充当的是“警察”角色，反射型控制者则是“顾问”。作为压制型控制者的法院和作为反射型控制者的行政监察专员在以下几方面存在根本区别：
可见，同样是为了监督、制约和控制政府行为，但法院出于自身的地位特征和工作性质，对行政诉讼经过充分调查并允许作为被告的行政主体充分辩驳后，依据事实根据和法律规定，强制性地作出对政府部门及有关人员的制裁决定，对方必须无条件地执行。行政监察专员则更多地通过协商、对话和谈判解决问题，以“顾问”和“调停者”的身份和当事人、政府官员一起寻求协调关系与平衡利益的更好的选择途径。就对政府的控制而言，法院和行政监察专员的不同控制方式都有自身存在的合理性，两者无所谓孰优孰劣，在选择过程中也并不需要厚此薄彼。行政权力的有效制约必须通过多种途径、多种方式才能实现，法院和行政监察专员各司其职，各展所长，更有利于规约行政权力在正确的轨道上健康有序运行。
就对公民权利的救济而言，法院和行政监察专员也呈现不同的特点和优势。法院是维护公民权利的坚强后盾，行政机关由于拥有行政强制权力，公众和政府之间很难实现力量的对等和平衡，当行政强制权力肆意侵蚀、剥夺公民权利时，法院采取另一种强制权力制约行政权力，从而保障公民权利的实现。但是，司法救济是一种费用较高、程序复杂的救济手段，并非所有的公众都能够承受昂贵的诉讼费用和忍受因案件积压造成的长时间的等待——正如埃尔曼指出：“在西方民主制国家，几乎所有法律诉讼都花费昂贵，由此所引起的问题并没有通过增加法律援助的便利而获解决。法庭诉讼程序的必要形式增加了费用，并不可避免地导致常常不可忍受的拖延。甚至一位最符合职业要求的法官——许多法官并不具备这种职业资格——也不能决定所涉及的技术性问题，而在现代这种技术性问题甚至在相当普遍的法律诉讼中也经常出现。对法院外界专家的使用增加了费用和引起拖延。”[6](P231)此外，也并非所有的公众都具有请求司法救济的习惯、意识和知识。特别是当自己受到政府部门或政府官员的不公正待遇，但又觉得这种不公正并没有涉及严重的违法行政行为时，选择向行政监察专员投诉，不仅不需要任何费用，而且程序简单，不需要专门的知识和技巧。加上行政监察专员以一种“公民利益的代理人”身份出现，在大多数情况下，向监察专员投诉就成为公民申请权利救济的重要途径。法院遵循“不告不理”的原则，如果当事人或公诉人没有向法院起诉，法院不会主动介入对案件的调查和审理。相比之下，行政监察专员有权主动进入政府任何部门视察和调查，对那些没有意识到自己受到不公正、不合理待遇，或者没有能力投诉，或者对投诉有某种顾虑的群体，监察专员可以直接介入调查和处理，维护他们的利益。此外，对于那些普遍存在的问题，监察专员可以提出法律、法规、行政惯例等的修改建议，防止类似事件的发生，这也是法院在案件审理和判决中通常不会涉及的。因此，在公民权利救济方面，行政监察专员是一种更容易接近、更积极主动的救济方式。
(三)与行政机关内部救济机制的比较
行政机关内部救济与行政监察专员救济的比较，可以从当事人的法律地位、审理过程中的效率和专门技术问题、裁决结果等方面进行。
在行政法律关系中，作为管理者的行政机关和作为被管理者的行政相对方往往处于不对等地位。行政机关拥有履行行政职责所必需的行政权力，可以单方面作出赋予相对方权利或创设义务的行政决定。而这种行政决定一经作出，就会被推定有效并对有关方面产生拘束力和执行力。在行政机关内部救济行为中，作为裁决者的行政机关本身就是行政决定的作出者或者行政活动的参与者，始终难以摆脱管理者身份以及相应的行政权力的影响。因此，它们审理行政复议时或许更多的考虑的是促进行政权力的有效行使，甚或维护行政机关本身的狭隘利益与价值取向，从而对相对方的权益造成或多或少、或明或暗的损害。即使那些具有相对独立性的行政机关内部的专门复议机构，也因和直接进行行政管理活动的行政机关具有千丝万缕的联系，其公正性同样受到行政相对方的质疑。行政监察专员是一种独立的监察，既不维护行政机关的特权，也不刻意偏袒行政相对方的诉愿。监察专员只以居中调停和裁决者的身份，了解行政争议的事实真相，根据法律的规定和精神以及自然公正原则等作出客观、公正、合理的评判。监察专员超脱于党派之争和立法、司法、行政机关以及其他任何组织和个人的干扰，其独立性受到法律的保障。因此，其对行政争议的评判更能体现公正性，更能得到公众的认可和接受。这是行政监察专员救济机制与行政机关内部救济机制最明显、最根本的区别。当然，并不能因此否定所有行政机关内部救济机构、所有行政机关内部救济的公正合理性。随着民主、法治精神的深入发展，行政机关在追求行政效率的同时，越来越注重对公平、公正理念的贯彻以及公民各项民主权利的尊重与维护。
和法院救济程序相比，行政机关内部救济机制和行政监察专员救济机制均以程序简单、效率较高、成本低廉见长。但和行政监察专员救济相比，行政机关内部救济更富有效率。行政机关作出任何行政决定，都必须具有充分的法律依据和事实依据。当相对方向行政机关提出复议申请时，行政机关原有的、可靠的证据不需要再收集，只是对法律和事实依据进行重新审视和补充。只要遵循合法、合理的原则客观公正地处理复议，行政争议很快就会得到解决。行政监察专员职责范围广泛，受理的申诉案件较多。接到当事人的投诉后，必须根据案件的轻重缓急合理安排处理顺序和时间，而且必须与有关各方协调，全面、具体地搜集证据和听取意见。虽然保证了申诉处理质量，但花的时间较多。特别是经过调查了解后，如果行政监察专员的评判与行政机关的决定基本一致，当事人的权利事实上没有得到行政机关内部救济那样及时而直接的救济。行政机关审理行政复议以书面审理为主，这比监察专员的审理程序更为简洁、方便。此外，对于那些涉及专门技术领域的申诉，行政机关更具有专业优势，能够更快地作出专业性的评定。
行政机关处理行政复议时，一般可以根据具体情况作出维持、撤销、变更行政机关原有决定的处理决定。但各国根据本国的情况，在具体规定上又有所差别。在法国，当事人申请善意救济时，原行政机关可以维持、撤销、变更或废止原行政决定。原行政机关撤销违法行政处理决定时，撤销的效力溯及既往，原决定自始无效。对于法律依据已经不存在的行政处理决定，原行政机关有权废止，即取消原来的行政处理，使其不再继续有效，但不影响废止前的效力。当事人申请层级救济时，上级机关根据监督效力，对所属下级机关违法或不当的行为，在不损害当事人或第三人既得利益的情况下，可以撤销、变更或废止。上级机关对所属下级机关的行为，认为结论正确，但所根据的事实或法律错误时，可以用正确的事实或法律代替错误的事实或法律，驳回当事人的申请，维持原来的决定。可见，行政机关内部救济机构可以推翻或变更行政机关的原决定，其作出的决定是一种具有约束力、有关方面必须执行的决定。由于上下级行政机关之间具有管理与被管理、监督与被监督的关系以及通过法律对专门复议机关的特别授权，复议机关对原决定的推翻或变更并没有影响行政机关独立行使职权。相比之下，为了不影响行政机关独立行使职权，行政监察专员一般只提出建设性处理意见和建议。这些建议能否得到采纳，取决于案件的性质、行政机关本身的态度、议会的影响以及社会舆论的支持等。行政机关内部救济机制的决定具有强制性，是保障行政机关内部运行机制协调发展的需要，在很大程度上维护了行政机关的效率和权威;行政监察专员的建议不具有强制性，尊重行政机关独立行使职权，也是维持监察专员特殊而独立地位的理性选择，有利于为有关各方提供更多的讨论、回旋余地，更好地体现公平、公正精神。
(四)与信访救济机制的比较
与信访救济机制相比，行政监察专员最大的特点是拥有独立调查和处理案件的权力。行政监察专员的权力主要包括调查权、批评权、建议权、公开调查结果权。在这些权力中，调查权是一种具有强制性特征的权力，而建议权是一种非强制性权力。这种强制性与非强制性相结合的权力，使监察专员既能有效地履行职责，又尊重了行政机关对行政权的独立行使，它是行政监察专员制度独特品质的重要体现，也是这一制度能够焕发生机与活力的重要原因之一。
调查权是最能体现行政监察专员的地位和权威的权力。监察专员也只有能够在自己的职责范围内开展强制性的调查活动，才能真正了解事实真相，对申诉案件作出准确的分析和评判。在调查过程中，监察专员有权进入任何部门的工作场所，要求任何公职人员予以配合和协助。在必要时，监察专员还有权要求警察当局协助其展开调查[1](P86)。监察专员可以列席法院或公共权力机关的评议会，即使会议是秘密的。他有权查阅上述法院或部门的会议记录和文件。行政监察专员的建议权主要体现在：为单个案件提供具体的解决办法和建议;指出法律、行政规章、行政惯例等存在的不足，提出建立或修订法律法规的建议;对负有重大责任的公共官员向有关部门提出纪律制裁建议，等等。监察专员的建议权是一种“软权力”，它并不具有强制执行力，这与监察专员的调查权形成鲜明对比。但是，这并不影响监察专员的权威，如果其合理建议没有得到有关部门的采纳，监察专员就会公开调查结果，通过媒体和舆论对相关部门施加压力，直到问题得到妥善解决。
相比之下，信访机构拥有的权力和权威十分有限。信访机构并不拥有强制性的调查权力，也无法通过公开案件向有关部门施加影响。即使有一定的建议权，其建议也很少直接被有关部门采纳。正因为信访机构缺乏应有的独立性和权威性，它并不能很好地发挥权利救济作用，在现实政治生活中正面临越来越多的挑战。
三、行政监察专员制度对完善我国权利救济与创新社会管理的启示
权利救济既可能是一种制度化的、社会秩序能够承受的救济，也可能是一种非制度化的、社会秩序难以承受的救济。当权利救济机制缺失时，公民的权利救济途径和利益伸张渠道被人为地割裂或者阻塞，权利诉求难以得到充分实现，愿望和现实的反差过于强烈，极易引发强烈的社会混乱和冲突;相反，在权利救济机制比较发达、救济制度比较完善的情况下，当公民的合法权益受到公共权力的侵害时，公民不是诉诸暴力或其他非制度化的参与和表达形式，而是便捷地选择法定的权利救济方式，通过既定的救济程序解决纠纷和请求补偿。这样，因为权利受到损害导致的对社会、对公共权力机构的不满和反抗就可以迅速消解，社会秩序中潜伏的破坏力和冲击力就可以控制在最低状态。从这种意义上讲，健全的权利救济机制也是社会的必不可少的“安全阀”机制，是社会和谐发展的组织制度保障。救济机制越发达，社会就越会和谐和稳定;权利救济机制落后，救济诉求难以满足，社会和谐就会缺乏有效的制度保障。
改革开放以来，我国的经济社会得到飞速发展，公民的权利诉求随之增长。权利诉求增长的主要原因在于：首先，利益格局重新分化和组合，利益冲突不断增加。社会主义市场经济的深入发展，政府与企业、政府与公民、企业与公民之间的利益关系出现广泛而深刻的调整。为了自身的生存和发展，公民不得不切实维护和主张各种合法、合理的权力和利益;其次，在征地拆迁、下岗分流等关系到公民切身利益的重大事件中，有关部门不能严格依法办事，损害公民利益的事件时有发生，激化了社会矛盾，引起人民群众的强烈不满;再次，经济社会的发展以及教育普及程度的提高，人们的权利意识以及维护权利的能力明显增强。现代通讯技术、网络技术的飞速发展为人们获取信息、相互沟通创造了有利条件，促进人们利用各种媒体反映自身的正当的利益要求，或与利益相关人结成同盟，共同向政府部门和有关方面施加压力。
在权利诉求增长的情况下，如果及时拓宽权利救济渠道、创新权利救济机制，各种矛盾和冲突就会迎刃而解。改革开放以来，随着依法行政的不断推进，公民权利的救济取得了前所未有的发展。但是，与人民群众的需求相比，公民的权利救济渠道和机制并没有得到充分的发展，在很大程度上影响社会主义和谐社会的建设。实践表明，当公民权利受到政府或政府官员违法、不良行政行为侵害时，通常采取的救济方式有行政复议、行政诉讼和信访等。那么，这些救济机制是否在权利救济中充分发挥了作用，是否能够满足公民权利救济的需要、切实维护公民的各项权利呢?
公民习惯采用的几种权利救济渠道各有所长，又各有所短。行政复议程序简便、成本低廉，但缺乏一定的独立性和权威性。法院具有足够的权威，但程序严格而复杂。法院救济也是一种费用较高、耗时较长的救济手段，并非所有的公众都能够承受昂贵的诉讼费用和忍受因案件积压造成的长时间的等待。此外，也并非所有的公众都具有请求司法救济的习惯、意识和知识。信访是我国公民申请权利救济的重要途径，但信访部门只是案件受理部门，没有解决实际问题的权力，上级信访部门将信访案件层层往下批转，不但没有从根本上解决任何问题，而且造成“信访材料旅行”，官僚主义盛行，增加了上访群众对党和政府的不满。公民因为有了矛盾而信访，因为信访而使矛盾恶化的事件屡见不鲜。尽管新的信访条例已经出台，但并没有从根本上扭转局面。
从对公民权利救济的几种主要方式，即信访、行政诉讼、行政复议的分析表明，我国公民权利救济机制远远无法满足公民权利救济的需要。必须在借鉴发达国家先进的制度和经验的基础上，结合我国的国情，不断完善现有救济机制，同时不断拓宽权利救济渠道和创新权利救济机制，切实维护和发展公民的正当权益，从而促进社会主义和谐社会的建设。
为了走出信访工作的困境，缓解信访给党和政府造成的强大压力，同时减轻人民群众信访之苦，兑现公民的权利救济，笔者认为，将信访制度逐渐转化为行政监察专员制度，是一种比较理想的选择。根据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。各级人民代表大会及其常委会有权监督各级政府依法行使职权。如果在人民代表大会设立行政监察专员，使其成为人大的代理机构，代表人大对政府机构进行监督，不但可以加强人大的监督职能，弥补长期以来人大监督乏力的现象，而且可以使大量的信访案件通过行政监察专员得到及时、有效的处理。实现信访制度向行政监察专员制度转化的优势还在于：其一，行政监察专员是一种独立的、权威的申诉处理机构，能够有效地弥补信访机构权威性的不足。行政监察专员独立处理各种申诉案件，无须得到任何领导的指示和批准，保障了申诉处理的公平和公正。监察专员有权要求有关部门提供任何必需的文件和记录，有权对案件进行彻底调查，从而克服了申诉者因为对申诉处理结果不满而重复上访、集体上访、越级上访的现象。其二，行政监察专员统一处理公民的申诉，克服了信访部门各自为政、相互推诿的现象，公民也有了值得信赖的、方便简洁的权利救济途径。只要公民找到了统一、公正而简洁的救济途径，信访这种成本更高的申诉方式就逐渐地被淘汰了，从而减轻了信访给中央、省(市)级政府造成的巨大压力。其三，行政监察专员统一处理申诉，并将申诉案件的分布及情节严重的申诉案件及时向各级人民代表大会、政府各部门以及新闻媒体公布，克服了信访机构对案件进行封闭式处理、信访案件在各级信访部门“旅行”的弊端，并对有关的政府部门和政府官员造成强大的压力，推动申诉案件的妥善处理并有效地防止因信访造成的恶性案件的发生。行政监察专员设立之后，公民通过信访投诉的案件大部分转向行政监察专员。政府部门的信访机构原则上成为受理行政复议案件并提供咨询的窗口，中央国家机关的信访部门原则上也不再受理越级信访，而将这些信访案件转交行政监察专员，以减少越级上访、重复上访，案件久拖不决的现象。
行政监察专员制度的建立和行政诉讼并不矛盾。和以前相比，我国的行政诉讼工作取得了很大的进步和发展。但是，由于司法体制改革相对滞后，法院审理行政案件的公正性在短时期内难以得到公众的认可和信服。法院一般只审理重大的违法犯罪案件，对于普通公众遇到的一般案件，难以引起足够的重视。此外，当自身的权益遭到政府部门或政府官员违法与不良行政行为侵害时，我国公众并没有形成诉诸法律的习惯和意识。因此，如果建立相对独立的行政监察专员公署，真正代表公众的合法权益，既监察政府的违法行为又监察不合理行政行为，人民群众就有了值得信赖的、容易接近的申诉途径，许多矛盾就会得到更加及时的化解。考虑到申诉案件的性质不同，在向法院起诉和向行政监察专员申诉之间，可以由公民自主选择。
行政监察专员制度和我国的行政复议制度也可以相互补充。行政复议是行政机关内部的救济机制，本应在公民权利救济中发挥首要的、关键的作用，但从实际运行来看，公民诉讼需求的增长与行政复议数量的下降形成了鲜明反差。为了扭转这种局面，一方面，我们必须完善现有的行政复议体制和制度，使它更能为公民所接受;另一方面，行政复议具有许多固有的缺陷，严重影响其功能的发挥。我们必须创新权利救济机制，使它既具有行政复议程序简便、成本低廉的优点，又能克服行政复议独立性、权威性不足的缺点。其他国家的实践经验告诉我们，行政监察专员制度就是公民权利救济机制的创新之举。行政监察专员制度并不能完全替代行政复议制度，但它却是行政复议制度的必要的、有益的补充。不过，为了尊重行政机关独立行使职权，并给予行政机关重新审查行政决定、及时纠正不良行政行为的机会，公民向行政监察专员申诉时，一般首先需要穷尽行政机关内部救济。在没有穷尽行政救济的情况下，监察专员也可以主动将案件转交给有关的部门。
由此可见，建立行政监察专员制度，使之与传统的救济机制相互协调和补充，既有助于弥补其他救济机制的不足，又有助于发挥各种救济机制的整体效能。我国现阶段是经济社会飞速发展的阶段，也是各种矛盾、冲突逐渐凸显的阶段。根据国外经验和我国的现实国情，通过行政监察专员制度拓宽权利救济渠道，满足公民日益增长的权利救济需求，是创新社会管理、促进社会和谐的理性选择。
参考文献：
[1]Gerald E.Caiden. International Handbook of the Ombudsman:Evolution and Present Function[M].Greenwood Press,1983.
[2]John Mills.The Ombudsman in the American Constitutional,Legal and Political Structure[M]//Gerald E.Caiden.International Handbook of the Ombudsman: Country Surveys.Greenwood Press,1983.
[3]A democracy should be ashamed of even one substantial case of injustice per year.Quoted by Donald C•Rowat.The Ombudsman Plan[M].McClelland and Stewart Limited,1973.
[4]张正钊，韩大元. 比较行政法[M].北京:中国人民大学出版社,1998.
[5]Marc Hertogh.The policy impact of the ombudsman and administrative courts:A heuristic model[M]//Barbara von Tigerstrom.The Role of the Ombudsman in Protecting Economic,Social and Cultural Rights.The International Ombudsman Yearbook,Volume 2,1998.
[6][美]亨利•埃尔曼. 比较法律文化[M].北京:三联书店,1990.责任编辑：何敬文
作者：陈宏彩
南京政府于20世纪30年代所创设的行政督察专员制度，是民国地方政制史上行政层级介于省制之下、县制之上的重要制度变革，也是中国地方政制史上一项重要的制度变革，它上承历史上郡、府、州、道制，下启当代中国之专员区制度。对于这样重要的一项地方制度变革的探讨，与南京政府推行的新县制研究相比，显得相当冷落①。迄今，尚有许多重要问题缺乏研究。例如，南京政府行政督察专员制是何时被废止的?其废止原因是什么?等等。在此，笔者仅就专员制何时废止这一问题作一考析。
作者：翁有为
【行政专员是做什么的】：
行政专员主要就是协助行政经理完成公司行政事务性工作及部门内部日常事务工作。
那么，具体一点来说，行政专员是做什么的?下面是世界工厂网小编为您总结的行政专员的工作内容：协助上级制定行政、总务及安全管理工作发展规划和计划;
协助审核、修订行政管理规章制度，进行日常行政工作的组织与管理;
协助高级管理人员进行财产、内务、安全管理，为其他部门提供及时有效的行政服务;
考核和指导行政部工作;
协助承办公司相关法律事务;
参与公司经营事务的管理和执行工作;
会务安排。
【行政专员的岗位职责】：
1、在行政总监的领导下,负责公司的行政后勤工作,安全保卫和消防管理工作,创造舒适、优美、整洁的工作生活环境;
2、负责公司的食堂管理、宿舍管理、环境卫生管理、绿化管理、厂房管理、基建工程管理和房屋修缮、装修管理等综合事务工作;
3、负责公司资产管理、办公用品和劳保用品的管理工作,避免公司资产流失和浪费;
4、全面负责公司守卫后勤管理工作，包括守卫值班、公司治安状况、消防安全及公司重大活动的安全保卫工作，确保公司人员、财产的安全;
5、负责公司各项规章制度的推行，执行与追综，维护公司各项规章制度的权威;
6、负责公司车辆的管理和司机的管理工作，包括车辆调度、使用、维护保养，确保车辆及人身的安全;
7、负责公司办公楼的日常管理工作和综合服务工作,确保后勤保障到位,工作顺畅和环境优雅;
8、负责对公司突发事件的处理工作，协助公司处理各项突发事件;
9、负责做好各种自然灾害的预防和处理工作，确保安全;
10、负责公司各部门的办公秩序和纪律状况，确保工作正常有序无违纪现象;
11、配合工务课进行内部维修的管理，保障各部门正常开展各项工作;
12、完成上级交办行政主管(**行政主管)的各项工作。
【行政专员岗位指导】：
根据行政专员的具体工作内容以及行政专员的岗位职责，一位资深行政专员曾做过一下指导工作，还是很有必要学习一下的。
企业的行政管理体系，可以说是企业的中枢神经系统。它是以总经理为最高领导、由行政副总分工负责、由专门行政部门组织实施、操作，其触角深入到企业的各个部门和分支机构的方方面面的一个完整的系统、网络。
行政管理体系担负着企业的管理工作。企业中除行政管理之外的工作，都是某个方面的“业务”。行政管理体系推动和保证着企业的技术、生产、资金、经营、发展几大块业务的顺利、有效进行和相互之间的协调。作为一个行政专员，其工作对公司的发展也起着举足轻重的地位。
行政专员的主要工作职责：
一、行政管理工作
1.制度建立与完善：根据公司发展的实际情况，制定出合乎企业现状的规章制度，知会各部门及人员，收集合理化建议，并在企业发展中及时调整和完善，使制度更加规范和合理，提高制度的可执行性和有效性，切实可行地提高员工工作主动性和规范性。
2.部门沟通与人员协调：了解近期的工作重点、业务要点及管理方面的思想。准确理解公司领导意图、做好上情下达的工作。以主动谦虚的态度与其他部门人员充分沟通，尽可能及时了解各项业务的进展情况，并将信息及时整理反馈给公司领导，有效地协助上级推进工作。在日常的工作中，注意与其它部门和同事的协作，协调与各部门之间的关系，建立服务意识。
3.绩效考核：全面了解，评估员工工作绩效，发现优秀人才，提高公司工作效率，考核范围为公司全体员工。考核原则是通过考核全面评价员工的各项工作表现，使员工了解自己的工作表现与取得报酬、待遇的关系，获得努力向上、改善工作的动力。使员工有机会参与公司管理程序，发表自己的意见。考核目的、考核对象、考核时间、考核指标体系、考核形式应相匹配。以岗位职责为主要依据，坚持上下结合，左右结合，定性与定量考核相结合。考核可采取上级评议、同级同事评议、自我鉴定、下级评议、外部客户评议等。
二、日常行政事务处理
1.接听电话接待来访：接听电话要使用文明用语，语言应亲切简练、礼貌、和气，公话严禁私用，一律不得拨打信息台;对来访者要使用文明用语，热情接待，要认真倾听来访者的叙述。如未能及时有效地解决，应做好相应的记录并跟进落实。
2.文件制发及档案管理：文件制发后应将文件内容传达到应周知的相关部门和人员，并督导落实。文件制发后，应先分类整理再按要求进行归档，公司内部综合类档案原则上以半年为周期进行建档。公司档案管理的基本原则是：统一领导，分级管理;维护档案的完整与安全;便于公司和社会对档案的有效利用。
3.例会组织与纪要：按要求安排好人员的座次及发言顺序，发言要短小精悍，有效地利用时间，讨论实质性的问题。与会人员均应将手机设置为会议状态。
4.车辆使用及管理：提高汽车使用率，合理使用，降低能耗。公务用车，公司领导人员在市内参加各种业务活动，派车接送;到外地出差，送到火车站或机场。公司其他员工遇有紧急、重要公务或因路远等必需用车的情况时可酌情批准派车。公司组织集体活动，酌情安排用车。
5.日常制度监管：在现有的管理模式中，加大行政督导的执行力度，有效地实施行政制度及监管，及时调整管理方式、方法，建立和谐的工作氛围与高效运作的工作效率。
三、外部沟通
1.政府职能部门沟通：作为公司与政府部门沟通的窗口，我们应以热忱态度与政府部门建立起真诚信任的关系，端正自己的位置，灵活处理。
2.合作伙伴沟通：要注意多方了解与业务相关的事务，以做到准确理解对方的意图、帮助进行有效的沟通与传达，但在处理事务时注意以公司利益为重。
3.注重礼尚往来：节日礼品、贺卡等，在重要的节日(如圣诞节、新年、春节、或重要合作伙伴[客户]的公司纪念日等)，应在征求总经理意见之后，以礼品或贺信及时致意，维护与合作伙伴的友好关系。在业务合作中，适时提醒经理并根据经理要求为其安排与合作伙伴的定期沟通活动或轻松的就餐，与合作伙伴建立经常性的沟通。以促进彼此的了解与进一步的合作。
行政管理工作可以说是千头万绪、纷繁复杂。企业行政人员每天都面临着大量的、琐碎的、不起眼的事务，但是行政工作在企业中的作用是不可小视的，所以也要求从事这个岗位工作的人员要具备一定的职业素养。
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一、 行政人事部行政专员岗位工作说明书 岗位责任制：
1. 遵守并执行公司各项规章制度;
2. 执行行政人事部管理制度;
3. 负责外单位、政府职能部门及社会团体一般人员的接待工作，重要客人来访迎送等招待工作;
4. 协助副总搞好6S工作;
5. 负责公司非生产性固定资产维护及管理;
6. 负责公司厂服、办公用品、员工的福利待遇礼品的申购、发放、保管工作;
7. 负责公司后勤保障工作，主要是卫生保洁、宿舍管理工作;
8. 对电话、电脑、复印机、传真机、监控设备的维护维修、管理工作;
9. 负责办理行政事务方面的日常工作;
10.完成领导交办的临时任务。
11.协助公司各岗位责任说明书，检查职责落实情况。
二、 权限：
1. 工作建议权;
2. 对各部门的非固定资产使用情况检查、监督、管理权。
三、 责任：
1. 对自己工作成果负责;
2. 对部长交办的工作负责。
四、 考核指标：
1. 办公费用控制率;
2. 电脑、网络修复及时率性;
3. 宿舍管理合格率;
4. 公司领导满意度。
岗位责任人签字：
岗位职责：
1、负责公司的行政后勤工作，安全保卫和消防管理工作，创造舒适、优美、整洁的工作生活环境;
2、负责办公室的会议室管理、环境卫生管理、办公设施、房屋修缮、装修管理等综合事务工作;
3、参与管理标准及管理制度的拟定和修改工作，负责公文及档案管理;
4、负责公司内部日常行政事务类管理、固定资产和办公用品的管理等;
5、负责公司各项规章制度的推行，执行与追踪，维护公司各项规章制度的权威;
6、负责对突发事件的处理工作，协助公司处理各项突发事件;
7、负责公司各部门的办公的纪律情况，确保工作正常有序无违纪现象;
8、成本控制及水电管理;
9、人员的用餐统计;
10、申报园区及国家颁布的相关政策;
11、完成上级交办的其他任务。
任职资格：
1、 大专及以上学历，三年以上相关工作经验;
3、 具有良好的沟通协调能力、语言文字表达能力，工作积极主动，责任心、执行力较强，抗压能力较强;
4、 有一定的数据统计、分析能力，能熟练操作办公软件;
5、 有良好的服务意识;
6、性格稳重、正直、具有较强的责任心、专业领域的专注度和沟通能力，文笔流畅。
7、对办公室工作程序熟悉。
工作地：苏州工业园区独墅湖高教区东南大学南工院内
HR工具箱-职位模版
行政专员/助理
本范例仅供参考,请酌情修改后再使用
岗位职责
1、普通工作人员职位，协助上级执行一般的不需较多工作经验的任务;
2、公司日常行政管理的运作(包括运送安排、邮件和固定的供给等等);
3、负责公司的档案管理及各类文件、资料的鉴定及统计管理工作;
4、负责各类会务的安排工作;
5、协助行政经理对各项行政事务的安排及执行;
6、完成上级交给的其它事务性工作。
任职资格
1、行政管理或相关专业大专以上学历;
2、一年以上相关工作经验;
3、具备一定的行政管理知识;
4、工作细致、认真、有责任心，较强的文字撰写能力，较强的沟通协调以及语言表达能力;
5、熟练使用office办公软件及自动化设备，具备基本的网络知识;
6、形象气质佳，女性优先。
姓名：性别：联系方式：
第一部分：单项选择题(每道题2分，共15题)
1、以下哪个选项内容不是办公室事务管理的特征?(B)。
A.服务性B.决策性
C.专业性D.主动性
2、传真机的使用哪一项是不对的?(B)。
A.发送前检查原稿质量B.随时随地可向对方发送
C.不宜发送礼仪性文本D.不宜发送私人、保密文本
3、行政专员必须具有合作精神，以下合作方法中哪一项是不适宜的?( B)。
A.善于同他人合作，密切配合，步调一致
B.应该有自己的个性，尽可能使别人服从自己
C.配备文秘人员时遵从异质结合的原则
D.公允地与同事分享胜利的成果，分担失败的责任
4、以下关于文员管理好时间的说法，哪一个是不正确的?(D)。
A.定好目标，把想做或需要做的事情写下来
B.想办法加快处理邮件、信件和其他反复出现的事务
C.开始工作之前要做好准备工作，就不会因遗忘某事而中途停顿
D.把零散工作安排在安静、有效的时间段里去做
5、以下关于文员对办公室布置的情况，哪一个是错误的?(B)。
A.伸直双臂再合拢，在高于桌面15cm左右画弧形，手臂所能覆盖的桌子面 积，比较适合摆放与工作有关的物品
B.办公桌抽屉里的物品摆放要注意放置整齐，东西可放得满一些
C.各种类型的文件柜要分门别类安放文件、资料和物品，并贴上标识
D.纸张和较重的东西放在架子下面几层，较小的物品先放人盒中，再放在稍 高于眼光平行的层面上，用标签贴在各种物品的下方
6、以下关于投影机的使用哪一项是不适宜的?(D)。
A.安置窗帘遮挡室外光线
B.与其他设备正确连接
C.投影机要远离热源
D.应设置电脑的桌面屏幕保护功能
7、向级别与本机关相同的有关主管部门请求批准某事项应使用( D)。 A: 请示B: 报告C: 请示报告D: 函
8、在印制本上，文头位于公文的( A )，作者位于()。
A: 首页上端;右下方B: 首页下端;右上方
C: 首页上端;右上方D: 首页下端;右下方
9、用于对某一项行政工作作比较具体规定的规范性文件，称作( C)。 A: 条例B: 规定C: 办法D: 决定
10、在购买电脑时从报价单上看，计算机的硬件配置中“Pentium4 2.8G”指的是(A)。
A.计算机中央处理器的信息B.内存储器的信息
C.硬盘的信息D.软盘驱动器的信息
11、在Windows XP环境下，复制选定的对象可以用按住(C)键并拖动鼠标的方法。
A. ShiftB. AltC. Ctrl
12、Word文档文件的扩展名是( C)D. F10
A. txtB. xpsC. docD. wod.
13、小周、小李、小方的工资比数是3：4：5，小李工资是300，则小周与小 方工资分别是多少?(B)
A.230、280B.2
25、375C.220、370D.240、290
14、泡茶时，杯里的水在( B )
A.七分满B.六分满C.八分满D.满至杯口
15、在交通工具中，座次的尊卑优劣往往显而易见的。轿车的座次最高级别的是( B )
A.后排左座B.后排右座C.后排中座D.前排副驾驶座 第二部分：多项选择题(每小题3分，共5题)
16、公文是一种特殊的文体，这种特殊性表现在( AD )。
A: 采用白话文形式B: 具有真实性、合法性
C: 具有规范性、相对确定性D: 用议论、说明、叙述多种方式表达
17、下列有关公文印章或签署的说法何者正确( ACD )。
A: 在公文上盖印或签署，是用以证实公文作者的合法与公文的法定效力B: 行政机关的公都必须加盖章
C: 联合下发的公文、联合发文机关均应加盖印章D: 盖印应做到上不压正文、下压成文日期
18、以下哪个接打电话的行为是正确的?(BCD)。
A.受到通话对方极大的责难，应针锋相对回击
B.给上司的留言下面朝下放在他的办公桌上
C.做记录时可以在便笺下垫一张复写纸，以防遗失后备用
D.中途因有事需放下电话请对方等待时，应把听筒朝下放置
19、在中文Windows XP中，为了实现中文输入法与英文输入法的切换，错误的操作方法是(ACD)。
A. Shift + 空格B. Shift + Ctrl
C. Ctrl +F9D. Ctrl + 空格
20、职业操守是人们在职业活动中所遵守的行为规范的总和。良好的职业操守包括(ABCD)。
A. 诚信的价值观B. 遵守公司法规
C. 诚实地制作工作报告D. 不要泄密给竞争对手 第三部分：简答题(共2题)
21、按照2000年《国务院行政机关公文处理办法》的规定，国务院规定的行政公文共有几类几种?(5分)
标准答案：(1)命令;(2)决定;(3)公告 ;通告;(4)通知 、通报;(5)议案;
(6)报告;(7)请示;(8)批复 :意见;(9)函;(1 0)会议纪要。
22、就你的理解行政工作应包括哪些内容?如何才能做好这项工作?(10分) 参考答案：
1、日常事务工作(文字录入、复印、打印、整理会议纪要、人员接待、电话接待、采购、发放办公用品);档案合同工作。
2、拟定相关公文;协助直属领导策划员工活动及组织会议、活动;
3、协助直属领导企业文化建设，草拟、修改相关制度;
4、公司办公场地绿化;办公场地清洁、环境维护。
5、劳动纪律监督、行政费用统计及核算。
6、后勤支持性服务(办公设备维修维护、名片印制、定餐等)
7、有关政府政策及信息、行业信息的收集。
第三部分：实操题(共4题)
23、2014年国庆假期将近，请拟一份关于国庆节放假的通知。(5分) 参考答案：关于国庆节放假的通知
公司各部门:
根据国家规定结合公司实际情况，现将2014年国庆节放假安排通知如下： 2014年10月1日至2014年10月7日放假，2014年10月8日(星期三)上班，共7天。其中10月1日、2日、3日为法定节假日，9月28日和10月11日为调休，正常上班。
请各部门根据实际情况安排好放假期间的工作，同时做好安全防范工作，妥善保管贵重办公物品如笔记本电脑，关闭自己办公区域内的插线板电源开关，将办公桌面收拾整洁。
预祝大家度过一个愉快的国庆长假!并温馨提醒大家外出旅游注意安全!
部门：
2014年9月24日
24、从行政方面控制公司日常的成本，你觉得从哪几个方面入手?(5分) 参考答案：
控制公司日常成本，应从以下几方面入手：
1、复印、打印控制。
2、办公用品购买成本控制。
3、办公用品领用控制。
4、办公用品使用情况控制。
5、水电费用控制。
6、办公电话费用控制。
7、会议和活动组织成本控制。
8、定期向公司全体成员宣传节约意识。
25、公司老总在例会说：“上个月公司的电费开支很大，有一些浪费，大家要注意一下。”你对此种情形如何办理?(10分)
参考答案：先出一份通知，然后在每周各部门例会上花几分钟时间给大家强调一下。同时要从自我做起，平时节约用电，并且在日常工作中，看到有浪费的情况下，友情提醒并主动去完成。比如天气不热的时候将有人将空调打开。这里给大家说一下，天气很好，现在可以不用启动空调，我先关闭了。
可以说一些细节如：计算机如长时间不用关机，空调下班后关闭，中午休息时关灯等均可。
26、 文员小胡正在办公室忙着，进来了一位西装革履的男士，自称与李总经理约好的。但小胡一查经理的日程安排，却并没有发现有约会。但既然说与李总经理有约，也可能是经理亲自约定的，接过名片一看，是某家杂志社广告业务部的钱经理。凭直觉小胡觉得对方是个推销员，但仍然很热情的请坐、端茶，然后问道：“您是否和李总约在上午见面?”(20分)
问题：(1) 小胡回到办公室的第一件事应该是做什么?(5分)
(2) 小胡的做法是否正确?有没有不妥之处?(5分)
(3) 小胡为什么不可直言相告李总经理不能接待钱经理?是否违背办公室人员的职业道德?(5分)
(4) 秘书对来到公司的每一个人都应该视如贵客，都应该有求必应，引见给领导吗?(5分)
参考答案：
(1)小胡回到办公室应马上与妈小姐联系，遵守诺言。
(2)正确。接待技巧符合文员要求。
(3)文员对待媒体尤其要小心谨慎，不可轻易得罪;即使不能引见给上司，同样应礼貌待人。这样做不违背办公室人员的职业道德，而是运用策略做好接待工作。
(4)不能有求必应，应区别情况，或引见，或挡驾;为上司挡驾是为了减轻上司的负担。
行政专员辞职报告1人力资源部经理：
您好!我是招聘专员，在公司工作三年，现提出辞职申请，辞职报告已经递交。为了部门更好找到相关工作交接人员，现把我的岗位职责说明如下。
招聘专员主要负责通过各种渠道发布和管理招聘信息，并进行正式招聘前测试、简历甄别、组织招聘、员工人事手续办理、员工档案管理及更新等与招聘相关的工作。人力资源、劳动经济、心理学、管理学等相关专业大学专科以上学历，有人力资源相关认证，熟悉人力资源管理各项事务的操作流程的人士即可以应聘此职位，未来发展趋势将成为人力资源经理或招聘经理。
由于各种个人原因，再加上自已的职业规划与现在的情况相差很大，我的理想是能够成为招聘经理，可是不管我怎么努力，都难以实现，既然这样，我想辞职可能是最好的决定。我希望能够在6月20日之前办理完辞职手续，希望经理能够安排相关的人员跟我交接工作，我将十分感谢。
此致
敬礼!
辞职人：xxx
20xx年xx月xx日行政专员辞职报告2
尊敬的领导：
您好!
经过再三思考，正式向公司提出辞职。
由于诸多原因，现在我不得不向公司提出申请，对于由此给公司造成的不便，我深感歉意。但同时也希望公司能体恤我的个人实际情况，虽有很多的不舍，但还是做出以上的决定，希望公司领导能对我的申请予以考虑并批准。谢谢!
在此期间深知背后领导的信任与栽培，同事们的支持与帮助。转眼在公司已有一年多时间，不管是工作实践还是工作技能培训让我受益颇深，各方面能力都得到了很大的提高，对于公司领导对员工的技能培训表示感谢。在公司的工作很充实、愉快，同事们的支持与帮助在此表示感谢。尤其是杜总平时的教导与栽培，平时工作中的不足，还望谅解。
我希望可以在此辞呈递交之后的2—4周左右离开公司，便于公司在此期间寻找更合适的人选，来填补职位的空缺。在接下来的工作中，我一定会认真做好本职工作。
希望批准我的辞请，衷心感谢。祝公司蒸蒸日上!祝各位领导同事工作愉快!
此致
敬礼!
辞职人：xxx
20xx年xx月xx日行政专员辞职报告3
尊敬的公司领导：
您好!
我经过深思熟虑，决定辞去目前的经理助理一职。在这里工作的一年时间里，我学到了很多新的东西，充实和丰富了自己。同时，我也很幸运，能够有机会在这样一支团结向上，优秀的团队里学习，更重要的是，认识了这么多好的朋友和同事。
但是，天下没有不散的宴席。我感觉到自己的能力和性格不适合在继续担任这份工作。很遗憾，没有机会再为公司做的贡献。但是我对公司的感情还是一如既往，希望公司能够蒸蒸日上，有更好的发展。
在过去的工作中，我自己也感到很欣慰的.是，自己并没有给公司带来任何损失或者不好的影响。当然，如果我有做的不够的地方，希望您能够指正。
关于我的离职申请，希望您能够尽快批复。
谢谢!
此致
敬礼!
辞职人：xxx
20xx年xx月xx日行政专员辞职报告4
尊敬的办公室主任：
您好!我是行政专员xx，之前一直从事it这一块的商务谈判及业务接待，现在我申请辞职，这是我的辞职报告。
我辞职的原因有以下三点：
第一、薪酬问题
在公司已经工作近二年了，工资总共也才涨了二百来块钱，而且都没有年终奖。
第二、住宿问题
公司虽然给我们安排了住宿，但是一个房间8个人会不会太多了呢，宿舍是公司自已盖的不能太多的费用，还住这么多人有点说不过去。
第三、晋升机制
公司虽然有晋升机制，但是我感觉大部分人享受不到，理由很简单，就是上班时间要每周6天以上这一条。
不管怎么样，我决定辞职了，或许过多的抱怨，只会让您反感。
此致
敬礼!
辞职人：xxx
20xx年xx月xx日
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