公交信息数字化管理论文

闵行区依托于信息平台，通过“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”的城市综合管理和应急联动机制(简称：大联动机制)，力求通过体制机制创新，进一步加强和创新社会管理，维护社会稳定，促进社会和谐。行区是上海改革开放的缩影。下面小编整理了一些《公交信息数字化管理论文 (精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

公交信息数字化管理论文 篇1：

大数据时代公共管理的挑战及创新模式探究

摘要：随着计算机技术与数据分析技术的迅猛发展，大数据作为数据资源与信息资本对公共管理创新产生重大影响，精准化的公共管理模式应运而生。大数据技术为提升公共管理的科学决策水平、服务能力、满足民众个性化需求以及提升社会风险管理能力提供了机遇，但也面临着大数据意识缺乏、信息安全、信息孤岛、人才匮乏等一系列挑战。应树立大数据思维意识，建构以大数据为中心，以政府为主导，企业、社会组织、普通民众等主体协同合作进行精准化管理的新模式。

关键词：大数据时代；公共管理；机遇；挑战；精准化管理

随着互联网技术和数据分析技术的快速发展，大数据带来的信息风暴正深刻地改变着人们的生产、生活与思维方式。以互联网、物联网、云计算等信息技术结合而成的大数据时代信息浪潮的来临，越来越多的信息化手段被应用于公共管理领域，公共管理的时空境遇发生了重大变革。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，而政府部门是大数据最强势的拥有者，也是公共管理的最重要主体。因此，大数据能够为政府职能转变、管理服务模式创新提供关键的技术支持。大数据时代的公共管理面临着全新的機遇与挑战，各级政府应积极运用大数据思维与手段，通过制度与组织创新提升公共管理水平，开启公共管理以大数据为中心的精准化管理的新时代。

一、大数据时代的内涵与特质

（一）大数据时代来临

从2000多年前人类“烽火传讯”、“快马加急”到1876年贝尔发明电话，实现了人类声音首次传递；从远古结绳计数到1946年第一台计算机诞生，标志着人类进入信息时代。时至今日，随着云计算、计算机技术的发展，特别是社交网络、移动通信和电子商务等把人类带进了一个文字、数字、语音、图片、视频等信息结构的新时代，即大数据时代。2008年9月，国际期刊《自然》推出一个名为“Big Data”（大数据）的专刊，首创“大数据”这一概念。2009年初，“大数据”开始逐步渗入信息技术领域。2010年，牛津大学教授舍恩伯格在《经济学人》比较明确地提出了大数据时代的思想。2011年6月，世界领先的全球管理咨询公司麦肯锡发布研究报告率先提出大数据时代已经到来。2012年12月，中国一批知名企业、高校在北京共同发起并宣布成立中关村大数据产业联盟。2015年9月5日，中国政府印发《促进大数据发展行动纲要》，加快政府数据开放共享，建成国家政府数据统一开放平台。2016年6月21日，中国互联网大会全域大数据应用论坛以“舞动全域，智能未来”为主题在北京成功举办，从数据、分析处理、产业联合三个层面实现安全协同治理，进一步推动大数据创新应用。大数据的理论研究和实际应用都在国内外学界、商界、政界掀起一片热潮。

（二）大数据时代的特征

对于大数据的含义学界并没有统一的界定。但可以肯定的是大数据是一种因信息技术的革命性进步而形成的信息爆炸现象，它是排斥小规模数据基础上做到的事情，以一种“前无古人”的方式，通过对海量数据进行分析，获得有巨大价值的产品和服务或深刻的洞见[1]4。从各种各样类型的数据中，快速获得有价值信息的能力，就是大数据技术。高德纳咨询公司提出大数据具有大量（volume）、高速（velocity）和多样（variety）三个特征，后来舍恩伯格与《经济学人》数据编辑肯尼思·库克耶合作，又增加一个特征：价值（value）。这就是大数据4V特点。然而，大数据4V特点不等同于大数据时代特征。涂子沛在其著作《大数据》中指出，大数据时代已经具备技术层面上实现信息高度个性化、打破时空障碍，社会层面上权力开始分散化、大众创新正在实现的特征[2]311。个性化信息的不断产生，在线生活的充斥以及数据的开放流动，当前的社会已经进入创新的互联网新时代。如何利用大数据满足公众个性化需求，创新公共管理模式，提升公共管理效能，已成为政府管理者亟待解决的问题。

二、大数据时代公共管理面临的全新机遇

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会各种力量，广泛运用经济、政治、法律、管理的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共福利和公共利益增进[4]4。随着大数据时代的到来，大数据所蕴藏的巨大价值将引发一系列的管理变革，大数据技术与思维为公共管理提供全新的机遇。

（一）大数据运用有利于提升公共管理的科学决策水平

决策能力是公共管理的能力的核心要素。作为一种新兴数据处理技术，大数据能够有效地将政治、经济、文化、社会、生态等领域方方面面的信息资源整合，为公共管理提供重要数据基础和决策依据。信息社会的民众通过微博、微信、QQ等新兴社交媒体参与公共决策的探讨，每个社会公民都能通过网络信息手段参与和发声，从而可以使相关部门对民众真实的需求和关注的热点问题进行有理有据的分析，把分散的海量的小数据合并综合，制定出接地气、有实效的决策。民众的参与性、互动性和回应性也相应增强。此外，大数据营销、大数据服务已成为重要的商业手段，在公共卫生和经济预测领域中，大数据预判能力也已锋芒初露。大数据时代的公共管理决策不再仅仅依赖感觉与经验制定，而更多依靠丰富详实的数据资料，从而提升公共决策的科学化与民主化。

（二） 大数据应用有助于提供更加优质、高效的公共服务

数据与信息技术的快速发展为更加优质、高效的公共服务提供了坚实的技术保障，智慧城市、智慧公交、智慧社区建设的持续推进为民众的生活带来了极大的便利。在大数据时代，公共服务环境不断开放，服务方式更加灵活多样，服务内容更加丰富，服务质量更加高效。公众和政府的行为处于网络信息的监督下，公共服务供给更加主动，通过大数据对公共服务进行追踪评估，从而判断公众对公共服务质量的评价与建议，以此改进服务效果，提升公众满意度。政府从以往高高在上的发号施令者转变成为优质、高效公共服务的提供者。北京居民只要用手机登录“市民主页”，就能享受59项民生服务，在不远的将来，人们也能使用网上虚拟办事大厅，足不出户就能享用像贴心管家一样的政府有关部门推送的私人订制服务，使更加优质、高效的公共服务融入百姓生活，深入民众内心。

（三）大数据应用能更好地满足公众的个性化需求

社会生活的信息化、网络化与数字化的个体化社会的到来使得个人的独立性、独特性、主体性日益显现，社会生活进一步开放和快速流变，当代个人也因此呈现出多元异质、万千形貌[4]131-132。大数据时代民众的需求也呈现出个性化、多样性的样态。越来越深入和精细化的数据挖掘为更加个性化和人性化的公共服务奠定技术基础。例如在民众最为关注的健康医疗领域，相关部门可以发挥数据收集与分析的优势，从多渠道获取健康信息，把公民个人的电子病历等医疗数据与所从事的职业、工种等行为数据相关联，进行全面的健康状况评估，获得更加精细化的医疗保健服务。相关部门可以根据公众在政府的网站、微博、微信等信息平台的浏览次数、发表的评论等多项数据记录的分析，制定更加切实有效的服务计划，推送更加具有针对性的公共服务项目。

（四）大数据有助于增强社会风险治理能力

全球风险社会与中国风险社会的共同交织，各种风险事件不断涌现。自然灾害、金融危机、恐怖袭击、SARS疫情等风险的层出不穷将人们推向风险丛生的险境，对人们的生产与生活造成了极大威胁。风险预测依赖知识，风险和危机的存在和分配主要通过论证来实施[5]497。大数据时代的最大改变在于由原來的风险发生后的被动应对转变为风险发生前的主动预测，提升风险治理的主动性、前瞻性、有效性。通过大数据技术预测社会危机与风险的发生，将风险的不确定性转变为可控性。美国在黄石火山安装了数百个观测仪器，预测自然灾害的发生；日本“3·11”大地震后的海啸预警也是大数据运用的典范。美国洛杉矶警方把建立在数据分析基础上的“犯罪热点图”应用于日常的治安工作，有针对地在犯罪热点区域加强警力，从而犯罪数量有效地得到控制，辖区的治安得以维持。

三、大数据时代公共管理面临的挑战

大数据时代在给公共管理带来无限机遇的同时，由于传统的公共服务方式、体制机制、服务流程不能适应信息技术的快速变迁，大数据也给公共管理带来了诸如大数据意识缺乏、信息安全、信息孤岛、技术人才短板等一系列的挑战。

（一）大数据意识缺乏是首要挑战

大数据意识的缺乏成为公共管理革新的首要挑战。美国管理学家爱德华·戴明有一句名言：我们信靠上帝。除了上帝，任何人都必须用数据说话[2]62。大数据时代的数据资源无比丰富，数据分析技术极为先进，公共管理者的决策思维仍然停留在传统的“拍脑袋”决策的惯性思维，并没有意识到仅凭传统与经验已经很难做出正确决策。据中国互联网信息中心CNNIC的数据显示截至2015年12月，中国网民规模达6.88亿，网民总量世界第一，比整个欧盟的人口数量还多。可见中国从来不缺乏可供收集的数据和收集数据的手段，缺乏的恰恰是收集数据的意识，行政官员缺乏依靠数据管理的素养与偏好。然而随着信息技术的进步，数据的重要性日益凸显，先应用再有数据的管理模式已经不适应时代的要求。

（二）信息安全问题的重大挑战

大数据时代随着数据的爆炸性急速增长，各种数据大量出现，特别是保密数据、隐私数据也急剧增加，国家与社会的安全、国防军事机密、公民个人的信息安全受到严重的潜在威胁。由于公共管理涉及社会的各个方面和领域，加之政府具有公权力的天然优势，甚至可以强迫公众提供信息，每一个公众从某种角度来说都是“赤裸”的，毫无隐私可言。现实生活中，通过正当或不正当手段获取、整合数据，然后泄露他人隐私的案例比比皆是。尤其是政府，作为最大的公共管理者，不仅是最大的信息占有者，更有可能是最大的隐私泄露者或贩卖者。特别是全球互联网大会的召开更是将全球网络安全问题提上重要议程，大数据时代的信息安全问题已经逐步引起世界各个国家的重视，具有全球化的视野也是大数据时代公共管理创新的必备思路。

（三）信息孤岛为数据信息的整合利用带来挑战

大数据的核心并不是拥有数据，而是应用数据。而信息孤岛却为大数据的有效利用带来挑战。所谓信息孤岛，是指由于数据标准等原因，造成的不同的信息系统之间的数据无法兼容，形成一个个孤立的“岛屿”的现象[1]57。大数据时代，信息技术发展到了一个新的高度，公共数据爆炸式增长，人口、交通、税收、社保、卫生……各行其道，互不相交，公共管理的不同部门之间的信息隔绝状态是该时代的必然产物。过去的电子政务是依据业务流程建设的，致使电子政务信息不能互联互通，严重阻碍公共管理中不同组织或部门间信息的整合、分析与应用，限制了数据活力的激发，也给公共服务带来不便。比如进城务工人员为了办护照，返乡多次办理手续证明，而且需要很多部门的公章，其实只要实现了综合数据联网，这些信息政府部门之间可以共享，而不必如此繁琐。

（四）数字鸿沟对公共管理的平等性带来挑战

大数据依托的是网络世界，那些信息时代缺席者的数据如何收集？无论是发达国家还是发展中国家，数字鸿沟（Digital Divide）都是信息时代突出的社会问题。数字鸿沟是当前社会除了城乡、工农和脑体差别以外最突出的差别。以中国为例，农村大部分民众无法在网络世界中表达情绪、意见、诉求和偏好，也就无法完全进入大数据时代国家治理的决策视野[6]。比如智慧城市建设的推进在给城市带来无限辉煌的同时更加拉开了城乡之间的距离，造成新的社会不平等。大数据不仅无法解决还将加剧数据鸿沟，增大公共服务提供上的差异性，市民与农民的身份差异将导致享用的公共服务的巨大差距，城乡之间的壁垒与隔阂会更加严重。因此需要加强农村地区特别是偏远山区的网络基础设施建设，扩大数据共享、服务共享的范围。

（五）数据技术与人才短板影响大数据的有效应用

技术和人才是信息时代的核心元素，大数据时代更是如此。大数据技术主要体现在数据收集、数据分析和数据发布三个方面。如何提取、转换、整合数据？如何锁定目标数据，构造联机分析？如何进行数据挖掘，发现新模式和规律？如何对数据进行可视化设计使其得到普遍应用？这些问题都是公共管理创新道路上必须突破的瓶颈。大数据技术需要大数据人才来掌控、布施。应该清楚地认识到公共部门的构成人员仍是政府管理人员，缺乏掌控操纵大数据的技术，公共部门也并没有随着大数据时代的到来而引进大数据专业技术人员，这将极大地阻碍大数据的有效高效应用，需要相关部门引起足够的重视并力求改变。

四、走向多元协同的精准化管理：大数据时代公共管理的应对之策

大数据作为一种技术，大数据时代的真实内涵是大数据、大价值、深入综合、精准化管理。大数据的核心是应用数据。作为科技理性的最显著彰显，大数据的合理利用将推动公共管理模式的创新。政府及公共管理部门通过思维与制度转变主动迎接和应对大数据带来的问题与挑战。如何树立大数据思维，实现精准化管理，形成政府主导、公众参与、多元协同治理的新格局，这将是大数据时代公共管理创新思路。

（一）精准化管理的思想保障：树立大数据思维意识

从古至今，政府一直是原始信息的最大采集者。它可以强迫人们为其提供信息，而不必付出代价，所以政府将继续收集和积累大量的数据[7]。因此，各级政府部门需要具有危机意识，树立大数据思维意识。大数据时代以信息资源数字化和信息交换网络化为特征的电子政务比传统的纸质文件时代发展得更加迅猛。运用大数据思维助推公共管理既是对国内外信息化发展趋势的积极适应，也是践行以人为本的服务理念、提升执政效能、推进行政体制改革的迫切需要。如果仍然保守传统，不思变革创新，只能被时代无情地淘汰。其次公共管理的部门主动实现数目字管理，在大数据的应用过程中坚决贯彻“精、准、细、全、严”的原则，促进决策科学化和管理精细化。大数据时代的公共管理模式应是以事实为基础、以数据为核心的精准化管理模式——数目字管理[8]145，应是先有数据再有应用。数据就是管理，不会量化就无法管理的思想已成为管理学界的知识共识[2]69。大数据时代的管理行为将日益基于数据分析做出，在公共管理部门普遍形成“先有数，再做事”、“用数据说话”的数据文化。例如，美国国防部以大数据为基础，在情报、侦查领域建立决策自动支持系统。

（二）精準化管理的数据来源基础：依法推行大数据信息公开

若要利用大数据提高政府公共管理水平，就必须做到数据和信息公开。大数据在整个实施过程中必然会遇到诸多法律问题，只有以法治作为保障，才能顺利实施。国家收集数据时代表的是其公民，因此它理应提供一个让公民查看的入口，但少数可能会危害到国家安全或他人隐私权的情况除外[1]150。一方面，没有数据的开放，就难以形成大数据应用和大数据革命[8]266。另一方面，信息安全是数据时代的头等大事，没有数据安全，就没有社会稳定与安全。为此，政府应充分尊重群众的主体地位，依法推行大数据信息公开，充分发挥政府数据信息对民众生产、生活的服务作用。开放的数据带来了开放透明的政府，建立在海量数据基础上的政务公开既保障了公民的知情权，也有助于政府公信力的提升。美国的数据开放举世闻名，美国在2012年5月公布了数字政府战略，建立了以信息和客户为中心的政府工作模式。并于2014年建立了税收方面的共享数据库，纳税人可以查询个人纳税信息。我国广东地税借助大数据平台，积极推进第三方涉税信息共享，实现了地税机关在办证服务上的大创新。

（三）精准化管理的数据融合保障：整合信息孤岛

公共部门的小型化、分散化从表面看是提高了行政效率，但却弱化了政治控制。部门分割加剧部门孤立，各部门缺少沟通协作，不同部门之间的信息系统不兼容，信息无法整合，大大削弱政府处理综合性问题的能力。欲打破信息孤岛，重新激发数据活力，必须“结网”，也即形成阡陌纵横的数据网、信息网。大数据在云计算、物联网、社交网络等平台和技术的支持下，打破条块分割，实现不同部门、不同层级之间数据共享具有无限可能。将公共管理中的横向信息系统和纵向信息系统整合，平级与上下级部门之间，利用多极网络和中心数据库，进行统一的元数据定义，搭建统一的信息平台，实现不同部门之间数据信息的集中共享，提升服务效率与质量。数据驱动的政府更有效能，各级政府应形成公共管理的大综合、大服务、大管理的新格局。将健康医疗、交通出行、社会治安等显著的社会问题用大数据技术进行综合梳理，按照人口群体特征进行细分，并定制具有针对性的政策与服务。例如美国原本独立的交通管理局和治安管理局两个部门，通过数据分析发现治安案件与交通事故发生的案件具有高度的重合性，因此将两个部门开展合作，并取得了良好的工作成效。

（四）精准化管理的智力保障：加强信息化基础设施与人才建设

没有信息化的基础设施建设，就谈不上信息化，更谈不上大数据。我国当前很多地区的信息化基础设施建设比较薄弱，数据的采集、计算、存储和查询，仍用传统的方式进行，难以适应大数据的发展需求。各级政府应抓紧完善大数据急需计算机的更替及场地改善等硬件建设、技术提升的软件建设以及大数据运用的制度规则建设。此外，公共管理的变革创新需要大数据技术的支撑，而掌握这些技术的人才更是公共部门需要的核心资源。政府不只是大数据的占有者和受益者，在强化顶层设计、培育大数据产业、培养大数据人才等方面更应承担相应的责任。数据分析师已成为当今最热门的职业。数据科学家是需要综合掌握数学、统计学、数据分析、软件开发与使用等多方面素养的复合型人才。中国是人口大国，也是人才大国，更是数据大国，但是能够胜任大数据应用的创新人才却比较稀少。因此，应该努力培育和建设大数据人才队伍，造就一批懂技术、懂应用、懂管理的数据科学家，从而更好更快地提升我国的大数据技术水平。

（五）精准化管理的主体：政府主导下的多元协同合作

作为公共管理传统意义上的主体，政府虽然是最大的数据拥有者，却也是最大的数据应用低效者。由于无法引入有效的竞争机制，政府注定难逃低效的命运。社会组织、民间机构等非政府主体的参与能够提高公共管理的效能，在一定程度上弥补公共管理中的政府失灵。公众借助便捷的信息沟通，在公共政策过程中变得更加积极主动，公众的意见与需求得到了更多的关注与重视。政府在做一项公共决策更能深入了解公众偏好，更加灵敏快捷地对公众的政策诉求做出回应。政府应该是多方协作的，不仅是在各部门之间、各级政府之间全面协作还要与非营利组织、企业和个人进行协作，而大数据时代的到来正在加速这一进程。公共管理的主体从过去一个主体（政府）到现在企业、社会组织、民间机构、新媒体、民众等多个主体，由过去从上至下管理到现在协作治理，大数据促使公共管理逐渐形成多元协同治理的新格局。政府、市场、社会合作共治的管理模式在大数据时代得到进一步深化发展。谷歌公司通过大数据分析成功预测流感爆发成为企业在公共服务方面发挥作用的典型案例。此外，广西移动创新利用大数据运营分析平台，发布“4G手机健康助理”，将个人移动通信数据综合运用，多维度检测用户手机状态，并提供个性化解决方案并运用大数据进行精准营销。广西“智慧旅游”利用客流量大数据分析平台推动广西旅游事业。相关部门可根据实时监测到的数据，精准高效提供服务，精确提高公共设施使用效率，从而创新提升公共旅游管理水平。

互联网与大数据技术的急剧推进对公共管理提出了新要求。政府、市场、社会等各要素在大数据时代都呈现出新的特点，各种因素相互交织，共同驱动公共管理模式的革新。大数据技术能将广泛的碎片化的信息进行整合，通过对数据的深度挖掘，探求数据间的关联性，预测事物的发展态势。因此，将大数据技术嵌入公共管理领域，能够提升公共服务效能。政府除了解决好人才与技术的难题外，更为重要的是要在大数据思维指导下进行全方位的转变。各级政府需要积极利用大数据技术提供以民众需求为导向的优质高效的公共服务，利用好数据进行数目字管理。但是传统的体制与思维也对公共管理模式的创新造成了阻碍，需要打破信息孤岛和数字鸿沟的壁垒，解决信息安全的难题，创设条件和平台促进信息化建设，促进民众的参与和互动，使政府、企业、公民个人、新媒体等多元主体走向合作共治，借助大数据技术助推公共管理。

参考文献：

[1]维克托·迈尔-舍恩伯格，肯尼思·库克耶.大数据时代[M]. 盛杨燕，周涛，译.杭州：浙江人民出版社，2013.

[2]涂子沛.大数据：正在到来的数据革命[M].桂林：广西师范大学出版社，2014.

[3]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[4]郑杭生.社会学概论新修（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，2014.

[5]侯钧生.西方社会学理论教程（第三版）[M].天津：南开大学出版社，2010.

[6]陶雪娇，胡晓峰，刘洋.大数据研究综述[J] .南京大学学报，2015，26（1）：142-146.

[7]唐皇凤，陶建武.大数据时代的中国国家治理能力建设[J].探索与争鸣，2014，34（2）：54-58.

[8]陈潭.大数据时代的国家治理[M].北京：中国社会科学出版社，2015.

作者：张小红 费保升 方海 张栋

公交信息数字化管理论文 篇2：

上海闵行区:基于信息平台的社会管理“大联动”

闵行区依托于信息平台，通过“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”的城市综合管理和应急联动机制(简称：大联动机制)，力求通过体制机制创新，进一步加强和创新社会管理，维护社会稳定，促进社会和谐。

行区是上海改革开放的缩影。二十年间，闵行

区的城市发展实现了“三级跳”，迅速跨越郊县、城郊结合部阶段，进入“深度城市化”：从仅有50万常住人口的传统乡村社会，发展成为拥有233万实有人口（其中，来沪人员超百万、境外人员7万多）的现代化城区。

在城市发展突飞猛进的过程中，传统的社会管理理念、体制、机制、制度、方法等不适应的问题日益突出，社会前端管理缺位比较严重。为了有效解决上述问题，闵行区探索建立城市管理和社会管理长效常态机制，提出了五个力度：即组织领导力度大；源头治理力度大；体系建设力度大；机制创新力度大；法制保障力度大。大联动机制自此孕育而生。

“大联动”的组织架构与创新工作

2010年4月，闵行区成立了全市第一个实体化运作的大联动中心。

考虑到当前实际和可操作性，“大联动”机制不改变现有的行政管理组织体制，不改变现有各部门行政管理职责，而是通过前端队伍整合、职能融合、网格划分、工作联动、信息共享、业务协同等举措，实现信息采集及时全面、任务指挥准确权威、问题处置快速高效。这项机制科学地运用社会化、市场化、专业化资源，实现社会服务、管理、执法为一体的综合管理。

“大联动机制”主要在五个方面有所创新。

第一是在组织架构设计上创新。依照“条块结合，以块为主，统一协调，分级包块，责任明晰”的原则，建立了区、街镇、居村委大联动工作站三级组织架构，由各级党政主要领导亲自担任第一负责人，参与部门领导具体抓落实，确保“大联动”工作权威化、常态化。同时严格按照有关法律、法规要求分清服务、管理和执法的界限，明确案事件责任归属，使社会协管力量和行政执法力量明晰各自的职责任务和执法权限，尤其执法过程要做到依法行政，防止造成职责混淆、执行不力和推诿扯皮。

第二是力量整合，形成多方联动模式。形成了“一张管理网络、一套运行机制、一个指挥系统、一个服务平台、一支综合力量”的社会管理工作新格局，整合目标，整合行政执法力量。在“条（委办局）”上，发挥区“大联动”中心统一受理、指挥、协调、监督的功能，有效整合各职能部门的信息资源、执法力量，建立常态化行政执法联动机制。在“块（街镇）”上，以街镇“大联动”分中心为平台，整合涉及社会管理、城市综合管理各类协管力量，从以条线管理为主转变以街镇管理为主。队伍整合形成的综合协管员队伍，承担采集基础信息、排查安全隐患、协助化解矛盾等职责，实现一岗多职。通过力量整合，条块联动，努力实现各职能部门多头执法管理向街镇以“块”为主综合管理的转变，实现各部门管理力量的不足。

第三是创新电子政务，实现管理信息集中采集与共享。依照“依托社区，整合资源；集中采集，信息共享”的工作原则，在区“大联动”领导小组及推进办的统一指导下，实现了区、街镇和居村委三级管理主体之间的信息共享、接口对接和工作联动，将联动协调运行机制固化为信息化操作流程，依托区政务网搭建的闵行区社会综合管理基础信息采集系统，及时采集和处理相关违章违规信息（如，包括安全隐患、房屋群租、违章建筑、无证照经营、非法行医、地下工厂等）。目前，已通过实现了联动部门之间信息采集、流转、反馈的流程化运作，各类工作信息动态均“晒”在信息平台，做的好坏一目了然；“大联动”信息系统采用顶层设计，集约化建设，按照各部门现实政务工作的标准（没标准的暂时自定标准）、规范，进行流程再造，对业务进行梳理和分类，理清业务流和系统数据流，制定配套的制度、政策和考核，推进信息系统的应用，初步整合了公安、建交委、安监等部门与社会管理和城市管理有关的信息数据，建立了集通信、计算机、网络、地理信息系统、视频监控、数据库与信息处理等多技术为一体的信息化指挥系统。

第四是重心下移，形成无缝衔接网格。一方面加强小区巡管力量，成立居村委“大联动”工作站，整合就业援助、社区助残、房屋协管、社区保安、综合协管、社区公共文化服务6支队伍。另一方面加强街面巡管力量，建立长效街面各相关部门联勤制度。以道路为网格单元，建立城市网格化管理联动机制，将市容环境协管和治安辅助巡逻两支队伍纳入网格化管理联动机制进行统一管理。这样，在不打破现有管理权限的前提下，通过梳理各类执法规程，在“条”上充分放权，在“块”上先行受理、处置。实现多头合一、多网合一，形成纵向到底、横向到边的社会管理和城市管理责任网络，通过同网同责，改变以往条与条、条与块各自为政，管理资源匮乏的局面。

第五是着眼长远，实现常态社会管理与应急管理有机统一。在管理流程设计上创新，按照“服务在先、管理跟上、执法托底”的原则，实施系统推进，形成常态管理格局。在管理方式上从“处置问题”向“发现问题”延伸，从“事后执法”向“前端服务管理”转变，以信息化平台建设为支撑，将区、街镇、居村委“大联动”三级网络有效串联起来，通过常态化的信息排查工作，摸清底数，对社会管理和城市管理中的问题，按照应急管理“早发现、早报告、早研判、早处置、早解决”的“五早”原则进行先期处置，实现常态化管理与应急管理的有机结合。

“大联动”信息平台建设

大联动信息平台是闵行区电子政务和智慧闵行的重要组成，提高职能部门履行职责，支撑作用十分重要。

(一)大联动业务流程图

这是大联动业务流程图。老百姓96200电话到大联动中心后，由指挥派发中心派送到网格化管理中心、相关委办局或者大联动分中心，即13个街镇。分中心认为需要区级层面解决的，就请求大联动中心出面协调处置。所有的过程都在数据库中留存。这样，我们把公安、非公安的事情直接从平台上管，极大的提高了效率，节省了警力。如是突发的应急事件，就按照预案进行前期的调度，启动预案进行响应。

通过图1可以看出，大联动是通过一张政务网把所有的部门连在一起，统一使用终端。大联动有三个支撑层面：区层面、街镇分中心层面、村居委大联动工作站，各司其职。

图1 大联动平台架构

不同的群体通过这个平台联络起来。公安的维稳、相关委办局的城管、各个相关应急部门、还有正在完善的公共服务等，各部门的相关数据统一放到这个平台上，接受统一的指挥调度和通信联络。

(二)大联动平台主要功能

大联动业务流转系统。例如：联动中心接电话举报某镇有一个非法鉴别婴儿性别地下医院，被一级级派发至该镇计生办，规定3个小时到现场，168个小时为处理时限。同时该镇的联动分中心将这件事用手机短信派到了街镇处置部门责任人。处置完成后，他将会向分中心报告。整个流程完成后，中心会与举报人确认，并到现场核实，才能结案。

视频监控系统。该系统是在电信的统一监控之下，采用服务外包的方式，由公安、各委办局、街镇共享。电信实现了监控内容在流媒体上的播放，可以直接在电脑上点击查看。所有联网摄像头由权限控制观看的范围。

危化品运输管理。危化品车辆一旦进入闵行区，其详细信息就可以共享。例如：押运的物品是什么、押运员、驾驶员电话单位等。此外，闵行区的680辆危化品车辆可以在全国监控，其他的危化品车辆只能在闵行区监控。

公交运输管理系统。闵行区的公交都装有GPS，同时在很多的线路上都装有摄像头，可以实现实时定位。同时还为驾驶员安装了110按钮，可以报警突发事件。系统接到报警，可以点击这个车辆，掌握车辆的信息，还可以看实时现场传回来的视频图片。

无线巡防系统。闵行区有联防队员3000多个，可以用PDA与民警、派出所实现对讲，可以定位，可以情景管理。如派出所可以呼叫他，让他沿着特定的路线巡逻，到特定地点布控等等，对他的出班、回防、工作考核都非常方便。为联防队员的管理带来了非常重要的技术支撑。

应急预案管理系统。应急预案非常需要数字化建设，标准化管理。预案不光要做出来，同时要演练，最后经过相关委办局各个部门检查才能成立。应急资源由相关部门录入，应使大家共享。在我们的系统里，如要查雨衣储备情况，只需点击就可以查到位置、数量等信息。计算机还会把所有与这个突发事件关联的预案查出来。我们选择与该预案关联度最高的点击，指挥部的成员就会展现；再点击，指挥部成员就列入我们的平台，包括他们的电话、手机等信息；还可以再添加人员，可以同时拨打、也可以连拨所有人的电话、互相联系。所以极大提高了指挥效率和速度。

大调解大联动。闵行区所有的司法调解行业机构、街镇预调中心、村居委调解室的所有工作都在平台上可见，并且可以了解详细信息。比如，在平台上可以看到8月份闵行区共有4540件事情在处置，处置率在60%。还包括13个街镇的案件分布情况、结案多少、超时多少；各个委办局的排名，办结和超时案件，以及它们的详细情况等，都一目了然。

“大联动”的成效日益显现

闵行区的城市综合管理“大联动”机制既是社会管理的创新，也是政务公开的平台。通过一年多的探索实践，在社会管理创新方面，规范“大联动”机制建设，发挥“大联动”机制优势，推出了“962000”民生热线“一号通”，其积极效果日益显现。

管理方式上，从“处置问题”向“发现问题”延伸，从“事后执法”向“前端管理”转变，确保了社会和谐稳定

一是各政府职能部门依托大联动机制抓早抓小，有效减少了影响社会治安和公共安全的源头问题。“大联动”机制在组织架构的设计上推动了条线管理为主向街镇综合管理为主的转变和制度保障，推动了行政管理从静态、粗放、模糊管理模式向动态、精细管理模式转变。

二是依托大联动平台强化了对社会问题的大排查，社会矛盾的大调解，有效增强了政府化解矛盾、促进社会和谐的能力。全区组织动员体制内协管力量和体制外社会力量，以社会管理、城市管理和民生服务为重点，建立了问题大发现、信息大采集工作机制，从源头上堵塞了管理的漏洞、把握了管理的底数，弥补管理过程中的薄弱环节。全区各类社会矛盾通过大调解信息平台，实现了有效化解。

管理模式上，探索城市日常管理与应急管理相结合的有效途径，实现常态管理与应急管理有机结合

一是依托大联动“三级管理、四级网络”，以有效应对和处置突发公共事件为重点，加强突发事件的应急准备工作，建立了覆盖全区的应急管理工作网络，完成了全区13个街镇和18家应急联动单位应急预案修订、完善工作，形成了1个区中心总体预案、13个街镇分中心分预案、35个专项预案的应急数字化预案体系，完成了全区数字化应急资源信息库建设任务。

二是对社会管理和城市管理中的问题，按照“早发现、早报告、早研判、早处置、早解决”的“五早”原则进行先期处置，通过定向排查机制，全区一批重点安全隐患信息被及时查处。社会矛盾和隐患的前置管理，避免了公安等部门忙于被动“托底”的局面。

在信息资源整合上，通过电子政务平台一“触”即发，不断提升“大联动”工作管理水平

闵行区依托区政务网搭建的闵行区社会和城市综合管理基础信息采集系统，有效整合各职能部门内部资源，以信息化手段建立了常态化的行政管理与执法联动机制，形成了全覆盖的责任网络，提高了信息资源的利用率，增强了城市日常综合管理与应急反应能力。通过信息系统应用确保常态运作，实时为社会和公众提供方便快捷、优质高效的服务，让群众直接感受社会管理创新的成果。

2010年6月，区联动中心授权先后整合了公安110指挥中心、城管网格中心、民生服务热线、区长信箱、党务信箱、区应急值班等城市常态和应急管理资源。目前，52个区相关职能部门、13个街镇、516个村居委大联动站均已开通信息系统终端，一个全面覆盖、联通共享的社会管理综合信息平台已初具规模，“大联动”的信息分流、指挥派遣、通报督办、反馈监督等工作机制日趋完善；同时，也为各级领导、各级管理部门科学决策提供参考依据，提升了政府的工作效能和执行力，切实提高了社会管理和城市综合管理的水平。

作者：上海闵行区城市综合管理和应急联动中心

公交信息数字化管理论文 篇3：

数字化城管的效能动因

摘 要：数字化城管是以数字信息管理技术为基础，采用单元网格和城市部件来划分管辖，通过监督中心和指挥中心的“两轴机制”以及案件处理的闭环运行系统来实现城市管理的一种科学管理模式。实现数字化城管效能的主要动因在于：信息收集、案卷建立、任务派遣等六个阶段的运作流程形成了案件处理的“闭环运行系统”；“管理部件”和“事件”两个管理对象类别的划分使得案件发生后能够迅速判断出与之关联的责任部门，而“万米单元网格”的管理地域划分使案件发生后能够迅速确定出应由哪一区域的机构或人员负责处理；信息采集员的人事管理、工作内容和具体要求等不仅关涉信息收集阶段的运行效率，而且对于数字城管运行的综合状况亦有着举足轻重的影响。

关键词：数字化城管；效能；运作流程；管辖划分；信息员管理

增强管理过程科学化、精确化以及高效化的数字城管模式，已在我国多个城市中付诸实践并显示出相应的成效。2015年12月，中共中央、国务院在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中特别强调“以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力”。从根源上说，在城市管理过程中采用现代化的数字通讯技术和信息管理系统，其核心目的之一就是提高行政效率；行政效率是数字化城管所能体现得最为直接和明显的优势。而实践中，据各地统计，城管案件的处理效率确因数字平台的应用而有所提升。比如，黄冈市数字城管平台2013年5月上线，2014年共计立案75325起，应结案75122起，结案74460起，按时结案率达到97.59%，总结案率99.1%，系统运行效果显著[1]。再如，韶关市在数字城管适用前，市民发现路灯灯罩破碎只能通过电话投诉到市城管部门；城管部门接报后派出责任部门工作人员到现场察看情况，决定怎么修复、更换什么型号的灯罩，回去再向有关领导汇报；领导决定后再组织相关人员、带着相应的工具和物品到現场修复。有了数字城管，情况上报后，由于地点、问题细节等要素标准清晰，还附有图片或录像，怎么修复、换什么型号灯罩等一目了然，直接指派责任部门处理即可。“以前平均一个事件处理要花费七八天时间，现在缩短到一个工作日就可完成，短的在1小时内就可解决。”[2]然而，数字化城管的效能是如何实现的，或者说，其内部管理体制和案件处理机制中的哪些环节在效率方面进行了特别优化，从而为数字化城管整体上的高效运转提供了动因，本文将通过运作流程、管辖划分和信息员管理三个层面对其当前的规则设置和实践表现进行评析。

一、数字化城管的运作流程：案件处理的闭环系统

数字化城管的管理效率首先建基于快速、高效且相对统一的运作流程上；或者说，由于数字城管系统的技术规范有较为一致的标准，因此不仅各地方对城管案件的处理步骤呈现出彼此相似的模块化特征，而且每一个步骤的运作方式都在宏观上进行了优化。根据住建部《城市市政综合监管信息系统技术规范》（CJJ/T106-2010）“系统业务流程”一节的规定，数字城管系统的案件处理主要包括以下六个步骤（参见图1）。一是信息收集阶段。信息来源应包括信息员上报和公众举报：当信息员在所负责的责任网格内发现市政监管问题后，应通过信息采集器（城管通）及时上报监督中心；当公众发现市政监管问题而向监督中心举报时，监督中心应登记公众举报信息并通知信息员现场核实。二是案卷建立阶段。监督中心应审核接收的市政监管问题信息，立案后批转到指挥中心。三是任务派遣阶段。指挥中心应接收从监督中心批转来的案件，并派遣至相关责任部门进行处置。四是任务处理阶段。责任部门应按照指挥中心的指令完成案件处置，并将处置结果反馈给指挥中心。五是处理反馈阶段。指挥中心应将责任部门送达的案件处置结果反馈给监督中心。六是核查结案阶段。监督中心应将案件的处置结果通知信息员进行核查，比对核查信息与处理信息，两者一致时应予以结案，否则应重新派遣处置①。

目前多数地方的数字化城管运作都采用了上述六个步骤或仅对个别步骤进行了微调，比如，《沧州市数字化城市管理系统运行实施办法》（2010）第九条、《廊坊市数字化城市管理系统运行实施办法》（2010）第十八条都将其运作流程规定为“信息采集、立案、派遣、处理、反馈、结案六个环节”。而在部分合并了监督中心和指挥中心的地方，如《许昌市数字化城市管理实施办法》（2010）第二十三至二十五条、《郴州市数字化城市管理暂行办法》（2012）第二十一至二十三条、《宣城市数字化城市管理实施办法》（2011）和《景德镇市数字化城市管理实施办法》（2013）第二十至二十二条亦对任务派遣、任务处理和核实结案三个阶段分别进行了规定。此外，亦有论者将上述六个步骤概括成“发现问题→派遣处理问题→反馈回复→绩效评价”四个阶段[2]，但其仍然是围绕“城管案件”展开的。

上述运作流程的主要优势在于，能在城管数字平台中形成一个“闭环运行系统”，从而保证案件处理的高效率。一是各个阶段中相关工作人员分工明确、流水作业、各司其职，保证了整个流程的通畅。二是各个阶段都由系统控制，能够减少外来因素的干扰[3]；各个阶段的进度都可由系统跟踪查询，克服了没有监督的弊病，也避免了信息获取滞后和层级流通不畅，使得绝大多数城管案件都能有始有终。三是各个阶段都有工作时限的要求，能够强制工作人员迅速处理案件。比如，根据住建部《城市市政综合监管信息系统监管案件立案、处置与结案》（CJ/T315-2009）“管理要求”一节的规定，案卷建立、任务派遣和处理反馈三个阶段的工作时限都可为5分、10分、15分，而核查结案阶段的工作时限则可为30分、60分、120分；同时，该文件的《附录A》对数百种部件类和事件类监管案件的立案条件、结案条件与处置时限分别进行了规定，比如，“市政公用设施”大类中的第18小类“路灯”，其立案条件为“破损、缺亮、缺失、倾斜”，处置时限为1、2、9个工作日，结案条件为“修复”，等等。至于超越时限对工作人员考核成绩的影响，目前则由各地方自行规定。

二、数字化城管的管辖划分：部件、事件和万米单元网格

为确保上述案件处理六个步骤的高效运行，一个必要的前提是相关部门和人员责任的明晰，即当案件发生后，在对象上能够迅速判断出与之关联的责任部门；在地域上亦能迅速确定应由哪一区域的机构或人员负责处理。我们将数字城管中管理对象和管理地域的问题统称为管辖划分问题。

（一）管理对象的分类优势

住建部《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类、编码及数据要求》（CJ/T214-2007）将之分为“管理部件”和“事件”两个类别，其中管理部件是指“城市市政管理公共区域内的各项……市政工程设施和市政公用设施”，其大类和小类分别为公用设施类（水、电、气、热等各种检查井盖，以及相关公用设施等）、道路交通类（停车设施、交通标志设施、公交站亭、立交桥等）、市容环境类（公共厕所、垃圾箱、广告牌匾等）、园林绿化类（古树名木、绿地、城市雕塑、街头座椅等）、房屋土地类（宣传栏、人防工事、地下室等）、其他设施类（重大危险源、工地、水域附属设施等）以及扩展部件类（未包括在上述大类中而又确需分类管理的部件）。事件是指“人为或自然因素导致城市市容环境和环境秩序受到影响或破坏，需要城市管理专业部门处理并使之恢复正常的现象和行为”，其大类和小类分别为市容环境类（私搭乱建、暴露垃圾、积存垃圾渣土、道路不洁、水域不洁、绿地脏乱等）、宣传广告类（非法小广告、违章张贴悬挂广告牌匾、占道广告牌、街头散发广告等）、施工管理类（施工扰民、工地扬尘、道路遗撒、施工废弃料等）、突发事件类（路面塌陷、自来水管破裂、燃气管道破裂、下水道堵塞或破损等）、街面秩序类（无照经营游商、流浪乞讨、占道废品收购、店外经营、机动车乱停放等）以及扩展事件类（未包括在上述大类中而又确需分类管理的事件）。

上述规定中对于管理对象的分类主要具有两方面优势。一是细化归类能够实现对于城管部件和事件的编码，使得每一个管理对象都有自己独特的身份信息，既能够与数字城管信息系统相匹配，即将管理对象的信息录入系统，从而实现数字化管理；又有助于案件发生时对管理对象的快速定位。例如，在部件上，北京市東城区安定门东大街南侧、小街桥路口西50m处步行道上一路灯井盖：东城区的行政区划代码为110101，该部件大类代码为01，小类代码为06，普查测绘和标图定位的顺序为1525，流水号为001525，则该路灯井盖的编码为1101010106001525。在事件上，禄米仓后巷3号住宅西侧10m处有堆放绿化施工废弃料：其大类是施工管理，代码为03，小类是施工废弃料，代码为05，则该事件的编码为1101010305。“市区每棵树、每盏路灯、每个窨井盖、每块户外广告牌等都有唯一的部件编码‘身份证’，其地理定位、规格型号、权属单位、处置标准和时限都建档入库。”[4]尽管对于管理部件的“普查”（身份信息确认）需要较长的时间——比如黄冈市的部件共有11.8万个，宣城市共有二十多万个，威海市则达到八十多万个——但“普查”结束后，不仅能使管理部件的信息更具准确性②，而且还能通过数字系统实现自动监测和管理，接到信息员或公众上报时也能通过编号快速确定部件或事件的详细信息，从而显著提高处置效率。二是细化归类还能建立管理部件和事件与责任单位的对应关系，使案件发生后能够迅速明确应由哪一主体进行处置，从而实现“案卷建立”和“任务派遣”两个阶段的顺利对接。根据住建部上述文件的规定，管理部件和事件不仅需要设置编码，同时还需明确“基本属性信息”：部件方面的14项信息中包含了“主管部门代码”、“主管部门名称”、“权属单位代码”、“权属单位名称”、“养护单位代码”、“养护单位名称”和“所在单元网格”，也就是说，每一个有编号的管理部件都对应着明确的管辖单位，案件发生后系统可以直接确定出责任归属，这比传统模式下通过人工查询各部门管理权限的方式要快捷得多③；同理，事件方面的6项信息中也包含了“主管部门代码”、“主管部门名称”和“所在单元网格”，只是其中单元网格的区域性定位更为重要。

（二）管理地域划分的优势

目前数字城管中普遍采用的是“万米单元网格”或称“网格化管理”模式。需要说明的是，尽管此处的“网格化”是与部件和事件相匹配的、数字城管平台运转的基础性要素，但从宏观上说，这还是一种正在推行的社会管理方式。中共中央、国务院在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（第二十五项）中要求“推进网格管理”，“建立健全市、区（县）、街道（乡镇）、社区管理网络，科学划分网格单元，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理。……全面加强对人口、房屋、证件、车辆、场所、社会组织等各类基础信息的实时采集、动态录入，准确掌握情况，及时发现和快速处置问题，有效实现政府对社会单元的公共管理和服务。”可见，广义上的网格化管理是对社会各个领域的管理，较为常见的是“区-街道-社区”三层网格，而派出所、交警中队、城管中心、工商所执法管理人员、协管力量和村居委会工作人员为主要巡查主体或责任主体。广义上的网格化管理与数字城管网格的共通之处在于，二者可以使用同一套网格划分体系。在数字城管视域下，根据住建部《城市市政综合监管信息系统单元网格划分与编码规则》（CJ/T213-2005）的规定，单元网格是指城市市政监管的基本管理单元，是基于城市大比例尺地形数据，根据城市市政监管工作的需要，按照一定原则划分、边界清晰的多边形实地区域。其划分规则主要包括三个方面。一是“每个网格大约为100米×100米，面积约为1万平方米，将整个管理区域划分为若干个边界清晰、无缝拼接的网格单元，各个单元互相连接，形成不规则边界线的网格管理区域”[3]。二是单元网格的最大边界为社区的边界，不应跨社区分割。三是单元网格的边界不应穿越建筑物、管理部件以影响其完整性，且各网格内管理部件的数量应大致均衡。根据自身的不同情况，各地方的网格划分也有所不同，比如，昌吉市城管网络覆盖全市60平方公里，建成区划分了754个单元网格、60个责任网格；郑州市城管系统覆盖四环以内567平方公里，共划分为707个责任网格和38515个单元网格，等等。上述规定中对于管理地域的划分主要具有三方面优势。

第一，与管理部件和事件相似，这种划分能够实现对于单元网格的编码，使每一个单元网格都有自己独特的身份信息。具体而言，单元网格编码由14位数字组成，包括6位县级以上行政区划代码、3位街道（镇）代码、3位社区代码和2位单元网格顺序码，比如，北京市东城区交道口街道圆恩寺社区第一个单元网格的编码为11010100300501。同时，根据住建部《城市市政综合监管信息系统地理编码》（CJ/T215-2005）的规定，单元网格中的各个地点也有独特的位置描述和空间信息，在该地点的“基本属性信息”中也同样会录入单元网格归属。比如，某一地点的“基本地点名称”为“工体北路商业银行”，“街道名称/小区名称”为“工体北路”，“兴趣点”为“商业银行”，x和y坐标分别为3630和7680。由此，当案件发生时只要能确定事发地点，系统即可定位单元网格并找到责任主体。

第二，单元网格能够与管理部件和事件相结合，实现精确定位和精细化管理。《廊坊市数字化城市管理系统运行实施办法》（2010）第五条规定：“数字化城市管理系统……将城市的管理对象定位到万米单元网格中，使城市管理问题准确定位，实现对城市部件、事件的标准化、精细化管理。”可见，单元网格是与管理部件和事件配套使用的，即将编好码的部件按照地理坐标（以图形的形式）定位到万米单元网格上，可以清晰地看到部件的类型、分布、数量等信息，从而能够随时从空间上掌握部件的具体情况——其在日常巡查时能够赋予信息员明确的目标和任务要求，在案件发生后也能迅速确定部件在单元网格上的具体位置。由于部件信息中包含了“所在单元网格”，而单元网格中也能显示出部件位置，这就使二者能够融合在统一的信息平台中。

第三，能够将单元网格与特定的责任部门或人员相连接，一方面用于分配和确定每一单元网格内信息采集员的人数和职责，从而在日常巡查环节中建立网格和人员的对应关系，使城市中每个网格都有人监管。比如，东营市中心城区划分了150个责任网格，每个网格内都配备了1名专职信息采集员，每天早8点到晚6点在网格内巡查[5]，由此形成了网格和人员一对一的局面——“在管理空间的划分上，由多人共同管理一大片地域，细化到每人管理若干平方米。管理范围的相对缩小和固定，大大减少了管理的流动性和盲目性”[6]。另一方面是在案件发生后能够迅速确定管辖，即当案件上报到监督中心后，能够即刻查找到管辖该区域的部门或人员，从而及时进行派遣——此时“城管案件”和“责任人员”经由“单元网格”进行了匹配和连接④。

三、数字化城管的信息采集：信息员的人事管理、工作内容和要求

在数字城管案件处理的六个步骤中，作为开端的信息收集阶段对于整体效率有着非常重要的影响。换言之，在管理部件和事件都在系统中明晰化、单元网格的责任分配都在管辖中确定化之后，信息采集员是否能够收集到案件信息、所报信息是否足够准确和全面，以及这一过程中的特殊事件应当如何应对⑤等，不仅关系到案件处理的后续阶段能否启动，而且关涉到数字城管运行的综合状况，因此各地方无论在立法上还是在实践中都对这一阶段表现出较多的关注；而主要承担这一阶段工作的信息采集员的人事管理、工作内容和具体要求等也受到了同样的关注。住建部《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件信息采集》（CJ/T 422-2013）将“信息采集”定义为“专门人员在指定责任网格内，执行监督中心的巡查、核实、核查、专项普查指令，按标准对管理部件、事件信息进行收集、整理、核对并上传到城市市政综合监管信息系统的过程”；而“信息采集员”被定义为“在指定网格内巡查、上报案件，以及对案件状况进行核实、核查的专门人员，俗称监督员”。

（一）信息采集员的人事管理

第一，从人员招募看，根据上述文件的规定，其“可由政府以服务合同方式委托供应商组织人员进行信息采集，或由监督中心经有关方面授权直接组建、管理信息采集员队伍进行信息采集”⑥。换言之，信息采集员的来源既可以“委托采集”（市场化采集）也可以“直管采集”；前者是城管部门直接与“供应商”（劳务公司）而非信息员个人发生法律关系，后者则不存在供应商的环节。我们认为，从信息员的工作性质和内容看，由于其基本不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权，因此“委托采集”這种招募方式亦不会对其工作过程造成根本影响。

第二，从人员身份看，尽管“直管采集”的方式按照上述规定应由城管部门确定条件、组织招聘并决定人员数量、编制性质、工资福利等，但由于我国编制管理制度十分严格以及编制的增加较为困难，因此现实中信息采集员很少具有公务员身份，或者说，其很难获得公务员编制（含聘任制公务员）或事业编制⑦，其与城管部门签订的更多是劳动或劳务合同。甚至有些地方对部分信息员采取了“兼职”模式，比如，宜春市不仅组建了“一支规模为120人的专职信息采集员队伍”，而且“局机关工作人员及全市城管系统其他在编在岗人员将按照‘出门就上班，上班就管事’的要求，‘城管通’手机终端每天利用上班间隙和空档时间负责采集一些问题信息，成为一支兼职信息采集队伍” [7]。从中可以看出，一方面，“兼职”的存在可能起因于“专职”信息员人手不足；另一方面，其也可以为城管部门节省编制和经费，最大化地利用在编人员从事相关工作。但当兼职人员本职工作繁忙时，信息采集工作就可能难以顾及或简单应付，因此兼职人员不应成为信息采集队伍的主力。

第三，从人员数量看，某一城市信息员的总数、每一单元网格或责任网格中配备信息员的人数等，仍然是不同地方根据自身情况分别设定的。比如，马鞍山市77.8平方公里主城区内共有信息员100名，许昌市215名信息员按照划定的工作区域从7时至22时进行不间断巡查，等等。我们认为，信息员的具体数量应当根据城市情况的变化而变化，比如，当某一单元网格的城市部件增加、事件复杂化时，就应当增加人数以应对增长了的工作量，反之亦然。而且，由于信息员多数都不是按照行政编制进行管理，相较而言更为灵活，这就为其人数上的适时调整提供了更多的可能。

（二）信息采集员的工作内容

信息员所负责的并不仅仅是信息“收集”工作，即巡查和发现区域内的管理部件和事件问题并上报，或者说，其工作并不仅限于前述城管案件处理六个步骤中的“信息收集阶段”——《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件信息采集》（CJ/T 422-2013）将“信息采集”细分为“责任网格巡查”、“采集上报”、“信息核实”、“案件核查”、“专项普查”、“紧急监管案件”和“轻微问题处理”七个部分，这七个部分不仅皆为信息员的工作内容，而且涉及案件处理六个步骤中的三个，足以凸显其在数字城管运行中的重要作用。

第一，“责任网格巡查”、“采集上报”和“信息核实”都属于案件处理六步骤中的“信息收集阶段”（阶段1）⑧，其中“信息核实”是指“信息采集员对公众举报的管理部件、事件问题信息，按监督中心指令，到实地进行核对、判断、采集并将结果信息上传的过程”。换言之，信息员不仅需要通过自身的巡查来发现并上报问题，而且其他社会主体上报的问题也需信息员核实之后才能进入下一阶段；这也意味着，信息员的工作应对了城管案件发现过程的全部内容。

第二，“案件核查”属于案件处理六步骤中的“核查结案阶段”（阶段6），这是指“信息采集员对专业部门反馈已处置的案件，按监督中心指令到实地对处置情况进行核对、判断、采集并将结果信息上传的过程”。换言之，对于已经立案并进行了派遣的案件，责任部门是否进行了处理、处理结果是否符合规定、是否达到了结案标准，也是由信息员进行确认的。但这一工作的要求显然要高于“问题上报”——如果核查的内容是破损的路灯、窨井盖等一般管理部件是否已经恢复原状，尚且难度较低；但若涉及自来水管、燃气管道等复杂设施，则不仅过程烦琐，而且需要相关的专业知识。我们认为，在条件允许的情况下，复杂案件应当另派专业人员而非普通信息员进行核查。

第三，“轻微问题处理”实质上属于案件处理六步骤中的“任务处理阶段”（阶段4），即是说，信息员的工作不仅涉及程序性的案件上报与核查，而且还要参与实体上的案件处理，但其所能处理的仅限于“轻微问题”，包括“果皮箱、垃圾箱（房）外存在少量袋装生活垃圾”、“少量的非法张贴小广告”、“分量较轻且井盖在井圈边的井盖移位”等八项内容。我们认为，从成本效益的角度考虑，这类“举手之劳”即可解决或消除的问题确实不值得再通过立案程序派遣责任部门处理，由信息员即时动手解决显然效率更高。但这类“轻微问题”的具体所指必须严格限定，即在时间方面不能过于耗时，以至于影响到信息员的本职工作；在能力方面不能过于专业，以至于信息员难以或无法处理完成。

（三）信息采集员的工作要求

第一，上述“信息采集”七个部分中的每一部分都有着较为细致的程序性要求，比如，前4项工作都配备了相应的流程图；“责任网格巡查”工作要求“信息采集员的巡查路线应在规定时间内对责任网格全覆盖”；“采集上报”工作要求“不同类别的管理部件、事件问题信息上报应一事一报”，“及时上报该条管理部件或事件问题信息，如上报时间距拍照时间超过20分钟，应重新拍照上报”；“案件核查”工作要求“核查拍摄照片与监督中心下达的案件核查指令中的照片应同地点、同角度、同背景”，“系统运行时间段内收到的案件核查指令，宜设定在1/4巡查周期内回复”，等等。我们认为，这些细节要求类似于行政工作中的标准性操作程序，其中每一个环节都进行了优化设置，能够更好地应对数字平台的要求；而且其中相當一部分都做出了时间方面的限制，能够督促信息员按时完成工作，有助于提高信息采集效率。但细节要求过多或过于烦琐，会使信息员难以完全掌握，这就需要强化培训或在实践操作中进行具体指导。

第二，除程序性要求外，对于信息员的要求包括以下几个方面。一是工作量的要求。较为典型的是巡查面积和巡查频度的要求。根据上述文件的规定，信息员执行每天8小时工作制，其对一级管理区域（0.3-1Km2）的巡查频度应为四次、巡查总距离应≥12Km；对二级管理区域（1-4Km2）的巡查频度应为2次、巡查总距离应≥15 Km，等等。二是公正性的要求。比如，要求信息员为专职人员，不得同时从事可能影响信息采集公正性的其他工作；要求信息员在工作中客观公正，实事求是，不得弄虚作假或利用工作之便获取不当利益；或如《山东省数字化城市管理系统建设与运行管理导则（试行）》（2014）第二十八条规定：“信息采集应严格执行数字化城市管理部件、事件标准，公平、公正采集，减少漏报，不得虚报、假报”，等等。三是技能性的要求。比如，要求信息员经过相关业务培训，熟练掌握信息采集的有关标准、规范和业务流程，熟练掌握“城管通”的操作方法，经考核合格后才能上岗。“必须联合有关部门对网格管理人员进行相关法律法规、政策知识、专业技能等方面的进行培训，不断提高他们的能力素质，以适应日新月异的情况。”[8]

第三，为了解信息员是否遵循了规定的要求，还需设置监督环节。而可供选择的监督方案包括以下几个方面。一是派专人进行实时监督显然成本过高，因此间隔性地抽查更为可取。按照上述规定，“监督中心应定期和不定期对信息采集员的劳动纪律、信息采集上报数量和质量进行现场巡查、考核，现场巡查、考核相关信息应有完整记录”。二是通过数字系统进行监督。比如，上述文件要求“信息核实应实事求是，不应把核实信息作为信息采集员在责任网格巡查中主动发现的问题信息上报”，而“信息核实”与“问题上报”的内容是否重合，通过系统对比即可自动得出结论；此外，信息员完成相应工作的具体时间，系统亦可即时记录，并能自动判断出是否超过时限，等等。三是信息员的GPS定位也带有监督意味。比如，在德州市数字化城管中心大屏幕上显示的网格内可以看到闪烁着很多红点，这是信息采集员的定位；点开红点，可以清晰地看到信息员的工作轨迹[9]。再如，在许昌市城管中心指挥大厅的大屏幕上，二百多名信息采集员被虚拟成动态的“小人儿”定位显示在各自的“责任田”里；弧形大屏幕两侧各有6台显示屏显示着实景画面，并对其实时监控[10]。可见，尽管城管中心的大屏幕并不是专门用于监督信息员的，但城管通的定位功能可以附带起到这样的作用，即信息员当日是否到岗、是否离开巡查区域、巡查的路线、频度和总距离是否符合上述文件的规定等，皆可通过定位功能而由系统测算得出。我们认为，这种通过系统平台和数字测算等进行监督的模式，在监督范围、监督成本和监督准确性等方面都具有明显优势。

注释：

①有论者对上述流程进行了如下描述：“‘数字城管’系统是利用现代信息技术，以万米单元网格为单位，将城市划分成若干个责任区域，每个责任区域都有专门的监督员进行监督。

②亦有部分地方采用了实景影像收集的方式，能够进一步提升部件信息的准确性。“实景三维影像数据采集工作通过专业采集车，对城市重点区域主次干道共18平方公里进行影像收集，使所有城市部件及部件属性都标注在实景影像上，更有利于问题处理的准确性和现实性。”参见雷焰中：《“实景三维”：黄冈看得见的数字城管》，《中国建设信息》2015年第3期。

③“哪个窨井盖丢了、哪里路灯不亮了……以前需要一天甚至数天才能找到处置单位，现在第一时间就能发现，鼠标一点，可迅速找到处置单位并进行处理。”参见王秀青、李宁：《“数字城管”高效管城》，《德州日报》2015年10月13日，第B01版。

④而对于单元网格内责任人员的监督和问责，锦州市进一步“向社会立牌公示每个网格的监管范围、责任人及监察人姓名、联系方式”，“对监察不力的监察人员和分管领导层层进行追责”。参见王宏刚：《全方位构建城市管理网格化新格局》，《锦州日报》2015年1月29日，第A02版。而《亳州市城市管理网格化责任制管理暂行办法》（2013）第六条规定：“明确责任网格和单元网格的责任人，同时将各级责任人姓名纳入电子地图中。”“建立网格管理责任公示制度。各区在辖区网格内显著位置设置管理责任公示牌，市、区各职能部门、各企事业单位在管理区域内显著位置设置管理责任公示牌，公布各网格责任内容、责任部门、责任人、联系方式和监督电话，主动接受上级部门和社会公众的监督。”

⑤住建部《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件信息采集》（CJ/T 422-2013）规定：“信息采集员在进行巡查时，发现下列情况应视作紧急监管案件：可能危害人身和财产安全的井盖缺失、破损；道路、桥梁路面塌陷；较大面积和较严重的低洼积水、积雪、积冰”其应对流程和要求包括：“2.确认第一时间电话联系监督中心，确认信息上报成功。3.通知将案件上报、确认情况电话通知信息采集区域责任单位。4.等候。”

⑥与住建部的规定相一致，《许昌市数字化城市管理实施办法》（2010）第十六条规定：“许昌市數字化城市管理中心可委托信息采集单位组织信息采集员实时采集信息。信息采集单位的确定，应当符合招标、政府采购的有关规定。”

⑦在很多地方，即便是数字城管机关行政人员的编制都非常紧张，更不用说再为信息员提供编制了。比如，“目前大庆市数字城管编制由原来12人增加至18人，人员编制不能满足发展的需求。”参见张昱：《大庆数字城市管理的成效与升级》，《城乡建设》2014年第1期。

⑧从性质上说，“专项普查”和“紧急监管案件”也同样属于“信息收集阶段”，但针对特殊情况，此处不做详细论述。

参考文献：

[1]雷焰中.“实景三维”：黄冈看得见的数字城管[J].中国建设信息，2015，（3）.

[2]袁少华.数字城管：城市家园称职管家[N].韶关日报，2015-08-09.

[3]袁满，等.数字城管的魅力[N].三峡日报，2014-10-11.

[4]王秀青，李宁.“数字城管”高效管城[N].德州日报，2015-10-13.

[5]陶振.城市网格化管理：运行架构、功能限度与优化路径——以上海为例[J].青海社会科学，2015，（2）.

[6]张婷婷.数字化城管，给我们带来了什么？[N].东营日报，2015-04-15.

[7]尔东尘.“数字城管”提升城市运行效率[J].中国建设信息，2015，（15）.

[8]桂永娟，胡应翔.创新城市管理模式提高城市管理效能[N].中国经济导报，2014-12-16.

[9]魏建龙.网格化城市管理的探索与思考——以福州市鼓楼区城市网格化管理为例[J].福州党校学报，2015，（3）.

[10]张晓辉，毕静.频获国家“点赞”的许昌城管[N].中国建设报，2015-02-26.

[责任编辑：刘琼莲]

作者：刘福元