城中村综合改造规划思路研究
摘要：通过剖析武汉市2003年8月以来，城中村综合改造规划编制的思路、方法,总结城中村规划在规划体系中的地位、作用，以及如何在规划中开拓思路，整合区域内土地资源，提高土地综合利用率，合理配置公共资源，妥善处理城乡发展中的各种利益关系，引导城乡协调发展。
关键词：城中村；规划编制；城乡统筹；科学发展观
Key words：Villages inside Cities；planning；planning of urban and rural；the scientific concept of development
1武汉市城中村情况综述
1.1概述
城中村作为在我国城市二元土地管理制度下，城镇化高度发展的产物，往往被人们称之为城市中的“毒瘤”、“夹缝地”、“都市里的村庄”。其主要特征为：①缺乏整体规划，违法用地和违法建设现象严重，村民采用“自给自足”的建设方式自建住房，用地布局混乱，环境卫生条件差，严重影响城市景观。②市政配套设施建设匮乏，公共服务设施建设薄弱，过量的居住人口导致基础配套设施不足，居住环境质量差，存在消防等各种安全隐患。③由于外来人口数量增多且文化素质不高，管理缺位等因素的影响，成为众多社会问题并发症的高危地区。总之，城中村的存在对所在城市的社会经济发展产生了很大的负面影响，制约了城市可持续发展，影响了城市功能的发挥，损害了城市综合发展实力。
在我国当前“严格保护耕地”的政策背景下，城市土地供应已由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变，城市发展模式由城市外延扩张的方式转变为内涵集约挖潜的方式，城中村综合改造已成为城市发展的必然趋势，为进一步拓展城市发展空间、改善城市面貌、集约化利用土地，自2000年以来，全国各地城市相继开展了城中村综合改造工作。
1.2武汉市城中村的基本情况
武汉市作为华中地区中心城市，是国家实施中部崛起的重要战略支点，随着人口、经济、城市规模等持续快速增长和产业结构的调整，城市化水平已由2001年的59.2％，提升至2008年的63.8％，城中村综合改造显得尤为紧迫。武汉市政府早在2003年8月开始进行全市城中村调查摸底工作，2004年9月正式启动城中村综合改造，成立了市、区两级城中村综合改造专项小组，全面组织协调综合改造工作。武汉市城中村总体范围包括江岸、江汉、口、汉阳、武昌、洪山、青山等主城区内的147个行政村和15个农林单位，土地总面积为21382公顷，总人口为35.66万人，其中农业人口17.10万人。按照市政府统一部署，2004年初步确定了16个试点村率先进行城中村综合改造，随后，综合改造工作在全市范围全面启动。2009年2月市政府加大城中村改造力度，明确提出“在2011年底基本完成二环线内56个城中村综合改造任务”的总体目标要求（见图1）。
1.3城中村综合改造规划编制内容及实施效果
武汉市城中村综合改造是一个系统工程，其政策框架确定为“六改一建”综合配套改革，即是：①经济组织改制：促进城中村集体经济的管理模式转变，使其成为符合市场经济体制和现代企业制度要求的企业。②户籍改登：将城中村村民农民户口改登为城市居民户口。③村改居：依法撤销村民委员会，组建社区居民委员会。④福利改保障：村改居人员按月发放福利改为一次性纳入城市社会保障体系。⑤土地改性：依法将城中村的集体土地转变为国有土地。⑥村湾改造：按城市规划和建设的标准及要求，改善公共设施。⑦建设文明社区：按照城市管理规范要求，建设文明社区。城中村综合改造规划是以上系统工程中的一个基础组成部分，通过对村集体土地资源进行合理的空间布局，从而为改造实施提供指导依据。
1.3.1综合改造规划编制内容
深入调查村人口、土地资源、现有集体产业等现状情况，按政策测算改造村湾需还建补偿、补足的建筑面积，并针对土地存量情况制定不同的改造方式。按照村湾农业人口人均农用地拥有量分为3个类别，其中A类村为人均农用地小于0.1亩的村；B类村为人均农用地大于0.1亩、小于0.5亩的村；C类村为人均农用地大于0.5亩的村。A、B类村以开发项目和还建项目捆绑开发建设的方式进行改造，C类村通过土地统征储备达到B类村标准后，再进行改造。
通过对村湾用地规划选址研究，并与城市法定规划对接，进行各类用地的空间布局规划，用地主要分为五类：①保留和还建用地：包括经过改造整治后保留的居住用地和拆除后重新进行建设、用于村民拆迁安置的居住用地。②开发用地：按照还建用地的1∶1-1∶1.5的比例确定，主要用于房地产开发和改造建设资金平衡。③产业用地：主要用于改制后村经济实体的发展和安排村湾劳动力就业，按照人均劳动力80m2标准配置。④规划控制用地：主要指按照城市规划要求，确定为城市道路、绿化、市政基础设施和公共服务设施建设的规划控制用地。⑤储备用地：即是还建、开发、产业用地按规定满足配置要求后，纳入市土地整理储备中心统征储备的剩余土地。
对村民还建用地、开发用地等建设用地编制意向性详细规划设计方案，明确还建、开发等用地建设强度及相关规划控制要求，并制定土地开发的规划设计条件。依据设计条件，开发用地与还建用地通过市土地交易中心公开挂牌交易，进入规划实施阶段。
1.3.2改造实施效果
截止到2009年4月，武汉市二环线以内56个城中村中有2个村以土地统征方式纳入市土地整理储备中心储备计划；41个城中村已完成城中村综合改造规划的编制工作，其中11个村已进入土地开发实施阶段；其余13个村正在进行综合改造规划的编制（见图2）。
通过城中村综合改造的实施，城市面貌及村湾环境质量得到极大改善，综合改造在城市建设中的作用和效果已初步显现，主要表现为：
①提升了城市形象，重新塑造了区域城市景观，随着城中村的拆迁，村民新的居住小区规整划一，按规划形成城市道路、绿地，市政和居住生活配套设施日趋完善。
②盘活了城市存量土地资产，特别是为中心城区提供了大量土地资源，进一步发挥出城市的集聚效益。二环线内41个已完成改造规划编制的城中村，土地面积总计约为2547ha，其中开发用地约为702ha，储备用地约为71ha。开发、储备用地属于新增的城市发展用地，即为中心城区提供了约773ha的可开发建设用地，约占改造土地总规模的30％。
③通过城中村改造项目的推进和“村改居”的方式，不仅实现了村民身份转变，更重要的是实现了村民生活方式和社会价值观的转变，通过相关职业技能培训，拓宽了村民的就业渠道，村民从根本上转变为城市居民。
武昌区沙湖村是武汉市第一个进入城中村综合改造试点和完成土地挂牌交易、进行改造的村湾，全村总用地面积为24.18ha，总人口为718人（215户），现状住宅总建筑面积为43220m2。改造前该村道路狭窄、环境卫生状况差、建筑外貌陈旧，市政、生活配套设施严重不足，日照、消防、卫生间距均不符合规范要求。2005年10月该村改造土地在市土地交易中心以1.5亿元的价格顺利成交，2007年该村已完成还建用房约48700m2，开发商品住房约127000m2，并开始向社会售房，改造后的沙湖村环境面貌已焕然一新，成为武汉历史上第一个城中村改造工程的开端，促进了“城乡一体化”构想的实现，起到了很强的示范作用（见图3）。
2规划编制思路与方法
党的十六大提出统筹城乡经济社会发展要求，并进一步强调：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”因此，用城乡统筹的理念和方法指导城中村改造规划编制有其现时性和紧迫性，按照科学发展观的要求，合理配置公共资源，妥善处理城乡发展中的各种利益关系。以“依法行政，有情操作，改制先行，改建跟进，统筹兼顾，属地管理”为原则，积极推进全市城中村综合改造工作。
2.1纳入规划体系，统筹管理，协调城乡发展
城中村改造规划属于城市规划体系中的专项规划，它有其特殊性，是一个调整城市产业结构、理顺村内土地产权、重组城中村社会组织关系的过程，同时在改造过程中会涉及改造模式、拆迁安置补偿方案的选择，但所有这些改造意向最终会转化为物质空间的落实，落实到对村属土地功能的重新布局。因此，城中村改造规划与城市分区规划、控制性详细规划（以下简称控规）有着密切的联系，应纳入城市规划体系。
城中村改造规划编制也是落实和深化上位规划的过程。城中村改造规划以分区规划和控规为指导依据，确定城中村土地利用功能要求以及建设强度。改造规划编制中既要综合考虑村集体经济发展、村民安居就业等相关方面，同时还要保障城市公共利益，为公共设施留下建设空间，特别是落实控规中确定的公共服务设施、市政公用设施等“五线”控制要求，完善城市功能。二环线内41个已完成改造规划编制的城中村中，规划控制用地比例高达44％（见图4），其中包括城市道路、公共绿地、市政设施、中小学、轨道交通控制用地等。
作为规划体系的中一个重要组成部分，城中村改造规划编制成果被纳入到城市规划设计研究信息系统（简称“一张图”）①，与控规、城市设计、历史街区及风貌区规划、旧城改造、现状信息等各层次、各类型的规划信息一并作为规划信息的支撑，以“一张图”为统筹平台，实现规划对接及规划管理双重要求，以利于各规划编制单位、审批管理部门、社会公众的实时查询，确保各类规划信息的衔接，更好地服务于规划管理工作。
2.2挖掘土地潜力，加强土地整合，增强板块效益
土地资源是城中村改造的载体，土地存量大的城中村易于改造，存量小的村举步维艰，挖掘现有土地潜力是城中村改造的重点。主要方法有两方面：
其一，采取灵活多样的拆迁安置方式。规划编制中积极解放思想，采取实物还建、货币安置、实物货币相结合等多种安置方式，尽量减少还建村湾的用地规模，以保障开发量与还建量在经济上平衡。位于城市中心区、存量土地缺口较大的城中村，一般采取用货币补偿方式，鼓励村民在市场自行购房，其腾退村湾用地纳入统一开发建设中。
其二，各城中村现状土地分布凌散、村界形状不规整，独立建设往往出现土地利用率低等问题。从城市规划全局性角度出发，规划编制中采取打破村属地域界限，整合周边国有土地、共同开发建设的模式，以增强土地板块效益。为保障有效的落实规划意图，以区政府为责任主体，在行政区范围内实行土地资源的调剂，跨村域范围集中安置村民还建用地，并进一步整体进行土地开发及市政基础设施配建，提升了土地利用价值。同时，结合人防、抗震等防灾规划要求鼓励开发利用地下空间，有效复合利用土地资源。
2.3合理配置产业用地，拓宽村民就业渠道，构建和谐社会
城中村综合改造是一项复杂的社会系统工程，它不仅是对旧村湾及其基础配套设施等物质层面的改造更新，同时也是村民的生活、生存方式以及社会价值观等精神层面的改造。在当前构建和谐社会的大环境下，村民的就业安置、社会保障等同样成为改造工作的重要内容。随着城镇化的推进，村民的谋生手段逐步从传统的农耕方式转变为依托村集体经济组织的方式，目前村集体经济存在的主要形式体现为：村办企业（包括商业、仓储、工业）、物业出租（包括私房出租）、参股商业合作经营的方式等。城中村综合改造规划中从预留产业用地、经济转型等方面引导集体经济的持续性发展。
其一，城中村改造规划按照村劳动力人均80m2标准预留产业用地，用于改制后村集体经济的发展和安排村民的就业。因村湾土地不足，产业用地配置无法达到标准的，按不足用地面积的2倍核准商业用房的建设指标，由改制后的经济实体建设，用于发展经济、安置就业。
其二，对原村集体产业用房避免采用全部拆除重建的“一刀切”方式，在符合上位法定规划和产业政策的前提下，保留村集体现有的产业用地。同时充分结合区域产业结构，依据区域功能定位，积极引导村集体经济转型，中心城区以商业服务业为主，或以土地资源入股大型商业设施的开发，谋求长远经济发展；城郊结合部以无污染工业、仓储、物流等产业为主，诸如钢材市场、物流中心等多种形式，并与周边都市工业园区相结合，共同发展。
2.4引入经济评估测算，保证市场可操作性
城中村改造工作由政府主导组织推进，实施土地开发的主体为改制后的村集体经济实体或房地产开发企业，土地开发方式均采用开发用地与还建用地捆绑挂牌出让，即土地开发单位需同步完成村民还建住宅工程，土地成本能否与开发收益相平衡是推进实施的关键因素。由于各村情况错综复杂，为公平、透明，统一城中村改造挂牌出让土地成本测算标准，以挂牌土地成本为基础，对照项目区域现时楼面地价，估算相应的开发建设量，以此作为开发用地建设强度咨询论证的参考依据。在成本过大、强度要求过高的情况下，仍应在交通、日照、消防等规划要求基础上，制定适宜地块强度指标，但可在区政府统筹考虑下转移部分容积率，以增强改造实施的可操作性。
2.5各级政府联审，增强公众参与
村民是城中村综合改造中重要的利益攸关方，改造能否顺利实施取决于村民的支持力度。城中村综合改造规划由始至终贯穿透明、公开、公正的原则，通过规划建议书、现场调研会等方式，征求村集体经济组织及村民意见。针对城中村改造问题的复杂性和动态性，为避免过去规划自上而下地“指挥”基层，基层又缺乏对宏观目标呼应，规划与实际脱节的问题，城中村规划编制中倡导“过程式规划”，采取市、区、村联合审查模式，宏观指导与实际需求直接交流，协调解决问题。
3结语
城中村改造涉及到政策、规划、市场等多个方面，是一个复杂的系统工程。“两型”社会建设目标为城中村改造创造了历史机遇，在改造过程中，各种特殊情况不断出现，困难也是巨大的，但只要抓住发展契机，坚持以科学发展观统筹城乡协调发展，编制操作性强、有针对性的改造规划，将为城中村改造提供科学指导依据，有效推进改造工作。
注释：
①“一张图”由“一图三库”构成,“三库”分别为法定规划库、专项规划库与现状信息库三个数据库,“一图”是“三库”中经审定的法定规划信息的集成,是“一张图”辅助规划编制、审批、管理、执行以及对外发布的核心内容。
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责任编辑：张忆
作者：张剑龙 晏军 吴凯
摘要： 随着我国空间发展和空间治理进入生态文明新时代，“五级三类四体系”的国土空间规划体系逐步形成，规划的龙头作用将愈加突出，旅游规划作为规划体系“三类”中的专项规划之一，未来将在旅游领域的发展中起到至关重要的引领作用。同时，“全域旅游”“美丽乡村建设”“乡村振兴”等一系列国家级战略相继出台，农村将成为我国未来发展的重要区域。实现农村地区的快速发展，离不开产业的兴旺发达，旅游业作为农村地区产业体系构建的重要组成部分，与我国全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化有着密不可分的关系。本文将从新时期国土空间规划编制的要求入手，提出乡村旅游规划编制中须把握及补充的要点，以促进乡村旅游事业的发展，从而为乡村振兴助力。
关键词：国土空间规划;乡村旅游规划;理念;
通过对国土空间规划编制要求的分析，提出新时期乡村旅游规划编制在理念、内容方面须进行重点把握及补充的几个要点，并对其进行了详细探讨，以促进乡村旅游规划的发展，从而为乡村振兴助力。
1国土空间规划背景下乡村振兴规划的现实意义。
在乡村振兴目标任务指引下，进一步细化相关工作，特别是立足“十四五”开局阶段总体要求，以国土空间规划为切入点提升工作质量，成为相关工作的重要突破方向。
首先，在国家空间规划的背景下，编制乡村振兴规划具有现实的必要性和紧迫性，特别是考虑到2020年脱贫攻坚战取得决定性胜利的现实情况，对下一步乡村振兴的具体规划进行技术编制和安排，提出明确的工作方案，既能有效巩固突破脱贫攻坚成果，又能夯实农村全面小康的工作基础;其次，推动乡村振兴规划的科学编制，其重要落脚点是国家土地空间的规划，即从划定乡村主要功能区入手，不断完善乡村主要功能区的规划、开发和利用格局，从而确保乡村振兴战略的有效实施、农民的真正受益、乡村产业的发展、经济的繁荣和农业整体面貌的不断改善。
同时，以战略性、约束性、基础性的土地空间规划为落脚点，能够确保乡村振兴规划更具有现实性和可操作性，与农业农村发展需求形成内在契合，推动乡村振兴战略实事求是、细化，突出工作实效，提升工作转化能力，使乡村规划发展战略持续惠及农民，不断提升乡村综合发展水平。
2 国土空间规划编制的要求
国土空间规划是新时期我国空间发展的指南、可持續发展的空间蓝图。规划体系的构建坚持保护优先、集约节约、分类分级、多规合一的原则，以实现国土空间的高质量发展。虽然不同层级的国土空间规划的编制要求各有侧重，但根据《关于全面开展国土空间规划编制工作的通知》《省级国土空间规划编制指南》等相关文件的要求，编制中均坚持生态优先、绿色发展，多规合一、协调发展，以人为本、高质量发展，因地制宜、创新发展等原则，要求依托完善的数据资源，通过“双评价”“双评估”，摸清自然基底状况及发展潜力，科学划定“三区三线”，并充分吸收原有各类规划编制的工作经验，实现城乡国土空间规划的全域覆盖、全要素管控。
3 新时期做好乡村旅游规划编制须把握的要点
3.1 规划理念
3.1.1 统筹协调，注重可操作性
国土空间规划是国家意志和国家发展的战略性规划，旅游规划作为国土空间规划体系中的专项规划——文化和旅游规划，是其重要的组成部分。在《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，明确提出相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容。因此，乡村旅游规划的编制中，应严格遵循国土空间总体规划，对规划区域内的旅游空间资源进行统筹协调。首先，规划的编制应建立在对区域旅游宏观战略把控的基础上。只有充分了解旅游业在区域发展中的地位和作用及规划对象在区域的文化、旅游总体发展格局中的定位，结合本地各类资源禀赋条件，发挥比较优势，才可能对规划对象提出有针对性、可操作的发展目标和策略，才可能编制出科学、实用的规划成果。
同时，还要注重规划的可操作性。国土空间规划按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点，并健全了规划实施的传导机制，以确保规划能用、管用、好用。一个好用、实用的乡村旅游规划，必须与国土空间总体规划保持高度的协调，尤其需要科学安排旅游产业用地的供给，为后期必须实施的基础设施、服务设施等相关项目创造落地的条件，而且须对规划对象的现状做全面、细致的调研，对运营的模式、特色的打造、实施的计划等做深入的分析，尽量减少规划在实施时的制约因素及不确定性，从而提高规划编制的科学性和可操作性。
3.1.2 强化底线约束，体现保护优先
国土空间规划体系以生态优先、绿色发展为导向，而且需要统筹和综合平衡各相关规划领域的空间需求，强化对专项规划的指导约束作用。旅游规划则更多地强调对旅游资源的开发利用。因此，在规划编制中如何把控对资源与环境的保护与开发利用是规划从业者必须面对和亟须思考解决的问题。
整体来看，乡村地区是主要从事农业、人口分布较城镇分散的地方，具有开发强度小的特点。乡村旅游规划应树立底线思维，严格落实“三线”管控制度，确保生态功能的系统性和完整性，保证基本农田具有适度合理的规模和稳定性，并确保数量不减少、质量不降低，为生态、生产、生活留出合理的空间。同时，规划编制中须优先考虑生态环境问题，走绿色可持续、高质量发展的路径。这就要求规划在编制中牢筑保护优先的新理念，遏制无序的开发建设，在利用资源的同时不仅注重对文物、古建等人文资源的保护，更注重对山、水、林、田等自然资源的保护，真正做到发展与生态保护并重，使乡村地区山水相依、山清水秀、阡陌相连的景致成为乡村旅游最大的看点、最美的基底。
3.2 规划内容
3.2.1 深化与相关规划的相容性分析
乡村旅游规划是旅游领域的专项规划，在编制中须遵循国土空间总体规划，并充分与相关规划进行衔接。从具体内容上看，与规划区域村庄规划类型、“三区三线”的衔接是国土空间规划体系下编制中值得尤为注意的两个方面。
国土空间规划体系下，乡村地区将按照先规划后建设的原则，统一编制“多规合一”的实用性村庄规划，村庄规划将采取因地制宜、分类编制的方式。未来村庄规划将是乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中也根据村庄的资源禀赋、发展现状、区位条件、产业结构等因素，将村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类四大类，并明确了与其相对应的规划要求。因此，在乡村旅游规划编制的前期调研阶段须收集相关空间规划，确切掌握村庄的规划类型，对规划对象内村庄的类型进行分析，避免规划与村庄规划类型上存在冲突，导致规划的不合理。在各类村庄中，可尽量选择集聚提升类、特色保护类村庄作为乡村旅游开发的主要承载体。
同时，国土空间规划将实现 “多规合一”，最终形成“一个平台”“一张图”，从而使规划编制更加科学、实施监管更加严格。划定的 “三区三线”，将服务于全域全类型用途管控，具有极强的引领性、约束性;而且“三线”将作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。因此，在规划编制中，须坚持“底线思维”，将基本农田保护、生态保护与修复贯彻始终，在规划内容中增加章节，对规划旅游项目的承载土地与上位规划中确定的 “三区三线”进行比对分析，确保旅游规划实施符合上位规划的管控要求，从而为规划编制的合理性奠定基础。
3.2.2 充实规划前期分析研究内容
国土空间规划编制要求以第三次全国国土调查成果为底图，开展“双评价、双评估”，并对重大问题进行专题研究。依据《旅游规划通则》，传统的旅游规划中也对旅游资源、旅游客源市场等进行调查分析。GB/T 18972—2003旅游资源分类、调查与评价中采取依据“旅游资源共有因子综合评价系统”赋分的方式，对旅游资源进行计分、分级。在“旅游资源共有因子综合评价系统”中，设“评价项目”和“评价因子”两个档次，但在国土空间规划的背景下，应该对分析评价的内容、体系进行优化。
原评价系统中的“评价项目”和“评价因子”设置主要集中于资源自身水平的评价，缺乏对乡村旅游发展相关因素的全面评价。结合国土空间规劃编制的要求，新时期乡村旅游规划在前期研究中，亦可采取赋分的方式，但不仅应对“评价项目”和“评价因子”进行补充和优化，在保留传统关注的资源要素价值、资源影响力、附加值之外，还应新设立其他的评价项目、评价因子，如：区位、交通的便利性、服务设施的供给水平、与规划的相容性、开发建设的制约程度等，从而使评价结果更加全面、客观，更好地为乡村旅游规划编制服务。
3.2.3 注重乡村空间的营造
国土空间规划坚持“山水林田湖草”是共同生命体的原则，进行国土空间全域管控，这将改变传统的规划思路，管控的约束性决定了规划将会以挖掘存量建设用地为主，束缚住大规模建设的手脚，这给乡村空间营造提供了内在动力。乡村空间以乡村居民的日常生活为主线，它既是地理空间，也是社会空间。从空间生产理论来讲，乡村空间可以是村庄的肌理、曾经的老房子、狭窄的老巷子、广袤的田野、袅袅炊烟的景致、淳朴的民风、质朴的村规、民俗等等。而且根据《2019中国全域旅游大数据监测及其典型区域与典型产业剖析报告》，2018年乡村旅游热门目的地较受欢迎的有江西婺源、安徽宏村、浙江安吉、福建南靖、浙江桐庐等。其所展现的油菜花、明清民居、客家土楼、梯田无不注重空间的营造，从而展现独特的乡土文化或自然景观。因此，在乡村旅游规划编制的过程中，不仅应从整体自然空间体量上进行控制，而且须注重小区域的空间营造，做到精、细;并且注重田园风貌、乡村文化、生活氛围的营造，保留乡村应有的空间感，使乡村独有的特点得以显现，突出差异性与乡土气息。
4 结语
乡村旅游的健康发展与规划有着密切的关系，只有乡村旅游规划与时俱进，不断注入新的规划理念，不断完善规划内容，才能编制出科学、实用的成果，真正起到引领作用，更好地为乡村旅游业的发展提供服务，为乡村振兴保驾护航。乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略规划，同时也与我党多年持续推进的“三农工作”目标、任务存在内在契合，具有延续性、发展性和目标性的特点。尤其是立足于国土空间规划的背景，探究乡村振兴规划的科学编制方法和思路，无疑是极为必要的。
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作者：崔芹
〔摘要〕公众参与不仅是保证“空心村”整治规划科学性的重要依据,而且是维护农民利益的必要前提。在“空心村”整治规划中,公众参与还存在着参与积极性不高、制度供给不足、信息公开渠道不畅、参与环节过少、参与方式不合理等问题。只有从营造公众参与的氛围、健全公众参与的制度和法律保障、完善信息公开渠道、提高公众参与方式的科学性等方面努力,才能充分调动公众参与“空心村”整治规划的积极性,从而真正实现“空心村”整治规划的目的。
〔关键词〕公众参与,“空心村”整治规划,土地规划
〔
一、引言
随着农村劳动力大量向城市转移和非农产业的发展,我国许多农村不同程度地出现了村庄中心衰败、外围扩展无序的“空心村”现象 〔1 〕“空心村”现象的出现,一方面严重浪费了土地资源,增加了耕地保护的压力,并成为农村经济社会发展的主要障碍;而另一方面,亦有许多地方借“空心村”整治和发展经济之名,将农民宅基地视为地方经济发展中的“唐僧肉”,通过大量“圈地”等所谓的规划行为侵犯农民的土地权益,以致今年两会期间有的委员发出了“村庄正在迅速消失”的担忧 〔2 〕。在我国工业化、城镇化迅速推进的背景下,如何从土地管理的“龙头”——土地规划入手,做到既能编制科学合理的村庄整治规划决策,增加土地资源的发展潜力,又能在“空心村”整治规划过程中做到尊重和维护农民利益,无疑是值得我们关注和研究的问题。然而,从我国目前土地管理规划的实践效果来看,以政府和规划专家为主体的“精英式”的土地规划方式,不仅容易导致规划因缺乏可操作性而形成“纸上画画,墙上挂挂” 〔3 〕的形式主义,而且极易在不顾农民长远利益、强行推进所谓“规划”的过程中引发各类群体性事件。笔者认为,造成这一现象的原因固然复杂,但公众参与的缺失是诸如“空心村”整治规划这样的土地管理规划脱离农村社会实际、不为公众所接受的一个重要原因。
公众参与作为一种新式的民主理念和实践,是实施土地管理调控和运行土地管理公共政策的常规机制,它产生于上世纪60年代的西方发达国家,目前已成为众多发达国家土地管理体系中的重要法定环节。上世纪90年代,公众参与理念被引入我国。随着我国民主法制建设的加强以及政府决策由单一决策向公共选择的转变 〔4 〕,公众参与在我国政府土地管理决策中的价值越来越大。当前,无论从科学合理规划土地利用的角度,还是从尊重和保护农民权益的角度看,公众参与“空心村”整治规划都是不可或缺的。
鉴于此,本文立足于课题组在河南省某县进行的调研,在分析公众参与“空心村”整治规划存在问题的基础上,尝试提出促进公众参与“空心村”整治规划的对策建议,以期为相关部门提供决策参考。
二、公众参与“空心村”整治规划存在的问题
“空心村”整治规划作为村级规划,只有在公众获得知情权和表达权的基础上,才能真正起到协调多元主体利益关系的作用,有效约束“空心村”整治规划过程中决策者的自利行为,减少规划决策的失误,从而为制定正确反映“空心村”现状、社会可接受性强的规划决策提供帮助。為此,国家在2007年10月颁布的《城乡规划法》中明确提出:“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色”(第18条),“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”(第26条)。但笔者在调研访谈中发现,我国农村土地规划中的公众参与尚处于探索阶段,许多村民在“空心村”整治规划中仅停留在形式化和表象化的参与阶段,存在诸多问题。笔者从公众参与的主体、客体和途径三方面 〔5 〕 (P103-104)进行具体分析。
(一)许多农村都存在公众参与“空心村”整治规划积极性不高的问题。在村庄整治过程中,一些村民不但处于一种被动状态,甚至对“空心村”整治规划本身有强烈的抵触情绪。公众参与积极性不高、被动参与甚至抵触“空心村”整治规划有多方面的原因:一是受公众自身的传统思想观念和经济实力所限。不少村干部和群众受农村宅基地私有的传统观念和风水迷信思想的影响,往往抱有“宅基地是私人财产”、“迁宅影响风水”的观念。因此,他们往往意识不到“空心村”整治规划的意义,甚至抱有抵触情绪。而另外一些村民,如一些贫困户、五保户、孤寡老人等弱势群体,因受自身经济条件所限不愿参与甚至一开始就运用“弱者的武器” 〔6 〕 (P376-406)坚决抵制“空心村”整治规划。二是与规划参与机制不健全以及传统的“官本位”文化相关。为保证规划设计的科学合理性、避免规划编制和实施管理的脱节,规划编制和实施过程在制度设计上应是参与规划主体间不断对话、协商的过程。但我们在调查中发现,由于部分官员“官本位”思想严重,加之官员主导下的规划机制存在为“专家思想”和“长官意志”所左右的弊端,结果是这种以政府意志和规划专家思想为主导的“空心村”整治规划,不仅忽视了公众参与的必要性,难以贴近农村的社会实际,而且增加了政府和规划者借整治规划之机进行“权力寻租”的风险。由此,“空心村”整治规划不但起不到规划应有的作用,反而成为干群矛盾激化和群体性事件发生的诱因。
(二)公众参与“空心村”整治规则存在制度供给不足的问题。首先,公众参与不仅需要以实体性制度来保障和明确公众参与规划的权利,而且必须辅之以完善的程序性制度。尽管在我国目前的土地管理制度和法律体系中,土地管理法、国土资源听证规定、城乡规划法以及一些地方政府制定的规划管理办法,都为公众参与“空心村”整治规划提供了一系列的实体性制度和法律保障,但是关于公众参与土地利用规划的程序性制度供给总体上仍落后于实体性制度的建设,“重实体、轻程序”的思维方式使公众参与“空心村”整治规划往往存在着操作性不强、难以落实的问题。其次,农村宅基地管理和规划专项法律法规的不足,无疑也是“空心村”形成的一个重要原因。尽管我国土地管理法、城乡规划法等法律对农村宅基地的所有权、审批、使用和收回等作了规定,但是对于如何惩治农村“乱占乱盖”、“一户多宅”现象,如何操作农村宅基地流转中的置换、调剂,宅基地收回流转后的收益应如何分配等细节性问题,还缺乏明确的规定。而这些细节性问题,无疑需要相关职能部门及时制定专门的农村宅基地法律法规来加以解决。因为这不仅直接关系到“空心村”整治的效果,而且对规范农村宅基地的建设和管理规划机制、抑制“空心村”发展势头都有着重要意义。
(三)公众参与“空心村”整治规划存在信息公开渠道不畅、参与环节过少、参与方式不合理的问题。信息公开不仅是公众参与的前提,其公开的程度也直接影响着公众参与的广度。公众只有通过政府宣传资料、电视媒体等获取整治规划信息,享有知情权,才能广泛参与到“空心村”整治规划当中。调研发现,尽管“空心村”整治规划事关民生,但由于受信息公开制度不健全及其他体制性因素的影响,乡镇和其他政府职能部门尤其是一些一味追求经济发展用地需求的乡镇,在“空心村”整治规划的编制和实施中,很少向公众公开规划的决策、编制和实施等信息,有的地方甚至还出现欺瞒公众的现象。这不仅侵害了公众对“空心村”整治的知情权,降低了公众的判断力,而且不利于公众对政府职能部门的监督。即使是那些获知了信息的公众,在参与过程中也面临着参与环节过少、参与方式不合理的困境。“空心村”整治规划的过程大致可以分为“规划目标确定—调研—规划编制—规划实施”四个环节,每一个环节都需要有公众“自下而上”的充分参与,才能制定出满足农村各阶层需要、促进社会经济可持续发展的规划方案 〔7 〕。并且,公众参与要达到参与主体的利益合理化、保证规范设计的科学化,还必须在不同阶段有不同的参与方式。但研究发现,尽管我国城乡规划法也对村(镇)级规划中公众参与的环节以及参与方式作了较为明确的规定,但“空心村”整治规划的过程总体上还是一个“自上而下”依托强制力实施的过程,当地民众往往只能“被参与”到“规划实施”环节,不仅缺少有效的参与方式来表达自己的见解和意见,而且仅能在规划实施阶段通过“规划效果图展示”这一不合理方式,被迫“参与”村庄的整治规划。
三、促进公众参与“空心村”整治规划的对策
促进公众参与“空心村”整治规划,需要从营造公众参与的氛围、健全公众参与的制度和法律保障、提高公众参与方式的科学性等方面努力。
(一)营造公众参与的氛围。公众参与的思想意识和观念等参与氛围的形成过程,实际上是参与的理念和文化在实践过程中逐步积淀并得到整个社会认可和践行的过程。西方社会公众参与的意识源于公民社会的土壤,而我国不但没有公民社会的历史成长传统,而且传统的集权政治文化也约束和限制了公民意识和公众参与观念的形成。因此,要消除传统的集权文化和思想观念弊端的影响, 营造有利于公众参与的氛围,必须首先转变政府官员的“家长作风”、“长官意志”等思想观念,树立起“以人为本”的科学发展观,重视公众参与的利益诉求,以营造适应我国民主发展要求的公众参与氛围。同时,政府官员不能只将公众参与作为获得政府“合法性”的手段而走形式主义,而是要走出“公众参与与提高政府行政绩效、减少管理成本相对立”的误区,把公众参与视为政府职能部门的一种责任和义务。其次,要消除传统思想观念弊端的影响,加大宣传土地管理法、城乡规划法等法律政策以及“空心村”整治的目的和意义,在引导转变公众的宅基地私有观念、风水迷信思想等传统思想观念的基础上,积极培育公众的主体意识、权利意识和参与意识,并不断通过培训等手段来提升公众参与的知识和素质。因为公众只有在具备一定参与意识和参与知识的前提下,才能有效地参与到“空心村”整治规划和实施当中。当然,这是一个需要长期努力的过程,要做认真细致的教育引导工作,才能变现有的“子民心态”为“公民意识”〔8 〕。
(二)健全公众参与的制度和法律。首先,要建立健全公众参与的程序性制度和法律保障。为保证公众在参与“空心村”整治规划过程中拥有充分的知情权和表达见解和意见的机会,政府应在实体性制度和法律规定的基础上,不断积累各地公众参与“空心村”整治规划程序、方法、具体途径的成功经验,以“点”带“面”,积极探索公众参与的程序性制度和法律的建设,从而建立一套公众参与“空心村”規划决策的程序性制度和法律保障。其次,要建立健全农村宅基地管理和规划的相关法律制度。尽快结束我国农村目前宅基地管理和规划无法可依的状态,适时出台农村宅基地管理的专门法规和条例,加强农村宅基地管理和规划,切实解决因农村宅基地管理、规划混乱而引起的“宅基地流转置换难以操作”、“一户多宅”、“耕地资源浪费”等诸多问题。农村宅基地管理和规划条例的出台,不仅有利于维护广大农民的切身利益,而且有利于农村土地资源的合理利用和农村的稳定发展。
(三)提高公众参与方式的科学性。“空心村”整治规划不仅是关系民生、顺应民意的一件好事,而且也是推进新农村建设的一个契机。政府职能部门只有通过公开规划信息,才能使农民了解和认识到“空心村”整治规划工作的重要性和必要性,调动起参与“空心村”整治规划的积极性,从而促使他们“自下而上”参与到“空心村”整治规划的各个环节中。具体来说,政府职能部门应在“空心村”整治规划中充分利用电视、报纸、广播、政务公示栏等各种宣传途径和信息公开渠道,不仅将“空心村”整治的法律法规、整治规划的目的意义灌输给群众,而且要将政府在“空心村”整治中准备做什么、怎样做最合适,以易于接受的方式直接提供给农民,帮助其更好地理解规划。这样不仅可以提高村干部和农村群众的法律观念,而且尊重了广大农民的知情权。对于提高公众参与的科学性而言,由于“空心村”整治规划有“并村迁移(建中心村)”、“原(旧)址规划”、“以绿填空”等不同形式的整治规划模式 〔9 〕,政府职能部门应视具体情况,采取合理的、符合实际的公众参与方式。对此,政府职能部门可以通过民意问卷调查、村民代表大会、公示、座谈会等方式,听取公众对规划的建议和意见,及时掌握“空心村”的整体布局、范围和用地规模,并在归纳分析公众对“空心村”整治规划反馈信息的基础上,坚持因地制宜、分类规划的原则,形成科学、(上接第107页)合理的“空心村”整治规划,从而达到改善农民生产生活条件、促进农村发展的目的。
参考文献:
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〔2〕施维.陈锡文委员的提醒警示了谁?〔N〕.农民日报,2010-03-10.
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〔9〕张文胜.土地流转视域下的“空心村”治理〔J〕.新视野,2009,(2).
责任编辑于晓媛
作者：朱启臻, 杨汇泉, 朱健楠
村发展规划
马祖村规划建设”禅乡六和家园生态养生休闲区的方案
以八大特色为亮点规划禅乡马祖村六和家园生态养生休闲区方案
2009年的马祖村，按照2003年终编制发布的村第一个十年规划：发展启动期。【打造生态环境建设、建设现代农业所需及相配套的基础设施、改善全村居住条件及环境。实施村民技能提升、调整产业结构、改变大春谷小春麦和莱的现象。「一年内消除无床睡地铺的现象，三年内完成全村31户现居草房户改建为
砖瓦屋」】以全面完成。
按照2003年制定的村发展顺序计划，2014—2023将实施第二个十年计划，村发展将进入(2014—2017年完成产业培育期、2018--2020产业发展期、2021--2023产业壮大期)。2024—2034年将实施第三个十年计划，村发展将进入(2024—2028年技术、资本资源聚积期，2029—2033年技术、资本对外投资期)。
何去何从?怎样决策?这些都是决定着马祖村今天的当代人和马祖村将来子孙后代利益的一个决策。决策对与错是要经过历史的验证。
近几年来，笔者选择产业定位将成为村支部的工作的重中之重。马祖村的农业要科学可持续发展，就需规划能充分利用区域内具有可比优势的资源，编制出利用发挥可比优势的资源培育发
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村发展规划
展其特色农业产业。起码必须在本省区域形成具有特色化、规模化、产业化的格局。但怎样使全村形成具有区域特色的农业产业化是编制产业发展战略订位及目标考虑的重点之一，培育什么样的产业才能符合马祖村的资源配置及利用最科学，才能实现加快村经济发展。选择走什么样的产业路才能拓宽村民致富之路呢?
从世界上及全国各地农业发展的实践来总结证明，马祖村真正要从符合科学发展观来选择发展的道路，必须坚定不移的走能够有利于马祖村后代祖祖辈辈可持续发展要求，又能利于马祖村的后代发展的可比优势资源及要素和满足后人发展及创造财富时能够有一个宽阔的空间的条件，同时又要能满足当代马祖村民致富增收的目标。根据马祖村现据有得天独厚的自然环境、完善的基础设施条件和深厚的历史文化资源，己具有发展休闲观光特色农业的优势和养生产业的优越条件。
因此明智的选择是坚定以"举农业旗、走旅游路、唱文化戏、打养生牌"的思路去谋求发展措施。才能形成马祖村
一、三产业同步良性循环发展，才能有利于马祖村的社会、经济有巨变，才能实现村和、民富、产业强丶村容村貌优的设想，才能实现马祖村的第二个十年计划目标的完成。
规划编制方案中，坚定了以发展生态养生休闲农业，走乡村旅游之道。以合作社实施现代农业建设，促进村休闲农业发展，
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村发展规划
确保未来的马祖村建设成为生态最自然、环境最宜居，而养生名杨全国及世界知名的美丽村庄这一目标实现。
重要的举措，要从破除以往立足于搞传统农业的思路，转向以市场为导向，努力促进培育特色产业和升级产品质量，提高产品的市场竞争力。全村按照区域化布局、专业化生产、标准化管理、产业化经营和社会化服务的要求，发挥区域内的优势资源，突出特色。全村农业培育形成—个具有管理精细，实行有机标准种植，生产专用、优质、稳定的养生饮品原料种植基地，并建一个与全村总面积相配套的养生饮品加工企业。建设以建立项目区的方式组织实施。这种规划及组织管理方式是对传统的分散粗放种植及经营方式的变革，其实质是在全村区域范围内构建成为养生产业集群。
这是村促进农业产业化升级，加快发展特色农业及产业化建设，增加村民收入和保护村区域内生态环境，逐步缩小马祖村贪富差距的有效途径等有着重要的意义规划。
经过对乡村旅游、休闲农业等项目的关注，见证其蓬勃发展，日渐火爆，看到了生态农业建设背后的巨大利益。马祖村村民要想获得休闲观光农业的利益就必须捉住政策补贴这个点。近年来随着中央一号文件和农业补贴政策的相继出台。这些补贴获利点往往取决于建设的项目是否符合补贴哪些条件及要求?
(而这期间许多了解自己的同士和同志及亲朋好友都好言告
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知，村里不必规划村发展方向和产业定位，任其村民选择，还不会负任何责任。远查历史几千年来，近看新社会。那个敢于为发展去探索的人得到个好，万一出点问题，费力不说还得不到个好字，到时口水都会淹死你。别操心伤身、现实社会你就是为他们累死了也得不到个好字，过去的发生的事你还没有体会到吗，请明白身体才是你自己的)想来也是有理。
因此构思编制村农业发展规划于2009年9月完成后，放弃其实施。
但是这期间心理也很矛盾，认为那样将是对上下都是不作为、不负责的表现。
今天把如何规划马祖村的农业发展及如何选择马祖村的产业为养生产业的。将在2015年新年的第一天里，笔者将向大家进行公布于2009年9月完成初编，2012年在次修编的建设方案大纲。
希对大家了解今后的马祖村建设成什么样有个早认识。 看看马祖村的禅乡六和家园生态养生休闲区的规划方案及主要八大特色。
【体现观光特色】：
(风貌观光)：观赏特有的多路相连、奇花点缀的田中有院，院中有田西部禅乡院落。区域内可观赏春花、夏绿、秋菊、冬黄
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村发展规划
四季分明的自然色彩。观田园风光、清泉流水。
(物候观光)：早观日出步行寺庙祈福。事后禅茶院练功、品养生茶。上午看书观花。下午听养生、国学、禅讲座。晚饭后健身，夜听风观夜景。春看田园花海烂漫，夏尝养生果品虹。秋品禅乡桂花。冬感腊梅飘香。
(文化古迹观光)：参观马祖村的文化古迹：火神庙水运码头，古代起于潘家巷子经文昌院，火神庙、马祖寺至张家巷子的马祖场商业街遗址。到马祖寺祈福，文昌院，拜文昌听国学讲座，到火神庙人类的先祖。游区域内新农村集居点，了解民情、民意、民风。
(现代生态农业观光内容)：游养生功能类动物品种园。养生植物科普园。现代农业养生植物有机种植示范园。养生新技术推荐馆，养生知识图书收藏成列馆。 农耕文化展览馆。参观Qs标准化养生茶生产流水线作业。生态循环农业种养项目养生类动物养殖场等
【体现养生休闲特色】
住具自然生态又有田园风光环境冬暖夏凉的高档养生院馆，小木屋、农家小院。吃农家传统养生饭菜。玩具有养生健身的垂钓、游泳、日光浴，骑乘、棋牌、健身器械等活动。参与在区域内的养生演艺广场和各种养生民间演艺人员的演出。
【体现采摘特色】
根据不同收获季节，指导、组织游客直接进入田间地头、大
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村发展规划
棚、园子里用特制的筐、篮、篓等进行有偿采摘新鲜养生水果、时令蔬菜、瓜果，让游客即体验收获的喜悦，又观赏田园风光，即增长见识，又感受劳作。 【体现养生产品三化特色】
养生产品本土化，养生产品产业化，产品体现名牌化。销售的产品全部都是采摘于本村人严格按照欧盟等国家及组织的有机标准，种植的养生植物、经传统的工艺及先进的设施设备加工，进行包装制作成品的养生茶及有关养生健体所用的产品及器材。并收集村民在家完成的针织、编织、剪贴、手工等有关养生知识手工艺品。让游客根据喜好、能力自行选购。
【体现养生餐饮文化特色】
在采摘养生植物花果中品尝和入住品尝养生茶的特色项目的同时，还应重点在有传统农家养生，菜，让游客真切感受其禅乡马祖村具有深厚的养生饮食文化。
【体现农事活动特色】
根据农事季节，让游客在村农艺人员的指导下，参与有偿农事体验活动。也可以直接将统一规划整理、建设用于体验活动区的田、园、圈租赁、承包给游客，由村专合社农艺人员代管，让游客参与到养生动植物的管理及生产种植、收获等农事活动全过程。并广泛举办养生菜、蔬、果生产竞赛活动、赛畜活动及养生农产品的交易活动，同时还可吸纳周边村、镇、县的农户参与，打造大型养生活动节令盛会。
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【体现农耕文化特色】
挖掘农禅文化资源，大力开展农耕展示、农禅演示及农事活动，让游客参与其中，做到天天有展示、夜夜有演示、时时有参与农事体验的项目，确保游客随到随体验。
【体现全村共同致富的特色】
因规划在把握建成后的休闲观光农业区具备在旅游市场有可持续发展优势的情况下，同时在规划村经营运行体制及发展成果怎么分享?才能有利于在发展建设及集体利益上，全村人人都具有主动为村集体利益所思、所作所为，人人都具有自觉主动的维护村集体利益的氛围。在村民与村民关系上，利于形成全村人人相互尊重，相互信任、相互理解、互帮互助相互依赖的中华传统美德，利于村民在生活中，达到村民人人都感觉有幸福感的目标。编制建设方案之前，笔者就根据村的地理位置和现有各种优势资源及具有可挖掘的优势资源进行了科学的分析后。本着有利于共建共享，全村共同致富的经营体系，则已村集体为主体，各组为车间，村民为劳动工人组成的链条式经济实体。根据村情实际，在规划中笔者坚持以共同致富原则，谋求区域内资源利用及发挥最优化，实现产出效益最大化为目的，以村生产关系要适应村生产力性质的客观规律要求，编制了利于村生产力发展的经济体制及管理制度和管理方式。坚持以村实现形成企业战略机制及科学合理的企业运行机制进行方案编制。
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以上便是马祖村建设禅乡六和家园生态养生休闲区必须该具备的八大特色要素。这些都将对马祖村的整体构建起到非常重要的作用。
具体实施之前，村作为一个集体，建设及今后运营的经济体。必须将这总体的设想和方案，通过村听证议事会形式把主要内容和基本程序固定下来。做到先定规矩，再经过村党支部会议和村民代表会议同意后，在按具体编制的实施详规按照详规方案实施先后顺序，进行全村整体有序推进。。
方案编制人：杨福善
2015.1.1
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龙年2012马祖重启新征程，金龙腾飞又展马祖村巨变画卷;2013年是全面贯彻落实党的十八大精神的开局之年，也是马祖村实施“第二个十年”规划的关键之年。马祖村将全面贯彻党的十八大精神，落实中央一号文件精神,按照川办发[2012]64号《关于加快发展休闲农业与乡村旅游的意见》，川办函[2013]22号《关于促进2013年农业增产和农民增收的意见》，农办经[2013]5号农业部办公厅《关于做好2013年农村党风廉政建设工作的通知》要求。全村工作的首要任务是发展现代农业。推进农业经营体系创新，激发农业发展内生活力，促进村民持续稳定增收为核心目标。深入推进经营体制机制创新，大力培育新型农业经营主体，切实加强基础设施建设，进一步调整优化产业结构、品种结构和品质结构，优化结构实现马祖村产业换档升级的工作至关重要。全村上下一定要切实增强加快发展现代农业的紧迫感、责任感和使命感，以蓬勃朝气、昂扬锐气、浩然正气，按照市委的工作要求，当前，发展面临的风险和不确定性明显上升，巩固和发展我村农业的任务更加艰巨。我们必须再接再厉、迎难而上、开拓进取，努力站在高起点上村谋划实现新突破、再创新佳绩。为扎实推进各项工作，全面完成上级党委、政府下达的各项工作任务，马祖村党支部根据村实际情况，对2013年度“两委”工作进行了总体部署。村“两委”现对制订村具体工作计划如下。指导思想：
贯彻落实中央2013年一号文件文件精神，马祖村将抓紧以科学发展观为指导，引入工业化理念，以农民增收为核心，以农业科技创新为驱动，以夯实农业发展基础、转变农业发展方式为重点，全面落实强农惠农富农政策，围绕强科技保发展、强生产保供给、强民生保稳定，奋力夺取农业好收成，合力促进农民较快增收，努力维护村社会和谐稳定。总体要求：
坚持按村第二个十年发展思路，为加快实现十年奋斗目标计划开好头起好步;围绕村党支部2013年工作建设部署和重点及目标任务 将团结—切可以团结的各方力量，利用一切可以利用的各种资源，营造一个助推及引领发展的良好环境。为村委会组织全体村民加速实施家庭农场建设提供保障。充分挖掘马祖村的人文资源(农耕文化和民俗文化)传承和自然生态资源规划制定的的产业发展思路。发展建设成为集研发、休闲、观光、度假及养生等综合产、供、销、吃、住、玩、文化和休闲娱乐功能并存于一体的现代化的特色经济农业产业村。以确定的“一区、二中心、六园”建设目标。计划十年形成4-5A旅游景区。三年內实现农业研发中心，旅游产品研发中心建设，有利于人才资源的充分利用和生产力的能量释放最大化。充分的利用和积极发挥其资源优势，以家庭农场方式，力争用五年时间去发展建设，形成休闲农业，观光农业、现代物理农业、绿色蔬菜，立体农业，养生渡假现在农业产业园区，大大拓宽村民就业择业面和获取收入来源的渠道选择。
一、实施美德建设：
树立村民正确的人生价值观。修正部分人形成错误追求以重财轻德的人生价值观。因为过去追求错误的人生价值观，导致中华传统美德严重的退化。将过去以一个人的劳动成果及所作所为追求利益和创造财富的结果，看得到或被分享他创造成果人的多少是体现人生价值的大小观念，以向一个人追求利益和创造财富的多少而荣的人生价值观转变。造成为了谋求利益不讲道德和法理及原则的现象。
二、创新组织建设:
1.队伍建设;
2013年是村培育现代农业的开启之年。也是十年村能否实现现代农业的关键一年。更是村探索发展.需要改革、挑战新问题最多的一年。在这样的要求及环境下能否再创新业绩?
必须强化措施，突出政治思想管理，丰富管理形式，健全激励机制，加强党员和干部队伍宗旨意识教育和发展综合能力素质培训。努力建设一支结构合理、素质优良、作用突出，具备需之有度、取之有道，凝心聚力，同心同德能力的队伍。使党员、干部能把握村发展 “稳定增势、高位求进、发展争先”才能实现群众满意为标准的要求，确保家庭农场及产业培育按规分区域、深入落实。
2.党风廉政建设;
强化群众监督党风廉政建设，增强党风廉政建设责任制工作的考核客观性，设立党风廉政建设民意调查队，村行政事务及财务管理审批实行责任追究制。要求党员和干部队伍牢记“公生明，廉生威”“吏不畏吾严，而畏吾廉;民不服吾能，而服吾公”。“公则民不敢慢，廉则吏不敢欺”的理念。
三、创新村务管理及服务:
村务管理实施;规范化、决策程序化、考核定量化、组织系统化、权责明晰化、奖惩有据化、目标计划化、业务流程化、措施具体化、行为标准化、控制过程化。 措施要求：系统化、 常态化、 流程化、 标准化、 专业化、 数据化、 表单化、信息化。
四、筹建农业研发中心:
抓好先进科技成果有形化、实用化。重点抓好新品种、新技术培育展示基地、高品化育供基地建设，为支撑家庭农场业主及现代农业发展。
五、实施家庭农场建设示范行动,实现农业规模、档次新跨越。
六、完善惠农政策落实,加强组织领导和检查监督，督促镇村进行面积公示，严格把关，从严审查，保证惠农资金阳光操作、透明运行。
七、实施旅游产业行动，实现全村旅游产业规模、效益新跨越。
八、实施家庭农场建设特殊通行证服务行动，实现助推全村农业新跨越。
九、实施村小区及道路绿化建设样板行动，实现全村生态建设新跨越。
十、实施现代农业实用人才大培养行动，实现全村村民科技素质新跨越。
十一、实施科技信息惠农行动，实现全村农业科技、信息服务新跨越。
十二、实施农业及畜牧业产品安全监管行动，实现全村农业及畜牧业产品质量安全新跨越。
十三、实施村农业及畜牧业产品品牌战略，实现品牌兴村新跨越。
马祖村两委会2012.12.28
什邡市马祖镇马祖村
关于创建全国文明村工作的情况汇报
四川省精神文明办公室：
马祖村位于什邡市城北广青公路旁，距市区7公里，全村区域面积2.8平方公里，下辖15个村民小组，859户，常住人口2257人，有党员81人，入党积极分子5人。村班子组织设置完善，结构合理、职责分明、两手抓意识强，有较强的凝聚力和战斗力。“四个文明”建设取得了可喜的成绩，自2006年起，分别被什邡市、德阳市确定为“新农村建设示范村”、“村民自治模范村”、“德阳市非物质文化遗产—马祖农禅文化村”、 “德阳市巾帼文明示范村”、 “农村社区试点”、 四川农村信用社“信用村”、 “省新农村示范村”、“ 城乡统筹示范村”、“ 德阳市文明村”、“ 省级文明村”、 四川省“ 五十百千环境优美示范村”、“ 省级生态村”等荣誉称号。
创建全国文明村是我们近年来的重大工作任务和目标。特别是党中央提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村目标后，我们进一步统一了对创建工作的认识，创建全国文明村是建设社会主义新农村的坚实基础，是创先争优意识的具体行动，通过创建，将有力地促进我村“四个文明”建设，造福人民。在创建工作中，我们注重突出五大抓手：
1、抓宣传发动，强化创建
1 意识。
2、抓环境整治，改善人居质量。
3、抓活动开展，提高村民素质。
4、抓法治建设，营造安定环境。
5、抓建章立制，促进长效发展。省委刘奇葆书记在调研视察马祖村时，高度评价：“党群干群关系好，干部务实，发展快，变化大，马祖村的发展变化，就是伟大祖国和四川发展壮大的一个缩影”。为此，我村按照全国文明村创建标准，真抓实干、务求实效，全力做好全国文明村创建工作。现将创建全国文明村工作汇报如下：
一、加强班子建设，提高班子的综合能力
我们通过争创“团结、廉洁、务实、开拓”的好班子，在增强宗旨观念、创新精神，改进工作作风，提高办事效率，方便群众、服务群众等方面做了一些实实在在的工作。村党组织连续几年被评为先进基层党组织，为创建全国文明村工作起到了应有的领导核心作用。增强班子的凝聚力、战斗力、是抓好创建工作的根本保证，我们抓住领导班子建设这个关键，按照中央建设社会主义新农村的要求，努力实践“三个代表”重要思想，全面贯彻落实科学发展观。村班子注重学习、敬业爱岗、乐于奉献，党员、干部是村各项工作的核心力量。在上级的统一部署下，我们认真开展保持共产党员先进性教育活动，党员干部先锋模范作用在村各项事业中得到进一步发挥。我村还积极组织党员着手经济建设，采用“请进来、走出去”的方式，使村内党员开拓视野，强化班子成员服务意识，积极为民办实事、办好事，干群关系融洽，班 2 子在群众中有较高威信，干群关系融洽和谐。为贯彻落实中央关于进一步加强新形势下农村精神文明建设工作的意见精神，按照德阳市文明办关于在全市开“新家园、新生活、新风尚”工程，我村与四川烟草工业有限责任公司什邡分厂，本着优势互补、互帮互助、共同进步的原则，结对文明共建活动。创建文明村工作是一项社会系统工程，涉及到方方面面，只有统一认识，形成合力，广泛发动群众参与，才能达到预期目的。为此，我们在创建工作中坚持做到了“三到位”。一是组织领导到位。专门成立文明村创建工作领导小组，对创建工作实行统一指挥、协调和监督。二是工作机制到位。在市、镇创建办领导的指导帮助下，制订本村精神文明创建规划及具体详细的公益事业建设计划，从而明确了奋斗目标，为创建工作井然有序地进行奠定基础。三是认识到位。我们把创建工作列入重要议事日程，每年在这方面资金建设的投入都有一定幅度的递增，以确保创建工作的扎实有效开展。在上级党委、政府的关心和指导下，大力开展“创先争优”活动，积极探索城乡统筹的基层党建工作新方式，创新科学发展新路子，充分发挥党组织的战斗堡垒和领导核心作用、党员干部的骨干引领作用，加快建设“城乡差距最小”新农村，成效明显。
二、积极进行道德宣传，社会道德风尚良好
坚持以科学发展观推动新农村建设，不断增强广大党员干部执行党的路线、方针、政策和密切联系群众的自觉性。使广大村民更加热爱党、热爱祖国、关心村内的发展，弘扬
3 社会正气。通过积极召开广播会，开展道德模范、身边好人评选表彰和学习宣传卫生防病科普知识教育，设置健康知识宣传栏，使村民树立健康意识，倡导健康、文明、科学的生活方式。近年来，我村利用广播，黑板报，宣传橱窗等宣传设施、设备进行宣传，运用各种形式、利用各种载体，开展村民素质教育，促进了村民素质的提高。重视加强思想道德和文化建设，培育文明村民。结合村集中教育整治活动，在全体村民中深入开展了“三个代表”、“科学发展观”重要思想教学活动和“创优争先”活动，特别是青少年中开展爱国主义、集体主义、社会主义教育，倡导正确的人生观、世界观和价值观;制订和完善了村规民约、村民守则，引导村民在经济发展的基础上，追求更高层次的道德标准，致富思源、富而思进，切实增强农村群众的自立、竞争、效率、民主法制意识。
三、创建活动扎实有效
村班子始终坚持“三个文明”建设一起抓，并把文明村的创建工作放在村工作的首要位置，列入村工作目标，成立了由书记任组长，村主任任副组长、班子其他成员为组员的创建领导班子，并制定切实可行的工作规划和计划，明确了工作目标、具体措施和职责任务，建立健全制度，在全体党员、村民代表大会上，讲清创建的重要性，就文明村创建工作进行通报，要求全村形成共识，齐抓共管，广泛
4 开展五星文明户、五星党员和文明信用等评选活动。
四、社会服务优质规范
坚持“双代服务”机制，推进公共服务均衡化。在村上设立“双代服务站”，在组上设立“双代服务员”，并组建“民意暗访队”，扩大民意调查面，把掌握和解决群众诉求的“平台”前移，村组干部进一步找准了工作的着力点，工作责任心明显增强。创新“支部+业主委员会”农村社区化管理模式。在每个聚居小区都组建“业主委员会”，组织引导集中居住小区群众，自我管理、自我服务，实行“管理自治”，坚持“自我发展、自我管理”工作理念，对小区安全稳定、卫生绿化、邻里纠纷等开展服务管理工作，促进农村和谐发展。使村民逐步由“散居”向“聚居”转型，促进了全村社会和谐稳定
五、科教文卫体稳步发展
重视教育事业，推行科技运用，以创建科技示范基地、科技示范户为载体，扎实推进农村科普工作。我们注重抓好村落文化建设，以先进文化占领农村阵地，丰富群众文化生活。建有农家书屋，文化广场，各种健身器材、乒乓球、篮球场等运动设施。我村成立了马祖文化宣传队，组织村民开展文化活动。村内还长期播放LED电视，举办乡村旅游文化节，红歌演唱会，长期开展健身舞蹈等群众喜闻乐见的文体活动。计生工作稳步加强，我村计生站配合镇计生办开展了
5 “摸实情、创新风”活动，进一步转变了婚育观念，夯实了基层基础，去年计划生育率达100%， 我村未发生计划外生育和违反计划生育政策现象。拥军优属工作受到上级肯定。新型农村合作医疗及村卫生服务站全面启动运行，爱国卫生运动扎实开展，卫生厕所普及率98%，九年义务教育普及率达100%，通过多种形式对农村劳动力进行培训，村内成立了马祖药物原料专业合作社、食用菌协会、巾帼手工编织协会等，提高了村民的收入，再就业能力明显增强。
六、加强民主法制建设，确保人民安居乐业 村党支部、村委会重视社会稳定工作，把社会稳定作为硬任务抓紧抓好，村综治组织完善，制度健全，调委会工作职能发挥全面，民间纠纷明显减少，调解率达100%，现场调处成功率达100%。村成立了巡逻队，共有巡逻人员8名，24小时轮班巡逻，治安方面取得了较好的成绩，在村域范围内实现了无重大纠纷发生，无盗窃现象出现，无重大刑事治安案件发生。经常召开广播会和设立法律法规专栏，使村民正确地认识和了解法律知识。由于社会治安综合治理工作得力，措施到位，村内无重大恶性事件和群体性上访事件发生，社会稳定，人民安居乐业。每年在 “七一”、 “老年节”等节日，村两委向老党员、老干部、老年人及困难家庭进行慰问，并送上慰问品。
七、环境面貌整洁优美
6 我村紧紧抓住新农村建设这样一个大好的机遇，加大投入力度，改善村民的人居环境。在创先争优活动中，村班子统一思想，强化整洁环境，将绿化区域分片落实到每个党员，负责绿化的管理，切切实实为民办实事、办好事。由村两委会负责、组织“爱卫会”领导小组，并设有健康教育宣传栏，制定“环境卫生保洁检查制度”、“门前五包制度”、“绿化制度”、“卫生管理制度”等促进村民树立良好的卫生意识和生活习惯。同时，不断完善环境保洁机制，对村卫生死角进行清理，村内所有道路实行全日制保洁。村里专门落实了专职垃圾清运员6人，村主要道路和公共场所保洁员8人，每日清扫、做到日产日清， 并加大了环境整治的投入，以建公厕3座，购置垃圾箱68个、垃圾池12个、垃圾车4辆，有效治理了农村环境“脏、乱、差”的现象。并坚持长期向村民有计划地进行科普知识教育， 98%的人口饮用安全卫生水，98%上的农户使用粪便经无害化处理的卫生厕所。搞好各集中点路灯亮化工程，已安装路灯，大大方便群众。
八、基层民主健全有效
充分尊重党员的民主政治权利，实行民主议事和党内监督制度，在重大决策上，坚持集体研究，科学决策，坚持和完善村民代表会议和社员代表会议制度，严格执行村民民主、财务管理规范化制度，凡涉及村民利益的重要事项都提交村党员、社员代表会议决定，建立了党务、村务、财务公开制度，完善了村级领导班子和村民的沟通渠道，有效地保
7 障了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，我们还建立了QQ群, 将村内的大小事务发到网上由大家讨论，提意见讲建议，大大增加了工作忙和外出党员、群众的参与，村组干部进一步找准了工作的着力点，工作责任心明显增强。
九、村经济发展壮大
我们抢抓机遇，开拓奋进，坚持以经济建设为中心，抓好农业增收增效，促进三产业发展， 着重打好“三张牌”，促进全村科学快速特色的发展。一是突出“马祖文化优势”，打好“文化旅游牌”。发展以禅宗文化为主，农耕文化和休闲娱乐并存的旅游产业和特色经济;二是突出“园区发展优势”，打好“工业兴村牌”。调整集中本村12组土地，打造“经济开发区”配套附属产品供应地，引进车前草、川芎等植物药原料提取企业;建设14组10组以种植良种柚子为主的采摘观光园，开发观光农业，发展壮大村集体经济。三是突出“城乡一体优势”，打好“新村建设牌”。针对全村9个组土地被“工业园区”征用、另外6个组集中建房，以村部为中心，连片打造灰瓦白墙风格“川西民居”，促使全村生产、生活及管理模式向社区化转变，打造出了什邡新农村建设新亮点;发展旅游业。并积极协调村内及周边企业每年解决群众务工问题，实现了村民由“农民”向“工人”转变，推进了城乡一体化建设。2010年全村集体收入 467449元，人均收入10460元。
十、志愿服务广泛深入
马祖村党支部在创先争优活动中，以“亮身份、守承诺、做表率” 为主题，全村81名党员统一佩截共产党员党徽，亮出党员身份。按照“一名党员一面旗帜、一个岗位一份奉献、一个支部一个保垒” 的要求，在村财务资金困难的情况下，发动党员自愿将马祖村绿化区域进行管理，每个党员一个小区，将管理情况进行评比并通报村民，这些党员用扎实有效的工作业绩和兢兢业业的奉献精神，切实发挥党员先锋模范作用，展现党员的先进性，更好的服务社会、服务群众。
围绕有效发挥农村无职党员的作用，村成立党员志愿服务队、党员义务监督员、环境卫生劝导员、党员示范窗口，全体党员五带五争个个不甘落后，如带头学习提高榜样王洲福，带头创造佳绩榜样李富蓉，带头服务群众榜样杨山富，带头遵纪守法榜样骆腾平，带头弘扬正气榜样黄合元，争当勤学标兵刘忠芬，争当敬业模范申振华，争当为民先锋彭安泽，争当自律表率张富华，争当和谐卫士潘运秀等先进人物。
十一、存在问题
有个别的村民对创建全国文明村工作认识不构，思想不到位，对景区建设和环境卫生、治安综合治理不理解，车辆乱停乱放、座商不归店、摊位乱摆乱放等现象时有发生。
今后，我们将加大宣传力度和思想教育工作，我们仍将
9 积极广泛地营造创建工作氛围，把创建文明村的工作，作为构建社会主义和谐社会的重要组成部分，克服为创建而创建的思想，注重人居环境的改善和村民素质的提高，强化进取意识，不断提出新的工作要求和目标，使文明村创建工作不断巩固深化。若这次申报全国文明村没有成功，说明我们的工作还没有做好，还有一定的差距，希望各位领导给我们提出宝贵的意见和建议，我们今后将更加努力做好创建工作，在上级领导的正确领导下，依靠有关部门的大力支持和指导，通过全体村民坚持不懈的共同努力，我村创建全国文明村的目标一定能实现。
马祖村村民委员会
2011年5月
“深圳大道”将被马祖人民永远铭记
------致深圳人民及援建者的感谢
深圳市政府及援建者：
你们好!感谢你们在5.12大地震后，想灾区人民之所想，急灾区人民之所急，不远万里，于第一时间赶赴四川灾区，帮助我们灾区人民重建家园。
为了马祖村的重建，你们无惧住在危房里，视马祖村为自己的家园，待马祖村人如自己的亲人;为了马祖村的重建，你们雨天顶风冒雨，一身泥泞;晴天烈日暴晒，挥汗如雨;你们没日没夜地奋战在工地。正是你们忘我的工作，仅仅20多天，就在田野和废墟之间建起了一个“新世纪”生活小区。正是你们只讲付出，不求回报的奉献，仅仅两天，我们就有了宽敞明亮的村干主道。
我们忘不了每个深夜里，深圳援建前线指挥部的灯光，我们忘不了你们在儿童节送给孩子们的礼物，我们忘不了你们捐款捐物送给孤贫和受灾严重的家庭，你们无私奉献的身影将永远深深刻在了马祖村村民的心中。
都说“大灾方显人间大爱”，都说“地震无情人有情”，你们的义举，让我们明白，地震后的马祖村并不孤单，因为，在同一个蓝天下，你们的汗水正滋润着我们日渐复苏的心灵，你们的爱心，正激励着我们重建美好家园的坚定步伐。我们相信，有你们作为坚强后盾，再大的困难我们也可以战
胜。
你们心中的暖流让我们感受到支持的力量，马祖村村民愿用最诚挚的语言表达由衷的谢意。在这里，我代表马祖村民向你们说一声感谢，感谢你们全力的援助，感谢你们无私的奉献，感谢你们真情的关爱。为此，我们特地把你们援建的马祖村主干道命名为“深圳大道”，永远铭记深圳市人民政府及援建者对我们的厚爱!
我们相信，在党和人民政府的倍加关怀下，在你们慷慨的援助下，马祖村村民定会以最饱满的热情，最良好的工作状态，把马祖村建设成为最美好、最和谐的新村，来回报你们对我们马祖人民的无比关爱，报答你们的深情厚谊。同时也希望所有参加援建的同志们能常回马祖村看看，因为在这一年来，马祖村民满怀感恩之心和豪迈之情在进行家园重建，现在已经全面完成了永久性住房的建设，这个成绩有你们很大一份功劳。因为不管是现在还是将来，马祖村永远是你们永远的第二故乡!在此，我谨代表马祖村全体村民邀请深圳人民常来马祖村做客，你们永远是马祖村最尊贵的客人!
此致
敬礼
什邡市马祖镇马祖村
2009年5月
以反腐倡廉工作实效取信于民
为全镇经济社会科学发展、构建和谐马祖提供有力保障
——2011年7月5日在中国共产党马祖镇第十三次代表大会上
马祖镇党委副书记、纪委书记 苏世军
各位代表、同志们：
我受中国共产党马祖镇纪律检查委员会的委托，向中国共产党马祖镇第十三次代表大会报告工作，请予审议，并请列席的同志提出宝贵意见。
五年来的工作回顾
2006年以来，在市纪委和镇党委的领导下，在全镇党员干部群众的支持下，镇纪委深入贯彻落实党的十七大精神和科学发展观，按照中央、省、市纪委全会的部署要求，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，以完善和落实党风廉政建设责任制为核心，以加强党员干部作风建设，严肃查办各类违纪违法案件、严格执纪监督为重点，强化制度建设和工作创新，落实惩防体系工作规划，全面履行“保护、惩处、监督、教育”的职能，全镇反腐倡廉各项工作取得了明显成效。为全镇灾后恢复重建、经济社会的科学发展提供了强有力的政治和纪律保证。
(一)反腐倡廉宣传教育深入开展
五年来，我们始终坚持把反腐倡廉教育纳入全镇干部培训重要内容，结合保持共产党员先进性教育活动、科学发展观教育活动、解放思想大讨论、创先争优和“勤廉双优”、“双争”等主题教育活
1 动的深入开展，认真抓好全镇反腐倡廉宣传教育工作。着力抓好以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的学习贯彻工作为重点的勤政廉政教育。在各次学习教育活动中，全镇参学同志先后撰写学习心得体会文章近200篇，制定整改措施80余条，各基层组织和镇村70余名党员干部自拟并公开进行了廉政承诺。8名科级党政领导干部按要求对个人有关事项、财产进行了报告。着力强化对镇、村、组各级干部的党性党风党纪教育，开展对新任职村“两委”干部廉政谈话61人次，开展新任职中层干部廉政谈话15人次，对大错不犯、小错不断的2名干部进行诫勉谈话。开展了26次针对镇村组干部的警示教育和感恩教育，取得良好效果。广泛开展廉政文化建设，各村支部增设了党风廉政建设专栏。村图书室和镇村农村业余文艺队在廉政文化建设工作中的优势得到充分发挥，廉政文化进农村工作成效明显，并成为全市推广的先进典型，风清气正谋发展的良好氛围在全镇上下进一步形成。
(二)党风廉政建设成效明显
五年来，镇纪委坚持“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与”的党风廉政建设工作机制，主动当好党委的参谋助手，按镇党委的部署安排，统筹研究，制定方案，适时检查，强化考核。严格执行好党风廉政建设责任制。按照“谁主管、谁负责”的原则，坚持集体领导和个人分工负责相结合，责任制落实做到一级抓一级，层层抓落实，件件有人抓。五年来，党政主要领导主持专题党风廉政建设和反腐败工作会议28
2 次，为全镇党员干部上党风廉政课9次。排查廉政风险岗位70个，并结合情境案例分析，从制度、监督、教育等多层面健全完善了相关内控和防范措施。深入推进农村党风廉政建设，建立惩防体系建设联系点，全面推进农村惩治和预防腐败体系建设工作。2010年全镇党风廉政建设被评选为市级“先进单位”。
(三)源头防腐治腐工作扎实推进
五年来，镇纪委紧扣镇党委确立的“农业稳镇、项目活镇、工业强镇、旅游兴镇”战略的实施，以各项工作推进中的干部作风、政策措施落实、项目建设和资金管理使用等方面为重点，将各项监督检查工作贯穿于党委政府各项重大决策和重点工作推进全过程。切实抓好“四项制度”的落实，严格干部问责，实施马祖镇领导干部问责办法，并按程序对1名村干部进行了问责。加强对村 “两委”换届选举工作的监督检查以及村“两委”换届选举涉及的帐务移交等工作的督促检查力度，牵头做好全镇7个村委会、122个村民小组涉及的村务、帐务移交工作，有效确保了村组集体“三资”安全, 并在村“两委”换届期间进行了村干部离任审计工作，做到了财物清、公务清、帐目清、遗留问题交待清四个清。特别是2008年5.12地震以来，镇纪委对灾后物资生活补助、灾后重建补助的发放和灾后重建工作进行全程专项监督，定期对救灾款物发放、农业补助等内容开展了专项检查，发现问题及时纠正和制止，确保各项资金管理规范、发放到位，确保了灾后重建工作的顺利进行和灾后重建资金的安全。同时加强对公益性岗位人员使用、农村机动地发包、村民
3 委员会运行各项管理费用的监督检查工作，强化村务、帐务公开和民主管理工作。认真落实工程建设领域突出问题专项治理工作，严格工程招投标管理，对辖区内涉及的城乡综合整治修复项目、马祖景区
一、二期工程，村级组织活动场所的新建和改扩建、基层政权综合服务中心、集镇廉租房、农业综合开发项目、基础设施建设等招投标程序和工程实施过程进行监督。进一步完善了包括接待、会议、信访、干部廉洁、督促检查制度、工作考核制度、车辆管理等内控和内部工作制度。深入开展“小金库”专项治理，进一步完善防治“小金库”长效机制，清理规范评比达标表彰和各种论坛、庆典活动工作成果得到有效巩固。
(四)维护群众利益的各项工作落到实处
五年来，我们始终关注关系群众切身利益的 “就学”、“看病”、农村土地收益分配等问题，狠抓干部队伍作风建设，通过加强领导班子和干部队伍作风建设，增强了广大镇、村、组干部贯彻执行党的路线、方针、政策，勤政为民的自觉性和坚定性，工作作风更加务实，干群关系进一步融洽，凝聚力进一步增强。广大镇、村、组干部职工坚持从群众中来，到群众中去，为人民办实事，真服务的宗旨意识在抗震救灾、抗洪救灾一线和关系群众切身利益的各项急、难、险、重工作中得到充分体现。认真落实《信访条例》、《监察机关举报工作办法》和《关于依纪依法规范纪检监督信访举报工作的若干意见》等有关规定，加强信访制度建设，认真做好辖区内来信来访和上级交办的信访件。五年来，收到26件涉及对党组织
4 和党员的信访举报件全部办复。市纪委信访室交办相关信访件均得到及时落实和办理。加强对群众反映强烈的各种问题的处理力度，五年来共处理接待群众来信来访总计400余件次，特别是2008年5。12地震后，我们按照有报必查，有查必有果，做到了事事有结果，件件有落实的工作要求，让群众明白，使干部清白。其中:在2010年由镇纪委牵头组织的清理灾后重建补助发放工作中，对多领和不符合条件的 25 户36人进行追缴，为国家集体追回多报误发受灾款40余万元。同时，加大对侵害群众和集体利益案件查办力度，近五年来积极配合上级部门调查处理案件13件，先后为村集体和村民个人挽回经济损失70多万元。
(五)自身建设进一步加强
通过各级努力，镇纪委工作力量得到加强，2010年7个行政村全面完成了村监委会的成立和选举工作，学习型、事业型、廉洁型纪检干部队伍建设取得明显成效。先后编报以反映纪检和党风廉政建设为主题的信息、调研文章62篇。五年来，镇纪委坚持抓思想政治建设、抓工作实践创新、抓工作水平提升，组织协调全镇党风廉政建设和案件查办能力进一步提高，圆满完成了市纪委和镇党委交给的各项工作任务。在200
9、2010年镇纪委工作考核中均名列全市前茅。
回顾总结五年来的工作，镇纪委在抓纪检、抓党风廉政建设和自身建设以及服务参与党委政府各项中心工作中，虽然取得了一些成效，但我们也必须清醒地看到我们的工作还存在着一些不足和尚
5 需改进之处，主要表现在：一是少数干部对党风廉政建设认识不到位;二是个别干部宗旨意识不强，履职责任心不强，勤廉和自律意识淡薄，违纪案件时有发生，反腐倡廉形式依然严峻;三是对党员干部的管理教育工作还有待于进一步加强;四是纪检工作创新有待加强等。针对这些问题，我们将在今后的工作中，采取有力措施，不断加以解决，同时我们也将诚恳接受各位代表的监督，接受全镇广大党员和群众的监督，努力推进全镇纪检工作再上新水平。
今后五年的工作思路和主要任务
今后五年是全镇深化改革、加快转变经济发展方式、全面建设小康社会的关键时期。镇纪委的工作思路是：始终不渝地高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照中央、省、市纪委全会和镇党代会要求，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，认真执行党风廉政建设责任制，深入推进惩防体系建设，加强以保持党同人民群众血肉联系为重点的作风建设，着力解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题，强化党员干部教育管理，加强以制度落实和执行为重点的监督查检工作，加大案件查办工作力度，不断提高反腐倡廉建设科学化水平，为全面落实党委政府决策部署，顺利实施“十二五”规划、促进全镇经济社会又好又快发展提供有力保障。
今后五年，我们要着力抓好以下工作：
(一)严明党的政治纪律，保障党委重大决策部署的贯彻落实
6 坚持把维护党的政治纪律摆在首位，加强对政治纪律执行情况的监督检查，坚决维护党的集中统一。要紧紧围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，围绕镇党委确立的“一体两翼、项目带动”两大发展战略和“品牌塑造、民生改善、环境治理、和谐稳定”四大工程建设，主动将纪检工作放在全镇经济社会的总体规划中去考虑，放在全镇科学发展大局中去谋划，放在建设经济发展、生活富裕、社会和谐的大局中抓落实。着力加强对镇党委关于促进镇域经济多元化发展，抓好以马祖故里保护和建设为重点的生态文明建设，以项目带动为突破的城乡一体化建设，以社会各项事业发展为支撑的改善和保障民生工作以及事关社会和谐稳定各项决策部署执行和落实情况的监督检查。进一步建立健全对中央和省、市委、镇党委重大决策部署执行情况定期检查、专项检查制度和纪律保障机制。坚决纠正有令不行、有禁不止的现象，切实解决工作落实不力、推诿扯皮和效率低下等问题，保证政令畅通，执行有力。
(二)强化宣传教育，扎实推进党的作风建设
要以党性、党风、党纪教育为重点，深入开展岗位廉政教育、道德教育、示范教育和警示教育，进一步拓宽反腐倡廉教育的深度，着力增强广大党员干部的党纪法规观念和廉洁从政意识。要坚持以“三会一课”、党政主要领导上廉政党课、以会代训、农村网络教育、主题教育等形式，组织全镇党员干部，特别是镇、村、组领导干部深入学习以《党章》、党纪条规和国家法律法规为内容的党性党风
7 党纪教育，使反腐倡廉教育制度化、经常化。要按照树立领导干部秉公用权、廉洁从政的价值理念，培育公民廉荣贪耻、诚实守信的道德观念，增强全社会大力支持、有序参与反腐倡廉的责任意识的目标要求，深入推进廉政文化建设，建立各村、站所廉政建设宣传栏。引导党员干部坚定信念，讲政治、讲正气，自觉抵制歪风邪气，切实提高拒腐防变和抵御风险的能力。
要以抓好《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》各项规定的落实为重点，着力解决党员领导干部在廉洁自律方面存在的突出问题。全面落实《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。健全完善党内各项监督制度，完善“三重一大”集体决策制度。认真落实农村基层干部廉洁履职有关规定。充分发挥村监委会、纪检监察员的职能作用，逐步完善村级“监督委员会”制度。积极开展站(所)负责人、村“两委”干部述职述廉和站(所)规范管理及绩效考核工作。要坚持民主集中制，落实民主生活会、述职述廉、诫免谈话、质询、函询等制度，大力弘扬批评和自我批评的优良作风，坚决反对上下级和干部之间逢迎讨好、互相吹捧等庸俗作风，坚决克服官僚主义、形式主义、弄虚作假、铺张浪费等问题，始终保持共产党人的蓬勃朝气、昂扬锐气、浩然正气。要大力弘扬密切联系群众、求真务实和艰苦奋斗的优良作风，以党员干部带头廉洁从政取信于民，以党员干部带头做好群众工作、真心实意服务群众密切党群干群关系。
(三)严格党风廉政建设责任制，加快惩防体系建设步伐
8 认真贯彻落实中央、省、市有关农村党风廉政建设工作的安排部署，坚持把落实党风廉政建设责任制和反腐倡廉工作融入全镇经济建设和党建全局工作中，一起部署、一起落实、一起检查，一起考核。按照“一岗双责”的要求，坚持要把党风廉政责任制考核与惩治和预防腐败体系建设检查结合起来，与领导班子和领导干部年度考核结合起来，与民主测评和民主评议领导干部结合起来，完善责任制考核内容和办法，加快责任制考核工作的制度化、科学化、规范化进程。认真落实中共中央国务院新修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，层层落实责任要求，进一步完善党风廉政建设责任制落实机制，加大责任追究力度，对反腐倡廉工作落实不力、问题突出的部门和单位负责人，要按照有关规定严肃追究责任，坚决防止有岗无责。要将执行责任制情况定期向上级党组织和纪检监察机关报告。认真贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系建设2008—2012年工作规划》和省委《实施办法》、市委《任务分解方案》精神，加大联系点工作力度，以点带面，全面推进惩治和预防腐败体系建设工作。
(四)维护群众利益，着力解决发生在群众身边的腐败问题
要坚持以人为本，以保障和改善民生为出发点和落脚点。认真做好辖区内来信来访，及时解决群众关心的问题。继续关注关系群众切身利益的就学、就医、农村土地等问题。坚决纠正对群众疾苦漠不关心、对群众利益麻木不仁，甚至与民争利、以权谋私的行为，不断纠正各种不正之风。认真贯彻《中国共产党党内监督条例(试
9 行)》，严格执行《中国共产党巡视工作条例(试行)》等规定，切实加强对领导班子和领导干部的监督。加强对落实民主集中制和领导班子议事规则、“三重一大”集体决策制度执行情况、农村“一事一议”、“四议两公开”工作、救灾救济资金、农业补贴、扶贫资金、新农合补助资金、农村低保资金 、“家电下乡”、“汽车下乡”等资金使用和各项强农惠农政策落实情况的监督检查。深入推进开展群众评议机关、部门和村组干部作风活动。要结合农村工作实际和不断出现的新情况、新问题，深化工程建设领域突出问题专项治理和“小金库”专项治理成果，建立长效机制。强化农村会计委托代理服务制度，不断提高农村集体“三资”管理的制度化、规范化水平。进一步深化农村基层党务、政务、村务和财务公开工作。要进一步拓宽农村社情民意表达渠道，建立健全涉农信访问题排查化解机制，确保农民合理诉求得到及时有效解决。
要始终保持惩治腐败的高压态势，加大对损害群众利益行为的问责力度，严肃查办基层干部贪污受贿、挪用集体资金、侵占集体财物、公款吃喝、徇私舞弊、违法履职等违法违纪案件，严肃查处工程建设中违规操作、谋取私利的案件，严肃查处严重侵害群众利益、严重违反政治纪律、组织纪律、人事纪律的案件，坚决查处诬告、诽谤他人、打击报复的案件。加大对违纪人员及其亲属和特定关系人非法所得的追缴力度。进一步加大组织处理与纪律处分的力度，坚持依纪依法办案。把严肃执纪与调动、保护干部的积极性统一起来，综合考虑执纪办案的政治、经济和社会效果。充分发挥查
10 办案件治本功能，完善重大案件通报制度，做到惩处极少数、教育大多数，为全镇的科学发展营造良好环境。
(五)适应反腐倡廉形势要求，全面加强自身建设
镇纪委要努力适应形势任务的新要求，以全面履行《党章》赋予的职责为主线，按照“做党的忠诚卫士，当群众的贴心人”的要求，坚持把思想政治建设摆在首位，努力开拓新思路，探索新办法，增强新本领，不断提高对党员领导干部有效监督的能力，依纪依法查办案件的能力，加强党风廉政建设和反腐败工作的能力。进一步规范纪检监察工作程序，严格执行各项工作纪律，认真履职，细化目标任务。要切实做到工作中心不偏离，重点明确，重心下移，狠抓农村党风廉政建设。充分发挥纪检监察员的作用，认真做好市纪委监察局和镇党委交办的各项工作任务。按照“政治坚定、能力要强、作风要实、业务要精、自律要严”的要求，着力抓好学习型、事业型、廉洁型纪检干部队伍建设。
各位代表、同志们，面临新的形势和任务，我们既要充分认识到抓好全镇党风廉政建设和党的纪律检查工作对推进全镇科学发展的重大意义，又要充分认识到反腐败斗争的紧迫性、艰巨性和长期性。我们要进一步坚定信心，振奋精神，尽职尽责，开拓进取，狠抓落实，以党风廉政建设和反腐败斗争的新成效取信于民，为建设和谐马祖，确保马祖镇党委确立的“十二五”全镇经济和社会发展目标的实现作出应有贡献!
马祖镇人民政府便民服务中心
办事公开制度
为加强机关效能建设，切实做好政务公开工作，增强政务服务工作的透明度，规范政府政务服务行为，提高服务质量和办事效率，根据效能建设有关规定，制定本制度。
一、本制度适用属于镇便民服务中心受理范围的许可、审批和相关便民服务事项。
二、具体公开内容
1、窗口部门分管领导、窗口首席代表或负责人的姓名和联系电话;
2、本部门窗口受理的行政审批事项和其他服务事项的项目名称、法律依据、申请条件、办理程序、承诺时限、收费依据及收费标准等具体内容，以及与办理行政审批事项和其他服务事项相关的其他信息;
3、行政审批事项和其他服务事项的行政决定或公告;
4、与窗口服务有关的办事制度、服务规范、管理制度等;
5、其他公开的政务信息。
三、具体公开方式
便民服务中心及其各窗口部门根据政务信息的内容、性质、要求等，采取以下一种或几种方式予以公开：
1、审批事项和其他服务事项的项目名称、项目调整及审批形式等信息，由镇便民服务中心通过新闻媒体、政府网站、村广播站、镇政务公开栏、村务公开栏、镇便民服务中心大厅等方式予以公开;
2、审批事项和其他服务事项的《办事指南》申请文书范本等信息，各窗口部门应以书面形式在对外办公窗口予以公开;
3、审批事项和其他服务事项的办理情况及结果，应当以当面告知、书面告知、电话通知、便民服务中心等方式及时向当事人公开;
4、审批事项和其他服务事项所依据的法律、法规、规章及规范性文件，镇便民服务中心或窗口部门制定的与行政审批有关的窗口办事制度、服务规范、管理制度等，应当通过新闻媒体、政府网站、镇便民服务中心大厅、政府政务公开栏、村务公开栏等方式向社会公布并及时更新;
5、行政审批制度改革的重大举措和重要信息，应当通过新闻媒体、政府网站、镇便民服务中心大厅、政府政务公开栏、村务公开栏等方式及时向社会公布;
6、设置、工作职责、领导分工、部门窗口设置及对外办公电话等信息，应当通过新闻媒体、政府网站、镇便民服务中心大厅、政府政务公开栏、村务公开栏等形式对外公开;
7、投诉电话、咨询服务电话等信息，应当通过新闻媒体、政府网站、镇便民服务中心大厅、政府政务公开栏、村务公开栏等方式及时向社会公布;
8、便于公众知晓的对外公开形式。
四、对违反本制度的行为，按有关失职追究制规定追究当事人责任;对引起以不作为为由的行政复议案件或行政诉讼案件等不良影响或引发严重后果的，按效能建设有关规定追究当事人的责任。
五、本制度自颁布之日起施行。
