立法目的环境法论文

摘要：通过对从德国环境法典草案的夭折，到环境立法体制的重构，再到新环境行政法体系构成的分析，总结对中国环境法立法有益的经验与启示。中国环境的立法，可借鉴德国环境行政法体系的构成和立法技术，更应学习德国环境立法与行政治理有机结合的法治模式。在此前提下，建立以环境基本法为统率，以自然资源与能源法为主、环境污染防治法为辅的中国环境行政法体系。今天小编为大家精心挑选了关于《立法目的环境法论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

立法目的环境法论文 篇1：

对“环境立法目的二元论”的反思

摘要：“环境立法目的二元论’’的主要观点是，除了保护环境外，环境立法的目的还包括保护人体健康，促进经济发展。这种理论的主要特征是以促进经济发展为中心、以工具理性观为基础、以关注污染防治为核心，因此在一定程度上丧失了理论可能具有的批判力、建构力和解释力。在当前中国复杂社会背景下，环境立法的直接和内在目的应当是保护环境，包括防治环境污染、养护自然资源和保护生态系统。环境立法的最终目的应当是保护生物圈和促进人与自然相和谐。

关键词：环境立法;目的二元论;可持续发展;保护生物圈;人与自然相和谐

一、引 言

金瑞林先生早在1982年发表的《环境法的适用范围、目的与作用》一文中就提出“环境法的目的”论题，尽管他当时并没有明确使用“环境立法目的二元论”的术语。在他看来，1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》第二条包括了三个内容：(1)合理地利用环境与资源，防止环境污染和破坏;(2)保护人民健康;(3)协调环境与经济的关系，促进经济的稳定健康增长。其中，(1)是达到(2)和(3)的手段;(2)和(3)是立法的最终目的。金瑞林先生在当时就注意到美国1969年《国家环境政策法》的目的条款和日本在1970“公害国会”上对1967年《公害对策基本法》目的条款的修改。金瑞林先生后来明确提出了“环境立法目的二元论”，主张环境立法有两个最终目的：一个是保护人体健康;另一个是保障经济持续发展。然而，这里有一个问题并没有阐释清楚——“保障经济持续发展”凭借何种理据就成为环境法这一法律部门的最终目的?本文试图讨论的问题是：这种“环境立法目的二元论”在当前中国复杂社会背景下是否仍然具有合理性?如果不具有合理性，在当前中国复杂社会背景下环境立法究竟应当确立何种目的?

二、“环境立法目的二元论”及其在法律中的体现

(一)“环境立法目的二元论”

“环境立法目的二元论”认为，立法的目的决定立法的指导思想和法律的调整方向，研究法律目的性有助于正确制定、理解和执行法律。概括和比较分析世界各国环境法关于目的性的规定，可以从理论上把环境法的目的分为两种：一种是基础的直接的目标，即协调人与环境的关系，保护和改善环境;二是最终的发展目标，又包括两个方面：(1)保护人群健康，(2)保障经济社会持续发展。在保护和改善环境这一直接目的方面，世界各国并无不同。在最终的目的方面，各国规定则有差别。多数国家主张环境法的最终目的，首先是保护人的健康，其次是促进经济社会持续发展，即“目的二元论”。在有的国家，如日本、匈牙利等，环境法的唯一目的是保护人群健康，即“目的一元论”。

1989年《中华人民共和国环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设事业的发展，制定本法。”这个规定包括三项任务：(1)合理利用环境与资源，防治环境污染和生态破坏;(2)建设一个清洁适宜的环境，保护人民健康;(3)协调环境与经济的关系，促进现代化建设的发展。在“环境立法目的二元论”看来：“第一项任务即保护环境与资源是环境法的直接的目的，这是不言而喻的。第二项任务保护人民健康，是环境法的根本任务，是环境立法的出发点和归宿。第三项任务，促进经济的增长，是因为环境保护与经济发展有内在的相互制约和依存关系。立法上要完成环境保护的任务，就必须协调它同经济发展的关系。这三项任务之间有着内在联系。”因此，“在生存、发展、享受三个水平线上，如果生存的基本需要都不能满足，就很难顾及环境保护，当生活水平提高到一定程度时，就会需要相应的优美、舒适的环境。把发展经济同环境保护、维护人民健康三者联系起来作为环境法的三项任务，是社会发展与经济建设的客观规律的反映。”

“环境立法目的二元论”还进一步论证了這种理论存在的合理性，认为它批判吸收了“环境优先论”和“经济优先论”的合理部分，承认环境与发展既相互制约、相互矛盾，又相互依存、相互促进。“环境优先论”主张应强调环境保护，抑制经济发展。典型代表是1968年“罗马俱乐部”在《增长的极限》中提出的“零增长”理论。“经济优先论”则认为：强调环境保护而限制发展的观点是不能接受的。“先污染后治理”是一种客观规律，牺牲环境发展经济是理所当然的。在“环境立法目的二元论”看来，上述两种观点虽然相反，但共同地把发展与环境看成是互不相容的对立的关系。“环境立法目的二元论”承认这样一个重要的事实：发展与环境的关系既相互制约，又相互依存。把发展与环境对立起来，不论片面强调哪一方面，在实践中都是有害的。因此，正确处理发展与环境的关系，必须衡量发展与环境互相制约的临界线，把发展带来的环境问题限制在一定限度内，在不降低环境质量的要求下使经济能够持续发展。在“环境立法目的二元论”看来，“环境立法目的二元论”就是建立在正确认识发展与环境的关系的基础上的。我国环境法关于目的任务的规定，也体现了这种正确的思想。

实际上，这种“环境立法目的二元论”在很大程度上适应了当时政治需要，并且在“以经济建设为中心”基础上为“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”提供了理论基础。首先，改革开放以来，中国的政治任务是尽快从“阶级斗争”转移到“经济建设”上来。理论界也很快地从“以阶级斗争为纲”的范式转变到“以经济建设为中心”的范式。“环境立法目的二元论”也是在这种社会背景下顺理成章地隆重登场。其次，这种“环境立法目的二元论”在当时社会背景下确实为中国环境法律体系的建构扮演了重要的角色，发挥了巨大的功能。在这种社会背景下，“经济增长”的口号在很大程度上能够获得全体中国人的认同。“以经济建设为中心”很容易并很迅速地在全中国达成普遍共识。在这种社会背景下，提出“环境立法目的二元论”确实促进了与“以经济建设为中心”相兼容的中国环境法律体系的建构。以金瑞林先生为代表的第一代环境法学者在促进环境保护“有法可依”方面作出了不可抹杀的贡献。本文正是沿着学术前辈开创的环境法律学术传统对“环境立法目的二元论”展开进一步的分析和反思。

(二)“环境立法目的二元论”在法律中的体现

我国环境立法目的在1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布以来的29年中发生了诸多的变化，但绝大多数污染防治单行法的目的条款都体现了“环境立法目的二元论”。1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》目的条款规定：“保护海洋环境及资源，防止污染损害，保护生态平衡，保障人体健康，促进海洋事业的发展。”

1984年《中华人民共和国水污染防治法》的目的条款规定：“防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展。”这两部污染防治单行法都是符合“环境立法目的二元论”的典型例证。此外，尽管几乎所有的自然资源单行法的目的条款都没有“保护人体健康”的用语(在内容上并不符合“环境立法目的二元论”将“保护人体健康”作为立法的最终目的)，但是绝大多数的自然资源单行法都将“促进经济的增长”或“保障经济持续发展”作为立法的一个最终目的(似乎又受到“环境立法目的二元论”将“保障经济持续发展”作为环境立法最终目的的影响)。例如，1984年《中华人民共和国森林法》的目的条款规定：“保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要。”又如，1985年《中华人民共和国草原法》的目的条款规定：“加强草原的保护、管理、建设和合理利用，保护和改善生态环境，发展现代化畜牧业，促进民族自治地方经济的繁荣，适应社会主义建设和人民生活的需要。”因此，无论是污染防治单行法，还是自然资源单行法，都将促进经济发展作为环境立法的一个最终目的。

自1984年到1998年，环境单行法的立法目的条款在促进经济发展方面，习惯使用“适应社会主义建设和人民生活的需要”或“保障国民经济和社会的发展”的用语。首先，在自然资源单行法中，1986年《中华人民共和国渔业法》的目的条款规定：“促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要。1986年《中华人民共和国土地管理法》的目的条款规定：“适应社会主义现代化建设的需要。”1986年《中华人民共和国矿产资源法》的目的条款规定：“保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要。”1988年《中华人民共和国水法》的目的条款规定：“充分发挥水资源的综合效益，适应国民经济发展和人民生活的需要。”1988年修改土地管理法时，没有修改1986年《中华人民共和国土地管理法》的目的条款。1996年修改矿产资源法时，没有修改1986年《中华人民共和国矿产资源法》的目的条款。1998年修改森林法时，也没有修改1984年《中华人民共和国森林法》的目的条款。其次，在污染防治单行法中，1987年《中华人民共和国大气污染防治法》和1995年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的目的条款都规定：“促进社会主义现代化建设的发展。”1995年修改大气污染防治法时，没有修改1987年《中华人民共和国大气污染防治法》的目的条款。1996年《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的目的条款则规定：“促进经济和社会发展。”1996年修改水污染防治法时，没有修改1984年《中华人民共和国水污染防治法》的目的条款。再次，在生态保护单行法中，1991年《中华人民共和国水土保持法》的目的条款规定为“发展生产”。

自1998年起，环境单行法的立法目的条款在促进经济发展方面，习惯使用“促进经济与社会的可持续发展”的用语。首先，在自然资源单行法中，1998年《中华人民共和国土地管理法》改而使用“促进社会经济的可持续发展”的用语。2002年《中华人民共和国水法》改而使用“实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”的用语。2002年《中华人民共和国草原法》改而使用“促进经济和社会的可持续发展”的用语。2004年《中华人民共和国土地管理法》沿袭了“促进社会经济的可持续发展”的用语。在污染防治单行法中，1999年《中华人民共和国海洋环境保护法》和2000年《中华人民共和国大气污染防治法》都改而使用“促进经济与社会的可持续发展”的用语。2004年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》改而使用“维护生态安全，促进经济社会可持续发展”的用语。2008年《中华人民共和国水污染防治法》改而使用“保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展”的用语。在生态保护单行法中，2001年《中华人民共和国防沙治沙法》使用“维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展”的用语。2002年《中华人民共和国环境影响评价法》使用“促进经济、社会和环境的协调发展”的用语。2002年《中华人民共和国清洁生产促进法》使用“促进经济和社会可持续发展”的用语。

从理论与实践的关系来看，“环境立法目的二元论”的法律基础衍生于1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》的目的条款。该法第二条规定：“中华人民共和国环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展。”这种来源于当时法律的“环境立法目的二元论”又反过来为后来的污染防治单行法(例如1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》)提供了理论基础。1989年《中华人民共和国环境保护法》导致了更为精细的“环境立法目的二元论”。此后的污染防治单行法(如1995年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》)更为直接地适用“环境立法二元论”。在这个意义上说，“环境立法目的二元论”和环境法律(尤其是綜合性环境法律和污染防治单行法)之间存在着循环论证和相互阐释的关系。

三、对“环境立法目的二元论”的反思

在本文看来，“环境立法目的二元论”的一个重要特征是以促进经济发展为中心，尽管这种理论宣称其意识到环境保护与经济发展之间相互制约和相互促进的关系。抽象地说“环境保护与经济发展既相互制约、相互矛盾，又相互依存、相互促进”，当然没有错。但是，具体地将“促进经济的增长”或“保障经济持续发展”作为环境立法的最终目的，可能就不太适合当前中国复杂社会背景。为什么所有的环境立法都要将“促进经济的增长”或“保障经济持续发展”视为立法的最终目的，而没有任何一项经济立法将“保护环境”、“养护资源”和“保护生态”视为立法的最终目的呢?究其原因，“环境立法目的二元论”在政治品格上过分依赖于“以经济建设为中心”的政治需要。在这种意义上，“环境立法目的二元论”在很大程度上丧失了理论可能具有的批判力。值得追问和反思的是，环境立法本身是否具有独立目的?如果环境立法有其独立目的，这种具有相对独立性的立法目的究竟是什么?

“环境立法目的二元论”的第二个重要特征是以工具理性观为基础，尽管这种以工具理性观为基础的“环境立法目的二元论”在20世纪80年代初到90年代中期为建构中国环境法律体系作出了巨大的贡献。“环境立法目的二元论”将环境保护视为实现“保护人体健康”和“保障经济持续发展”这两个最终目的的手段。这种目的一手段的工具理

性观却直接违背了“环境立法目的二元论”所宣称的环境保护与经济发展之间相互制约和相互促进的关系。既然环境保护与经济发展既相互制约、相互矛盾，又相互依存、相互促进，那么为什么在环境立法中环境保护只能是实现经济发展的手段，而经济发展却不能作为实现环境保护的手段呢?“环境立法目的二元论”并不能建构通过经济发展来促进环境保护的各种制度和规则。在这种意义上，“环境立法目的二元论”丧失了理论可能具有的建构力。此外，这种工具理性观有一种支配自然和控制环境的倾向，乐观地认为通过技术革新和社会组织就能解决各种环境问题，并且最终实现保护人体健康和促进经济发展的终极目的。这种工具理性观在风险社会中遭受了来自各个方面的质疑。

“环境立法目的二元论”的第三个特征是以关注污染防治为核心，因而不能解释自然资源单行法和生态保护单行法。这是因为自然资源的耗竭和生态系统的破坏并不像环境污染那样可能直接导致人类疾病的产生，尽管自然资源的耗竭和生态系统的破坏更显著地降低了人类生活质量。因此，自然资源单行法和生态保护单行法的目的条款并没有“保护人体健康”方面的内容。在这个意义上，“环境立法目的二元论”在很大程度上丧失了理论可能具有的解释力。“环境立法目的二元论”的法律基础来源于过分关注污染防治的1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》的目的条款。“环境立法目的二元论”在此后的发展过程中也一直没有调整其关注污染防治的特征，反而将“促进经济的增长”或“保障经济持续发展”解释为自然资源单行法和生态保护单行法立法的最终目的。

四、日本和关国环境基本法的立法目的及其对中国环境立法的启示

(一)日本《公害对策基本法》的立法目的

我们首先来考察日本《公害对策基本法》目的条款的变迁历史。1967年《公害对策基本法》第1条规定，立法目的是“保护国民健康和维护生活环境”，并规定“关于前款所规定的维护生活环境的目的应与经济健全发展相协调”。这在日本被称为“协调条款”或“平衡条款”。环境与经济协调的“平衡条款”，在实际上变成了“经济优先”原则并成为企业抵制公害防治的借口。20世纪60年代以来，日本经济高速发展给国民带来的是公害的泛滥。日本国民在遭受了深重的公害灾难后，强烈要求把保护国民健康和维护生活环境作为环境立法的最高原则，把“协调条款”改为“环境优先”原则，不给污染者以损害环境的借口。这部法律实施三年后，日本第六十四届国会修订《公害对策基本法》时，不得不删去“协调条款”，确立“环境优先”原则，即将保护国民健康和维护生活环境作为该基本法的唯一目的。日本1993年《环境基本法》干脆直接规定“确保现在以及将来国民健康、文化的生活，为人类的福利作贡献”，从而将提高国民生活质量和人类福利作为环境基本法的立法目的。

在“环境立法目的二元论”看来，日本对《公害对策基本法》目的条款的修改具有自己的特殊历史背景。这个特殊历史背景就是，日本企业将1967年《公害对策基本法》的“协调条款”作为抵制公害防治的借口。在“环境立法目的二元论”看来，中国似乎没有这样的特殊历史背景，中国环境立法的目的可以是既保护人体健康，又促进经济发展。难道中国企业就比日本企业更富有环境道德吗?更何况中国目前正处于经济高速增长的时期。中国目前仍沿袭着粗放型的经济增长模式，创造的国内生产总值虽只有世界的4%，耗用的钢铁、煤炭、水泥却分别占世界总消费量的30%、31%和40%。中国在人均GDP400～1000美元的条件下，出现了发达国家人均GDP3000～10000美元期间出现的严重环境污染。不可否认的是，保障经济持续发展仍然是中国的重要经济任务，但绝不能沿袭这种“高消耗、重污染”的老路。作为环境立法目的，“促进经济的增长”也许已完成了它历史的任务，完成了它作为发展中國家满足其经济增长的优先需要的任务。“环境立法目的二元论”可能业已成功地在历史舞台上发挥了其独特的功能，正在或将要被新的环境立法目的理论所取代。

杜群教授通过研究日本环境基本法的发展经验，认为我国现行的“环境保护与经济发展相协调”原则并不能简单地等同于可持续发展原则。日本全面删去公害防治法中环境保护与经济发展相协调的限制性规定，就是一个例证。在杜群教授看来，可持续发展把环境保护作为独立的立法本位明确提升出来，作为制衡经济发展的生态底线。要使“协调发展”原则达到可持续发展的要求，就必须对“经济发展”加以“建立在保证人体健康和生命安全以及最基本的生态安全的基础上的”的法律强制。在本文看来，尽管“环境立法目的二元论”意识到环境保护与经济发展之间相互制约和相互促进的关系，然而这种理论在环境立法目的问题上强调环境保护相对于保障经济发展(和保护人体健康)的手段性，因而在很大程度上带来了工具理性的膨胀，进而可能导致环境法律牺牲环境保护以换取经济发展的悖论。

(二)美国《国家环境政策法》的立法目的

我们再来探讨美国1969年《国家环境政策法》的立法目的。“本法的目的是，宣示一种国家政策，这种国家政策将推进人类与环境之间的富有生产成果及享受舒适性的和谐;促进各种工作，这些工作将防止和消除对环境的损害和对生物圈的损害，增进人类的健康与福利;加深对各种生态系统和自然资源的理解，这些生态系统和自然资源对国家来说极其重要;以及设立环境质量委员会。”该法在第一章“国家环境政策宣言”中规定，国家环境政策的目标包括：(1)每一代都可以作为其后代在环境领域的受托者，国家(the Nation)履行受托者的各种责任;(2)确保所有美国国民能够享有安全、健康、富有生产成果、在审美和文化上使人愉快的环境;(3)在不造成环境退化、不给健康或安全带来风险、不引起其他不可欲后果和未意图后果的前提下实现对环境的最广泛的有益利用;(4)保存我们国家重要的历史、文化和自然遗产，尽可能维持一种支撑个人选择多样性和差异性的环境;(5)达至人口与资源利用之问的平衡，这种平衡能够允许高水平的生活标准和人们共享舒适生活;以及(6)提高各种可更新资源的品质，在可以实现的情况下达致各种可耗竭资源循环利用的最高水平。为了贯彻本法规定的国家环境政策，美国联邦政府拥有责任长期采取一切可行、并与国家政策的其他必要考虑相一致的措施，也就是改进和协调联邦的各种计划、职能、方案和资源以实现上述六个具体目标④。在“环境立法目的二元论”看来，美国1969年《国家环境政策法》的目的条款与1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》的目的条款“相类似”，尽管前者“比较强调提高环境的舒适性和资源的养护”。

在本文看来，无论是1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》的目的条款，还是1989年

《中华人民共和国环境保护法》的目的条款，都与美国1969年《国家环境政策法》的目的条款迥然不同。美国1969年《国家环境政策法》的目的条款根本就没有“促进经济的增长”或“保障经济持续发展”的内容。就目的条款而言，美国1969年《国家环境政策法》规定的立法目的主要有四个：(1)促进人类与环境之间的和谐;(2)保护环境和生物圈，增进人类的健康和福利;(3)加深对各种生态系统和自然资源的理解;(4)设立环境质量委员会。这四个目的与“促进经济的增长”或“保障经济持续发展”没有任何直接的关联。此外，美国国家环境政策的六个具体目标也与“促进经济的增长”或“保障经济持续发展”没有任何密切的联系。因此，运用美国环境基本法的立法目的来支持“环境立法目的二元论”，在很大程度上是站不住脚的。

美国自1969年颁布《国家环境政策法》以来的近40年中制定和修改了大量的环境单行法，然而从来没有修改过《国家环境政策法》的目的条款。究其原因，美国1969年《国家环境政策法》确立了相对独立于政治话语的立法目的，这种立法目的就是上述四个目的和六个具体目标。无论是在环保运动推动下逐渐重视环境保护的尼克松政府，还是在20世纪80年代初推行“反环境”政策的里根政府，都无法迫使國会修改《国家环境政策法》的目的条款。美国环境基本法立法目的相对独立于政治话语的品格，颇为成功地保持了美国环境法律制度的连续性和稳定性。这一点一直并未被我们的立法者所充分注意到。

五、可持续发展是否应当作为环境法的立法目的?

既然可持续发展已被国际社会接受为提高人类生活质量的一种新范式，那么可持续发展究竟应当作为我国环境立法的最终目的，还是作为我国环境政策的一项基本任务呢?可持续发展是具有特定涵义的术语，它最早来源于1987年布伦特兰委员会报告《我们共同的未来》。可持续发展是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害”的发展。它至少包括环境、经济和社会三方面的协调发展，并且涵盖代内公平和代际公平两个方面。在英国著名环境法学者菲利普·桑兹看来，可持续发展包含代际公平、代内公平、可持续利用和环境与发展一体化等四个核心要素。在英国著名环境法学者埃伦·波义尔看来，可持续发展涵盖环境保护与经济发展的一体化、发展权、资源的可持续利用和养护、代际公平、代内公平、污染者付费等六个主要要素。在这两种界定中，可持续发展在很大程度上被看作一种动态的过程，而不是一种静态的目标。然而，我们国家的一些环境法论者和立法者经常表现出一种将可持续发展视为静态目标的倾向。

将可持续发展视为动态过程的好处在于：有利于人们将关注的焦点转移到可持续发展的组成要素，而不是某种既定的静态目标。第一，作为一种理念，可持续发展使得人们在设立各项制度、制定各项方案和开展各种活动的过程中随时关注代际公平、代内公平、环境权和发展权的面向;第二，作为一种实体性判断标准，可持续发展使得人们将自然资源的可持续利用和污染者付费作为衡量各项制度、方案和活动的实体性判断标准;第三，作为一种程序性判断标准，可持续发展使得人们将环境影响评价、环境信息公开和环境公众参与作为衡量各项制度、方案和活动的程序性判断标准。此外，可持续发展概念也具有其历史局限性，它虽于1992年联合国环境与发展大会上被国际社会接受为提高人类生活质量的一种新范式，但它毕竟只是国际社会各种利益妥协的产物。在理论上，可持续发展是提高人类生活质量的多种范式之中的一种，但并非唯一的范式。因此，可持续发展并非环境立法的最终目的，它只是提高人类生活质量的一种可能模式。理论上，可持续发展应当作为当前复杂社会背景下我国环境政策的一项基本任务，而不是作为我国环境立法的最终目的。

需要指出的是，本文并不是绝对地主张“环境优先”，也不是抽象地反对“以经济建设为中心”，而是主张没有必要把“促进经济的增长”或“保障经济持续发展”写入环境法律的目的条款。“环境优先”在总体上并不适合当前中国复杂社会背景下的经济情势，“以经济建设为中心”在较长的一段时期内可能并且应当是当前中国复杂社会背景下经济政策的一项基本任务。然而，在环境立法领域也将“促进经济的增长”或“保障经济持续发展”写入环境基本法或环境单行法的目的条款，在理论上站不住脚，在实践中也没有必要。如果一定要将环境立法目的与经济社会发展联系起来，本文主张采用“促进可持续发展”或“提高人类生活质量”，而不是当前立法者通常采用的“促进经济和社会发展”、“促进经济和社会的可持续发展”或“促进经济社会全面协调可持续发展”。这是因为“促进可持续发展”或“提高人类生活质量”至少包括推进环境保护的涵义，而后三种用语都在很大程度上暗含环境保护必须成为实现经济发展的手段。此外，无论是“促进经济和社会的可持续发展”，还是“促进经济社会全面协调可持续发展”，在语义学上都是自相矛盾的。在严格的意义上说，将“促进可持续发展”写入环境单行法的目的条款，也不是一个长期的安排，而只是一种对公共政策的宣示。

六、余 论

在本文看来，环境立法的目的就是保护环境，包括防治环境污染、养护自然资源和保护生态系统。在当前中国复杂社会背景下，保护环境既应是环境立法的直接目的，也应是环境立法的内在目的，而不是实现其他某种外在目的的手段。在理论上，环境立法可能与提高人类生活质量的初衷具有密切的联系，然而，保护环境本身就是提高人类生活质量的一种内在组成部分。如果一定要确立环境立法的最终目的，那么本文主张采用“保护生物圈”(Preservation of Biosphere)或“促进人与自然相和谐”的用语。这是因为保护濒危物种、保护生物多样性本身并不纯粹是为了提高人类生活质量，也不仅仅是为了促进可持续发展，而最终是为了保护生物圈，促进人与自然相和谐!

(责任编辑：周振新)

作者：王小钢

立法目的环境法论文 篇2：

德国新环境行政法之立法经验及其对中国的启示

摘要：通过对从德国环境法典草案的夭折，到环境立法体制的重构，再到新环境行政法体系构成的分析，总结对中国环境法立法有益的经验与启示。中国环境的立法，可借鉴德国环境行政法体系的构成和立法技术，更应学习德国环境立法与行政治理有机结合的法治模式。在此前提下，建立以环境基本法为统率，以自然资源与能源法为主、环境污染防治法为辅的中国环境行政法体系。

关键词：德国环境法典;联邦宪制改革;德国新环境法

随着2009年德国联邦议会第十六次立法会议的结束，历经几届联邦政府的环境法典之争终于尘埃落定。千呼万唤的统一环境法典的构想从云端跌落，体现德国20世纪重要行政法域“潘德克吞”化的努力也化为泡影。不过，值得庆幸的是，环境法典草案虽再度折戟，但其中除总则外的诸项重要成果还是得以保留下来，并以单行法的形式予以颁布。其中，《水资源管理法》与《自然生态保护法》的颁布，使联邦范围内的两大环境行政法达致实质统一，《非离子放射防护法》与《环境法规清理法》也同时出台。这四部联邦法律已于2010年3月1日同时生效。至此，统一环境法典的议题将淡出议事日程，主导法典编撰的联邦环境监管当局将致力于更为紧迫的气候变化和能源效率等议题。处于世界领先地位的德国环境行政立法的改革过程，对于脱身于成文法系而目前同样面临重大环境问题挑战的中国而言，具有较强的实践借鉴意义。本文试图从德国环境法典的失败经验、联邦宪制改革下的环境立法体制以及德国新的环境行政法框架中提取一些有益于中国环境行政法制建设的启示。

一、德国环境法典之殇

众所周知，德国拥有成文法典母国之美誉，自20世纪70年代末以来，德国更加致力于环境法制统一化，堪为各国楷模。此种努力，肇始于原西德联邦政府1976年发布的一份环境报告。该报告当时即已提出了简化并最终统一环境行政执法的构想。此后，在联邦环境部与联邦环境局的双层治理模式下，又启动了“一般环境行政法制精义”研究计划，在法学专家的主导参与下，终于在20世纪90年代产生了第一部环境法典草案(又称“教授草案”)，从此奠定环境法典体系之基础。该草案暗合德国行政法学经典二分法理论，包含一般环境行政法与特别环境行政法两部。其中第一部1990年即已完成，包括一般原则、环境许可实体与程序制度、环境信息制度与一般环境责任法等。而1994年完成的第二部草案则系特别环境法，调整对象包括自然生态与风景保护、水资源管理、土地保护、能源与放射性物质、危险性物质与废物经济等内容。1997年，由联邦环境部成立的独立委员会在对该草案进一步修缮的基础上，将两部草案合并为一部统一的环境法典(即“委员会草案”)。在此基础上，联邦环境部于1999年修订了该草案，并就此广泛向各界人士征求意见。由于当时联邦立法权限的局限，该草案最终夭折。联邦宪制改革后，统一环境法典草案起草工作再度重启并数易其稿，可谓集各方意见之成果。2009年最终提交联邦议会表决的草案，即是在2007年草案的基础上形成，并于2008年经历了决定性的修改后交付各州、企业界及其他有关人士参阅并提出意见的。该草案包含五个部分：总则、水资源管理、自然风景保护、非离子放射防护、温室气体排放贸易。此外，提交表决的草案还包括《环境法典行政计划条例》、《环境专员条例》与《环境法典执行法》。

德国环境法典草案的最终失败，可谓是十月怀胎，一朝功败。比起之前的诸番努力，这次失败显得迅速而突然。2008年提交草案之初，尚有各州纷纷支持，及至岁末，风云突变。先是环境问题专家委员会的一纸公开信代表有关企业界对环境法典的制定提出质疑。而后在联邦议会十六次立法会议届临前夕，联邦政府草案工作却迟迟不得进展。至2009年初，巴伐利亚州政府终于传出不和谐音调。联邦环境部长的短暂斡旋亦无果而终，期间各界争执竞似有达白热化之迹象。在此情势下，联邦环境部长与巴州州长遂萌生放弃草案之意，其对联邦各州偏离性立法权的内涵表述也显得模棱两可。至此，环境法典草案已是岌岌可危。

环境法典草案的夭折确有不少令人惋惜之处。迄今为止，德国环境行政均由单行专项立法予以调整，盖因空气、水、土地和自然生态等不同的环境特质各自需要受到特别的法律保护。而环境法典草案所遵循的理念是整合各类现有的法律资源。首先，环境法典草案总则部分即为整部法典确立了核心法律原则与统一环境政策的目标，并提出统一实体法规与简化现行程序的要求。据此，一部统一的环境法典首先应整合立法资源。德国联邦与各州之间在环境立法问题上各行其是的支离化趋势早已不符合设立统一环境政策的目标，因此，草案总则着重致力于降低立法调控的密度与去官僚化。其次，环境法典草案还可整合行政资源，即针对某项环境物质采取行政行为时，必须兼顾其他环境领域。此种法律理念符合将环境作为综合性生态结构进行整体保护的专业意识。实现此种目标的主要法律工具即整合各类行政许可审批程序，将其统一于综合性行政许可程序之下。再次，一部统一环境法典的出台，还将缓解将欧盟环境法转化为内国法的繁杂而冗长的法律程序，从而大大降低法律适用的成本。因此，草案的失败，似乎意味着上述构想的落空。

在德国环境法领域，尚无任何改革计划像环境法典这般受到万众瞩目，原因即在于环境法作为一个上位概念，牵扯诸多法律领域并存在于繁杂的单行法律法规之中。而此类法律法规多有重复累赘、结构模糊、甚至前后矛盾之处。许多人认为，解决这个问题的最佳办法似乎便是出台一部类似于德国民法典一般具有“潘德克吞”体系的统一环境法典，以提纲挈领式的总则规定统率各个特殊环境部门法，从而形成一种和谐的规范互动。不过，德国环境法典草案最终并未能通过立法程序予以颁布，之前关于法典将产生各种积极影响的说法也许有些一厢情愿。第一，关于普遍认为环境法典可以将各类复杂的专业立法进行统一的说法是存在漏洞的：大量的专业性环境立法如土地保护、危险物质防护、废弃物处理及生物基因等均未纳入环境法典草案之中。即使草案获得通过，这些环境对象仍将由庞杂的各类环境立法分别予以调整。第二，统一的主导性立法固然可以替代现有的庞杂多样的各类法规，并使此类程序立法的数量大大减少，但环境立法所固有的专业性和技术性使得环境法典草案的可读性和可适用性仍然不高，比起之前单行法规林立的局面也并无多大改善。第三，所谓引入新的环境许可程序机制之说也很难站住脚。实际上，统一的环境许可程序来源于1996年的欧盟指令，环境法典草案只是将其转化为内国法并予以整合而已。第四，关于环境法典出台后将大大简化现行环境法的结构之说过于夸张。不论是从内容上还是从语言上，环境法典草案的复杂程度比之百余年前制定的德国民法典而言，均有过之而无不及。第五，环境法典草案的目的之一是要加强创新进程，而这一点似乎只是停留在口号层面上。企业界似乎对此并不感冒：对于是否和如何加强企业内部的创新，法典草案并无明确的信号。相反，这部环境法典草案如果出台，对企业、社会及司法界的实际操作者而言，可能意味着更大的运作成本。

二、德国联邦宪制改革视野下的环境立法体制

德国环境法典草案的失败，酝酿着德国环境行政法领域的新变局。在德国，环境行政隶属传统公法调整领域，而德国基本法框架下的联邦宪制改革自然是主导此次变局的决定性法律因素。在德国宪法体制下，存在着联邦立法机构与州立法机构的双层立法体制。联邦立法机构通常拥有两类立法权限：一类是联邦独占性立法权;另一类是与各州共享的竞合性立法权。此外，修宪前尚有所谓联邦框架性立法权。而州级立法机构除竞合立法之外，经联邦法律明确规定，还可对联邦独占立法事项进行立法。除上述情形外，凡联邦未立法之事项，各州均得立法调整之。

2006年联邦宪制改革对上述结构做出了重大调整。原基本法第七十五条的联邦框架性立法被废止，联邦立法权限进行了重新划分。另外，新设定了州级偏离性立法权以及与之相应的分期立法制。这样，原属联邦框架性立法的内容实际已分离成两个子系统：一部分进入州级偏离性立法体制;另一部分则直接划入联邦竞合性立法权限范围内。鉴于联邦宪改后的立法体制对未来的德国环境行政将起到举足轻重的作用，以下乃对联邦宪制改革之后联邦与各州有关环境的立法权体系做一梳理。

1 联邦环境立法权限

统一环境政策的实施需要由联邦立法机构统一协调的立法予以引导。在联邦宪制改革前，联邦立法机构在水法与自然保护法领域的立法权限比较有限，具体细则均由联邦各州规定。始于2006年的联邦宪制改革一个重要目的即在于为统一的联邦环境法典扫清法理障碍。不过，即使在改革之后，联邦立法机构所拥有的环境立法权亦并不宽泛。就法理而言，倘若联邦机构要对某个环境领域进行单独的立法活动，则该单行法的所有条款均必须符合基本法所罗列的各项关于联邦立法权限的规定。因此，联邦立法机构必须对有关专门的单行法中每个条款均做出相应的立法说明，以证明其立法举措的合宪性。联邦宪制改革的目的之一，即是对之前的联邦立法权限进行相应的扩充，以迎合环境政策调整的需要。联邦宪制改革之后，联邦宪法机构环境立法权的宪法基础主要来源于德国基本法第七十四条第一款第一项下的有关竞合性立法权。与此相关的联邦立法活动的范围主要包括水资源产权、海岸保护与农业、土地权与建筑管理、大气保护、自然资源与风景保护、空间管理、水资源管理等方面。

2 州级偏离性立法权下的环境立法

联邦宪制改革对立法体制所做的重大调整还包括明确增设州级偏离性立法制度。在德国宪法二级竞合立法体制的背景下，各州所享有的偏离性立法权实际来源于竞合性立法。此次明确的偏离性立法将在环境行政法未来的新格局中产生深远的影响。具体而言，联邦宪制改革对基本法原第七十二条第三款进行了重要修订。据此，各州就有关环境事项通过设定州内法律对联邦法律做出偏离性(不同)规定，其中最重要的当属自然与风景保护(除自然保护的一般原则、物种保护或海洋自然资源保护之外)与水资源管理(除与水资源或设备相关的规定外)。也就是说，在涉及上述环境行政的事项时，联邦与各州的法律之间的关系可适用“后法优于前法”的原则。然而，不论从法律效力还是规范内容来看，偏离性立法权均不意味着各州可任意启动偏离性立法以代替联邦法律。

就法律效力而言，“后法优于前法”只适用于联邦法律与州级法律可能产生冲突的情形，其针对的只是何者效力优位的问题，并不影响法律本身的效力。在州级偏离性立法产生之前业已生效的联邦法律不会丧失其法律效力，且在州法律不得适用的情形下，仍应适用联邦法律。因此，这是一种“法律适用优位”，其约束的主要是具体的州内行政机关。

就规范内容而言，立法范围和技术均可产生偏离。在立法范围上，各州仅能针对上述法定事项进行偏离性立法。除此之外，联邦的具体环境法律以及将与环境有关的欧盟指令转化为内国法的法规均应得到严格执行。在立法技术上，首先要明确的是任何州级偏离性立法均不应偏离联邦环境法的核心原则。在此意义上，所谓的偏离立法实则是一种发端于联邦环境法律政策，但需要通过州级立法权限来产生的法律规范，故其必须符合联邦法律的内在精神，而构成要件与法律后果是否与联邦法一致则过问较少。此种内在精神或原则即为环境立法中不得偏离的内核元素。联邦宪制改革就此虽着墨不多，但一般而言，州级偏离性环境立法不得偏离的法律基础包括宪法、有关联邦法律、欧盟法及基本法第七十二条第三款括号内罗列的除外事项。实际上，各州所拥有的偏离性立法空间也并不大。

3 分期立法制下的环境立法

与此同时，联邦宪制改革在基本法第一百二十五b条第二款设置了“分期立法制”，以临时限制各州行使偏离性立法权，从而保障环境法典或联邦的新环境法律顺利出台。据此，在2010年之前，各州不得就修订前的联邦水资源法及自然资源法行使偏离性立法权，除非在此期间出台新的联邦环境法。分期立法的目的，显然是为了保障联邦立法机构能够拥有暂时的独占立法权，从而在2009年底之前对企业界及其他相关行业的环境行为进行统一协调的立法，以规范环境许可程序。当然，联邦议会也可在制定相应环境程序法时明确规定各州不得再进行偏离性立法。不过，根据基本法的有关规定，此类规定须获得联邦参议院的批准。这一系列联邦宪制改革的安排，均是为了通过一部统一的环境法典来消除环境许可立法版图上这块“布满补丁的地毯”。

三、德国新环境行政法

环境法典草案失败后，新的德国环境行政法全面出台。其中最为核心的两部单行法——《水资源管理法》与《自然生态保护法》均来源于环境法典草案，但在立法过程中经历了一些修订。另外还有《非离子放射防护法》与《环境法规清理法》两部单行法案。以下对刚生效的这四部新环境行政法做一简单介绍。

1 新《水资源管理法》

德国水法的法制发展历来是支离破碎且混乱不堪的。德国现代水法起源于1907年巴伐利亚州水法与1913年普鲁士水法。但直至1960年第一部原西德统一水法出台时，围绕着基本法原第七十五条关于水法立法权限的内容与范围之争仍未停止。只是到了最近联邦宪制改革之后，一部全德国范围内完整意义上的水法方才浮出水面。已生效的新《水资源管理法》设定了四个框架性目标：全面替代原水资源管理法的框架;将水资源管理法规系统化和统一化，以克服复杂模糊的水资源法规难以理解和不便执行的缺点;转化欧盟指令;在必要条件下将各州法规纳入联邦法律框架内。

在此框架下，新的《水资源管理法》对旧法进行了一系列重大修订，从而使水资源管理法律体系更为条理化和系统化。这些修订包括：扩充了关于水法基本概念的定义;统一了有关水资源管理的行政许可制度，并使水资源利用行政许可的构成要件基本符合现代环境法;扩充了地上水资源管理法规包括水域维护的统一规定;通过整合土地保护法和废物处理法强化了地下水资源的保护;添加了公共水资源供给的基本原则;将废水处理的框架性法律全面体系化;关于危害水资源物质的法律规定，本法只做原则规定，具体关于有害物质的确认要件和设备要求由联邦行政法规予以设定;全面完善了关于洪水防护的法规;首次引入了对于水资源管理采取必要措施时容忍与许可的法定义务以及相应的补偿法规。另外，新法还对《环境影响评价审查法》进行了修订。

水资源管理事项属州级偏离性立法权限范围。理论上，除与水资源及设备相关的规定外，各州均得再行立法。然而，就水资源政策的专业性而言，一部统一的联邦法律即可满足有限的调整需求，无须再启动基本法提供的偏离性立法平台。

2 新《自然生态保护法》

德国自然生态保护立法始于1976年，其立法基础是基本法原第七十五条下的联邦框架性立法权。因此，德国的现代自然生态保护法是联邦法与州法的结合体。联邦宪制改革后，框架立法融入竞合立法体系中，更易于整合两级体制下的立法资源。因此，该法修订的目的与上述水法的修订目的大致相似，首先，是为了广泛整合各类立法资源。其次，由于自然生态保护属州级偏离性立法范畴，因此，宪法规定的关于自然生态保护立法中不得偏离的一般原则亦须予以具体化。不过，确切地说，这只是设定了一些工具性的框架。在新法中，宪法所谓一般原则体现在某些具体条款中。再次，该法的修订也是为了确保代际自然生存基础以及生物物种多样化。

3 《非离子放射防护法》

非离子放射性物质的危害系由人群接触引起，实属人身健康范畴，与环境保护本无任何实际关联，将其纳入2009年环境法典草案多少令人感到意外。至于为何将此对象纳入新的环境立法体系，草案并无任何立法说明。不过，根据联邦议会党团的主张，对非离子放射危害的防护一直存在法律漏洞，且缺少能够真正适用于人群的法律规范，尤其是保护未成年人不受人为紫外线辐射危害的相关法规缺位。科学研究表明，紫外线辐射是皮肤癌产生及发病的决定性因素。此外，原有的联邦辐射防护法的相关规定也有必要修订扩充，以弥合对非离子放射物引起的环境危害防护方面的法律漏洞。由民间自发组织的防护活动也并不成功，因此，有必要进行该项立法。新法对必须进行非离子放射的相关企业提出了框架性的法定要求，而如何将这些要求具体化则交由具体行政法规的制定者去考量。根据宪法，执行法律属各州行政职权。新法出台后，各州行政的执行运作成本并不会大幅增加，只是企业在个别情形下可能会承担一定的经济成本。

4 《环境法规清理法》

现有的联邦环境法律中有一部分规定已不再具有实际意义。颁布《环境法规清理法》的目的即是将此类法规及时废止。此项法律的产生，主要是因联邦宪制改革废止框架性立法后所引起的一大批法规的失效。此类法规均已由统一的联邦法律予以替代。由本法及《自然生态保护法》和《水资源管理法》的颁布而引起变动的相关联邦环境法律包括辐射防护法、环境影响评价审查法、环境污染损害法、环境救济法、建筑法、基因技术法、爆炸材料法、环境统计法、联邦环境局法、联邦废弃物法、废水排放法等。

四、德国环境行政立法的经验总结

自20世纪50年代经济重新起飞之后，德国开始启动环境立法，经历了近半个世纪的环境立法实践。从环境法典草案的酝酿到失败，到联邦环境立法体制的改革，再到新的环境行政法体系的重构，体现了一个老牌成文法典国家为承担过度全球化而带来的国家环境责任所付出的艰辛努力。由上述对德国新环境行政法体系形成过程的简要介绍，可总结如下几点经验：

首先，法典化是德国法制基本特征，而统一法典则更是单行法林立的环境行政领域之一大趋势。德国民、刑二典均形成于19世纪，唯公法尤其是行政法领域直至20世纪初方有蓬勃发展。盖因德国法制建设与其法治发展程度息息相关，而行政法制之发达，乃一国法治真正高度发展之产物与标志。由是，德国虽于19世纪即有奥托·迈耶氏等公法理论之巨匠，却及至战败之后方被动进入民主法治国家行列，从而渐渐发展出诸如《行政程序法》之类在世界范围内具有示范意义的法典。在德国行政法理论上，环境法系特别行政法的重要分支。环境行政统一法典化，将是德国行政法统一法典化道路上的重要里程碑，惜未能成功。不过，整合各类支离破碎而结构类似的实体规范，统一各种与环境行为相关的行政程序，可以大大节省有限的立法资源与行政资源，其积极意义不容忽视。

其次，德国环境法典二度夭折，昭示了环境行政统一立法之不易。初次失败，系因原基本法立法权限架构下联邦与各州的环境立法权限划分不够明确，导致联邦统一立法举步维艰，甚或不能产生一部完整的环境法典草案。在此背景下，德国启动联邦宪制改革，对环境立法体制做出重大调整，终能扫清立法障碍，并得以将酝酿几十年的理论化为一部体系严谨的草案。应当说，草案的成功推出，归功于宪法这一“最高领导者”对于行政法的“伟大领导”，其作为上位法的基本框架作用展现无余。然而，草案的最终失败，也说明了理论转化为实践的不易：一方面，草案仍受到利益集团的抵制;另一方面，草案本身结构过于复杂，不易执行。

最后，草案未获通过，却并非对其全盘否定，更不意味着几十年的努力付之阙如。草案中的几大主体部分均基本保留下来，并成为新的环境行政法体系之支柱。统一环境立法始终围绕的两大基本法域——水法与自然生态法，在草案失利后获得重生，消除了此前联邦法与州法之间诸多矛盾模糊之处，使之达致实质统一。《非离子放射防护法》的修订，体现了环境立法的新思路，是环境立法不断跟随科技发展的产物。而《环境法规清理法》则为未来进一步整合环境行政立法提供了可利用的法律平台和灵活的空间。从新法现有的组成体系看，德国环境行政更为侧重对现有资源的利用(水与自然资源)以及对污染的预防(非离子辐射)，将此作为环境行政的侧重点，这与一个成熟的工业化国家的经济社会发展程度相匹配。

五、对中国环境立法的启示

他山之石，可以攻玉。上述德国环境行政立法的经验，带给中国这个新兴市场国家诸多丰富启示。其中对中国未来的环境立法颇具启发意义的，可总结为以下几点：

第一，关于环境立法体制。真正的市场经济国家必为法治国家。而德国自二战后确立的基本法宪制框架，即为其以法治国基石。宪法之上，空无一物，是以言出即行，制改则通。德国环境立法之混乱局面，系因原联邦与各州立法架构模糊不清所致。而通过联邦宪制改革，重构联邦与各州之间的立法体制，即可廓清彼此立法权限，扫清统一立法的法理障碍，从而整合立法资源，使之统领行政执行。而各级行政机关的重大环境决策原则，均已在联邦统一立法及各州单独立法中予以明确。整合行政资源使之统一于综合性的行政程序这一类重大决策，亦无可能由各利益相关的行政部门层层讨论或干预。若能使立法机构的环境立法决策与调控来真正主导日常环境行政治理，在遇及重大决策机制瓶颈时，再以宪法改制来破局，方为环境法治走上正轨的标志，亦是平衡市场经济与环境可持续发展的内化要求。中国虽为单一制国家，但中央与地方、部门与部门之间在环境立法与行政的架构和操作上存在诸多模糊及不确定之处。虽然《中华人民共和国立法法》早已明确了地方立法应遵守上位法律的原则，但由于各地方及部门在环境政策上的利益分歧，导致在实际立法操作中统一立法的空间较小，而分割立法(或亦可旧偏离立法)的弹性很大。如何处理好这些利益纠葛与纷争，是未来环境立法的一大挑战。

第二，关于环境基本法。统一的环境立法构想，非唯德国独有。中国自20世纪80年代制定环境保护法以来，已形成了以污染妨害法、自然资源法和能源法等几个部门为主的多种单行法并行的格局，并逐步完成了由环境私法向环境公法的角色转换，使环境法成为行政法的一个重要分支。如此繁杂的单行法，亟须一部环境基本法来统率专业环境法，以梳理各类环境行政。20多年前修定的《中华人民共和国环境保护法》早已过时，实际上已被各种专门环境立法架空。其未来之命运，或被废止，代之以一部新的环境基本法;或被修订，升格为环境基本法。

第三，关于环境法的组成体系。目前中国环境立法较为偏重如何应对环境污染防治，而自然资源及能源保护立法仍不够平衡和完善。德国新环境行政法沿袭法典草案的思路，将自然资源保护与水能源保护作为基本环境法予以规制，并以环境法规清理机制作为中轴，附带整合其他部门环境法。此种思路值得借鉴，中国未来的环境立法，应更加突出将自然资源及能源保护利用作为环境规制基本工具的地位，将环境污染防治作为配置工具。而在立法技术上，亦应汲取德国环境法典草案失败的教训，力避理论与实践的脱节、立法与行政的脱节。

总之，中国的环境立法，应学习德国环境行政法的实践精髓，即由立法机构通过立法调控环境行政法从而引导环境行政。在此前提下，借鉴德国的环境法体系构成与立法技术，及时推出一部环境基本法，并由其统率自然资源与能源开发、利用和保护为主，环境污染防治为辅的环境法体系。

作者：陈戈

立法目的环境法论文 篇3：

生态经济发展法律保障机制的创新

摘要：生态经济是实现经济腾飞与环境保护、物质文明与精神文明、自然生态与人类生态的高度统一和可持续发展的经济。而在我国的现实当中，要发展生态经济还面临诸多困境。首先我国生态环境问题日趋严重;其次，我国生态安全法制建设存在诸多缺陷和不足。要解决这些问题传统的法律保障机制显得捉襟见肘。必须进行生态经济发展的法律保障机制的创新，而生态经济发展法律保障机制的创新首当其冲的是其理念的创新;其次是立法目的的创新;再次是法律制度的创新。

关键词：生态经济;法律保障;创新

世界经济发展的历史经验教训告诉我们，要实现经济的可持续发展，必须发展生态经济。所谓生态经济是指在生态系统承载范围内，运用生态经济学原理和系统工程方法改变生产和消费方式，挖掘一切可以利用的资源潜力，发展一些经济发达、生态高效的产业，建设体制合理、社会和谐的文化以及生态健康、景观适宜的环境。生态经济是实现经济腾飞与环境保护、物质文明与精神文明、自然生态与人类生态的高度统一和可持续发展的经济。而在我国的现实当中，要发展生态经济还面临诸多困境。首先，我国生态环境问题日趋严重。其次，我国生态安全法制建设存在诸多缺陷和不足。要解决这些问题，传统的法律保障机制显得捉襟见肘，因此，必须进行生态经济发展的法律保障机制的创新。而生态经济发展法律保障机制的创新首当其冲的是其理念的创新;其次是立法目的的创新;再次是法律制度的创新。

一、生态经济发展法律保障机制的理念创新

“传统的生态伦理观念被认为是当代生态危机的思想根源”。因此要进行生态经济发展法律保障机制的理念创新，首先就要破除传统的生态伦理观念。所谓传统的生态伦理观念，是指人类中心主义的生态伦理观念。这种观念认为，人类是生物圈的中心，具有内在价值，是唯一的伦理主体和道德代理人，其道德地位优越于其他物种，其他存在物都无内在价值。仅具有工具价值。所以人类是法律权利的唯一主体，而自然万物和人类的生存环境只能服从人类的需要，是客体，必须服从人类的统治。纵观人类的发展史，我们可以看出，人类已经为自己的这种狂妄自大付出了惨重的代价。痛定思痛，人类已经开始反思这种处理人与自然关系的方式。显然以破坏生态环境为代价来获得经济的发展是行不通的。人们由此开始了对人类中心主义的批判。在批判中产生了新的生态伦理观念——生态中心主义。生态中心主义伦理观的出现意味着人与自然关系的重大调整，必然导致人类世界观、价值观和文化精神等方面的深刻变革，也必然意味着人类文明的新进步。

生态中心主义认为：人类只是自然界的一部分，人类的生活包含在生态系统之中，不仅要承认人是目的。还要承认其他物种也是目的。自然环境中存在的其他动植物及其他自然物都有其自身的权利，价值主体不只是人，还包括其他物种，其他物种也是价值主体，人类的伦理道德不应只相对于人类而言，而应该包括对自然环境的伦理道德。为此，必须承认并尊重自然和非人类生命物种的权利，实现人与自然的和平共处、共同发展。它体现了人类对生态环境依存性的高度重视，也是人类对以往漠视生态自然的深刻反思和理性回归。在人类经历了严重的生态危机之后，人类终于认识到自己不过是众多物种中的一种，它在整个生态系统中有自己的位置，而且只有当它有助于这个生态系统时，才会有自己的价值。但人类并没有什么特殊的价值，人类自命不凡地认为自己有特殊的价值已导致了人类利益和所有物种的利益赖以生存的生态秩序的严重破坏。人类为了自身的生存利益。不仅对自然界和人类以外的其他生命产生了危害，同样。反过来又产生了威胁自身利益和生存的后果。

生态中心主义应该作为生态经济发展的法律保障机制的新的理念。首先，生态中心主义强调人与自然的和谐。和谐社会是人与自然和谐的社会，也是人与自然和平共处、共同发展的社会。生态经济正是建立在生态学理论基础之上的一种经济。作为这样一种经济的法律保障机制理应以生态中心主义作为其核心理念。其次，这也是生态经济发展法律保障机制必须要坚持的理念。生态经济发展的法律保障机制不是要限制经济的发展，而是既要保障经济的发展，又要保障生态环境不被破坏，要求经济的发展程度要在生态环境可承受的范围之内，不能破坏生态自身的循环。生态主义伦理观念为生态经济法律保障机制提供了先进科学的理论基础。

二、立法目的的创新

所谓立法目的，是指立法者通过制定法律所要表现的，对一定社会关系实行法律调整的思想动机和意图的出发点。保障生态经济发展的法律机制中的立法必须检讨以往的目的是否适合生态经济的发展。因为以往这方面的立法都是以环境法的形式表现出来的，所以我们可以从过去的环境法的立法目的对此进行探讨。

首先我们来看看美国和日本有关环境立法目的的规定。美国1969年《国家环境政策法》规定：“本法的目的，宣誓为努力推进协调人类与环境之间的生产及其享受的国家环境政策，防止和消除对环境以及生物圈的损伤，增进人类的健康及其福利，使国民深切的理解重要的生态学体系和有关天然资源，以及设立环境问题会议”。同时，该法第一章“国家环境政策宣言”第101条(b)款规定，国家应当采取可实行的手段以达到这样的目的：“(1)作为时代环境的受托者，履行时代所赋予的责任;(2)为所有美国国民的安全和健康，保障生产的并且是美学的、文化的舒适环境;(3)实施对环境的广泛有效利用，避免出现环境退化、对健康和安全的威胁或者其他非期待和无意图的结果;(4)保存重要的历史、文化或者自然的国民遗产，尽可能的保持一个支持个人选择多样性和差异性的环境;(5)在允许提高生活标准和多数人享受舒适生活的同时，促使人口与资源利用之间的均衡;(6)提高可更新资源的质量。谋求对可更新资源的最大限度的循环利用。”在第101条(c)款规定：“联邦会议认为，每个人都应当享有健康的环境。以及负有保全环境和提高环境品质的责任。日本1993年《环境基本法》第一条的立法目的规定：“本法的目的是就环境保全规定基本理念，并明确国家、地方公共团体、企业者及国民的责任，规定作为环境保全基本对策的事项，从而综合且计划地推进环境保全对策，以确保现在及将来国民健康、文化的生活，为人类福利做贡献”。日本1967年制定，1970年修改的《公害对策基本法》中，对于目的的描述是“鉴于防止公害对确保国民健康和文明生活极为重要，为使企业者、国家和地方公共团体明确关于防止公害有关的基本对策，全面推进防止公害对策，以保护国民的健康、保全良好的生活环境”。

从上述美国和日本环境立法目的来看，美国的环境立法不但比日本早，而且也比较合目的性。其规定涵盖了世代间的平衡、保护人类健康和环境、保护生态系统的多

样性、正确调整人、环境关系等几个方面，体现该法的确具有一定的前瞻性。纵观各国环境法，美国《环境政策法》的立法对后来世界各国的环境基本法树立了一个基本立法模式。但是由于该法制定得比较早，同于时代所限，没有从全球生态系统的角度出发进行生态保护。从日本环境立法目的的变化，不难看出日本立法者指导思想方面的进步和发展。从最早的“防治、消除环境污染和公害，以保护人类健康”到后来“确保现在及将来国民健康、文化的生活，为人类福利做贡献”，的确体现了可持续发展的精神。

再看我国环境立法目的的规定。我国1979年《环境保护法(试行)》中，有关目的的规定是，“中华人民共和国环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人体健康，促进经济发展。”到1989年新的《环境保护法》将第1条立法目的修改为：“为保护和改善生活环境与生态环境，防止污染和其他公害，保证人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这一修改实际上只是在文字上做了压缩，原来的目的并没有改变。也就是说，中国环境保护立法目的是“保护人体健康，促进经济发展”。1989年已经出现了全球性环境恶化问题。而在这种情况下，我国环境立法目的却并未体现生态主义的特征，而仍然是人本主义的传统观念，或者说仅仅是一种浅层的环境主义，这不能不说是一种遗憾。

比较中外环境立法的目的，笔者认为，保障生态经济发展的法律机制中的立法目的应是生态利益优先。人与自然的和谐是人与自然关系的和谐。人类要维持自身的生存和发展，必须保证人与自然的和谐相处。人类作为生态系统的一部分，应当尊重其他生命物种，自觉维护生态系统平衡，为此，必须摒弃以当代人眼前利益为中心的传统思想，确立尊重生态自然的立法精神，从“经济利益”优先到“生态利益”优先。“经济利益”是一种眼前的利益，同时是一种纯功利主义，从可持续发展的观点来看，一时的发展不是真发展，牺牲环境利益的发展是不可持续的。只有尊重生态自然，由环境利益的代内公平向代际公平迈进，实现可持续发展，才是人类的必由之路。生态经济正是一种可持续发展的经济。因此，生态经济发展的法律保障机制中立法目的理应是生态优先。

三、法律制度的创新

要保障与促进生态经济的发展。必须进行法律制度的创新。法律制度的创新可以从以下几个方面人手。

(一)环境保护法的生态化

从生态整体观出发构建现行的环境保护法体系，是-一种全新的理论。生态整体观是对机械世界观的质疑与批判的过程中与后现代有机论和后现代整体论结合并受现代生态学启发而逐步发展起来的。后现代有机论坚持认为，所有原初的个体都是有机体，一切事物都是主体，他们都有内在联系。后现代整体论认为整体包含于每一部分之中，部分被展开为整体。后现代的整体有机论对“有机”、“整体”、“内在联系”的强调要昭示人们的是：我们与世界是一个整体我们不仅包含在他人中。而且包含在自然中、生态系统中。事实上可以说，世界若不包含于我们之中，我们便不完整;同样，我们若不包含于世界之中，世界也是不完整的。生态学一词是德国生物学家E·海克尔1866年提出的。他在其著作中定义的生态学是：研究动物与有机及无机环境之间相互关系的科学，特别是动物与其他生物之间的全部关系。后来，在生态学中又增加了生态系统的观点，把生物与环境的关系归纳为物质流动和能量交换。我国学者马世俊将生态学定义为“生态学是研究生命系统和环境系统相互关系的科学。”在生态学看来，生物的不同层次，既是一个系统，也同样是一个整体，可用系统整体观进行相应的研究。正如美国学者麦茜特指出：“生态学的前提是自然界所有的东西联系在一起的。它强调自然界相互作用过程是第一位的。所有部分都与其他部分及整体相互依赖相互作用。生态共同体的每一部分、每一小环境都与周围生态系统处于动态联系之中。处于任何一个特定的小环境的有机体，都影响和受影响于整个有生命和无生命环境组成的网。作为一个自然哲学，生态学扎根于有机论——认为宇宙是有机的整体，它的生长发展在于其内部的力量。它是结构和功能的统一整体。生态整体观具有以下特点：首先，主张整体性。强调内在联系。其次，强调人与自然的同一。第三，强调生态系统的整体利益为最高价值。

环境保护法的生态化从生态整体观出发，要求环境法在环境伦理价值理念、环境法律市场机制、环境立法体系、环境法律意识等方面进行生态化转型，旨在保护和改善环境、维护生态平衡和生态安全、合理开发和可持续利用自然资源，促进人与自然和谐相处，保障经济、社会和生态可持续发展。

(二)管理理念的创新

生态经济发展的法律保障机制要求在管理理念上进行创新。这种创新应当体现在树立综合生态系统管理的理念。目前对综合生态系统管理，各国还没有形成统一的概念和固定的实践模式。它在不同场合又称综合生态系统管理方法、综合生态系统管理理念。有时简称综合生态管理、生态系统管理、生态系统方法。专家和学者对“综合生态系统管理”这个概念一直存在着不同的理解。并曾进行过长期的争论。有人认为综合生态系统管理是指“对生态系统的管理”，也有人认为是指“基于生态系统的管理。有人认为综合生态系统管理或生态系统管理是一种比较新的资源管理理念和方法。但也有人认为它是一个既古老又有新意的概念。

有些学者认为，生态系统管理的概念是不能实现的、虚幻的乌托邦;而另一些学者却认为生态系统管理是一种具有实效的科学方法。有的学者认为综合生态系统管理难以定义，可以确定它不是什么，而难以确定它是什么;大多数学者不希望以繁多的、措辞各异的定义来掩盖生态系统管理的特征和核心，那就是生态系统管理的跨学科性和综合性。不少国家的政府和环境资源管理部门则不理会学术上的争论与分歧，而将其运用到对资源环境的实际管理之中

目前国际环境资源条约以及有关国际项目上的综合生态系统管理，大都与《生物多样性公约》等公约的相关规定有关。《生物多样性公约》框架公约中的有关文件对综合生态系统管理的概念及其内容作了明确规定。

从环境资源法学上进行概括，综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。

(三)管理体制的创新

将综合生态系统管理的理念和方式运用到生态经济管理上来，就是要从全局出发，从生态环境的整体性上去综合考虑各因素间的相互联系，以系统学的观点充分认识生态系统各子系统之间以及与外部环境要素之间的对

立统一关系，综合利用多种手段，将跨部门参与方式运用到管理的实践中去，优化机构设置、完善相关立法、创新管理体制和运行机制、协调各方利益，积极探索生态经济管理的新途径和新模式，从而实现生态环境综合效益最大化和社会经济的可持续发展。

综合生态管理的模式要求建立完善的权力制衡机制，这种权力制衡机制反映在生态管理机构设置上，就是体现决策、执行、监督的分离和相互制衡。为优化机构设置，可以打破现行的生态环境管理机构按行政区域的划分设置的传统，采取按生态区划分的原则。为此，可以在科学地充分调查论证的基础上，将我国划成几个大的生态区。比如按山脉、森林、水流域、草原等划分。每个区域设立生态管理委员会、生态管理局和生态协调监督委员会。在此基础上设立全国性的生态管理委员会、生态管理局和生态协调监督委员会。生态管理委员会是生态管理的决策机构，是生态管理的最高权力机构。它行使其管辖区内的最高决策职责。生态管理局是生态管理的执行机构，即生态管理委员会的具体办事机构，直接对生态管理委员会负责。生态协调监督委员会是生态区域内的地区政府和有关部门之间的协调组织，同时又是生态管理机构中的监督组织。生态区的管理委员会成员实行会议制，其决议、决定必须经由全体成员的五分之四同意才能通过。生态局实行首长负责制。生态协调监督委员会也实行会议制。国家生态管理机构由各生态区管理机构各派一定数量的代表组成，实行多数决策制。各生态区生态管理机构并不隶属与国家生态管理机构，它们之间只是指导与被指导的关系，国家生态管理机构只是指导和协调各生态区管理机构，各生态区管理机构仅对区域内的生态环境负责。生态区之间出现纠纷由全国生态协调监督委员会进行协调。如协调不成，则由其仲裁，其仲裁对相关各方均有拘束力。各生态区管理机构的经费由国家统一拨付，其人员亦不隶属于生态区内的地方政府。这样可以摆脱地方的干扰，一切从有利于本区域内的生态环境出发，公平、公正的进行生态管理。

在这种管理模式中管理委员会是议事决策层，管理局是管理执行层。协调监督委员会是协调监督层。管理委员会作为决策机构，其行使的是宏观管理职能，立足于从中长期、从整体角度宏观调配生态区域内的各种自然资源，主要负责从整体上对生态区进行科学管理、统筹规划，并在各种政策、规划等决策出台后，监督有关各方组织实施。管理局与管理委员会之间是决策、执行关系，管理局对管理委员会负责，管理委员会作出的决策，管理局必须贯彻执行，管理委员会对管理局执行决策的情况行使自上而下的监督和指导;管理委员会和协调监督委员会之间是决策、监督关系。协调监督委员会有权通过合法渠道参与管理委员会对生态区的重大事项的决策过程进行自下而上的监督权力;管理局与协调监督委员会之间是执行、监督关系，协调监督委员会对管理局贯彻执行管理委员会作出的决策事项有权实施监督，并负责协调解决跨界生态环境纠纷。该模式充分体现了“决策、执行、监督”相分离的主导思想，其特点是功能性职权的一体化、管理体制分权制衡化、管理手段多样化、民主化、科学化。这种管理体制符合综合生态系统管理的要求，有利于对生态区内各种自然资源要素、经济要素和社会要素的统一管理，实现生态区内人与自然、社会的可持续发展。

(四)建立生态恢复制度

所谓生态恢复是指对生态系统停止人为干扰、以减轻负荷压力，依靠生态系统的自我调节能力与自组织能力使其向有序的方向进行演化，或者利用生态系统的这种自我恢复能力，辅以人工措施，是遭到破坏的生态系统逐步恢复或使生态系统向良性循环方向发展：主要指致力于那些在自然突变和人类活动影响下受到破坏的自然生态系统的恢复与重建。

我国的生态环境目前已经受到严重破坏。土壤退化、水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化、土地石漠化、臭氧层破坏，森林面积减少、生物多样性减少、水资源污染、海洋污染等等，如果任其发展下去，后果将不堪设想。因此我们亟待建立生态恢复制度，以挽救自然，挽救生态，挽救环境。

生态恢复制度应当坚持环境优先、宏观调控、可持续发展、政府主导、公众参与、因地制宜、污染者修复、受益者补偿等原则。

生态经济发展法律保障机制的创新是一个庞大的系统工程。本文上面所说的几个问题只是该工程极小的一部分。尽管如此，笔者还是希望以此抛砖引玉以促进该方面的研究，为生态经济的发展尽一份绵薄之力。

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责任编辑　王友海

作者：邵泽春